Открытость и гласность при подготовке и проведении выборов
Констанс Эндрю КЭПЛАН
Руководство
Цель данного руководства - предоставить информацию об принципов открытости и гласности в избирательном процессе. Данное руководство может быть использовано как основа для разработки и усовершенствования указанных принципов для достижения желаемой цели - свободных и справедливых выборов.
Ассоциация организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы
Международный фонд избирательных систем
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
Констанс Эндрю КЭПЛАН,
консультант МФИС
Перевод предоставлен Московским отделением МФИС
Что такое открытость?
С терминологической точки зрения открытость обозначает четкий и ясный процесс, понятный избирателям и подразумевающий отчетность перед электоратом. Открытость избирательного процесса обеспечивает более активное участие избирателей и укрепляет избирательную систему в целом.
Открытость существенно важна для избирательного процесса, поскольку она устраняет возможные ошибки и недочеты, ограничивает возможность фальсификации и подлога. Открытость укрепляет доверие граждан к избирательной системе.
Чтобы выборы считались свободными и справедливыми, открытость избирательного процесса должна обеспечивать:
- представительные органы власти, в которые граждане имеют право избирать своих представителей;
- тайну голосования для каждого гражданина;
- возможность для каждого гражданина выдвинуть свою кандидатуру;
- предоставление гражданам объективной информации о выборах;
- для каждого гражданина, достигшего избирательного возраста;
- право голоса без каких-либо ограничений;
- доступ к эффективным и беспристрастным процедурам регистрации избирателей;
- равный доступ к избирательным участкам для участия в голосовании;
- право выражать свое волеизъявление наравне с другими гражданами, чтобы его голос имел равный вес с другими голосами;
- право людей на объединение для создания политической партии или организации для участия в выборах;
- недопустимость вмешательства или запугивания людей при выражении их политической воли;
- свободу передвижения кандидатов по территории страны для проведения предвыборной кампании;
- возможность политическим партиям и кандидатам проводить предвыборную кампанию в равных условиях с другими партиями и кандидатами, включая лиц, находящихся на государственных должностях, на которые проводятся выборы;
- доступ к средствам массовой информации для всех кандидатов для выражения их политической точки зрения.
Открытость - это один из элементов обеспечения свободного и справедливого избирательного процесса, то, к чему стремятся органы власти, электорат, политические партии и негосударственные организации.
Что такое подготовка и проведение выборов?
Подготовкой и проведением выборов в большинстве стран занимаются на профессиональной основе. Этот процесс включает в себя несколько компонентов, которые можно разделить на четыре категории:
- повседневная работа органа, отвечающего за подготовку и проведение выборов;
- подготовка выборов;
- проведение выборов;
- послевыборная деятельность.
Повседневная работа органа, отвечающего за подготовку и проведение выборов
Орган, работающий на постоянной основе, укомплектованный подготовленным высококвалифицированным персоналом, является важным фактором обеспечения открытости избирательного процесса. Сотрудники такого органа должны знать законы о выборах, сроки проведения выборов, а также финансовые аспекты проведения выборов.
При приеме на работу сотрудников должен соблюдаться принцип беспристрастности и справедливости. Правила приема на работу должны предусматривать прохождение определенного курса подготовки. Органы, отвечающие за организацию выборов, сотрудники которых набирались по протекции (трудоустройство предоставлялось как политическая услуга), являются достаточно частым явлением. Таким образом, важно, чтобы сотрудники были не только хорошо подготовлены, но и понимали, что работа органа должна строиться на принципах справедливости и беспристрастности.
Отбор членов комиссии для управления избирательным процессом имеет достаточно важное значение. Члены избирательной комиссии должны быть независимыми, беспристрастными и политически нейтральными, или же, как альтернативный путь решения этого вопроса, члены комиссии должны подбираться так, чтобы каждая крупная политическая партия была пропорционально представлена в комиссии. Члены избирательных комиссий должны обладать опытом работы, быть хорошо подготовленными, уметь правильно и грамотно интерпретировать законы и обеспечивать их действие.
Деятельность избирательной комиссии отражает в себе все особенности избирательного процесса. Принцип открытости и гласности при проведении и подготовке выборов в идеале должен предполагать проведение открытых заседаний, повестки дня и протоколы которых подлежат опубликованию. Открытое обсуждение и комментарии общественности по вопросам, стоящим перед комиссией, также обеспечивают открытость, хотя во многих странах на всенародное обсуждение вопросы выносятся только на окончательной стадии принятия решения, а не в ходе их обсуждения.
Процедуры, которые не находят четкого определения в законах о выборах, должны регулироваться нормативно-правовыми актами. Неурегулированные вопросы могут вызвать споры и противоречия в случае отсутствия четких инструкций в их отношении. Несмотря на то, что в ходе выборов неизбежно возникают самые неожиданные проблемы, положения, регулирующие подготовку и проведение выборов, должны предусматривать все возможные процедурные особенности, чтобы не допустить принятия поспешных решений на месте, исходя из обстоятельств. Разрабатывая инструкции и правила открыто и гласно, организаторы выборов смогут обеспечить доверие к избирательной системе.
Открытость и гласность избирательного процесса не просто зависят от порядка регистрации избирателей, свободного проведения предвыборной кампании, наблюдения, процессуальной прозрачности и обеспечения тайны голосования. Избирательная система должна предусматривать быструю и эффективную реакцию на различного рода жалобы, которые неизбежно будут возникать в ходе выборов, и включать самые различные вопросы, начиная от отмены решения о регистрации избирателя до попыток сорвать явку избирателей.
Подготовка выборов
Подготовка выборов, в основном, регулируется законами и инструкциями о выборах. Когда избирательный процесс является открытым и гласным, между вовлеченными в процесс политическими партиями, объединениями и негосударственными организациями устанавливаются открытые взаимоотношения. Подготовка выборов должна осуществляться со строгим соблюдением избирательных сроков. Необходимо разработать план-календарь подготовки выборов и довести его до сведения всех участников избирательного процесса.
В подготовку выборов входят такие вопросы, как:
- регистрация избирателей;
- квалификационные требования к кандидатам;
- регистрация кандидатов;
- определение границ избирательных округов;
- подготовка избирательного бюллетеня;
- подготовка сотрудников избирательных комиссий;
- просвещение избирателей и гражданское образование;
- участие в выборах негосударственных организаций (НГО) и местных наблюдателей.
Регистрация избирателей
Принцип открытости и гласности является основополагающим при установке норм, регламентирующих регистрацию избирателей. Этот процесс должен быть справедливым, равноправным доступным контролю со стороны общества. Критерии квалификационных требований должны быть четкими. Ответственные за регистрацию должностные лица должны быть хорошо подготовленными и последовательно воплощать в жизнь указанные принципы. При регистрации избирателей нельзя устанавливать какие бы то ни было неразумные ограничения, как, например, имущественный ценз, налог на участие в выборах, обязательная грамотность, расовые, половые и этнические ограничения.
Разумные требования в отношении регистрации избирателей признаны во всем мире. К ним относятся такие требования, как ценз оседлости, гражданство и возрастной ценз. Данные требования должны быть обнародованы. Кроме того, если определено, что некоторые категории лиц не могут голосовать (обычно это лица, содержащиеся в местах лишения свободы или признанные недееспособными), то информация об этом должна быть доведена до всех граждан.
Организаторы выборов должны также отвечать за четкое и правильное ведение регистрационных списков избирателей. Порядок исправления неточностей и ошибок должен быть обнародован, чтобы обеспечить наличие точных списков зарегистрированных избирателей, составленных на основе принципа политической беспристрастности.
Квалификационные требования к кандидатам и регистрация кандидатов
Квалификационные требования к кандидатам и порядок их регистрации должны быть четко регламентированы в законах и нормативных актах о выборах. Такие процедуры не должны носить произвольный или дискриминационный характер, либо решаться по усмотрению местных властей. Открытость и гласность позволяют каждому имеющему на то право лицу выдвигать свою кандидатуру. Организаторы выборов должны предоставить информацию о регистрации кандидатов, в том числе требования для выдвижения кандидатуры на какую-либо должность, а также об условиях и порядке занесения кандидатуры в избирательный бюллетень, отзыва кандидатов или опротестования решения о регистрации. В большинстве стран, принявших определенные квалификационные требования для регистрации кандидатов, основной принцип, заложенный в эти требования, направлен на то, чтобы обеспечить регистрацию только тех кандидатов, которые имеют весомую поддержку граждан, и не допустить внесения в избирательный бюллетень лиц, не пользующихся широкой поддержкой. В целом, требования по регистрации кандидатов должны быть достаточно ограничительными, чтобы не допустить внесения в избирательный бюллетень лиц, не пользующихся поддержкой широких слоев общества, но в то же время ограничительными не до такой степени, чтобы серьезные кандидаты, пользующиеся минимальной поддержкой граждан, не попали в избирательный бюллетень.
Определение границ избирательных округов
Из всех вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов, определение границ избирательных округов вызывает самые большие
противоречия. Избирательные округа и разбивка их границ - это та область, где различного рода манипуляции могут дать некоторым политическим силам незаконные преимущества на выборах. Поэтому методы определения границ избирательных образований должны соответствовать принципу открытости и гласности. Эта процедура должна базироваться на критериях справедливости и равноправного отношения ко всем социальным группам. В то же время, очень часто границы избирательных округов определяются теми выборными должностными лицами, которые находятся в данный моменту власти и которые стремятся остаться на своем посту.
Открытость и гласность в данном процессе помогают избежать различных махинаций. В случае, если при определении границ избирательного округа были допущены какие-либо манипуляции и махинации, такой округ имеет, как правило, необычную форму (например, форму зигзага, подковы и т.п.), чтобы обеспечить какой-либо политической партии незаконные преимущества. Границы определяются таким образом, чтобы районы, жители которых поддерживают определенные политические партии, попадали в один избирательный округ.
Разработка избирательного бюллетеня
Законы о выборах должны давать четкие указания о форме избирательного бюллетеня, чтобы не допустить непоследовательности и несправедливости при занесении в него имен кандидатов. Форма избирательного бюллетеня должна быть простой и обеспечивать возможность для партий и кандидатов использовать свои принятые символы и знаки. В законе о выборах или в иных связанных с выборами нормативно-правовых актах, должна быть ясно определена формулировка текста избирательного бюллетеня, а также должен быть четко указан размер шрифта, межстрочный интервал и содержаться разъяснение, допустимо ли указание должностей, кличек или использование лозунгов.
Подготовка работников избирательных комиссий
Организаторы выборов, прошедшие специальную подготовку, понимающие и знающие, как применять положения, регулирующие подготовку и проведение выборов, являются существенно важным фактором, обеспечивающим открытость и гласность избирательного процесса. Не одни выборы были испорчены из-за того, что организаторы выборов были плохо подготовлены и не следовали предписаниям и инструкциям должным образом.
Подготовка должна быть ясной, понятной для обучаемых и актуальной, то есть построенной на основе тех материалов, которые будут использованы в день выборов. Лица, которые будут задействованы в работе в день выборов, должны иметь возможность увидеть материалы, с которыми им предстоит работать, и понять, как следует проводить ту или иную избирательную процедуру.
Там, где это возможно, в программе подготовки должны участвовать доверенные лица кандидатов или представители политических партий, в том числе негосударственных организаций.
Правовое обучение избирателей и гражданское образование
Правовое обучение избирателей и гражданское образование являются постоянным текущим процессом, который должен поощряться государственными органами на всех уровнях. Пассивная позиция, при которой функции правового воспитания избирателей и гражданского образования делегируются школам, негосударственным организациям, церквям и политическим партиям, часто бывает недостаточной для того, чтобы заложить основу доверия и обеспечить понимание простыми гражданами особенностей избирательного процесса. Необходимо разработать общенациональную программу на принципах открытости и гласности так, чтобы все заинтересованные организации и группы смогли принять в ней участие. Информация, распространяемая в рамках таких программ, должна содержать объективные, политически нейтральные и беспристрастные заявления, разъясняющие важность участия в голосовании, содержащие пояснения по порядку заполнения избирательного бюллетеня, сроках и месте голосования, а также информацию о специальных процедурах голосования для тех лиц, которые не смогут проголосовать в день выборов.
Негосударственные организации и политические партии также должны быть привлечены к проведению подобных программ. Необходимо поощрять их участие в таких общенациональных программах. Каждый гражданин страны должен иметь доступ к такой информации. Там, где это возможно, необходимо использовать средства массовой информации для распространения политически нейтральных информационных объявлений.
Участие в выборах негосударственных организаций и местных наблюдателей
Существует несколько способов обеспечения и укрепления открытости и гласности при подготовке и проведении выборов. К ним относятся обеспечение участия негосударственных организаций и местных наблюдателей в избирательном процессе. Когда такие группы приглашены к участию, избирательный процесс становится открытым и гласным, доступным для всех заинтересованных сторон, которые теоретически не вовлечены в данный процесс. Подход к негосударственным организациям должен строиться на основе справедливости, они должны быть привлечены к участию в самых различных программах. Вовлечение негосударственных организаций в избирательный процесс демонстрирует, что вся деятельность организаторов выборов является открытой и гласной.
Необходимо разработать ясные инструкции, поощряющие участие местных групп наблюдателей в выборах, с четким указанием того, что они могут и что не могут делать. Например, в некоторых странах негосударственные организации участвуют в избирательном процессе на правах наблюдателей. Их представители имеют право вмешиваться в избирательный процесс, когда они видят какие-либо процессуальные нарушения. В большинстве же стран наблюдателям не разрешено вмешиваться в избирательный процесс, однако они могут доложить об обнаруженных фактах.
Аспекты безопасности
Безопасность также является критически важным аспектом, обеспечивающим открытость и гласность избирательного процесса. Охрана избирательного оборудования и материалов устраняет возможность незаконных действий со стороны недобросовестных лиц. Организаторы выборов должны принять все меры для того, чтобы уполномоченные на то лица знали порядок получения и обеспечения сохранности официальных избирательных материалов. Лица, которые без должной ответственности относятся к таким обязанностям, должны стать объектом самой жесткой критики, не говоря уж о том, что там, где не обеспечена должная степень защиты и сохранность избирательных материалов, возможность фальсификации очень высока.
Органам, ответственным за подготовку и проведение выборов, не следует сомневаться в том, стоит ли допускать заинтересованных лиц, представляющих политические интересы, к вопросам обеспечения безопасности. Открытость данного процесса укрепляет веру всех участников избирательного процесса в то, что какие-либо манипуляции не будут произведены. Когда доверенные лица кандидатов и наблюдатели имеют возможность контролировать процесс тиражирования избирательных бюллетеней, их упаковку и доставку, это демонстрирует открытость деятельности организаторов выборов без какой-либо угрозы для безопасности самого процесса.
Деятельность в день выборов
В день выборов все аспекты избирательного процесса должны быть открыты для самого пристального наблюдения и контроля. Избирательные участки должны быть вовремя открыты. Сотрудники избирательных комиссий должны знать, что они делают. Местные наблюдатели должны быть допущены на избирательные участки. Должны обеспечиваться тщательный контроль и наблюдение за ходом голосования. Механизм рассмотрения жалоб должен быть действовать так, чтобы обеспечить незамедлительное разрешение всех возникающих проблем и сомнений электората.
Для обеспечения открытости и гласности необходимо проводить пристальное освещение непосредственного процесса выборов. До сведения избирателей должны быть доведены особые процедуры на случай возникновения проблем в день выборов.
Законы о выборах должны предусматривать специальные процедуры голосования для лиц, которые не могут голосовать лично, обычно в связи с их отсутствием или по состоянию здоровья. Процедура заочного голосования должна быть обнародована своевременно и в доступной форме.
Организаторы выборов должны поддерживать негосударственные организации и местных наблюдателей и поощрять их деятельность в день выборов. Лица, ответственные за подготовку и проведение выборов, должны отдавать себе отчет в возникших проблемах и в случае их возникновения незамедлительно реагировать на них.
Средства массовой информации могут как помогать, так и создавать осложнения в работе организаторов выборов. СМИ могут доводить до избирателей принципы открытости и гласности, на которых строится работа избирательных комиссий, обеспечивая поддержку всему избирательному процессу. Предоставьте средствам массовой информации материалы об избирательном процессе заранее и на все вопросы давайте своевременный, быстрый и честный ответ. Разрешите представителям СМИ присутствовать на определенных стадиях и процедурах избирательного процесса, стройте работу с ними на основе беспристрастности и нейтралитета. Призовите средства массовой информации к справедливому освещению деятельности всех политических партий и организаций.
Послевыборная деятельность
Процесс подготовки и проведения выборов также включает такой важный этап, как послевыборная деятельность, направленная на своевременное утверждение результатов выборов, оценку избирательных действий и рассмотрение жалоб.
Задержка в обнародовании результатов выборов может свести на нет все усилия по обеспечению гласности и открытости, поскольку она является явным нарушением установленных требований. Очень важно, чтобы процедура подсчета голосов и определения итогов голосования была открыта для наблюдения всеми заинтересованными., сторонами,в том числе и представителями средств массовой информации.
Также должно всячески поощряться открытое, гласное и своевременное рассмотрение жалоб, связанных с избирательным процессом. Необходимо осознавать возникшие проблемы, и для их решения должны быть приняты соответствующие меры. Оценка избирательной деятельности должна проводиться с реалистических позиций, при этом организаторы выборов должны сохранять беспристрастность в отношении результатов выборов.
Выводы
Основной задачей обеспечения открытости и гласности избирательного процесса является создание условий для справедливых и свободных выборов, выборов, где гражданин имеет право быть кандидатом, голосовать за поддерживаемого им кандидата при соблюдении тайны голосования и своевременно получать результаты выборов, в которых он принимал участие.
Существуют два основных способа обеспечения открытости и гласности избирательного процесса.
- Законы о выборах могут создаваться так, чтобы различные положения о выборах основывались на принципе открытости и гласности.
- Могут быть приняты регламентирующие положения для организаторов избирательного процесса.
В любом случае, когда избирательный процесс предоставляет свободу действия или построен на разрешительном принципе и не является четко регламентированным, существует опасность, что при толковании и обеспечении действия законов о выборах будут возникать разногласия и споры.
Для избежания таких разногласий:
- устанавливайте ясный порядок по всем пунктам избирательного процесса;
- работайте с заинтересованными группами, политическими партиями и организациями;
- разрабатывайте программы, не направленные на предоставление преимуществ кому-либо из участников;
- поощряйте участие общественности в обсуждении и принятии решений.
Открытость и гласность в избирательном процессе обеспечивают свободные и справедливые выборы, поскольку сам процесс является открытым, доступным и подотчетным электорату.
| 
