Круглый стол по разбирательству споров в СМИ во время предвыборной кампании
Линда Эджворт
Заметки специалиста по выборам МФИС Линды Эджворт
27 марта 1996 года
Я рада быть гостем в Москве в это важное время, когда граждане Российской Федерации готовятся к выборам своего следующего президента. Нам тоже приходится решать вопросы и споры, справляться со стрессовыми ситуациями и решать трудные задачи, которые в большом количестве присутствуют во время избирательных кампаний перед президентскими выборами. Я с нетерпением жду визита президента Клинтона в следующем месяце. Я проделала большой путь в Москву, и вот я здесь, чтобы увидеть Президента США лично, впервые в моей жизни.
Я сегодня выступаю здесь по вопросам рассмотрения споров СМИ не в качестве адвоката, а в качестве организатора выборов, который в течение многих лет отвечал за то, чтобы выборы проводились в соответствии с законодательством, чтобы они были эффективны, и прозрачны, и соблюдали отчетность. Задолго до того, как состоялась моя карьера в области избирательных систем... а было это около 1000 лет назад... я работала на радио и телевидении, и в период между избирательными кампаниями занималась подготовкой и передачей в эфире материалов, относящихся к участию избирателей в избирательной кампании. Часто мне приходилось вести передачи от имени кандидатов и партий в поддержку их кампаний. Таким образом, так или иначе, у меня была возможность находиться по обе стороны баррикад... у меня была возможность увидеть происходящее с обеих сторон во время рассмотрения споров, относящихся к выборам.
Выборы - это процесс, связанный с участием людей и охватывающий гражданское общество, в котором граждане диктуют свои желания и посредством своего выбора руководят ходом событий. Когда мы говорим о демократии и демократических выборах, невозможно не упомянуть такие слова, как свободные..., справедливые... равные. Это идеи, с помощью которых система демократических выборов вдохновляется.
Я уверена, что все мы согласимся с тем, что необразованный электорат критически относится к демократии в полном смысле. Поэтому мы уделяем такое большое внимание и придаем такое большое значение созданию предвыборной обстановки, которая позволяет кандидатам полностью раскрыть свои программы, а избирателям - получить необходимую информацию, которая бы позволила им принять решение на избирательном участке. И в нашем современном мире наиболее эффективным и широко распространенным способом для избирателей ознакомиться с тем, какой выбор у них есть, и какие люди и программы есть в списке, из которого им предстоит выбрать, являются средства массовой информации.
Похвально, что закон об основных гарантиях прав граждан Российской Федерации и закон о выборах президента РФ предусматривают равенство и честность в период предвыборной кампании. Ряд статей подчеркивает это. Они пытаются закрепить положение о том, что необходимо гарантировать права граждан свободно участвовать в предвыборной кампании, выступая в поддержку или против кандидатов, а также обеспечить равный доступ к средствам массовой информации для кандидатов и избирательных объединений. Центральной избирательной комиссии вменили в обязанность «создание равных условий» для участников предвыборной кампании. Закон даже пытается установить равенство путем введения определенного периода времени для проведения избирательной кампании и путем предоставления бесплатного эфирного времени кандидатам на равной основе. Он также пытается нейтрализовать потенциальные источники нечестного и неправомерного воздействия официальных органов путем ограничения полномочий чиновников государственных органов и членов избирательных комиссий в отношении их участия в избирательной кампании.
Сегодня мы сосредоточим наше внимание на вопросе о том, что происходит, когда возникают спорные вопросы относительно того, реализуются ли на практике возможности, которые законодательно даются кандидатам и избирательным объединениям ... что происходит, когда в период избирательной кампании кандидаты и избирательные объединения чувствуют, что их права в отношении использования средств массовой информации не реализуются... когда участники избирательного процесса считают, что их права нарушаются... когда журналисты или члены правительства используют свое служебное положение, чтобы небрежно провести свои интересы через СМИ... или когда люди обращаются с жалобами, и при этом остаются вопросы о том, были ли жалобы удовлетворены в соответствии с установленным порядком.
Неудивительно, что во время избирательной кампании возникают споры между кандидатами. В конце концов, кандидаты являются соперниками, а ставки высоки. Но когда дело касается вопросов и разногласий относительно толкования буквы закона, когда решения принимаются представителями государственных органов, СМИ или членами избирательных органов в соответствии с их интересами, или когда суды или другие органы, занимающиеся рассмотрением споров, принимают решения независимо, мы должны придерживаться более высоких стандартов, если хотим соблюдать принципы справедливости.
На самом деле свидетельством свободной, честной и равноправной среды для избирательного процесса является факт отсутствия споров относительно соблюдения прав или толкования закона. Это то, к чему нам следует стремиться. К разрешению споров посредством длительных судебных разбирательств следует прибегать в последнюю очередь, поскольку независимо от того, каким компетентным или справедливым может быть окончательное решение, мы остаемся с фактом, который говорит о том, что поле действия, на котором разыгрывалась избирательная кампания, сильно изменилось.
Я считаю, что существуют 5 ключевых моментов, которые необходимы для того, чтобы создать среду для проведения избирательной кампании и для СМИ, к которой мы должны стремиться:
1. Законы и положения должны быть четко сформулированы.
2. Все участники избирательного процесса должны иметь равный доступ к законам, правилам и постановлениям, и они должны понимать их.
3. Законы должны иметь силу.
4. Организаторы выборов должны быть в состоянии применять законы повсеместно и последовательно.
5. Все участники избирательного процесса должны одинаково хотеть выполнять законы морально и на практике.
Я хотела бы коснуться некоторых из этих элементов и выделить вопросы, которые, на мой взгляд, могут повлиять на ход выборов непосредственно сейчас. Законы должны быть изложены четко и максимально понятно, при этом не должно быть места субъективному толкованию законов или выборочному их применению. Иногда даже некорректного или расплывчатого определения терминов бывает достаточно, чтобы вызвать разногласия или осложнения в отношении системы. Вспоминаются два примера. Закон говорит о том, что ЦИК РФ должен «создавать равные условия» для проведения предвыборной кампании. Мы должны спросить себя, для чего предназначена эта фраза и что она означает, поскольку наше определение будет иметь свою, специфическую окраску в зависимости от того, как мы сформулируем наши положения, и как мы будем оценивать степень исполнения закона участниками избирательного процесса и СМИ. Имеет ли закон в виду «абсолютно одинаковые условия» или «создание равных условий для кандидатов». Когда разговор идет об использовании СМИ, означает ли это, что эфирное временя должно быть предоставлено на равных условиях? Например, что касается последнего, то нас меньше всего волнует, будет ли каждому кандидату дано совершенно одинаковое количество минут в эфире или одинаковое количество строчек в газете, но мы захотим удостовериться в том, что каждый кандидат имеет доступ к СМИ на одинаковых условиях. Если одному из кандидатов предоставляется бесплатное эфирное время, то для всех кандидатов оно должно быть бесплатным, или если эфирное время платное, то расценки на него должны быть одинаковы для всех кандидатов.
В законах, регулирующих выборы, кандидатам гарантируется бесплатное эфирное время на государственных радио и ТВ каналах. Несмотря на то, что было бы слишком откровенным делом устанавливать, сколько минут будет выделено каждому кандидату при большом количестве кандидатов, все же уместным было бы спросить, как мы определяем понятие «государственные СМИ». Опять же манера определения скажется на точности формулирования положений закона. Означает ли понятие «государственные СМИ» государственные СМИ в масштабе страны или СМИ, которые финансируются из бюджетов государственных органов? Означает ли это, что СМИ полностью финансируются государством или получают частичные дотации от государства? Каково финансирование по объему ... 51%? В тексте закона может быть нечетко сформулировано положение о том, получают ли кандидаты на пост президента бесплатное эфирное время на муниципальном радио и ТВ внутри территорий, к которым они относятся. По Статье 24 Закона об основных гарантиях кандидаты и избирательные объединения получают бесплатное эфирное время «на государственных и муниципальных радио и ТВ каналах «в пределах территорий «соответствующих» районов». Это спорное положение, поскольку если кандидаты на пост президента избираются не по «районному» признаку в отличие от кандидатов в Думу, например, то к ним неприменимо положение о бесплатном предоставлении муниципальных радио и ТВ каналов. В соответствии со Статьей 40 Закона о выборах президента кандидатам предоставляется эфирное время на ТВ и радио, и они «финансируются из соответствующих бюджетов государственных органов... федеральных?... субъектов?... муниципальных?
Здесь есть серьезное упущение, которое даст почву для вопросов и споров. Нигде в законах, регулирующих выборы, не говорится об обязательствах независимых СМИ в период предвыборных кампаний. Связаны ли они теми же принципами, что и государственные СМИ при обеспечении равного доступа кандидатов к СМИ? Есть и другой важный вопрос: достаточно ли велик мандат ЦИК для того, чтобы «создать одинаковые условия» для предвыборных кампаний, которых было бы достаточно, чтобы позволить Комиссии принять положения, относящиеся к независимым СМИ, при том, что в полном тексте не упоминаются независимые СМИ? Или, если бы даже они и упоминались, были ли бы превышены их полномочия? Если ЦИК РФ не является органом, который регулирует независимые СМИ для целей предвыборной кампании, то кто является таким органом? Если бы независимый орган СМИ мог сформулировать свою политику в отношении кандидатов и пропагандистской деятельности, кому он мог бы представить ее для рассмотрения, чтобы убедиться в том, что она соответствует юридическим нормам?
Все участники избирательного процесса должны иметь полный доступ ко всем действующим правилам. Никто не может играть по правилам, если правила неизвестны. Я считаю, что это трудная задача для Российской Федерации, потому что нет такого закона, который бы охватывал данный вопрос. Существует путаница из законов, положений и инструкций. Я бы предложила, чтобы участников избирательного процесса обеспечивали правилами игры заранее. Период времени, отведенного для избирательной кампании, очень короткий, и важно, чтобы у кандидатов, избирательных объединений и СМИ было время на то, чтобы изучить требования, налагаемые положениями закона, и иметь возможность учитывать их при планировании своей деятельности и определении стратегии. Стратегические направления должны быть изучены избирательными комиссиями для того, чтобы положения и инструкции можно было эффективно использовать отдельными группами участников избирательного процесса. Я бы настойчиво рекомендовала разрабатывать инструкции, которые бы изменяли язык закона и делали его доступным для непрофессионалов. Они должны быть нацелены на категории участников, которых необходимо информировать. По мере того, как конкуренция развивается в условиях развивающейся демократии, традиционная практика пассивной публикации критических материалов в официальной прессе может быть уже недостаточной.
Законы должны быть обеспечены правовыми санкциями, иначе закон сам себя аннулирует. Я думаю, что мы согласимся с тем, что уже возникает ряд вопросов
относительно того, как обеспечить законы правовыми санкциями. Мы, конечно, были свидетелями того, что во время сбора подписей под воззваниями возникали вопросы. И у меня есть подозрение, что опыт говорит нам, что соблюдение закона будет особенно сложным делом в таких областях предвыборной кампании, как финансирование и отчетность.
Законы должны быть составлены таким образом, чтобы они могли применяться однозначно и последовательно. Это, пожалуй, является наиболее фундаментальным ингредиентом в создании условий для свободных и справедливых выборов. Если и существует область, в которой можно придерживаться таких стандартов, то она относится к статьям закона, который пытается установить порядок в избирательной кампании путем использования языка, который отличается нечеткостью и может быть интерпретирован субъективно. Сюда входит множество положений относительно запретов на пропаганду кампании, которая «нарушает этические нормы», или запретов пропаганды, использования слова или имени человека с целью оскорбления достоинства человека или его репутации. Возникают закономерные вопросы о том, каким образом это сработает, если кандидаты противостоят друг другу и критикуют программы друг друга на будущее. Как мы можем определить «этические нормы» или измерить степень «оскорбления человеческого достоинства или чести»? Какие критерии применимы при рассмотрении споров по таким вопросам? Эти вопросы не являются необычными в отношении избирательных законов Российской Федерации. Это все равно, что спрашивать «Как нам определить, что такое истинное искусство и что такое непристойность?» Вероятно, ответом будет «Я не знаю, как определить это, но знаю, что смогу дать ответ, когда увижу произведение искусства». Наверно, ответ будет таким же в отношении политических кампаний. Поэтому мы должны спросить себя, как мы можем эффективно определить, что такое «этические нормы» или «оскорбление чести и достоинства» на основе критериев, которые применимы для этого. Затем, кто должен выдвигать жалобы? Должен ли это делать человек, которого оскорбили? Или должностные лица из государственных органов или члены избирательных комиссий должны независимо отслеживать кампании и принимать решения относительно того, какие случаи следует рассматривать? Как нам уберечься от возможных субъективных оценок, которые могут привести к тому, что некоторые кандидаты получат преимущества по сравнению с другими кандидатами?
В условиях западной демократии организаторов выборов обычно отстраняют от участия в избирательных спорах. Избирательные кампании по-прежнему остаются в общественной сфере, в которую не вмешиваются государственные органы или органы, занимающиеся организацией и проведением выборов. Электорат сам наблюдает за ходом избирательной кампании и оценивает характер, целостность, честность и достоинство кандидатов. Когда дело доходит до честности и степени доверия кандидатам, они могут не быть в состоянии определить это, но все поймут, когда увидят процесс.
Наконец, мы должны признать тот факт, что ни один закон не может добиться демократии сам по себе. Истинный успех зависит от желания и вклада в дело всех участников процесса, которые вместе несут ответственность за выполнение принципов на практике ... и в душе.
|
