Библиотека > Комментарии

ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

1. Краткое изложение рекомендаций

Представляемые в настоящем докладе рекомендации предназначены для законодателей и руководителей избирательных органов на предмет их учета при оценке результатов президентских выборов 1996 года и дальнейшей работы над правовыми и процедурными реформами. Далее следует изложение предложений группы МФИС в индексной форме. Они могут послужить трамплином для дальнейших дискуссий и дебатов. В индекс включено краткое описание поднятых проблем. В тех случаях, когда рекомендуются поправки законодательного характера, указываются соответствующие статьи. По каждому рассматриваемому пункту дается ссылочный номер на главу, в которой затрагивается общая тема. В правой колонке содержатся номера страниц, на которых в полном объеме обсуждаются вопросы или практика, побудившие авторов доклада выдвинуть соответствующие рекомендации.

Краткий обзор соображений по поводу возможных правовых и процедурных реформ

Статья закона «О выборах президента Российской Федерации»	ПРЕДЛОЖЕНИЯ	Ссылка: страница в анализе группы МФИС
Глава 5 «Административная структура» (стр. 45-52)
Статьи 11, 12, 13 и 14 (см. также статью 13 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	5.1 В этих статьях указывается, что каждый зарегистрированный кандидат на должность Президента Российской Федерации вправе назначить одного члена с правом совещательного голоса в избирательные комиссии. Они не соответствуют Закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», предусматривающему назначение членов с правом совещательного голоса кандидатом, либо избирательным объединением или блоком.	47
Статья 19 (см. также статью 13 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	5.2 Члены с решающим голосом вправе присутствовать на «всех» сессиях соответствующей комиссии. Однако слово «все» отсутствует в формулировках, когда речь идет о членах с правом совещательного голоса. Таким образом, намерения остаются неясными. Согласно статье 19, члены с совещательным голосом должны «быть уведомлены о заседаниях», однако ничего определенного не говорится об их праве присутствовать. Также, если между словами «заседания» и «сессии» имеется какое-то различие, то Закон должен это различие определить.	47
Статья 19 (см. также статью 13 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	5.3 В соответствии с Законом «О выборах Президента Российской Федерации», члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса имеют право на «получение заверенных копий» документов и материалов соответствующей и нижестоящей комиссий. В статье 13 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» нет подтверждения того, что эти члены могут действительно получать копии. Это право является неотъемлемым компонентом открытости и должно быть добавлено к статье 13 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации	48
Статья 51	5.4 Ни в одном из Законов не определена роль членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в день выборов на избирательных участках. Следует пояснить обязанности, входящие и не входящие в компетенцию членов избирательной комиссии, находящихся на избирательном участке в день голосования (См. 11.6).	48, 134
Статья 19 (см. также статью 13 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	5.5 В Законах необходимо уточнить круг ведения членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса и их статус во время повторного голосования в том случае, если кандидат, которого они представляют, не прошел во второй тур. Ни в одном из Законов не определен статус кандидатов, потерпевших поражение, и тот момент во времени, когда они теряют свою «регистрацию». Только «зарегистрированные» кандидаты вправе иметь членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса.	48
Статья 15 (см. также статью 12 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	5.6 Оба Закона предусматривают, что ЦИК действует на «постоянной» основе. Однако сроки полномочий члена не указаны, хотя основания для его освобождения от обязанностей «досрочно» определены. Рекомендуется устанавливать такие сроки полномочий членов ЦИК, чтобы только половина из них могла заменяться на каждом данном этапе времени. Органы, назначающие своих сотрудников членами комиссии, должны заменять только часть из них, в то время как остальные должны оставаться до следующего срока смены членов комиссии.	49
Не применяется (см. статью 11 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	5.7 В статье 11 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» говорится, что полномочия и обязанности избирательных комиссий по проведению различных выборов устанавливаются в соответствии с конкретными федеральными законами, либо законодательными актами, утверждаемыми выборными органами субъекта Российской Федерации и органами самоуправления. Законом не рассматривается вопрос о роли ЦИК при организации выборов на уровне субъекта Российской Федерации или местном уровне. Будь роль ЦИК консультативной, либо наблюдательной, параметры его полномочий при организации такого рода выборов должны быть определены законом.	50 и 200-203
Статьи 12, 13 и 14 (см. также статью 13 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	5.8 Эти Законы предусматривают, что при определении кандидатур в состав избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных и участковых избирательных комиссий учитываются предложения общественных объединений, выборных органов местного самоуправления и определенных групп избирателей. Законами не устанавливается обязательность выбора из таких предложений. Ими также не устанавливается каких-либо ограничений, касающихся количества назначаемых кандидатур той или иной предлагающей группой. Для того чтобы обеспечить баланс, в Законе должны предусматриваться руководящие принципы для такого рода назначений.	16-17
Статьи 12, 13 и 14 (см. также статью 13 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	5.9 Законами дается гарантия того, что избирательные комиссии в рамках своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления при подготовке и проведении выборов. Однако ответственность за обеспечение ресурсами, материальными, кадровыми и финансовыми средствами лежит на местной администрации. Местные исполнительные органы также оказывают влияние на определение кандидатур в состав комиссии. Для того чтобы ослабить возможное влияние местных исполнительных органов на избирательные комиссии, в Законе необходимо предусмотреть ограничения числа мест в любой из комиссий для должностных лиц и сотрудников местных органов управления, либо лиц, предлагаемых этими органами для включения в состав комиссий, цифрами не более 1/3 от состава комиссии. В Законе также должны быть предусмотрены меры, не позволяющие таким кандидатам занимать место председателя комиссии. (См. Глава 15 «Общие вопросы: Влияние местных администраций»).	50 и 197-200
Статьи 12, 13 и 14 (см. также статью 13 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	5.10 Законами не предусматривается вопрос о досрочном освобождении от своих обязанностей членов комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных и участковых комиссий. Следует конкретизировать обстоятельства, либо основания, по которым тот или иной член комиссии может быть отстранен от работы, либо освобожден по уважительной причине. Следует также разработать законодательную процедуру замены членов комиссии.
Глава 6 «Механизмы гласности» (стр. 53-70)
Статьи 20, 53 и 54 (см. также статью 14 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	6.1 В Законы должна быть внесена поправка, гарантирующая право всех категорий наблюдателей присутствовать на заседаниях территориальной комиссии и комиссии субъекта Российской Федерации во время подсчета голосов, а также право на получение заверенных копий протоколов по просьбе наблюдателей. В статьях 53 и 54 необходимо указать, что третья копия протокола и суммарные таблицы должны открыто вывешиваться в местах заседаний комиссии в целях облегчения «знакомства с ними».	54, 65 и 173-175
Статья 20 (см. также статью 14 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	6.2 Сотрудники, либо должностные лица местных органов управления не должны выступать в роли наблюдателей на избирательных участках. Во время президентских выборов их присутствие от имени одного из кандидатов было часто излишне навязчиво, поскольку они пытались направлять работу избирательных комиссий и играли весьма подозрительную роль с точки зрения нарушения принципов независимости работы участковых избирательных комиссий. ( См. глав 5 «Административная структура, 5.9; глава 15 «Общие вопросы: Влияние местных администраций»).	50, 66 и 197-200
Статьи 51, 52, 53 и 54	6.5 Рекомендуется внести дополнение в Закон, требующее чтобы обозреватели и члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса, находящиеся в день голосования в помещениях избирательного участка, территориальной комиссии, либо комиссии субъектов Российской Федерации, носили бы значки, либо планки с указанием их статуса. Это обеспечило бы им свободу передвижения по указанным помещениям. Одновременно их роль была бы ясна избирателям, друг другу и всем другим присутствующим лицам.	66
Статьи 20 и 53 (см. также статью 14 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	6.6 В Законах должно быть четко обозначено, что заверенные копии протоколов должны выдаваться отдельным лицам по их просьбе. Отказ в их выдаче не должен мотивироваться необходимостью их предварительного рассмотрения вышестоящей комиссией. Законами также должна быть предусмотрена процедура уведомления получателей об ошибках, которые могут иметь место в первоначальных протоколах и которые подлежат исправлению. (См. Глава 12 «Подсчет голосов избирателей» и отчеты о результатах выборов» 12.24. 12.32 и 12.33.)	66,67,171 и 173-175
Статья 18	6.9 Официальный срок действия территориальных комиссий должен быть продлен до 10 дней после публикации официальных результатов. На протяжении этого времени территориальные избирательные комиссии должны продолжать отвечать на запросы и просьбы избирателей, средств массовой информации и участников выборов. Во время президентских выборов территориальные избирательные комиссии закрыли свои двери сразу же после окончания подсчета голосов, хотя срок их действия не закончился. Был закрыт доступ общественности к копиям документов и таблиц учета.	67
Статьи 52, 53 и 54 (см. также статью 32 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	6.10 Следует также рассмотреть вопрос о том, чтобы члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса и наблюдатели кандидатов также подписывали протоколы, либо присовокупляли свое мнение к ним в стадии подготовки этих документов. Такая практика могла бы снять некоторые претензии к результатам и снизить потенциал последующих ничем не обоснованных, либо необъяснимых изменений в протоколах, вносимых в отсутствие наблюдателей.	67-68
	6.12 Рассмотрение нового законодательства, такого как предложенный (но отвергнутый) «Федеральный Закон об общественном контроле над выборами, гласности и открытости результатов голосования», должно предприниматься на раннем этапе новой законодательной сессии, а не посередине процесса подготовки к выборам. Таким образом, преобладание политических интересов над положительными техническими и административными аспектами окажется менее вероятным.	68,57-61
Глава 7 «Выдвижение и регистрация кандидатов» (стр. 71-78)
Статья 28	7.1 Срок, к которому избирательное объединение должно зарегистрироваться, следует увязывать с датой президентских выборов, оговоренной в статье 4, а не с «объявлением дня выборов». День, в который может быть сделано такое «объявление» не является определенной датой, поэтому срок регистрации оказывается неясным и подверженным колебаниям. В то же время, первое воскресенье после истечения конституционного срока можно с полной определенностью вычислить.	72
Статья 35	7.2 В Законе не содержится каких-либо руководящих указаний по поводу того, когда избирательные объединения, либо другие выдвигающие кандидатов организации могут созвать свою первую конференцию на предмет избрания своих уполномоченных представителей и выдвижения своих кандидатов. Официальное начало периода выдвижения кандидатов не определено	72
Статья 29	7.3 Рекомендуется внести дополнение в Закон, позволяющее более четко определить правовой статус избирательного блока. В Законе отсутствует окончательный срок создания блока, не устанавливаются правила его наименования, либо определения, не указывается статус блока, если в процессе сбора подписей, либо после того как кандидат зарегистрирован, из блока выходит одно из членских объединений. Законодателям следует рассмотреть и четко определить статус блоков как юридических лиц.	71-73
Статьи 30 и 34	7.4 В настоящее время приемлемость избирательного объединения, блока или инициативной группы избирателей зависит от решения ЦИК зарегистрировать их уполномоченных представителей. В соответствии с Законом, эти группы назначают своих представителей независимо. В этой связи неясно, на каком основании им будет отказано в регистрации. Было бы более целесообразным построить Закон таким образом, чтобы ЦИК рассматривала регистрационный статус и поданные на выдвижение документы и, в свою очередь, удостоверяло бы организацию, выдвигающую кандидатов, а не назначенных лиц, которые их представляют. Это не обязательно должно исключать выдачу удостоверений уполномоченным представителям. Если будет применяться нынешняя система, то Закон должен конкретизировать основания, по которым уполномоченный представитель может быть отвергнут, и воздействие подобного отказа на приемлемость организации с точки зрения ее участия в выборах.	73
Статья 34	7.5 Закон позволяет сбор подписей в местах службы и работы, где имеются случаи заметного давления на служащих с целью заставить их поставить свою подпись на подписных листах. Для того чтобы свести к минимуму подобные злоупотребления, необходимо законодательно ограничить сбор подписей в дни выплаты зарплаты, а также в местах, где эта зарплата выплачивается. Подобные ограничения следует также ввести в местах, либо в приемные часы в учреждениях, куда граждане обращаются за получением льгот, пенсий, услуг и другой помощи.	73-74
Статья 34	7.6 Закон не уточняет статус сборщиков подписей, равно как и условий их участия в этом процессе. Следует законодательно регламентировать, должны ли они или нет получать вознаграждение за свои услуги, и если да, то каковы источники таких вознаграждений и требования отчетности по ним. Следует также определить минимальный квалификационный уровень сборщика подписей на тот случай, если ЦИК будет, в конечном итоге, уполномочена принимать или отвергать подписи, основывающиеся на квалификации сборщиков.
Статья 34	7.7 Закон требует, чтобы каждая страница подписного листа была «подтверждена» лицом, которое собрало эти подписи, а также уполномоченным представителем. Неясно, необходима ли подпись этих лиц в качестве подтверждения.	74, 181-182
Статья 35	7.8 Закон должен ясно определить процедуры оценки подписных листов и конкретные обстоятельства, на основании которых они могут быть отвергнуты. Без конкретных правовых руководящих принципов предпринимаемые административные шаги при оценке подписных листов могут оказаться потенциально субъективными с использованием «выборочных» или иных подобных подходов. При обосновании оценки подписных листов следует различать между техническими дефектами, которые могут быть исправлены, и дефектами, которые автоматически ведут к отказу в регистрации. Следует рассмотреть вопрос о создании двойного порога: 1) что подписной лист должен содержать, по меньшей мере, 1 млн. «полноценных» подписей и 2) что если количество ошибок, либо неполноценных подписей в подписном листе превышает законодательно установленный порог, то подобный подписной лист будет рассматриваться как недействительный.	74
Статья 35	7.9 По-видимому, целесообразно оценивать подписные листы на уровне субъекта Российской Федерации, пользуясь критериями и процедурами, установленными Законом, поскольку подписи собираются субъектом Российской Федерации. После их оценки соответствующий протокол может быть передан в ЦИК, которая принимает окончательное решение по поводу регистрации, основанной на кумулятивных данных, полученных от различных субъектов Российской Федерации. Необходимо законодательно разработать детализированные положения, касающиеся координации вопросов представления подписных листов и связанной с ними документации, а также изменения сроков подобных представлений. ЦИК должна сохранить за собой право перепроверять подписные листы и отменять рекомендации, либо иные решения комиссии субъекта Российской Федерации.	76
Статья 34	7.10 В настоящее время ограничения по количеству инициативных групп избирателей, которые могут выдвигать одну и ту же кандидатуру, отсутствует. Каждая группа работает отдельно от других и должна собрать 1 млн. подписей независимо от других групп. В результате кандидат может получить в свою поддержку много миллионов подписей, однако ему будет отказано в регистрации, поскольку каждая отдельная группа не смогла собрать минимума в 1 млн. подписей. В этой связи следует рассмотреть вопрос о возможности объединения подписных листов групп избирателей под «одной шапкой».	76
Статья 35	7.11 Кандидат, которому отказано в регистрации, может обратиться в Верховный Суд, решение которого по этому вопросу будет окончательным. Закон должен предусмотреть включение в уведомление об отказе в регистрации полного изложения обоснований, содержащихся в консультативной записке кандидату. Должен быть рассмотрен правовой вопрос, касающийся возможности выдвижения новых обоснований, направления протеста в Верховный Суд и решения по нему последнего.	76-77
Статьи 28, 29, 32, 34 (см. также статьи 18 и 20 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	7.12 Рекомендуется принять совершенно отдельный закон о политических партиях. Такой закон о политических партиях, непосредственно не связанный с Законом «Об общественных объединениях» мог бы более эффективно способствовать разрешению проблем, относящихся к уникальному статусу, присущему политическим партиям. В частности, подобный закон мог бы определить альтернативный подход к вопросам, связанным с доступом к баллотированию. В существующем Законе избирательный ценз и процедура сбора подписей в отношении кандидатов, выдвинутых зарегистрированными избирательными объединениями, мало отличается от соответствующих процедур, касающихся независимых кандидатов. И те, и другие должны набрать 1 млн. подписей. Особое внимание в рамках закона о партиях должно быть уделено установлению существенных критериев, посредством которых та или иная группа могла бы оцениваться как политическая партия. Эти критерии могли бы включать и процесс сбора подписей. Преодолев этот ценз, кандидаты, выдвигаемые партией, не будут стоять перед необходимостью представлять подписной лист, поскольку партия уже продемонстрировала то, что она пользуется определенной поддержкой граждан. Процесс сбора подписных листов можно сохранить в отношении независимых кандидатов. Можно было бы законодательно предусмотреть, что партия сохраняет свой статус как организация, выдвигающая кандидатов, до тех пор, пока ее кандидат получает минимальный пороговый процент голосов, отданных в ходе выборов. Если кандидату не удается собрать необходимое количество голосов, то партия теряет свой статус. Для того чтобы вновь приобрести статус политической партии, соответствующая группа должна начать новую кампанию по сбору подписей (см. также глава 9 «Финансирование избирательной кампании», рекомендация 9.3).	77-78 120-121
Глава 8 «Избирательная кампания и средства массовой информации»
Статьи 38, 39 и 40 (см. также статьи 23 и 24 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	8.1 Необходимо уделить внимание обеспечению единообразного применения определений ключевых терминов, относящихся к избирательным кампаниям. Среди них следует особо пояснить следующие: «равные условия»; «государственное радио и телевещание»; «период предвыборной кампании» и «проведение избирательной кампании». Необходимо также разделить понятия проведение предвыборной кампании кандидатами и поддерживающими их организациями в период сбора подписей и предвыборной кампанией, проводимой кандидатом после регистрации.	84-85
Статья 24 (см. также статью 40 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	8.2 Статью 24 в Законе «0 выборах Президента Российской Федерации» и статью 40 в Законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» необходимо привести в соответствие в отношении доступа различных участников выборов к бесплатным и платным услугам средств массовой информации.	85-87
Статьи 37 и 50 (см. также статью 20 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	8.3 В Закон следует внести поправку, предусматривающую включение конкретного срока для отзыва кандидатом своей кандидатуры без применения к нему штрафных санкций, исключая чрезвычайные обстоятельства, предусмотренные Законом. Этот срок должен быть осуществлен в пределах времени, исключающего использование кандидатом бесплатного эфирного времени в целях оказания поддержки другим кандидатам. (См. также главу 10 «Избирательный бюллетень», рекомендация 10.4.)	89,130
Статьи 24, 39 и 40 (см. также статью 23 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	8.4 В Законе не рассматриваются вопросы, относящиеся к любым обязательствам (или отказу от них) независимых средств массовой информации в обеспечении равных условий для проведения предвыборных кампаний. В нем также нет указаний на ответственность ЦИК и комиссий субъектов Российской Федерации за «осуществление контроля над соблюдением установленного порядка проведения предвыборных кампаний» независимыми средствами массовой информации.	89
Статья 40 (см. также статью 24 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	8.5 Необходимо законодательно установить срок, к которому ЦИК должна разработать регламент предоставления эфирного времени. Срок принятия и публикации регламента должен в значительной времени предшествовать сроку регистрации кандидатов.	89, 127-128
	8.7 Законодатели должны использовать регламент ЦИК по процедуре предоставления эфира на каналах государственного телевидения и радио кандидатам на пост Президента Российской Федерации и публикации материалов предвыборной кампании в газетах и периодических изданиях на предмет определения недостатков законов с точки зрения охвата ими важных проблем и вопросов, а также для определения того, какие положения регламента должны будут затем утверждены законодательно.	90
(См. статью 152 Административного кодекса)	8.8 Рекомендуется принять меры по снятию с избирательных комиссий ведущей роли в деле контроля и вмешательства в определенных случаях, затрагивающих нарушения правил ведения избирательной кампании. В частности, речь идет о случаях, касающихся «оскорбления чести и достоинства, либо профессиональной репутации того или иного лица». Обжалование в судах должно быть делом самих участников, вовлеченных в конфликт. Для этого должны использоваться обычные каналы, оговоренные в статье 152 Административного кодекса, предусматривающего достаточные меры наказания по такого рода обжалованиям. Процедура вмешательства избирательных комиссий в лучшем случае должна опираться на субъективную оценку, результатом окажется «выборочность». Важно, чтобы избирательные комиссии не совершали поступков и действий, которые по своему существу могут быть оценены как предвзятые, либо недопустимые с точки зрения принятия единообразных и последовательных решений.	92-93 191-192
Статья 39 (см. также статью 26 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	8.9 Закон должен предусмотреть альтернативные пути обжалования участниками предвыборной кампании действий средств массовой информации и иные споры, связанные с проведением предвыборной кампании. В частности, Закон должен предусмотреть рассмотрение этих жалоб Судебной палатой по информационным спорам, либо судами. У Палаты есть специальный опыт по рассмотрению таких споров. Такого рода подход также избавит членов избирательных комиссий от необходимости принимать решения, которые могут дать преимущество одному из кандидатов над другими. Кроме того, комиссии могут оказаться причастными к такого рода случаям, особенно в связи с их ролью в установлении регламента, выделении финансовых фондов кандидатам на проведение предвыборной кампании, публикацией биографической информации и т.д. (См. также главу 9 «Финансирование избирательной кампании», 9.10; главу 13 «Урегулирование споров», рекомендация 13.1.)	106-107 124-125 и 191-192
	8.10 Что касается так называемых нарушений в контексте проведения предвыборной кампании и участия в ней средств массовой информации, то следует рассмотреть вопрос о том, чтобы Судебная палата (либо избирательные комиссии, если их нынешняя роль будет сохранена) воздерживалась от рассмотрения споров, непричастных к официально поданным жалобам тем или иным кандидатом или участником выборов. Едва ли реалистично, что подобного рода вмешательство в условиях быстро меняющейся обстановки и стихийно возникающих отношений конфликтноеTM будет носить универсальный характер. Поскольку не все случаи, о которых Судебная палата (либо избирательные комиссии) может быть осведомлена, могут быть соответствующим образом рассмотрены, независимое вмешательство на спорадической основе может привести к нарушению равных условий при рассмотрении того или иного вопроса.	107
Статья 30 (см. также статью 26 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	8.11 Вместо лишения кандидата его прав регистрации следует разработать шкалу альтернативных штрафных санкций. (См. также главу 9 «Финансирование избирательной кампании», 9.10).	106-107 124-125
	8.12 Следует пересмотреть весь набор решений Судебной палаты по информационным спорам и ЦИК, особенно решений, касающихся ведения предвыборных кампаний и использования средств массовой информации, на предмет определения наметившихся тенденций. И хотя прецедентное право еще не окончательно укоренилось в юридической системе при анализе этих явлений, обзор предшествующих решений поможет определить необходимость в правовых реформах (См. также главу 13 «Урегулирование споров», рекомендация 13.8.).	107, 193
Глава 9 «Финансирование избирательной кампании» (стр. 109-126)
Статьи 45 и 46	9.1 Данные статьи, равно как и соответствующие положения законов, регулирующие другие виды выборов, должны быть расширены и дополнены на предмет более ясной характеристики масштабов регулирующей юрисдикции в отношении финансирования избирательной кампании. В частности, необходим пересмотр законов с тем, чтобы четко и ясно определить характер и тип политических расходов, подвергающихся финансовым ограничениям и требованиям отчетности. Необходимо определить условия, связанные с проведением предвыборной деятельности, и определенные параметры расходов, включая расходования средств лицами, либо группами лиц помимо кандидатов. Определение должно носить предположительный характер с точки зрения целей воздействия на выборы и поэтому должно подлежать охвату правилами финансирования избирательной кампании. Необходимо пересмотреть правовые нормы, построив их на объективных и разумных критериях.	120
Статьи 40, 41, 45, 46 и 47	9.2 По существующим законам только кандидаты признаются официальными лицами ведущими избирательную кампанию и подчиняющимися правилам финансирования выборов, расходным ограничениям и отчетности. Законы не охватывают избирательную деятельность, осуществляемую избирательными объединениями и другими организациями политической ориентации как в период до регистрации кандидатов, так и на протяжении проведения всей избирательной кампании. Отсутствие в Законе руководящих принципов деятельности указанных организаций создает лазейку для несоблюдения правил, поскольку такая избирательная деятельность и расходы предпринимаются скорее от имени кандидатов, нежели за счет использования личных избирательных фондов кандидатов.	116, 120
	9.3 Принятие отдельного закона о политических партиях могло бы в значительной мере способствовать более эффективному регламентированию используемых на избирательные цели финансовых средств. Всеобъемлющий федеральный закон мог бы включать в себя положения, касающиеся публичного освещения финансовой деятельности политических партий не только во время предвыборной кампании, но и в период между выборами. Такого рода законы, относящиеся к финансированию избирательной кампании и отчетности, осуществляемых политическими партиями и организациями, выдвигающими кандидатов, создали бы основу для проведения разграничительной линии между избирательной деятельностью, проводимой конкретными кандидатами, и деятельностью организаций, не контролируемых кандидатом. (См. также главу 7 «Выдвижение и регистрация кандидатов» 7.12)	120-121 77-78
Статьи 38 и 45 (см. также статью 23 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	9.4 В Законах должны затрагиваться вопросы политической этики в отношении ограничений на использование официальных ресурсов лицами, занимающими посты в органах исполнительной и законодательной власти, в политических целях. В то время как в Законах содержатся общие положения, ограничивающие участие в избирательных кампаниях и избирательных комиссиях правительственных органов и других официальных лиц и запрещающие им вносить вклады в избирательные фонды кандидатов, конкретные указания в отношении раздельного использования общественных фондов и официальных ресурсов отсутствуют. Необходимы более определенные законодательные запреты на использование правительственных фондов, материальных средств, оборудования и персонала на цели оказания влияния, либо воздействия на исход выборов. Законы должны распространяться на должностных лиц и сотрудников как исполнительной, так и законодательной власти и возлагать на них персональную ответственность за подобные нарушения.	117-119 121 197-200
Статья 45	9.5 Закон не рассматривает вопрос о денежных, либо «натуральных» взносах в поддержку политических кампаний кандидатов. В данной статье запрещается использование иных денежных средств за исключением средств, поступивших в избирательные фонды кандидатов. В статье не содержится каких-либо указаний по поводу взносов в такой форме как печатные издания, иные товары и услуги на нужды избирательной кампании, предоставленные бесплатно, либо в обмен на неденежные вознаграждения или бартер. Такого рода опущения создают широкие возможности для несоблюдения финансовых ограничений и требований отчетности. Необходимы также законодательные положения, запрещающие получение или расходование средств в виде наличных или «натуральных» пожертвований, документально не оформленных, либо не подлежащих аудиту.	121
Статья 45	9.6 Желательно установление более жестких ограничений на политические пожертвования и расходы. Ныне существующие ограничения настолько незначительны, что создают благоприятные условия для обхода Закона. Было бы более эффективным разрешить повышение уровня расходов в рамках системы, позволяющей обеспечить полную отчетность об их производстве.	111,122
Статья 46 (см. также статью 28 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	9.7 Следует использовать более рутинную схему финансовой отчетности в предвыборной кампании. Схема банковской отчетности должна зиждиться на конкретных условиях обычной процедуры, а не на схеме «трехдневной ротации» пожертвований после их получения. Закон «0 выборах Президента Российской Федерации» и Закон «0 выборах депутатов в Государственную Думу» должны быть приведены в соответствие с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» с точки зрения необходимости регулярных отчетов кандидатов или избирательных объединений как до дня выборов, так и после выборов. Закон должен быть построен таким образом, чтобы полностью устранять расхождения и несоответствия в отчетности по прошедшей избирательной кампании. Должны быть предусмотрены серьезные санкции в отношении лиц, допустивших небрежность и грубые искажения в отчетности.	122
	9.8 Избирательные комиссии должны передать полномочия по финансированию избирательных кампаний специализированному и независимому агентству, либо подразделению ЦИК, не связанному с отделом, несущим ответственность за финансовые вопросы, связанные с административным контролем за проведением выборов (в идеале также наряду с передачей полномочий по контролю на постоянной основе над финансовой отчетностью политических партий в рамках закона о политических партиях). Вновь образованному агентству по финансированию избирательной кампании потребуются кадровые и иные ресурсы, равно как право на проведение следствия и юридические полномочия на возбуждение судебного дела в случае несоблюдения тех или иных норм, когда это окажется необходимым.	123
Статьи 38 и 46	9.9 Хотя Законами предусматривается выделение кандидатам помощников, необходимы также законодательные меры, предусматривающие назначение кандидатами и избирательными объединениями и блоками «финансовых менеджеров», ответственных за формирование и содержание избирательного фонда, составление по нему отчетности и соблюдение требований отчетности. Для этих финансовых менеджеров должна быть организована необходимая специальная подготовка. От кандидатов, либо от председателей избирательных объединений или блоков необходимо требовать, в пределах их осведомленности и убежденности, персонального подтверждения точности и полноты окончательных финансовых отчетов.	123
Статья 45	9.10 Необходимо создать структуру санкций, штрафов и наказаний за нарушения. Она должна быть четко и ясно сформулирована, разбита на соответствующие категории, пропорциональна и обязательна к исполнению. В целях совершенствования отчетности и соответствующих требований необходимо установить персональную ответственность кандидатов и официальных лиц политических организаций. Например, обычные штрафные санкции должны применяться в связи с мелкими нарушениями, либо задержками в отчетности. Более суровые наказания должны быть соразмеримы с нарушениями более серьезного или предумышленного характера. Санкции не должны подрывать статуса кандидата. Отмена регистрации кандидата бесцельна, если данные о нарушениях невозможно подтвердить или представить в суд до окончания выборов. (См. также главу 8 «Предвыборная агитация и средства массовой информации»).	106, 124-125
Статья 45 (см. также статью 28 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	9.13 Ассигнования из федерального бюджета на нужды избирательных комиссий и участников выборов должны переводиться своевременно и надежным способом. Необходимо, чтобы срок перевода бюджетных ассигнований в избирательные фонды кандидата не превышал 48 часов после регистрации кандидата.	125
Глава 10 «Избирательный бюллетень» (стр. 127-129)
Статья 50	10.1 В Законе недостаточно трактуется вопрос о сохранности избирательных бюллетеней во время их перевозки и хранения, начиная с момента их напечатания, распределения и получения участковыми избирательными комиссиями вплоть до дня выборов. Необходимо законодательно предусмотреть аудит избирательных бюллетеней на каждом этапе их транспортировки, проверки их количества и квитанций получения, подписанных доставщиками и получателями. Необходимо также предусмотреть меры по хранению избирательных бюллетеней в закрытых и безопасных помещениях.	128
Статья 50 (см. также статью 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	10.2 Существующие законы требуют, чтобы избирательные бюллетени были «заверены» участковой избирательной комиссией, однако указаний на то, когда это «заверение» должно иметь место, в законах не содержится. Как мера безопасности, посредством которой можно отличить официально изданные бюллетени от фальшивых, подобная процедура неэффективна, если не определен срок заверения избирательных бюллетеней. В Законе следует со всей ясностью предусмотреть постановку заверяющих бюллетень печатей и подписей в день выборов и только на то количество бюллетеней, которое нуждается в заверении. Если это сделать заранее, либо если заверить не выданные на руки бюллетени, предпринимаемые меры безопасности будут иметь нулевой эффект.	127 -128
Статья 37	10.4 В Законе также необходимо предусмотреть срок отзыва кандидатом своей кандидатуры с тем, чтобы внести необходимые коррективы в текст окончательного бюллетеня (См. также 8.3).	89,130
Глава 11 «Голосование» (стр. 131-144)
Статья 51	11.1 Законом предусмотрено, что прежде чем первый избиратель проголосует, избирательные ящики должны быть осмотрены всеми присутствующими уполномоченными лицами и опечатаны у них на глазах. В Законе необходимо пояснить, что к осмотру должны быть предъявлены все избирательные ящики, включая переносные, которые будут в дальнейшем использованы, и что все избирательные ящики должны оставаться на виду у членов комиссии и наблюдателей за исключением тех случаев, когда переносные избирательные ящики будут использоваться вне помещения для голосования в процессе обслуживания соответствующих избирателей.	131-132
Статьи 51 и 52	11.2 Показ и опечатка избирательных ящиков - это единственное, что требуется по Закону перед тем, как приступить к процессу голосования. Желательно также, чтобы Законом предусматривались расчеты некоторых базовых данных для внесения их в протокол как часть подготовительной работы в день выборов, предшествующей голосованию. Сюда относятся данные по проверке количества бюллетеней, полученных избирательным участком, количество избирателей, включенных в главный лист голосования, и количество избирателей, обратившихся за открепительным удостоверением. По ныне существующим законам включение этих данных в протокол происходит после окончания голосования. Однако эти данные должны быть включены в документацию до голосования. В день выборов в них не происходит никаких изменений. Будучи включенными в документацию до начала голосования, они становятся базовыми выкладками, служащими основой для оценки событий дня и отчетности по избирательным бюллетеням. Соответствующая информация должна быть доведена до сведения членов комиссии и наблюдателей. (См. также 12.1 и 12.2).	132, 146-147
Статьи 52, 53 и 54	11.4 Списки членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателей, которые предположительно должны быть приложены ко вторым копиям протоколов, также должны составляться до начала голосования, будучи документами, в которых регистрируются лица, присутствующие при подготовке избирательного участка к открытию для голосования.	133
(См. статью 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	11.5 Следует пересмотреть вопрос о внесении поправки в Закон «0 выборах Президента Российской Федерации» в целях приведения его в соответствие с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в котором предусматривается досрочное голосование для всех избирателей, отсутствующих на избирательном участке в день выборов, а не только для тех, кто в это время находится в отдаленных краях (см. рекомендации 11.7 и 11.14).	133-134, 139
Статья 51	11.6 В Законе необходимо со всей ясностью определить роль членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса в день выборов. В статье 51 указывается, что с согласия избирателя или по его просьбе серия и номер предъявляемого им паспорта или заменяющего его удостоверения личности могут быть внесены в список избирателей членом участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, подразумевая при этом, что другие задачи могут выполняться членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Задачи, которые последние могут или не могут выполнять, должны быть разъяснены в Законе.	134
Статья 51	11.7 В Законе недостаточно подробно изложены положения, относящиеся к использованию открепительного удостоверения и учету избирателей, которым оно выдается. Например, нет указания на обязательность подписи таким избирателем избирательного списка, к которому добавлена его фамилия. Неясно также, что происходит с открепительным удостоверением. Если оно остается на руках у избирателя, то существует возможность того, что он может проголосовать еще один раз. Если существующая практика будет продолжена, то в Законе следует предусмотреть открепительного удостоверения участковой избирательной комиссии в качестве документа, удостоверяющего включение дополнительных избирателей в список для голосования и выдачу им бюллетеней для голосования.	134
Статья 51	11.8 Закон требует от избирателей предъявления паспорта или заменяющего его удостоверения личности. Необходимо предусмотреть другие виды приемлемых документов опознания личности и определить информацию, которая может содержаться в альтернативных документах, удостоверяющих личность предъявителя. (См. также главу 15 «Общие вопросы: Вопросы гражданства в свете участия в выборах» 15.3)	135,203
	11.9 В законе нет ссылки на «приглашения к голосованию», которые участковые избирательные комиссии обычно посылают избирателям. Следует самым строжайшим образом законодательно запретить рассматривать подобные приглашения как удостоверения личности избирателей.	135
Статья 14	11.10 Законом разрешается создание избирательных участков для обслуживания избирателей, служащих на военных и гражданских торговых судах, находящихся в отдаленных краях или иностранных государствах. В Законе не указано, что избирательные участки в вышеозначенных районах руководствуются в своей работе теми же процедурами, что и избирательные участки на родине. Законом также не оговариваются альтернативные процедуры и условия учета, которые могут быть приняты при определенных обстоятельствах. В Законе необходимо определить обязательность соблюдения определенных правил, по крайней мере соблюдения права тайного голосования и норм отчетности.	135-1238
Статья 51	11.12 Законом предусмотрено право избирательных комиссий субъектов Российской Федерации разрешать проводить голосование досрочно на судах, находящихся в плавании, в воинских частях и в отдаленных и труднодоступных районах. При этом, однако, какие-либо указания по поводу процедуры голосования и подсчета голосов при таком голосовании отсутствуют. Неясно, кто, как и когда будет подсчитывать результаты голосования, и как эти результаты будут включены в общую сводку.	136-139
Статья 14	11.13 В Законе также необходимо предусмотреть голосование за рубежом в иных помещениях, нежели посольства. В каждом месте проживания, расселения или нахождения в иностранном государстве следует создавать собственный избирательный участок, выполняющий все присущие ему обязанности, даже если он отчитывается о результатах своей работы в посольство. В таких случаях посольство будет выступать как бы в роли территориальной избирательной комиссии в вопросах оказания технической помощи, сбора отдельных протоколов и отчетности по общим результатам выборов всех поселений в стране, где находится это посольство.	136-139
См. статью 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	11.14 Необходимо привести в соответствие положения Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» в отношении досрочного голосования и Законом «0 выборах Президента Российской Федерации», в котором досрочное голосование не допускается.	139-140
См Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	11.15 Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не обеспечивает четкого разграничения между основными правами, соблюдение которых должно обеспечиваться последовательно на всех выборах, и положениями, которые могут быть отменены действием других федеральных законов.	140
Статья 51 (см. также статью 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	11.16 В Законе должны быть предусмотрены четкие ограничения обстоятельств предоставления права кому-либо голосовать вне помещений для голосования. Каких-либо ограничений по поводу переносных избирательных ящиков и бюллетеней нет. Приносятся ли эти бюллетени только к местам жительства избирателей или и в другие места из ныне действующего Закона неясно.	142
Статья 51 (см. также статью 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	11.17 Следует рассмотреть вопрос об установлении срока приема заявлений о голосовании за пределами избирательного участка, даже если этот срок будет сводиться к определенному часу в день выборов. Это позволит должностным лицам сделать необходимые пометки в списке избирателей и уведомить наблюдателей и членов избирательной комиссии о числе проголосовавших до того, как переносные ящики для голосования и избирательные бюллетени начнут покидать избирательный участок.	143
Статья 51 (см. также статью 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	11.18 Законом определено, что количество избирательных бюллетеней, вынесенных с участка с переносными избирательными ящиками, должно равняться количеству заявлений о голосовании за пределами избирательного участка. На практике сотрудники, вывозящие избирательные бюллетени с избирательного участка, берут с собой несколько бюллетеней в запас на случай, если тот или иной избиратель испортит свой бюллетень. Если такая практика будет позволена и далее, ее необходимо законодательно предусмотреть и установить количество бюллетеней, которое может быть вывезено с избирательного участка. В Законе также следует оговорить, что только те заявления, которые были получены до установленного срока, могут быть вывезены вместе с переносными избирательными ящиками. Следует также предусмотреть, чтобы заявления, сделанные по телефону, либо членом семьи, явившимся на избирательный участок от имени того или иного избирателя, были соответствующим образом оформлены на официальном бланке заявления (на практике члены избирательной комиссии делают соответствующие пометки на листках бумаги). Записи на бланках таких заявлений должны содержать данные об избирателе, а также о лице, которое обращается с соответствующей просьбой от имени избирателя, подпись официального лица, принимающего такое заявление, а также дату и время поступления заявления.	142-143
Статья 51 (см. также статью 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	11.19 Законом должно предусматриваться, что официальные лица, оформляющие заявления о голосовании за пределами избирательного участка, должны работать в паре, и что официальные лица и любой наблюдатель, их сопровождающий, должны поставить свои подписи под заявлениями, признавая тем самым факт выдачи избирательного бюллетеня.	143
Статья 51 (см. также статью 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	11.20 Целесообразно также включать в акт, в котором официальные лица свидетельствуют о количестве избирательных бюллетеней, вывезенных с переносными избирательными ящиками, количество возвращенных неиспользованных бюллетеней и количество бюллетеней, поступивших в обработку, фамилии наблюдателей, имена кандидатов и названия организаций, их направивших, в том случае, когда эти наблюдатели сопровождают переносные избирательные ящики во время их передвижения по маршруту.	143
Глава 12 «Подсчет голосов избирателей и установление итогов голосования» (стр.145-178)
Статья 52 (см. также статью 8 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	12.1 Также как и ранее, когда мы рекомендовали предпринять ряд дополнительных шагов до начала голосования, мы рекомендуем отразить в Законе необходимость дополнительных мер, прежде чем будут вскрыты избирательные ящики, и начнется подсчет голосов. Эти меры должны включать производство некоторых подсчетов и включение в протокол дополнительных сведений, таких как количество неиспользованных погашенных бюллетеней, количество бюллетеней, испорченных избирателями, количество избирателей, дополнительно внесенных в список, и количество избирателей, поставивших свою подпись под избирательными списками. Эти данные никоим образом не отразятся на фактическом подсчете голосов. Таким образом, их внесение в протокол до начала подсчета голосов лишь позволит подвести черту под базовыми данными, необходимыми для целей отчетности.	146-147
Статья 52	12.2 В Законе необходимо предусмотреть, что как только эта работа будет завершена, базовые данные, включенные в протокол, должны быть доведены до сведения всех уполномоченных наблюдателей, присутствующих при вскрытии избирательных ящиков. Эта информация придаст им уверенность в том, что все обстоит благополучно, и поможет им понять отчетность по бюллетеням и фактическое распределение голосов по отдельным кандидатам.	146-148
Статья 52	12.3 Закон требует вначале подсчета бюллетеней, извлеченных из переносных избирательных ящиков. При этом, однако, неясно, является ли целью подсчета наличествующее количество бюллетеней, или число опущенных бюллетеней. Также нуждаются в пояснении другие важные процедурные детали, касающиеся обращения с этими бюллетенями.	149-151
Статья 52	12.4 Законом также должно быть определено, что при сопоставлении числа заявлений с фактическим количеством бюллетеней в переносных избирательных ящиках, бюллетени, находящиеся в каждом из ящиков, должны подсчитываться раздельно. В документах должна быть отражена информация, касающаяся каждого отдельного ящика, такая как номер ящика, официальные лица, отвечающие за данный ящик, а также количество бюллетеней и заявлений, относящихся к данному ящику.	149-151
Статья 52	12.5 При подсчете голосов рекомендуется подсчитывать бюллетени, находящиеся в переносных избирательных ящиках, раздельно от бюллетеней, находящихся в стационарных избирательных ящиках. По завершении первоначального сравнения избирательных бюллетеней и заявлений, избирательные бюллетени из всех переносных избирательных ящиков, отвечающие необходимым требованиям, могут быть сложены воедино на предмет подсчета голосов, полученных в результате проведения голосования вне помещения для голосования. Смешивание бюллетеней из всех переносных избирательных ящиков будет способствовать сохранению тайны голосования.	149-151
Статья 52	12.6 Фактические голоса, поданные за кандидатов на основании данных содержания переносных избирательных ящиков, должны быть отражены в протоколе отдельной графой. Соответствующие бюллетени также должны упаковываться отдельно от других. В случае возникновения каких-либо проблем в отношении результатов голосования вне пределов помещения для голосования раздельное хранение указанных бюллетеней позволит предотвратить влияние результатов подобного голосования на результаты голосования избирателей, которые лично явились на избирательные участки.	149-150
Статья 52	12.7 Поскольку такая процедура потребует большего времени, целесообразно вначале производить вскрытие стационарных избирательных ящиков и производить подсчет голосов по бюллетеням, находящимся в них.	149
(См. статью 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	12.8 Хотя Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» требует «заверения» избирательных бюллетеней печатью избирательного участка, либо двумя подписями членов избирательной комиссии, «незаверенный» таким образом бюллетень не является основанием для объявления его недействительным.	150
Статьи 49 и 52	12.9 Положения, в которых излагаются основания для непринятия бюллетеня, не содержат каких-либо иных потенциальных дисквалифицирующих признаков, подразумеваемых в других положениях Закона. В статье 49 содержится намек на то, что «использование карандаша для этих целей непозволительно». Если использование карандаша для пометок на бюллетене непозволительно, то это положение должно быть включено в перечень оснований для признания бюллетеня неприемлемым и его отклонения.	150-151
Статья 15(15)	12.11 В соответствии с этим положением, ЦИК обязана «установить единообразную процедуру по обработке результатов голосования». Эта директива должна также обязать ЦИК установить единообразную процедуру осуществления самого процесса подсчета голосов. При существующем регламенте ЦИК предоставил право избирательным участкам определять процедуру фактического подсчета голосов по собственному усмотрению. Закон должен требовать, чтобы процедура подсчета голосов на всех избирательных участках была единообразной и последовательной.	152-153
Статья 52	12.12 Во время президентских выборов некоторые избирательные участки при подсчете голосов пользовались методом разложения бюллетеней на кучки и затем их подсчета, другие же избирательные участки пользовались иным методом, а именно в процессе подсчета голосов каждый голос отмечался на листке бумаги галочкой. Представляется целесообразным рекомендовать данный метод в качестве обязательного. С его помощью результаты голосования, отражаемые в протоколе, физически документируются. Он обеспечивает большую открытость и гласность для наблюдателей, которые могут слышать и воочию видеть распределение голосов по кандидатам. Использование этого метода во время президентских выборов не потребовало дополнительного времени.	152-155
Статья 52	12.14 Законом требуется включение определенной информации в протокол. Прежде всего это число избирателей, первоначально включенных в избирательный список, плюс те из них, которые были добавлены в список в день выборов. При определении характера этой информации отсутствуют указания о вычислении из этого количества тех избирателей, которые запросили и получили открепительное удостоверение.	159-162
Статья 52	12.15 Как указано, формулировка третьего пункта, вносимого в протокол, неудачна. В настоящее время в нем предлагается избирательным комиссиям доложить о «количестве избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательном участке в день выборов». В соответствии с такой формулировкой, официальные лица могут вычислить результаты математически, используя такие слагаемые как число полученных бюллетеней за минусом оставшихся неиспользованными, бюллетеней, выданных для голосования вне помещения для голосования, либо бюллетеней, испорченных избирателями во время голосования. Подобные математические расчеты могут быть вполне правильными, однако они не позволяют установить разумного баланса между количеством избирательных бюллетеней и количеством избирателей, участвовавших в выборах. В этой связи формулировку следует изменить следующим образом: «комиссии необходимо отчитаться о количестве подписей в списке избирателей, подтверждающем, что избиратель получил избирательный бюллетень на избирательном участке».	159-162
Статья 52 (См. также статью 51)	12.16 В перечне данных, включаемых в протокол, не фигурирует перечисление испорченных и замененных избирательных бюллетеней.	159-162
Статья 52	12.17 9-й пункт информации, включаемой в протокол, - это количество недействительных бюллетеней с отдельной колонкой для бюллетеней, на которых нет никаких пометок. При существующей формулировке неясно, что представляют из себя первоначальные данные: недействительные бюллетени или только те бюллетени, на которых отсутствуют какие-либо пометы.	159-162
Статья 52	12.18 В Законе не упоминается внесение каких-либо данных в протокол, касающихся избирательных бюллетеней, извлеченных из переносных избирательных ящиков, объявленных недействительными в связи с тем, что их количество превышает количество заявлений.	159-162
Статьи 51 и 52 (См. статью 31 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	12.19 Недостатки законоположений, касающиеся внесения информации в протокол, также отмечаются в статье 31 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Кроме того, в статье 31 предусматривается внесение в протокол информации о досрочно опущенных бюллетенях. Во время прошедших президентских выборов избирателям в России не разрешалось досрочное голосование. Исключение было сделано в отношении избирателей, находившихся в отдаленных краях. Однако в статье 52 никакого упоминания о внесении в протокол количества досрочно опущенных бюллетеней не содержится. В статье 31 содержится ссылка на количество бюллетеней, опущенных по месту жительства, в то время как в статье 51 речь идет о голосовании за пределами помещения для голосования. В статье 31 не содержится требования о раздельном указании на число опущенных бюллетеней без пометок, либо на исключение количества бюллетеней, заполненных не по правилам, из общего числа бюллетеней, извлекаемых из избирательных ящиков. В статье 31 нет положения, требующего раздельного указания на число бюллетеней, опущенных в переносные избирательные ящики.	159-162
Статьи 52, 53 и 54	12.25 По Закону подсчет голосов на избирательном участке должен продолжаться без перерыва до получения окончательных результатов. Такое же положение должно быть распространено на весь процесс подведения итогов, особенно на территориальном уровне.	171
Статьи 20, 53 и 54 (см. также статью 14 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	12.28 Ни в одном из Законов не содержится гарантий прав наблюдателей присутствовать на заседаниях территориальных комиссий и комиссий субъекта Федерации во время подведения итогов голосования. Их присутствие на заседании комиссий указанных уровней является решающим условием обеспечения гласности и открытости выборов.	173
Статьи 52, 53 и 54 (см. также статьи 31 и 32 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	12.29 Что касается положения о праве наблюдателей на получение по их просьбе заверенных копий соответствующих протоколов избирательных комиссий, то его формулировка в Законе «0 выборах Президента Российской Федерации» менее удачна и эффективна, нежели в Законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Это несоответствие является серьезным упущением и должно быть исправлено с тем, чтобы обеспечить гласность и открытость всего избирательного процесса. (См. также главу 6 « Механизмы обеспечения гласности; 6.9)	66 - 67, 173-174
Глава 13»Рассмотрение и урегулирование спорных вопросов» (стр. 179-192)
Статьи 23, 27, 34, 35, 39 и 45 (См. также статью 16 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	13.1 Вопрос о рассмотрении жалоб с использованием сложного многоступенчатого механизма избирательных комиссий и судов следует пересмотреть. В рамках существующих законов лица, либо организация, считающие свои интересы нарушенными, вправе обратиться с обжалованием к избирательной комиссии или в суде. В Законе также указано, что обращение с жалобой в то или иное структурное подразделение избирательной комиссии не является предпосылкой для соответствующего обжалования в суде. При существующей системе урегулирования спорных вопросов этот процесс затруднен проблемами юрисдикции и иными задержками, которые иногда приводят к несвоевременным и неэффективным решениям в силу ограничений, связанных с краткостью избирательной кампании. Необходимо исследовать альтернативные подходы к выяснению вопросов юрисдикции и нахождению более эффективных путей обжалования. В качестве одной из альтернатив может быть внесение поправки в Закон с указанием исходных принципов обращения с обжалованием к соответствующим органам в зависимости от характера жалобы.	189-191
Статьи 23, 27, 34, 35, 39 и 45 (См. также статью 16 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»)	13.2 В частности, в случае обжалования действий и решений избирательных комиссий, включая допущенные ошибки, опущения, либо нарушения, в Законе следует определить необходимость обращения к избирательным комиссиям более высокого уровня. За исключением чрезвычайных обстоятельств, особо оговоренных в Законе, жалобщики не вправе обращаться непосредственно в суд по вопросам, связанным с проведением избирательной кампании, либо решениями избирательных комиссий, прежде чем они не «исчерпали» весь арсенал административных мер.	189-191
	13.4 В Законе должны быть даны разъяснения круга полномочий и ответственности судов при рассмотрении дел, связанных с действиями избирательных комиссий. По прохождении жалоб через всю иерархическую систему избирательных комиссий рассмотрение их в Верховном Суде Российской Федерации должно преимущественно ограничиваться вопросами толкования и применения Закона. В рамках общих законов и гражданских процедур роль Суда в сборе улик и подтверждении фактов должна ограничиваться чрезвычайными ситуациями, особо оговоренными в законе о выборах. При необходимости Суд может направлять материалы дела обратно в избирательные комиссии, либо суды низшей инстанции для дальнейшей работы по нахождению фактов.	191-192
	13.5 В законах о выборах и административных кодексах необходимо конкретизировать комплекс ограничений жалоб, связанных с избирательных деятельностью, либо обжалований действий избирательных комиссий.	191
	13.6 Необходимо уточнить роль прокурорских работников в рассмотрении и расследовании дел, касающихся избирательной деятельности. Следует расширить полномочия и возможности ЦИК в области проведения расследований. Необходимо ясно сформулировать случаи, когда жалобы могут передаваться непосредственно прокурору, и оговорить временные сроки, в рамках которых суды и ЦИК могут направлять дела прокурору для расследования. Центральной избирательной комиссии необходимо предоставить более широкие полномочия и ресурсы для расследования жалоб, включая право на вызов в суд.	191
	13.7 Следует пересмотреть законы о выборах с точки включения в них обязательств вышестоящих избирательных комиссий расследовать заявления о фальсификации подсчета голосов, либо манипуляций результатами выборов со стороны нижестоящих избирательных комиссий.	185-186, 192
Глава 15 «Общие вопросы» (стр. 197-203)
	15.1 Следует рассмотреть вопрос об одновременном проведении федеральных выборов и выборов в субъектах Российской Федерации, либо местных выборов в свете того факта, что законы о федеральных и местных выборах, по существу, противоречат друг другу по процедурным вопросам, касающимся работы с избирателями в день выборов. Приемлемой альтернативой запрещению одновременного проведения федеральных и местных выборов могло бы быть законодательное положение, касающееся правил голосования в день выборов, о том, что федеральные выборы предшествуют местным выборам, когда те и другие проводятся в один и тот же день. Такое положение облегчит задачу участковых избирательных комиссий по выполнению своих обязанностей, а также позволит избежать путаницы среди избирателей, которым в противном случае придется руководствоваться двумя различными наборами правил.	200-300

Процедурные и административные рекомендации	Ссылка: страница в анализе группы МФИС
Глава 6 «гласность и открытость» (стр. 53-70)
6.3 Для того чтобы облегчить работу наблюдателей в день выборов, участковые избирательные комиссии должны иметь в своем распоряжении «дружеские» тексты для печати на предмет распространения их среди наблюдателей.	66
6.4 Следует уделять больше внимания подготовке членов избирательных комиссий, обслуживающих специальные избирательные участки, открываемые при больницах, тюрьмах, консульских учреждениях и военных объектах, по вопросам юридических прав участвующих в работе комиссии наблюдателей.	66
6.6 Необходим дополнительный инструктаж и обучение на предмет приведения в соответствие деятельности всех участковых избирательных комиссий с буквой и духом избирательных законов и постановлений Центральной избирательной комиссии по вопросам, касающимся права наблюдателей на получение заверенных копий протоколов по их просьбе. В частности, члены комиссий должны быть в курсе дела, что задержки в выдаче таких копий на том основании, что они, якобы, должны быть предварительно рассмотрены вышестоящими комиссиями, недопустимы. (См. также главу 12 «Подсчет голосов избирателей и отчеты о результатах выборов», 12.32 и 12.33.)	66 - 67, 173-175
6.7 Участковые избирательные комиссии должны быть уведомлены о том, что заверенные копии протоколов могут быть использованы в качестве улик на суде. Поэтому крайне важно, чтобы члены комиссии тщательно готовили и просматривали копии протоколов для наблюдателей с точки зрения точности и правильности их содержания до того, как они будут их заверять. (См. также главу 12 «Подсчет голосов избирателей и отчеты о результатах выборов», 12.31 и 12.34.)	67, 173-175
6.11 Было бы полезным предоставлять в распоряжение избирательных объединений, блоков и кандидатов более обстоятельную информацию, касающуюся прав членов комиссии с правом совещательного голоса и отличия их статуса от статуса наблюдателя. Прошедшие президентские выборы показывают, что участники выборов не всегда в полной мере использовали своих членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. В большинстве случаев такие члены выступали просто в качестве наблюдателей и не использовали в полной мере своих прав доступа к заседаниям комиссий, информации и документам в ходе избирательной кампании.	68
Глава 9 «Финансирование избирательной кампании» (стр. 109-126)
9.11 Необходимо разработать механизмы научного доступа к официальной информации о финансировании избирательной кампании, равно как и отчетности по предвыборной и послевыборной деятельности. Требуется разработка программного обеспечения и баз данных об отчетной информации и доступ к этим данным с помощью компьютера.		125
9.12 Должны быть предприняты незамедлительные усилия по развитию гражданской культуры, предполагающей открытость и контроль в области информации о финансировании избирательной кампании. Необходимо убеждать политических деятелей, средства массовой информации и общество в целом в том, что контроль над информацией о финансировании избирательных кампаний и понимание потенциального влияния пожертвований, производимых в ходе избирательной кампании, на государственную политику играют важную роль. Следует поощрять усилия политологов, направленные на долгосрочные исследования в этой области, на изучение опыта проведения избирательных кампаний.		125
Глава 10 «Избирательный бюллетень» (стр. 127-130)
10.3 В будущем необходимо совершенствовать процесс печатания бюллетеней для обеспечения их большей безопасности. К бюллетеням следует относиться также как к валюте. Процесс совершенствования качества бюллетеней должен постепенно включать в себя следующие компоненты: использование защищенной бумаги, последующая нумерация бюллетеней в рамках субъектов Российской Федерации, использование единообразных методов набивки и упаковки, а также введение перфорированных корешков отрыва бюллетеней. Корешки будут сохраняться для отчетности.		129-130
Глава 12 «Подсчет голосов и определение результатов выборов» (стр. 145-178)
12.13 Инструкции Центральной избирательной комиссии по подсчету голосов должны подробно, шаг за шагом объяснять, каким образом следует обращаться с бюллетенями и работать с ними во время подсчета голосов. В инструкциях необходимо предусмотреть механизмы проверки точности подсчета в ходе осуществления этого процесса. Необходимо также разработать процедуры, позволяющие наблюдателям слышать зачтение бюллетеня и видеть, как осуществляется его подсчет. Недопустимо разрешать участковым избирательным комиссиям принимать решения по процедуре обработки бюллетеней по собственному усмотрению. Необходимо разработать процедуры, обязательные для единообразного применения на всей территории Российской Федерации.		152-155
12.20 Необходимо изменить форму протокола таким образом, чтобы там оставалось место и содержались необходимые данные, позволяющие членам комиссии производить расчеты прямо на лицевой стороне протокола, избегая путаницы, которую обычно испытывают члены комиссии при заполнении граф, связанных с отчетностью.		147 -149
12.21 Следует рассмотреть вопрос об использовании сканирующих устройств, с успехом примененных на экспериментальной основе во время президентских выборов на территориальном уровне на предмет сканирования протоколов, представляемых участковыми избирательными комиссиями.		166
12.22 Если в конечном итоге сканирующие устройства займут постоянное место в процедуре подсчета голосов, то важно не только провести проверочные работы по размещению программы в системе, но и желательно также инкорпорировать стандартную политику выбора наугад ручного тестирования подсчета результатов с тем, чтобы обеспечить целостность программирования как части обычной деятельности после закрытия избирательных участков.		166
12.23 По мере эволюции этой системы дополнительные данные становятся обычной частью программирования проведения выборов. Эти запрограммированные данные должны включать данные о количестве избирателей, списках голосования в период, предшествующий открытию избирательных участков, и количестве избирательных бюллетеней, выданных каждому избирательному участку. Внесение этих данных открывает дополнительные возможности для программирования более значимых проверок и балансов. Такая процедура позволит также ЦИК аккумулировать статистические данные, включая проектировки возможного числа избирателей, которые явятся на избирательный участок в день выборов.		168
12.24 Членам комиссий следует рассмотреть вопрос о том, каким образом данные этой системы могут быть размещены в рамках удобных форматов для передачи информации, касающейся выборов, кандидатам, избирательным объединениям и другим организациям, выдвигающим кандидатов, а также средства массовой информации во время проведения предвыборной кампании. Информация об избирательных участках, списках избирателей и т.д. может оказаться чрезвычайно полезной для планирования проведения предвыборной кампании и отражения ее в средствах массовой информации.		168
12.26 Процедурными правилами предусматривается присутствие председателей участковых избирательных комиссий в помещении территориальной комиссии на предмет контроля за введением данных их протоколов в систему. Распечатки по избирательным участкам подписываются инженером, вводящим эти данные, и председателем соответствующей комиссии. Заверенные копии распечаток по избирательным участкам должны предоставляться по просьбе наблюдателей в их распоряжение.		168-172
12.27 В настоящее время инструкциями по завершению работы над протоколами и системным программированием требуется абсолютный баланс данных, относящихся к отчетной части протокола. Подобное требование нереалистично, поскольку оно не оставляет место для свойственных человеку неумышленных ошибок, что, в свою очередь, ведет к искусственным попыткам подгонки данных. Протоколы должны быть точным отражением того, что фактически имело место, даже если в них закрадываются небольшие погрешности. В системе должен быть заложен фактор допустимости небольших погрешностей, которые будут документировано отражены в постоянном протоколе. При неточной отчетности невозможен надежный аудит.		172, 161-163
12.30 В своем документе, озаглавленном «Унифицированная процедура табулирования результатов голосования и составления протоколов», ЦИК опирается на статью 40 (13) Административного кодекса, предусматривающего штрафы и санкции в отношении лиц, воспрепятствующих производству третьих копий протоколов в ознакомительных целях. Подобные санкции должны распространяться и на лиц, отказывающихся выдавать заверенные копии протоколов по просьбе. Без принудительных мер по применению данных санкций они останутся пустым звуком.		174-175
12.32 Было бы полезным, если бы члены избирательных комиссий вели учет наблюдателей, обращавшихся к ним с просьбой и получивших заверенные копии протоколов, с тем, чтобы они могли уведомить получателей протоколов о возможных последующих исправлениях в этих документах. Копии исправленных протоколов также должны беспрепятственно выдаваться по просьбе лиц, обратившихся за их получением.		172,175
Глава 13 «Урегулирование спорных вопросов» (стр. 179-192)
13.3 Следует разработать механизмы улучшения деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по обращению с жалобами и обжалованиями путем организации обучения, выделения дополнительных ресурсов и осуществления контроля со стороны ЦИК.		191
13.8 Информация об урегулировании спорных вопросов, удовлетворении жалоб и иной деятельности по работе с официальными заявлениями в рамках соответствующих законов должна собираться, обрабатываться, регулярно публиковаться и быть доступной политическим участникам, избирательным комиссиям и судам. Эта информация будет способствовать выполнению требований закона. Она поможет участникам быть в курсе дела того, что они могут ожидать от системы урегулирования спорных вопросов и обжалований. Она поможет законодателям определить необходимость в тех или иных правовых реформах. Те же требования по сбору и публикации информации должны распространяться на решения Судебной палаты по информационным спорам. (См. также рекомендацию 8.12.)		192
13.9 На каждой стадии работы члены комиссии, не согласные с решением комиссии, либо с информацией, содержащейся в протоколах, имеют право прилагать собственное мнение к соответствующим документам. К протоколам также прилагаются жалобы избирателей, кандидатов, наблюдателей и других участников выборов и акт о том, каким образом жалоба или спор были разрешены. Территориальные избирательные комиссии должны готовить суммарный отчет о возникших разногласиях во мнениях и письменных жалобах в адрес избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. В свою очередь, территориальная комиссия субъекта Российской Федерации должна готовить подобный суммарный отчет о своей деятельности в этой области на предмет предоставления этого отчета в ЦИК. Эти суммарные отчеты окажут большую помощь вышестоящим комиссиям в определении тенденций и необходимости совершенствования стратегии подготовки, либо осуществления правовых и процедурных реформ.		192
Глава 15 «Общие вопросы» (стр. 197-203)
15.2 Следует разработать административные руководящие принципы по оказанию помощи членам избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в разрешении процедурных конфликтов, могущих возникнуть при одновременном проведении федеральных и местных выборов. Указанными принципами должна быть предусмотрена подготовка перечня расхождений процедурного характера между местными и федеральными законами. В них также следует включить вопрос о возможностях ЦИК по техническому консультированию, либо оказанию помощи в разработке решений.		200-203

ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»