Процедура подготовки инструкций, опыт Запада
Линда Эджворт
Линда Эджворт, специалист по выборам
апрель 1996 года
для Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Вступление
Должностные лица, занимающиеся выборами в разных странах мира, давно пришли к выводу о том, что в законодательстве редко можно найти удовлетворительные ответы на все вопросы, которые могут возникнуть во время подготовки и проведения выборов. Одной из самых серьезных проблем для административных работников является то, что они должны попытаться предвидеть, какие именно вопросы могут быть неправильно поняты или могут вызвать расхождения во мнениях и подготовиться к этому заранее.
Одним из наиболее ценных механизмов в распоряжении Избирательной Комиссии является полномочие издавать инструкции. Процедура подготовки инструкций дает должностным лицам возможность подготовить ответы на важнейшие вопросы еще до того, как данные вопросы станут основанием для путаницы и разногласий, разъяснить неопределенные или неясные положения закона, а также разработать процедурные детали с целью осуществления требований и целей законов, за соблюдением которых эти официальные лица обязаны следить. Иногда эффективность, достоверность и беспристрастность выборов могут зависеть от обоснованности и законности инструкций, которые были разработаны для содействия в проведении выборов.
Подготовка разумных и хорошо продуманных инструкций - совсем не легкая задача даже при наличии самых благоприятных условий. Должностные лица сталкиваются со многими из тех трудностей, которые испытывают и законодатели, по мере того, как они приступают к подготовке и одобрению инструкций. Они могут также оказаться в разного рода юридических ловушках, как и законодатели. Требуется большая аналитическая работа и стратегическое планирование, чтобы быть уверенным в том, что инструкции, предназначаемые для урегулирования нерешенных законом вопросов, не вызывали бы в свою очередь еще больше вопросов или не выдвигали еще большие бюрократические требования без какой-либо существенной пользы. Как и в случае с законами, которые они призваны расширить, инструкции должны быть четкими и доступными. Они должны также должны быть обеспечены правовыми санкциями. Инструкции, которые нельзя единообразно и последовательно применять, превращаются в разрушающую силу как для самих должностных лиц избирательных комиссий, так и для граждан, которым они призваны служить.
В ходе встреч с членами избирательных комиссий, представителями средств массовой информации, избирательных объединений и инициативных групп, а также неправительственных организаций выяснилось, что вопросы, касающиеся процедуры подготовки инструкций в связи с президентскими выборами, вызывают у каждого из них глубокую озабоченность. Ни у кого не вызывает сомнений то, что процесс выборов чрезвычайно сложен. На каждом шагу возникают новые и запутанные проблемы. На Центральную Избирательную Комиссию ложится бремя ответственности - она должна найти ответы на многие проблемы и вопросы, которые постоянно возникают. Очевидно, что они очень серьезно отнеслись к этой обязанности, приступив к выполнению своей задачи по подготовке инструкций, призванных охватить ключевые аспекты избирательного процесса.
В ходе проведения различных консультаций и учебных семинаров с должностными лицами и участниками выборов, а также при анализе итогов неофициальных опросов общественного мнения, выяснилось, что растет интерес к получению дополнительных знаний относительно процедуры подготовки инструкций. К Международному Фонду Избирательных Систем обратились с конкретной просьбой предоставить информацию, относящуюся к этому важному вопросу, и, в частности, объяснить, что из себя представляет процедура подготовки инструкций, практикуемая в других политических условиях. В нижеследующем обзоре раскрываются некоторые из основополагающих принципов процедуры подготовки инструкций, практикуемой в Соединенных Штатах. Конкретно, данный обзор основывается на личном опыте автора -административного должностного лица, которое среди прочих своих обязанностей также отвечало за обнародование всех инструкций, относящихся к проведению выборов в штате Аляска на протяжении многих лет. Основополагающие принципы, на которых строится процедура подготовки инструкций в штате, полностью соответствуют положениям федеральных законов США и имеют много общего с принципами, которые заложены в правовые системы других западных демократических стран, например, таких как Великобритания и Канада.
Данный краткий обзор не ставит перед собой цель дать оценку или проанализировать все достоинства и недостатки какой-либо конкретной инструкции, которая была принята в преддверии предстоящих выборов. В равной степени, не предполагается, что западный подход к процедуре подготовки инструкций непеременно является приемлемым или немедленно должен быть привнесен в контекст действующей правовой системы Российской Федерации. Возможно, однако, что некоторые из концепций или идей, которые будут излагаться ниже, заслужат внимание и могут оказаться полезными для должностных лиц и сотрудников комиссий при поиске новых путей подхода к трудной задаче разработки эффективных инструкций. По крайней мере, есть надежда, что предоставляемая информация будет содействовать формированию нового и действенного подхода, в то время как члены избирательных комиссий продолжают свою работу по разработке инструкций, необходимых для эффективного и беспристрастного проведения выборов в Российской Федерации.
1. Общий обзор
Должностные лица правительства, в чьи обязанности входит осуществлять контроль над тем, как законы осуществляются на практике, прекрасно осознают, что законы сами по себе неспособны адекватно регулировать на ежедневной основе реализацию своих широкоохватывающих мандатов. Законодатели и правительственные должностные лица давно уже поняли, что законы должны быть дополнены правилами и инструкциями, содержащими разные административные и процессуальные детали, которые просто не могут быть охвачены законами. В законах обычно формулируются основополагающие принципы и политика, которых надо придерживаться при выполнении функций управления государством, при осуществлении социальных программ и обеспечении порядка в обществе. В инструкциях же, в свою очередь, излагаются процессуальные детали, которые помогают административным должностным лицам претворять законы в жизнь.
В западных странах понимание решающих различий между законами и инструкциями играет важную роль в том, как ведомства подходят к задаче подготовки проектов издаваемых ими инструкций.
- Законы принимаются законодательным органом.
- Инструкции издаются ведомствами или органами исполнительной власти.
- Полномочие издавать инструкции предоставляется государственному ведомству или административному органу законодательным органом обычно в контексте принятого закона.
В Соединенных Штатах, Канаде, Великобритании и в других странах процесс подготовки, принятия и обнародования административных инструкций имеет строгий официальный характер. Обычно принимается даже специальный закон, регламентирующий передачу полномочий на подготовку инструкций, равно как и процедуру принятия инструкций. Подобный закон обычно называется примерно так - «Административный процессуальный закон» и все проистекающие инструкции становятся частью постоянного «административного кодекса». В Соединенных Штатах не только различные ведомства федерального правительства принимают инструкции, но и каждый штат также имеет свою официальную процедуру, которой должны придерживаться управления штата, уполномоченные законом штата подготавливать и издавать инструкции.
Инструкции, как правило, кодифицируются или систематически каталогизируются, подобно книгам в библиотеке, с тем, чтобы их легко мог найти всякий, желающий ознакомиться с ними. Инструкции «неизменны», если они являются действующими и пока их официально не дополнят или не отменят. Они имеют силу и юридическое действие закона и не могут быть изменены или отменены без применения тех же самых официальных процедур, в соответствии с которыми они были в свою очередь приняты.
Подобная «неизменность» обеспечивает стабильность процесса, что отвечает интересам как административных должностных лиц, так и граждан. Способность должностных лиц осуществлять программы и выполнять поручения, предписываемые законом, в значительной степени повышается благодаря непрерывности, которая обеспечивается формальностью и неизменностью системы административного кодекса. Административные должностные лица, как правило, соглашаются с тем, что непрерывность и институционная преемственность неоценимы в улучшении реализации эффективных, основанных на справедливости, понятных и подотчетных программ. Имея в своем распоряжении административный кодекс, должностным лицам уже не придется непрерывно изобретать колесо. Наоборот, они смогут продолжать укреплять то основание, которое уже создано.
Гражданам также приносит пользу та непрерывность, которая обеспечивается подобной процедурой подготовки инструкций. Прежде всего, эта польза заключается в том, что граждане имеют своевременный доступ к полному своду инструкций, относящихся к какой-либо конкретной правительственной программе, роду занятий или гражданской сфере деятельности, в которых эти граждане пытаются найти себе применение. В любое время есть ответы на любые вопросы, касающиеся действующих правил. Еще одно преимущество для граждан заключается в том, что действие официальных инструкций, равно как и законов, которые они должны дополнять, имеет место вне временных рамок или условий, связанных с каким-то прошлым, единичным событием или применением. Наоборот, они представляют непрерывность процесса. Срок действия инструкций также перекрывает сроки нахождения на своих постах должностных лиц или сроки функционирования ведомств, издававших данные инструкции. Они институционализированы до такой степени, что их принятие не может быть временным или уязвимым для изменений, основанных на какой-либо определенной повестке дня, личностях или методах работы конкретных лиц в конкретный период времени.
2. Последствия принятия инструкций
Обычно, законы, регламентирующие обнародование инструкций, включают несколько положений, касающихся того, что должностные лица могут или не могут делать при подготовке инструкций. Очень важно, например, по-видимому универсальное ограничение, пресекающее принятие любой инструкции, которая противоречит или нарушает положения закона. Инструкция также не может иметь целью лишение или нарушение прав граждан, которые ясно провозглашаются в законе.
Кроме того, должностным лицам обычно запрещается облагать штрафом или применять санкции за нарушения инструкций, если у них нет ясно выраженных и основанных на законе соответствующих полномочий. Такое же правило действует и в случае попыток ведомства или административного органа установить с помощью инструкции специальный денежный сбор, если подобное полномочие не включено в мандат ведомства или органа законом.
Основополагающим принципом является то, что инструкция не должна противоречить закону, и сформулирована она должна быть таким образом, чтобы гарантировать исполнение целей и задач закона.
В общих чертах, предназначение инструкций ограничивается:
- разъяснениями;
- толкованием неопределенных или неясных положений закона;
- изложением процессуальных или административных уточнений.
Другие критерии могут также применяться для того, чтобы помочь ведомствам определиться, следует ли принимать инструкцию или нет. Например, в соответствии с Административным процессуальным законом штата Аляска (АРА) делается различие между «инструкциями» и другими типами указаний, директив, поясняющих бюллетеней или нормативных предписаний. При принятии решения о подготовке официальной инструкции ведомство должно учитывать, «будет ли она непосредственно касаться общественности или использоваться ведомством для отношений с общественностью». Более конкретно, если предложенные ведомством правила, директивы или требования непосредственно касаются граждан или их прав, они должен быть быть приняты в виде инструкции в соответствии с официальными требованиями, закрепленными в Административном процессуальном законе.
Прецедентное право, проистекающее из юридических тяжб, связанных с принудительным обеспечением исполнения ведомственных инструкций, часто способствует дальнейшему отбору критериев, которые следует применять. Например, законность инструкций может быть определена в зависимости от того, в какой степени они являются «резонными». Сотрудники органа, подготавливающего инструкцию, должны спросить самих себя, а является ли их предложение рациональным решением процессуального вопроса, который должен быть урегулирован, или является ли предлагаемое ими разъяснение закона разумным и логическим. Инструкция для того, чтобы быть оцененной в качестве «резонной», должна также восприниматься как основанная на нормах права справедливости и беспристрастная. Заключение, что инструкция не является «резонной», приведет к постановлению суда, объявляющему эту инструкцию юридически недействительной.
Другое соображение, которое суд может принять во внимание, - являются ли инструкции «разумно необходимыми». Если суд склонится к тому, что инструкция служит только интересам административного органа без явной пользы для общественности, он может постановить, что данная инструкция не является «разумно необходимой». Аналогично, инструкция, которая воспринимается как ненужная или слишком уже соответствующая должному ходу процесса, также будет признана недействительной на том основании, что она не является «разумно необходимой».
Основополагающим моментом для признания инструкции законной и подлежащей обязательному исполнению является наличие у ведомства полномочий на ее подготовку и принятие. Инструкция, которая принимается с нарушением того круга полномочий, которыми закон наделил ведомство, обычно признается недействительной. Аналогично, определенные действия, предпринятые административным органом в его отношениях с гражданами или при осуществлении программ, могут быть признаны недействительными при отсутствии необходимых инструкций. Издание административных или процессуальных правил, которые затрагивают права граждан или ограничивают их доступ к правительственным программам или в учреждения, но которые не были официально приняты и заранее опубликованы, могут также быть признаны недействительными. Существует высокая степень вероятности, что суды отменят правила, действия или решения, принятые или совершенные административными должностными лицами, не имеющими соответствующих полномочий, предоставляемых законом Или подзаконными актами, особенно если такие решения оказали отрицательное воздействие на граждан при реализации последними своих прав или при их участии в системах или программах, предназначенных для граждан всилу закона.
Решение о подготовке инструкции
Приступая к составлению инструкций, следует учитывать ряд соображений, которые могут сыграть важную роль в процессе принятия решения.
- Каковы были цели законодателей, когда они принимали законы?
- Каким образом предложенная инструкция будет содействовать тому, чтобы была обеспечена реализация целей закона?
- Какие права граждан - конституционные или предусмотренные законом - могут быть затронуты?
- Для кого в первую очередь предназначается предлагаемая инструкция; кого инструкции в наибольшой степени непосредственно затронут?
- Имеет ли ведомство или комиссия ясно выраженные полномочия для принятия инструкции, соответственной рассматриваемому конкретному закону?
- При рассмотрении закона, есть ли оставшиеся без ответа вопросы, неопределенные условия или неясные требования, которые необходимо пояснить?
- Чего хочет добиться административное ведомство, принимая инструкции?
- Что ведомству придется сделать для того, чтобы быть готовым к обеспечению претворения в жизнь инструкций после того, как они будут приняты?
- Когда инструкции должны вступить в силу и сколько времени понадобится для того, чтобы обеспечить надлежащее оглашение и ознакомление общественности до того, как инструкции вступят в силу?
Эти общие ориентиры могут помочь административным должностным лицам оценить те цели, которые они хотят достичь, и определить, удовлетворяют ли их инструкции должным образом общественным интересам.
3. Структура и содержание
В общих чертах, в соответствии с законами, регламентирующими административные кодексы, существуют конкретные правила, которые должны быть соблюдены при подготовке инструкций. Эти правила призваны обеспечить единообразие стиля и содействовать ясному пониманию законов.
Переформулирование законов
Одно из основных правил при подготовке инструкций заключается в том, что текст закона не должен быть повторен в инструкции. Закон говорит сам за себя. Инструкция же должна включать только новую информацию, призванную внести пояснения или процессульные детали, необходимые для претворения закона в жизнь.
Обоснование того, почему следует избегать переформулирования или пересказа положений закона в инструкции, основывается на нескольких моментах. Во-первых, изложение положений закона нисколько не способствует усилению действия данного закона, равно как и не усиливает действие инструкции. Во-вторых, при изложении положений закона увеличивается вероятность того, что могут быть допущены случайные ошибки или неправильное толкование. Если положения закона пересказываются в инструкции, увеличивается вероятность того, что смысл этих положений будет искажен или неправильно изложен. И, поскольку инструкции в Соединенных Штатах «неизменны» или сохраняют свой статус в течение длительного времени, существует большая вероятность того, что последующие поправки к закону не будут точно отображены в аналогичных поправках к инструкции. Наконец, существует вероятность того, что лицо, ознакамливающееся с инструкцией, может ошибочно посчитать, что данная инструкция отображает весь закон, регламентирующий тот или иной вопрос.
Дословное повторение текста закона в инструкции считается излишним. Несмотря на это, согласно общим правилам подготовки проектов, редко когда появляются сомнения по поводу того, на какой закон делается ссылка или к какому конкретному закону имеет отношение инструкция. В каждой ссылке на применяемую правовую норму содержится название закона, соответствующие раздел, статья и параграф.
Инструкции, издаваемые федеральными ведомствами в Соединенных Штатах, не содержат таких общих фраз, как «... в соответствии с федеральным законом«. Вместо этого называется конкретный закон. Например, в инструкции будет говориться: «... в соответствии с 2 U.S.С. 436 (а) (8)1«. Если лицу, ознакамливающемуся с инструкцией, нужно получить дополнительную информацию, подобная ссылка поможет ему легко найти положение применяемого закона.
Доступность языка
Поскольку большинство инструкций предназначены для широкой публики и, в частности, для тех, кто хочет участвовать или познакомиться с определеннной программой или видом деятельности, в последнее время в Америке возникла тенденция писать инструкции простып и понятным языком. В законодательной практике некоторых стран даже принят определенный образовательный ценз при составлении текстов законов и инструкций. В этих случаях необходимо, чтобы составители учитывали, какой уровень грамотности должен быть достигнут, чтобы человек был в состоянии понять текст. Такие тесты помогают составителям сосредоточиться на использовании понятного языка, более коротких предложений и более простых слов с несколькими слогами, для того чтобы человек, не имеющий высшего образования, был в состоянии понять правила в той степени, в какой это требуется. Необходимо было убрать «юридические тонкости», чтобы инструкции стали понятны как можно более широкому кругу граждан. На Аляске, например, руководствуются следующими принципами:
- Использование понятного языка, отказ от технических и юридических терминов, к которым не привыкло население;
- Язык должен быть как можно более простым;
- Постоянство в применении терминологии, с тем, чтобы одни и те же слова и предложения не использовались для обозначения разных понятий, или чтобы различные слова и предложения не применялись для обозначения одного и того же;
- Тщательный выбор слов, передающих именно то, что подразумевается;
- Построение разделов инструкции в логической последовательности, с том, чтобы они соответствовали естественному ходу событий или предпринятым шагам в процессе, являющемся предметом написания интрукции.
Определения
В интересах обеспечения ясности и четкости в инструкции зачастую включается специальный раздел, посвященный определению конкретных терминов, которые будут далее применяться в тексте. Это оправдывает себя особенно в тех случаях, когда термины используются в конкретном контексте инструкции иначе, чем они используются обычно. От раздела, содержащего определения, часто зависит, насколько точной будет инструкция, он помогает избежать путаницы. Как и в прочих специализированных областях, в области руководства выборами так же используется терминология, имеющая особое значение в определенном контексте. Например, термины инициативная группа, избирательное объединение, избирательный блок могут требовать определения, чтобы их можно было сразу понять, когда они встретятся в тексте инструкции. Даже такой термин, как «гражданство» может иметь особое значение, когда он относится к избирательному праву, в отличие от его значений в других контекстах, и поэтому требует специального определения при его использовании в инструкции. Иногда определение термина дается в конкретном законе. При использовании термина в инструкции возможна ссылка на его определение в конкретном законе с указанием Статьи и Раздела.
В свете предстоящих президентских выборов использование специальной терминологии стало причиной некоторого замешательства, поскольку не было выработано соответствующее определение, которое гарантировало бы, что все участники одинаково понимают этот термин. Толкование термина «государственные средства массовой информации» дано в тексте Закона о средствах массовой информации, однако, может потребоваться иное определение при выделении эфирного времени «государственными средствами массовой информации» кандидатам в контексте Закона о выборах президента. Возникли трудности с определением термина «кампания» в отношении того, что может считаться незаконной «агитацией», предшествующей регистрации кандидата. При написании инструкций такие разъяснения не только пойдут на пользу участникам, но и будут способствовать решению проблем при возникновении спорных вопросов и дебатов в дальнейшем.
Общая структура и форма
Обычно, как на федеральном уровне, так и на уровне штата, формат инструкций соответствует формату, принятому при составлении законов. В значительной степени благодаря своей структуре закон становится доступен широкой публике, приобретает статус продлеваемого свода правил и может быть в случае необходимости дополнен или изменен.
Каждому управлению, учреждению или комиссии, уполномоченным утверждать инструкции, присваивается определенный Титульный номер, структура глав позволяет определить конкретные основные программы или мероприятия, подпадающие под юрисдикцию определенного административного органа. Отделу выборов штата Аляска находящемуся в ведении Канцелярии губернатора, присвоен титульный номер 6 в Административном Кодексе Аляски (ААС). Отдельные главы посвящены таким основным компонентам управления выборами, как Границы округов, Регистрация избирателей, Выдвижение кандидатов, Открепительные талоны и т.д. Каждая глава подразделяется на статьи, что позволяет логически сгруппировать разделы внутри статьи. Статьи, в свою очередь, делятся на разделы и подразделы и далее на параграфы и подпараграфы. В результате, на бумаге это выглядит как текст в рамке. Типичным примером отформатированной инструкции, относящейся к выборам, является следующий:
6 ААС (Заголовок)10 (Глава).020 (Статья) в печати выглядит как 6 ААС 10.020
6 ААС 10. ГОЛОСОВАНИЕ ПО ОТКРЕПИТЕЛЬНОМУ ТАЛОНУ
6 ААС 10.020. ОБЛАДАНИЕ ПРАВОМ.
Зарегистрированный избиратель, который будет не в состоянии прийти на свой обычный избирательный участок...
Зарегистрированный избиратель, который по причине болезни, возраста, недееспособности или содержания в заключении имеет право голосовать через личного представителя...
Зарегистрированный избиратель, который временно проживает за пределами своего избирательного участка, имеет право голосовать по почте, если:
(1).....................................................
(2)....................................................
(А)................................................
(Б).................................................
|
Далее, в следующих статьях инструкций должны быть подробно освещены особые правила, относящиеся к другим аспектам процедуры голосования по открепительным талонам:
- 6 ААС 10.030. ЗАЯВЛЕНИЕ О ПОЛУЧЕНИИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО БЮЛЛЕТЕНЯ ДЛЯ ГОЛОСОВАНИЯ ПО ОТКРЕПИТЕЛЬНОМУ ТАЛОНУ
- 6 ААС 10.040. НАБЛЮДАТЕЛЬНЫЙ СОВЕТ ПРИ ГОЛОСОВАНИИ ПО ОТКРЕПИТЕЛЬНЫМ ТАЛОНАМ
- 6 ААС 10.050. ГОЛОСОВАНИЕ ПО ОТКРЕПИТЕЛЬНЫМ ТАЛОНАМ ЧЕРЕЗ ЛИЧНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЯ
- 6 ААС 10.060. ГОЛОСОВАНИЕ ПО ОТКРЕПИТЕЛЬНОМУ ТАЛОНУ ЛИЧНО
- 6 ААС 10.070. ГОЛОСОВАНИЕ ПО ОТКРЕПИТЕЛЬНОМУ ТАЛОНУ ПО ПОЧТЕ
|
Перечень отдельных статей должен быть расширен для освещения различных аспектов процедуры голосования по открепительным талонам в той степени, в какой это будет признано необходимым. Нумерация статей составлена таким образом, чтобы оставалось место для включения новых статей и при этом не нарушалась последовательность уже принятых статей.
Четкая структура и нумерация дают возможность сослаться именно на ту статью или раздел, которые применяются в отношении конкретной процедуры или действия, что делает их доступными для граждан. Кроме того, обеспечивается стабильность и непрерывность нормотворческой практики, благодаря тому, что в конкретные разделы могут быть внесены поправки или они могут быть аннулированы без ущерба для остающихся в силе положений. Основа правил остается неизменной, даже если возникнет необходимость пересмотреть правила, с тем, чтобы они соответствовали новым условиям, или исправить существующие недостатки.
При необходимости внесения изменений, ведомство, утверждающее инструкцию, может вызвать отдельно каждое положение, которое подлежит изменению и установить тип вносимого изменения. На следующем примере можно проследить, каким образом ведомство или комиссия устанавливают вносимые ими изменения:
- 6 ААС 10.020. аннулируется, следует читать:
- 6 ААС 10.020. (а) внесена поправка, следует читать;
- 6 ААС 10 внесена поправка, добавлен новый раздел, следует читать:
- 6 ААС 10.025. ДОКАЗАТЕЛЬСТВО МЕСТА ПРОЖИВАНИЯ
- 6 ААС 10.030. аннулируется.
|
Служебные надписи, определяющие тип вносимых изменений, используются временно и, в конце концов, убираются по завершении всех подготовительных мероприятий. Тем не менее, они очень полезны на этапе подготовки проекта инструкции и во время обдумывания соответствующим учреждением или любым контрольным комитетом или органом власти, который наблюдает за процессом принятия инструкции. Они также нужны любой группе или учреждению, отклики которых необходимо получить. После того, как принимаемое изменение приобретет законченную форму, новой версии присваивается определенный код для постоянного сохранения в стандартной форме инструкции.
Ссылка на полномочия
Другой важнейшей отличительной чертой нормотворческой практики в США является обязательность ссылки на полномочия, устанавливающей конкретное положение закона, которым руководствуется орган, утверждающий инструкцию, или комиссия при ее составлении. Например, в соответствии с законодательством штата Аляска, такая ссылка является обязательной в конце каждой утверждаемой инструкции, а в случае, если в ней есть несколько статей, - в конце каждой статьи. В конце каждой инструкции или статьи оставляют место для слова «Полномочие», после чего следует перечень конкретных законов под номером, под которым учреждению было делегировано конкретное полномочие для принятия инструкции. Существует два типа законодательных полномочий, в соответствии с которыми учреждение или комиссия принимают инструкции:
- «общие полномочия» обычно содержатся в описании общих функции ведомства или комиссии;
- «специфические полномочия» содержатся в положении, конкретно предписывающем ведомству или комиссии формулирование инструкций и указаний для осуществления конкретного вида деятельности.
Пример «общего полномочия» в Законе о выборах Президента Российской Федерации можно найти в Статье 15 «Полномочия Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации». Статья 15 (3) устанавливает, что одним из делегируемых полномочий является «...издание инструкций и других нормативных актов по вопросам применения настоящего Федерального Закона в отношении всех избирательных комитетов, осуществляющих подготовку и проведение выборов президента Российской Федерации». В соответствии с нормами США, однако, может возникнуть законный вопрос о том, что в законе ничего не говорится об инструкциях и других нормативных актах в отношении граждан, избирательных объединений или блоков. Этот пробел должен быть восполнен в будущем законодательстве в отношении полномочий Центральной Избирательной Комиссии регулировать административную практику в целях устранения возможных законных вопросов о ее полномочиях применять эти инструкции в отношении общественности и других участников выборов.
Пример «специфических полномочий» в Законе о выборах Президента Российской федерации также можно найти в статье 15. В соответствии с подразделом (15) этой статьи Центральной Избирательной Комиссии предписано «...устанавливать единую процедуру обработки результатов голосования».
Иногда необходимы только общие полномочия, однако, по возможности, ведомствам следует ссылаться на все применяемые полномочия.
Ссылка на полномочия может сыграть важную роль. Во-первых, она дает возможность ведомствам и комиссиям убедиться в том, что они действуют в рамках своей компетенции. Имея возможность установить, в соответствии с каким действующим законом они были наделены нормативными полномочиями, ведомства могут удостовериться в том, что они обладают достаточной властью. Ведомство, утверждающее инструкцию, также может использовать эти ссылки, когда инструкции или принятые в соответствии с ними решения, рассматриваются в суде.
Исторические справки
В нормотворческой практике федерации и штатов принято также включать историческую справку для каждого раздела административного кодекса. В сконце каждого раздела в скобках указывается дата, когда инструкция впервые была применена, когда впоследствии были внесены поправки, и, по возможности, дата официальной отмены инструкции. Каждая дата также занесена под определенным номером в Юридический Реестр, где ведется учет документов. В исторической справке может быть записано: (Вступило в силу 2/3/77, Реестр 61; Внесены поправки 9/28/85, Реестр 95; Внесены поправки 1/1/88, Реестр 104). Благодаря этому можно легко проследить историю принятия конкретной инструкции. Найти предыдущую версию текста также не сложно. Просмотрев соответствующие реестры, можно обнаружить различные варианты инструкции и составить полное представление о том, какие поправки были несены за определенный период времени.
4. Обнародование
Основным требованием в процессе принятия инструкций является обязательность доведения ведомством или комиссией до сведения общественности своего намерения одобрить предложеную инструкцию до того момента, когда будут предприняты окончательные шаги в этом направлении. Так, согласно Адинистративному Процессуальному Кодексу, публичное уведомление о предполагаемом действии ведомства должно происходить не позднее, чем за 30 дней до даты окончательного утверждения инструкции. Это условие действует как на начальном этапе утверждения инструкции, так и при ее последующих изменениях или аннулировании.
Обнародование преследует две цели:
- общественность и заинтересованные группы, на которых рассчитана инструкция, административные органы и т.д. информируются о предложениях ведомства и имеют возможность ознакомиться с ними и высказать свое отношение к ним до их окончательного утверждения;
- административный орган или комиссия имеют возможность получить отклики и информацию от тех частных лиц и групп, чьи ценные замечания могут способствовать улучшению окончательного варианта инструкции.
В идеале, по завершении периода обнародования должно пройти по меньшей мере 30 дней между датой окончательного утверждения инструкций и предполагаемой датой их реализации на практике. Иными словами, составление проекта и первоначальное публичное уведомление должны быть осуществлены по меньшей мере за 60 дней до крайнего срока, установленного законом для того вида деятельности или процедуры, в отношении которых утверждается инструкция. Эти дополнительные 30 дней позволяют гражданам или группам ознакомиться с окончательным вариантом инструкции, поскольку он был утвержден с учетом того, чтобы они могли действовать в соответствии с изложенными в инструкции требованиями.
В период, непосредственно предшествующий выборам, когда остро ощущается нехватка времени, такие меры могут показаться обременительными, однако, в силу исключительного характера избирательного процесса, предварительное уведомление может принести большую пользу, поскольку благодаря ему устраняется возможность неправильного толкования или протеворечий, которые могут возникнуть в самом процессе выборов.
Соблюдение временных рамок, в конце концов, означает, что административные должностные лица должны уделять больше внимания предварительному планированию, с тем, чтобы их нормотворческая практика могла опережать календарь выборов. Административным должностны лицам часто помогает в их работе составление специального календаря, основанного на предельно допустимых сроках, установленных избирательными законами, в целях разработки соответствующих инструкции в случае необходимости.
Содержание публичного уведомления
Законы подобные Административному Процессуальному Кодексу, обычно определяют содержание и способы распространения публичного уведомления. Ниже следует образец, в котором перечислены те данные, которые административные должностные лица обычно должны включать в материалы, подлежащие обнародованию:
- Название и адрес ведомства или комиссии;
- Полный текст или краткое изложение предлагаемой инструкции, в котором описан предмет и содержание инструкции или предлагаемые поправки к действующей инструкции;
- Предполагаемая дата официального принятия инструкции;
- Ссылка на полномочие, в соответствии с которым ведомство или комиссия принимают инструкцию;
- Окончательный срок, к которому заинтересованные лица могут представить в ведомство свои замечания по поводу предлагаемой инструкции и адрес ведомства;
- Заявление о возможных финансовых последствиях реализации инструкции для сводного бюджета комиссии.
Создаваемая возможность получения откликов общественности на предлагаемую инструкцию не означает, что ведомство берет на себя обязательство включить все рекомендации в окончательный текст инструкции. Очевидно, что некоторые рекомендации могут оказаться неприемлемыми или не соответствующими действующему законодательству. Другие предложения могут быть необоснованно пристрастными, что противоречит принципам справедливости. В некоторых могут быть предложены меры, реализация которых окажется слишком обременительной или вообще не возможной.
В то же время, среди пожеланий могут быть высказаны ценные соображения и сведения об обстоятельствах, выпавших из поля зрения составителей, которые иногда бывают далеки от тех условий и обстоятельств, с которыми сталкиваются люди в реальной жизни. Составление текста инструкции с учетом этих условий и обстоятельств сделало бы ее более объективной. Административные должностные лица часто не до конца осознают, с какими трудностями и препятствиями сталкаются граждане и группы, активно вовлеченные в избирательный процесс за рамками бюрократической системы. Иногда их соображения мог помочь административным должностным лицам в выработке продуманных, эффективных и действенных инструкций. Важнее всего то, что они могут помочь административным должностным отавлении правил, которые на самом деле будут отвечать интересам тех, на кого будут распространяться их требования при активном вовлечении в общественный процесс или участии в государственных программах.
Отчет о затратах часто сопровождается «примечанием», в котором определены размеры финансирования предстоящей деятельности ведомства или комиссии по реализации интсрукции. В этом «примечании» перечислены конкретные статьи бюджета, которые будут затронуты, оно необходимо для общего бюджетного планирования. Кроме того, оно может служить напоминанием законодательному органу о тех ассигнованиях, которые, возможно, придется согласовывать. И, наконец, оно является важным механизмом, позволяющим законодателям осознать, какие расходы потребуются для осуществления общих программ, предусмотренных законом.
Распространение публичного уведомления
Эффективность распространения является ключевым аспектом в обеспечении своевременности сообщения и получении многочисленных откликов. Минимум требований, связанных с доведением предлагаемых инструкций до общественности, изложен в Административном Процессуальном Законе. Типичными являются следующие:
- Публикация в официальной газете;
- Публикация в остальных газетах;
- Распространение в соответствующих комитетах или среди сотрудников аппарата законодательного органа, которые обычно отвечают за виды деятельности, относящиеся к специфической области законодательства, охватываемой инструкцией;
- Публикация в специализированных коммерческих или научных журналах, среди читателей которых есть люди, по роду деятельности проявляющие интерес к предмету инструкции;
- Распространение среди конкретных групп, партий, организаций и т.д., которые обычно интересуются программами или видами деятельности, на которые распространяются требования инструкции;
- Распространение в нижестоящих комиссиях и административных органах, которые могут нести непосредственно ответственность за реализацию или контролировать деятельность или программу, охватываемую инструкцией;
- Распространение среди частных лиц или групп, от которых поступил запрос о предоставлении инструкций ведомства или комиссии на постоянной основе.
Как правило, административные должностные лица, руководствующиеся этими принципами в своей работе, постоянно ведут список распространения. Что касается выборов, такие списки обычно не сложно составить. Так, в Российской федерации список распространения, разуммется, мог бы включать все зарегистрированные избирательные объединения. В процессе выборов списки распространения могут быть дополнены за счет всех зарегистрированных инициативных групп. Можно также было бы включить негосударственные организации, учреждения или объединения, деятельность которых связана с политическим анализом или активными действиями или подготовкой избирателей. И, конечно, местные административные органы и нижестоящие избирательные комиссии, в качестве официальных лиц, отвечающих за осуществление различных аспектов избирательного процесса, могли бы предоставить неоценимую помощь, исходя из своего собственного опыта.
Все сведения, относящиеся к распространению и публикации публичного уведомления, а также копии откликов и рекомендаций становятся частью официальных документов, где отражены история утверждения инструкций. Подобные материалы и документы могут оказать неоценимую помощь в процессе выработки комиссией решения, особенно если возражения регистрируются в файлах, или если в судах рассматриваются дела, относящиеся к решениям комисий, принятым в соответствии с их нормативными полномочиями и на основе правоприменения.
Особенно важным является то, что граждане получают равный доступ к информации о важнейших нормах, которые, в конечном итоге, отразятся на осуществлении ими своих прав и возможностей активно участвовать в общественной жизни, а также в государственных программах и службах. Стремясь всячески способствовать росту осведомленности общественности, должностные лица имеют возможность консолидировать избирательный процесс, обеспечивать соблюдение закона и понизить вероятность недопонимания, противоречий и разногласий, которые, в конце концов, нарушают свободное, справедливое и ответственное проведение выборов.
5. Заключение
Нормативная система, которая обычно ассоциируется с юридическими традициями стран Запада, в особенности США, сложна и, в то же время, доступна для понимания. Следует признать, что описанные выше процедуры основаны на длительное время существующей юридической и бюрократической системах. Естественно, подобная система не может быть немедленно внедрена в структуру действующего в Российской Федерации законодательства. Однако, возможно, некоторые особенности могли бы быть включены в нормотворческую практику без ущерба для действующего законодательства. Возможно, данный краткий очерк нормотворческой практики с точки зрения западных стран содержит некоторые идеи и концепции, которые достойны внимания Комиссии по мере продолжения работы в этом направлении. В частности, те, которыми Комиссия может руководствоваться, принимая решение о том, когда инструкции будут необходимы, которые будут способствовать разъяснению заложенного в инструкциях смысла, обеспечат лучшую осведомленность общественности и участников избирательного процесса и сделают их менее уязвимыми перед законом.
Для сведения
- Являясь частью общего стратегического плана, обзор основных проблем, связанных с принятием решений о необходимости инструкций, может помочь должностным лицам сделать продуманный и обоснованный выбор.
1. Чем руководствовались законодатели, принимая законы?
2. Какую роль играет предложенная инструкция в обеспечении выполнения закона?
3. Какие конституционные или установленные законом права граждан будут затронуты?
4. На кого, в первую очередь, рассчитана инструкция; на ком отразится ее принятие?
5. Имеет ли ведомство или комиссия четко определенные полномочия для принятия инструкции, связанной с конкретным законом?
6. При пересмотре закона на какие вопросы не был дан ответ, какие расплывчатые формулировки и неясные требования необходимо уточнить?
7. Какие цели преследует административный орган, принимая инструкцию?
8. Что необходимо сделать для реализации инструкций после того, как они были утверждены?
9. Когда инструкции должны вступить в силу и какое время потребуется для их обнародования и разъяснения общественности до того, как они начнут дествовать?
- Подготовка полного календаря выборов с обозначением основных дат, к которым инструкции должны быть готовы, является важным инструментом на стадии планирования.
1. Необходимо предоставлять как можно больше дополнительного времени, с тем, чтобы общественность и участники избирательного процесса были соответствующим образом проинформированы и готовы действовать в соответствии с инструкциями.
2. По мере возможности, использование периода между выборами для составления полного пакета инструкций позволяет Комиссиям более тщательно составить расширенный план для подготовки эффективных и действенных иснтрукций.
- Включение четких ссылок на соответствующие статьи законов или другие инструкции с указанием названия и номера упрощает применение правовых норм.
1. Эти конкретные ссылки позволяют общественности и участникам избирательного процесса легко ориентироваться во всех законах, с которыми они должны ознакомиться.
2. Кроме того, исчезает необходимость повторного упоминания закона в тексте инструкции и путаница из-за непреднамеренных ошибок или неправильного толкования, которые могут возникнуть при повторе фрагментов, вырванных из текста.
- Четкое изложение законодательных полномочий служит руководством для Комиссии при определении сферы ее деятельности и может помочь поддержать решения Комиссии при несогласии с ее действиями или решениями или при судебном разбирательстве.
- При заранее осуществленном публичном уведомлении и поощрении откликов со стороны граждан, групп и должностных лиц, которых в первую очередь будет касаться инструкция, Комиссия может обеспечить доступность и лучшее соблюдение закона, а также завоевать доверие общественности.
1. Подготовка и ведение списков распространения могут сыграть важную роль в деле разъяснения Комиссиями инструкций и способствовать сотрудничеству между Комиссиями и участниками избирательного процесса, которым они служат.
2. Полученные отклики могут послужить повышению эффективности инструкции.
1 U.S.С - Свод законов США (Прим. переводчика)
|
