«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Глава VII. О том, каким образом административная революция предшествовала политической и какие это имело последствия
Задолго до того, как произошли какие-либо изменения в форме правления, большинство второстепенных законов, регулирующих поведение людей и управление делами, было либо видоизменены, либо вовсе уничтожены.
Разрушение цехов и их последующее частичное и неполное восстановление в значительной степени ухудшили отношения между рабочим и хозяином. Отношения эти не просто стали иными они сделались непрочными и были основаны на принуждении. Полицейская власть хозяев была разрушена, а государственная опека была еще плохо организована. Поэтому мастеровой, поставленный в стеснительное и неопределенное отношение между хозяином и государством, не знал точно, какая власть должна оказывать ему покровительство, а какая - поддерживать порядок. Состояние анархии и тревоги, в котором оказались все городские низы, имело серьезные последствия в тот момент, когда народ появился на политической сцене.
За год до Революции один королевский эдикт вверг в хаос всю систему правосудия. Некоторые судебные инстанции были созданы заново, другие упразднены; были изменены все правила разграничения полномочий между ведомствами. Таким образом, как я уже говорил прежде, огромным было число людей, занимавшихся либо отправлением правосудия, либо исполнением решений судов; в сущности, вся буржуазия имела более или менее близкое отношение к судебным инстанциям. В результате этого закона было поколеблено положение и нанесен урон имуществу тысяч семей, чье новое положение стало крайне шатким. Не меньше неудобств новый закон создавал и для истцов, которые среди этого судебного переворота с большим трудом могли отыскать применимый к их случаю закон и компетентный суд.
Радикальная реформа, коей подверглась собственно администрация в 1787 г., не только ввергла в хаос общественные дела, но и затронула частную жизнь каждого гражданина.
Я уже упоминал, что в провинциях с сословными собраниями, т.е. приблизительно на 3/4 всей территории Франции, все управление округом было вверено одному лицу - интенданту, действующему не только бесконтрольно, но также и без участия какого-либо совещательного органа.
В 1787 г. наряду с интендантом было учреждено провинциальное собрание, ставшее подлинным правителем соответствующей провинции. Равным образом в каждом селении место прежних приходских собраний, а в большинстве случаев и место синдика заняли выборные муниципальные коллегии.
Законодательство, до такой степени противоположное предшествующему и настолько изменившее не только заведенный порядок вещей, но и относительное положение граждан, должно было быть введено повсеместно и почти одинаковым образом, безотносительно к прежним обычаям и особенностям провинций. Вот до какой степени унифицирующий дух Революции овладел старым правительством, которое Революции же и предстояло низвергнуть. Тогда прояснилась роль привычки в судьбах политических институтов и стало понятным, насколько легче людям было иметь дело с темным и запутанным законодательством, практика которого уже давно известна, чем с законодательством более простым, но менее привычным.
При Старом порядке во Франции существовало множество различных видов власти, бесконечно разнящихся в каждой провинции; каждая из этих властей не имела точных и отчетливых границ, - так что поле их деятельности во многом пересекалось. Тем не менее в делах был установлен постоянный и довольно удобный для всех порядок. Новые же власти были сравнительно малочисленны, круг их обязанностей был тщательно разграничен, а механизмы деятельности схожи меж собою, однако ж они сталкивались и переплетались, образуя величайшую путаницу, что часто приводило .к бессилию всего общественного организма.
Впрочем, новый закон страдал серьезным пороком, и одного .этого порока - по крайней мере на первых порах - было достаточно, чтобы затруднить осуществление закона: все создаваемые им власти носили коллегиальный характер [11].
Во все времена существования старой монархии были известны .два способа управления: в провинциях управление было доверено одному человеку, действовавшему без участия какого-либо собрания. Там же, где существовали собрания, - например в городах и провинциях с сословными собраниями, -исполнительная власть не доверялась никакому конкретному лицу; собрание здесь не только контролировало администрацию и управляло ею, но и само отправляло административные функции при помощи назначаемых им временных комиссий.
Поскольку было известно только два способа управления, то, отказавшись от одного из них, тотчас же приняли другой. Странно, что в таком, просвещенном обществе, где государственная администрация довольно долго играла значительную роль, никому не пришло в голову объединить обе системы власти и различать, не отделяя, исполнительную власть и власть контролирующую и предписывающую. Несмотря на кажущуюся простоту, эта идея возникла не сразу, а лишь в следующем веке. Она представляет собой, так сказать, единственное важное открытие в области государственного управления, характерного для нашей страны. Мы увидим, к каким практическим последствиям приведет образ действий лидеров национального Конвента, когда они, перенося на политику административные привычки и традиции Старого порядка, использовали систему, которой ранее следовали провинциальные собрания и муниципалитеты городов. Мы увидим также как то, что до сих пор являло собой причину лишь отдельных затруднений в делах, внезапно породило Террор.
Таким образом, в 1787 г. провинциальные собрания получили право управлять самостоятельно в большинстве тех случаев, в которых ранее единолично действовал интендант. Под контролем центрального правительства они были уполномочены распределять талью и наблюдать за ее сбором, определять размеры общественных работ и принимать меры к их исполнению. В их непосредственном распоряжении находились все служащие ведомства путей сообщения - от инспектора до десятника. Собрание могло предписывать служащим все, что считало нужным, оно отчитывалось перед министром о выполнении этими служащими их обязанностей и представляло их к наградам, каких они заслуживали. Провинциальным собраниям была почти полностью передана и опека над общинами. Собрания должны были разбирать в первой инстанции большую часть спорных дел, которые до сих пор подлежали суду интенданта и т.д. Названные функции плохо согласовывались с коллегиальным характером и безответственностью этих органов власти, да и осуществлялись они людьми, впервые занимавшимися административной деятельностью.
Окончательно довершило путаницу то обстоятельство, что должность интенданта была сохранена, хотя его полностью лишили былой власти. Лишив интенданта права делать абсолютно все, ему в обязанности вменили помогать собранию и контролировать все его начинания. Как будто бы лишенный своих прав чиновник мог когда-нибудь проникнуться духом отнявшего у него власть законодательства и способствовать его применению на практике.
Участь интенданта разделил и его субделегат. Рядом с ним, вместо него было поставлено окружное собрание, которое действовало под началом собрания провинциального и на аналогичных принципах [12].
Все известные нам действия созданных в 1787 г. провинциальных собраний и даже их протоколы говорят о том, что с самого момента своего возникновения эти собрания вступили в скрытую, а порой и явную борьбу с интендантами, которые употребляли весь свой накопленный опыт для препятствования деятельности своих преемников. В одном месте собрание жалуется, что ему стоит больших трудов вырвать из рук интенданта самые необходимые документы. В другом - уже интендант обвиняет членов ассамблеи в узурпации прав, оставленных ему эдиктом. Он взывает к министру, но тот либо молчит, либо колеблется, поскольку дело это для него столь же ново, как и для всех прочих. Порой собрание заявляет, что интендант плохо руководит работами; что построенные при его участии дороги либо плохо содержатся, либо вообще неверно проведены; что он разорил общины, состоявшие под его попечительством. Часто собрания заходят в тупик в общей путанице мало знакомого законодательства; тогда они обращаются друг к Другу за советами, посылают уведомления и запросы. Ошский интендант считает себя в праве воспротивиться воле провинциального собрания, позволившего одной общине самой обложить себя налогом. Провинциальное собрание утверждает, что в данном случае интендант может только выражать мнение, но не отдавать приказы; оно обращается к провинциальному собранию Иль-де-Франса, чтобы узнать его мнение по данному вопросу.
Препирательства и консультации нередко замедляют административную деятельность, а подчас и останавливают ее, и тогда общественная жизнь как бы замирает. «Дела пришли в состояние полного застоя, - констатирует провинциальное собрание Лотарингии, которое лишь вторит многим другим, - все добропорядочные граждане крайне сожалеют об этом».
В других случаях, напротив, эти институты грешат избытком рвения и самоуверенности. Они исполнены беспокойного усердия, порождающего в них стремление сразу же изменить прежние методы и наскоро исправить наиболее запущенные злоупотребления. Под тем предлогом, что отныне именно им и вверено попечительство над городами, новые власти пытаются сами управлять делами общин; короче, они в конце концов приходят к тому, что, желая все улучшить, только все еще больше запутывают.
И если мы хотим теперь уяснить то огромное значение, которое давно уже играла государственная администрация во Франции, выявить множество интересов, ежедневно ею затрагиваемых, определить все то, что от нее зависело или требовало ее помощи; если мы примем во внимание, что простые обыватели привыкли рассчитывать во всех своих начинаниях, в преуспеянии своего промысла, в обеспечении жизненными средствами, в прокладке дорог, в сохранении собственного спокойствия и благополучия не столько на себя, сколько на ту же администрацию, - если мы примем во внимание все эти факторы, то поймем, какое бесчисленное множество людей лично пострадало от недуга, поразившего государственное управление.
В особенности же пороки новой организации управления ощущались в селах. Здесь она не только нарушила существовавшее соотношение властей, но и изменила отношения людей друг к другу, привела все классы к столкновению.
По свидетельству Тюрго, когда тот в 1775 г. предложил королю реформу сельской администрации, то главное затруднение, с которым ему пришлось столкнуться, было неравномерное распределение налогов. И в самом деле, как заставить людей сообща действовать и обсуждать приходские дела, главными среди которых является раскладка, сбор и расходование податей, если не все в равной степени обязаны выплачивать налоги, а некоторые и вовсе полностью освобождены от них? В каждом приходе имелись дворяне и священнослужители, не платившие тальи, крестьяне, полностью или частично от нее освобожденные, и, наконец, крестьяне, платившие ее полностью. Таким образом, приход как бы распадался на три различных прихода, каждому из которых потребовалась бы собственная администрация. Затруднение было неразрешимым. Действительно, нигде, как в селах, неравномерность в распределении податей не проявлялась с такою силою, нигде более население не было так отчетливо разделено на различные группы, часто враждовавшие между собой. Чтобы дать селам коллективное и свободное управление, нужно было предварительно установить равные для всех налоги и сократить расстояние, разделявшее классы.
Однако в 1787 г., когда была предпринята попытка реформы системы управления, за дело взялись иначе. В каждом приходе сохранялось прежнее разделение сословий и главное его проявление - неравномерность в распределении податей, а все управление было передано выборным коллегиям. Это обстоятельство незамедлительно привело к весьма примечательным последствиям.
Так, например, священник и сеньор не могли принимать участия в избирательном собрании по выбору муниципальных должностных лиц - ведь они принадлежали к духовному и дворянскому сословиям, а в данном случае выбирать своих представителей должно было преимущественно третье сословие.
И напротив: священник и сеньор по праву становились членами однажды избранного муниципального совета, ибо неприлично было бы полностью устранить от управления приходом двух таких значительных жителей. Сеньор даже председательствовал в муниципальном совете, в выборах которого он не принимал участия, :но ему нельзя было вмешиваться в дела совета. Например, когда речь шла о размере тальи и способах ее распределения, священник и сеньор не имели права голоса. Ведь оба они были освобождены от уплаты этого налога. Со своей стороны муниципальный .совет не касался выплачиваемой высшими сословиями подушной подати - она по-прежнему устанавливалась интендантом в особом порядке.
Из опасения, как бы председатель, сколь бы он ни был изолирован от возглавляемой им коллегии, не оказывал косвенного влияния, противного интересам сословия, которому он принадлежал, было выдвинуто требование не принимать в расчет голоса его арендаторов. По этому поводу было испрошено мнение провинциальных собраний и данное требование было сочтено справедливым и во всем согласным с общими принципами. Прочие же дворяне, принадлежавшие данному приходу, могли входить в коллегию, состоявшую из простолюдинов только в том случае, если они избирались крестьянами; но тогда - и это особо оговаривалось регламентом - они представляли интересы третьего сословия.
Таким образом, сеньор входил в провинциальное собрание лишь. для того, чтобы оказаться в полной зависимости от своих прежних подчиненных, внезапно ставших его всевластными господами он являлся скорее их пленником, нежели главою [13]. Можно было подумать, что собрав таким образом всех этих людей, правительство поставило себе целью не столько сблизить их, сколько отчетливо показать им все различие в их положении и противоположность их интересов.
Никто в точности не знал, оставался ли синдик лишившимся доверия чиновником, чьи функции исполнялись лишь по принуждению, или значимость его возросла вместе со значимостью общины, главным представителем которой он продолжал выступать. Мне попалось датированное 1788-м годом письмо некоего сельского судебного исполнителя, возмущавшегося возложением на него обязанностей синдика. Он утверждал, что «это противоречит всем преимуществам его должности». Генеральный контролер отвечает, .что следовало бы образумить этого обывателя и «внушить ему, что он должен почитать за честь выбор своих односельчан, что новые синдики ничем не будут напоминать чиновников, носивших прежде это название, и что они могут рассчитывать на большее понимание со стороны правительства».
С другой стороны, можно отметить, что наиболее влиятельные жители прихода и даже дворяне начинают искать сближения с крестьянами, постепенно обретающими могущество. Сеньор, исполнявший высшие судебные функции в одном селе в окрестностях Парижа, жалуется, что эдикт мешает ему участвовать хотя бы как простому жителю в работе приходского собрания. Иные граждане, по их собственным словам, изъявляют согласие «исполнять. обязанности синдика из преданности общему благу».
Но было уже поздно. По мере того, как состоятельные люди: делают попытки сблизиться с простым людом и установить с ним более тесные отношения, народ замыкается в отчужденности, которой его некогда окружили, и защищает свои позиции. В ту пору встречались приходские и муниципальные собрания, отказывавшиеся принимать в свои ряды сеньора; иные ставят всяческие препоны на пути состоятельных простолюдинов. Нам стало известно, говорит провинциальное собрание Нижней Нормандии, - что многие муниципальные собрания не принимают в свои ряды собственников из простолюдинов, если те не проживают постоянно в данном приходе, хотя они имеют полное право быть избранными. Иные провинциальные собрания отказались принимать арендаторов, не имеющих собственности в границах полномочий собрания».
Итак, мы видим, что во второстепенном законодательстве все было ново, неясно, противоречиво еще задолго до того, как оказались затронутыми основные законы, управляющие деятельностью государства. Все остававшееся еще нетронутым было поколеблено, и можно сказать, что не существовало более ни одного установления, чье близкое изменение или уничтожение не было бы возвещено самим центральным правительством.
Это предварившее нашу политическую революцию внезапное и полное обновление всех административных правил и привычек, о котором сегодня едва вспоминают, тем не менее представляет собой один из крупнейших переворотов, когда-либо встречавшихся в истории великих народов. Эта первая революция оказала колоссальное влияние на вторую, превратив ее в явление, отличное от всех подобных, имевших место в истории как до, так и после нее.
Первая Английская революция, потрясшая устои политического устройства общества и упразднившая даже королевскую власть, лишь очень поверхностно коснулась второстепенного законодательства и почти не изменила старых привычек и обычаев. Правосудие и администрация сохранили свои прежние формы и следовали своим старым заблуждениям. Как говорят, в самый разгар междоусобной войны двенадцать судей Англии продолжали дважды в год совершать объездные сессии. Словом, не все сразу было выведено из строя. Революция была ограниченной в своих последствиях, а английское общество, хотя и потрясенное у своей вершины, сохранило твердость своих основ.
У нас во Франции с 89-го года революции также изменили всю структуру государственного устройства сверху донизу. Большинство из этих революций были совершенно внезапны, осуществлялись при помощи силы, с открытым нарушением существовавших законов. Тем не менее порожденный ими хаос никогда не был ни длительным, ни всеобщим, они едва ощущались большинством народа, а иногда оставались почти незамеченными им.
Это объяснялось тем, что с 89-го г. административное устройство существовало на развалинах политической конституции в почти нетронутом виде. Менялась личность властителя или формы центральной власти, но повседневное течение дел не прерывалось и не нарушалось. Каждый гражданин в интересовавших его более всего прочего своих мелких делах подчинялся хорошо известным «ему и прежде правилам и обычаям. Он зависел от второстепенных властей, к которым привык всегда обращаться, и, как правило, продолжал иметь дело с теми же чиновниками, поскольку, если верхушка администрации менялась при каждом перевороте, самый «организм ее оставался незатронутым и жизнеспособным, прежние функции исполнялись прежними чиновниками, которым удавалось пронести через многообразие политических законов свой дух и образ действия. Они судили и управляли именем короля, затем именем республики, наконец, - именем императора. Затем колесо судьбы завершало очередной поворот, и они вновь управляли и судили во имя короля, во имя республики, во имя императора, оставаясь теми же и свершая те же действия. Какое им было дело до имени господина? Для них было важно не столько слыть добропорядочными гражданами, сколько быть хорошими администраторами и хорошими судьями. И стоило только миновать первым потрясениям, казалось, что в стране ничто не изменилось.
Но к моменту начала Революции та часть правительства, которая, несмотря на свое зависимое положение, повседневно ощущается каждым гражданином и оказывает значительное влияние на его благополучие, была полностью разрушена: государственное управление моментально сменило всех своих чиновников и ввело новые принципы, на первых порах создавалось впечатление, будто бы государство не испытало вследствие реформы сильного потрясения, но все французы оказались в своего рода небольшом шоке. Условия жизни каждого человека оказались поколеблены, были нарушены прежние привычки, возникли препятствия в исполнении обычных профессиональных занятий. В наиболее общих и важных делах царил еще некоторый порядок, но никто уже не знал, ни кому повиноваться, ни к кому обращаться, ни как вести себя в мелких и частных делах, из которых и складывается повседневное течение общественной жизни.
Поскольку ни одна из частей нации не чувствовала более под собой твердой опоры, достаточно было одного последнего толчка, чтобы привести ее в движение и породить величайший хаос, которые когда-либо знала история.
Примечания автора
11. Революция наступила не вследствие этого процветания. Дух, призванный породить Революцию, - деятельный, беспокойный, сметливый, новаторский и честолюбивый дух, демократический дух нового общества - уже начал будоражить все вокруг. И еще до того, как он опрокинул все общество в считанные мгновенья, он достаточно уже расшевелил и взволновал все умы.
12. Борьба различных административных властей в 1787 г.
Пример борьбы такого рода: временная комиссия провинциального собрания Иль-де-Франс требует подчинить своему управлению дом призрения для нищих. Интендант же желает оставить его па своем попечительстве, так как, по его словам, «дом этот содержится не на средства провинции». В продолжении спора временная комиссия обращается к комиссиям других провинций, дабы выяснить их мнение касательно данного предмета. Среди прочих документов мы находим ответ временной комиссии Шампани, которая сообщает комиссии Иль-де-Франса, что ей приходится сталкиваться с теми же трудностями и что она оказывает сопротивление притязаниям интенданта.
13. В протоколах первого провинциального собрания Иль-де-Франса я нашел следующее мнение, высказанное докладчиком одной из комиссий: «До настоящего момента обязанности синдика в большей степени тягостные, нежели почетные, должны были оттолкнуть от этой должности людей не только зажиточных, но и просвещенных в соответствии с означенным званием».
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
