Комментарии к Федеральному Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятому Государственной Думой и направленному в Совет Федерации
Проект - не для распространения
Июль 1997 г.
Общий обзор
Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан был принят Государственной Думой осенью 1994 года и служил основой для разработки других законов о выборах в российской федерации. Законы, принятые для выборов в Думу в 1995 году и выборов президента РФ в 1996 году строились на законе об основных гарантиях избирательных прав граждан и часто ссылались на сам текст закона.
Как основа избирательной системы, закон об основных гарантиях избирательных прав граждан стоит между Конституцией, устанавливающей права избирателей и другими избирательными законами. Целью закона об основных гарантиях избирательных прав граждан должно было обозначить три основных элемента избирательной системы:
· Основные права избирателей;
· Основные составные части структуры для проведения выборов;
· Самые главные (зачастую минимальные) стандарты избирательных процедур, особенно касающихся прозрачности и безопасности процесса выборов.
Предлагаемые поправки к закону об основных гарантиях избирательных прав граждан, включая законопроект, прошедший первое чтение в Государственной Думе, более не напоминают документ, являющийся «основой», и скорее похожи на всеобщий закон о федеральных выборах, устанавливающий единообразную процедуру для любых выборов на территории РФ. Такой подход поддерживается некоторыми экспертами и политическими группами как возможность укрепления и расширения некоторых норм, методов и процессов, разработанных и опробованных на выборах в России за четыре последних года. Некоторые чиновники из субъектов федерации РФ могут приветствовать четкие инструкции, идущие из федерального центра.
Тем не менее, такой всеобъемлющий подход, являющийся в настоящее время преобладающим, имеет серьезные недостатки. Предлагаемые поправки обозначат очень широкий спектр избирательных стандартов, как «основных гарантий». Такое единообразное и специфическое регулирование приведет к тому, что субъекты федерации и местные органы власти будут лишены гибкости нововведений на выборах и не оставит места экспериментированию с иными методами голосования, процедурами назначения кандидатов и иными компонентами избирательного процесса. Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан должен устанавливать стандарты и служить рамкой, внутри которой есть место нововведениям, а не становиться обязательным «модельным» законом.
Более того, несмотря на то, что большинство добавлений, содержащихся в предлагаемых поправках, отражают консенсус, основанный на опыте текущем опыте и могут считаться улучшением, многие из этих позиций не заслуживают постоянного или повышенного статуса, а некоторые имеют сомнительную ценность (см. комментарии ниже). Предлагаемые поправки также неравномерно подходят к детализации разных вопросов. Одни вопросы рассматриваются, как «основные» права, другие описываются очень детально, прямо как в инструкциях.
И последнее. Новый законопроект включает закон о референдуме в закон, в основном посвященный выборам кандидатов. Результат получается зачастую неуклюжим. К тому же, несмотря на то, что право избирателей на внесение изменений в свою жизнь посредством референдума может считаться основным, и такое голосование имеет отношение к голосованию за политических лидеров,, эти процессы имеют разное значение и осуществляются по разному.
Политические дебаты вокруг предлагаемых изменений в закон об Основных гарантиях избирательных прав граждан представляют значительный шаг в развитии демократии в Российской Федерации. Как минимум некоторые из предлагаемых процедурных изменений заслуживают дальнейшего изучения. Но более важно то, что нуждается в пересмотре сама посылка в необходимости таких изменений. Большая часть содержания законопроекта могла бы быть лучше нацелена на изменения в федеральных законах о выборах президента РФ и выборах депутатов Государственной Думы, и, может быть, на новые законы о референдуме и политических партиях. Такие законы, в свою очередь, могли бы уже послужить как «модель» для законов субъектов федерации и местных органов самоуправления, не превращая применение текущих методов и процедур, построенных на основе текущего политического опыта в нечто жесткое и застывшее.
Положения законопроекта
Глава 1.
Статья 2. Часть 18
Предъявление требования к избирательным объединениям быть зарегистрированными за год до дня голосования является чрезмерно трудновыполнимым и не гибким требованием, распространенным на все выборы, особенно если принять во внимание отсутствие закона о политических партиях, предоставляющего им постоянный законный статус и отсутствие стимула для формирования избирательных объединений, а также возможностей, предоставляемых по законопроекту (и существующим законам) группам избирателей, в отличие от избирательных объединений и блоков выдвигать и поддерживать своих кандидатов на относительно равных основаниях.
Статья 3. Часть 5
Несмотря на соответствие федеральному конституционному закону о референдуме запрещение проводить выборы одновременно с всероссийским референдумом может послужить препятствием в проведении референдума (когда предъявляется требование о минимальном пороге участия избирателей) и ведет к удорожанию проведения выборов.
Статья 4. Часть 4-5
Запрещение ограничений избирательного права, связанных с постоянным проживанием гражданина в течение определенного времени на определенной территории, особенно в том, что касается права быть избранным, кажется слишком узким толкованием. Введение запрета при регулировании пассивного избирательного права на выборах регионального уровня является сложно выполнимым требованием.
Глава III.
Статья 15. Часть 9
Необходимо предъявление к составлению списка избирателей требования расположить избирателей по адресу (улице) либо иному физическому ориентиру, позволяющему легко найти избирателей, ошибочно внесенных по какому-либо адресу.
Статья 15. Часть 13-18 (14)?
Несмотря на то, что текст статьи соответствует другим законам о выборах, предоставление избирателям права лично проверять список избирателей для поиска ошибок или пропусков приводит к мысли, что проверка списков другими лицами, например, представителями кандидатов или избирательных объединений никак не предусмотрена и не поощряется. Сюда дополнить тем, что Постников предложил...
Глава IV.
Cтатья 24. Часть 7
Для избежания случаев, когда жалоба рассматривается одновременно в суде и в избирательной комиссии, видимо, необходимо следовать в русле мировой практики, когда жалоба не принимается к рассмотрению судом либо вышестоящей комиссией, если она сначала не была рассмотрена самой избирательной комиссией (юридическая доктрина «исчерпания административных мер»). Комиссии обладают соответствующими полномочиями для принятия компетентного решения, которое может быть оспорено в суде в порядке, оговоренном законом.
Глава V.
Статья 29. Часть 2
Ясно, что причина попыток ограничения количества сдаваемых подписей лежит в опасении того, что придется проверять огромные объемы в краткие сроки, но этот Вопрос может быть решен иначе - путем инструкций для проверки подписей <з использованием методики случайной выборки.
Статья 29. Часть 9
Отказ в регистрации кандидатов должен быть почти всегда ограничен невыполнением требований по сбору подписей или связанными с ним вопросами.
Положения закона не должны давать избирательным комиссиям широких и неопределенных полномочий по отказу в регистрации на основании неподтвержденных данных о нарушениях в использовании избирательных фондов, предвыборной агитации и т. п., за исключением вопиющих нарушений. Закон должен предлагать менее серьезные и более дифференцированные санкции в зависимости от тяжести нарушений.
Глава VI.
Статья 32. Часть 6
Положение об ответственности кандидата за нарушения правил, установленных этой статьей должно предусматривать менее серьезные и более дифференцированные санкции (а не только отмену регистрации) в зависимости от тяжести нарушения.
Глава VII.
Статья 35. Часть 2
Предъявляемое требование по использованию половины бесплатно предоставляемого кандидатам и избирательным объединениям эфирного времени для «совместного использования» для публичных дебатов между кандидатами и дискуссий является политическим вопросом, а не основной гарантией, а также примером ненужной проработки деталей в предлагаемых изменениях.
Статья 35. Часть 4
Точно так же, положение об ограничении эфирного времени, приобретаемого кандидатом или избирательным объединением (не более, чем двукратное бесплатное время) не является приемлемым политическим решением для закона об Основных гарантиях избирательных прав граждан.
Глава VIII.
Статья 40. Часть 7
Несмотря на соответствие существующему законодательству, положение о том, что данные о поступлении и расходовании средств со специальных избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и блоков публикуются избирательной комиссией «периодически», недостаточно. Было бы лучше установить какие-то минимальные требования к тому, насколько часто такие сведения должны становиться достоянием публики.
Глава IX.
Статья 44. Часть 1
Создание отдельного права на «открепительное удостоверение» для тех, кто не может находиться на участке в день выборов (в дополнение к досрочному голосованию и переносному ящику для голосования) является ненужным дополнением к существующим процедурам, кроме того, здесь существует возможность злоупотреблений. Лучше оставить этот вопрос для регулирования конкретными законами о выборах в зависимости от обстоятельств и природы выборов.
Статья 45. Часть 5
Нет необходимости законодательно закреплять строку в бюллетене «Против всех кандидатов» как основного избирательного права.
Статья 45. Часть 11
Нет необходимости требовать от участковых избирательных комиссий вычеркивать из выдаваемых бюллетеней имена кандидатов, снявших свои кандидатуры перед открытием участков. Несмотря на то, что такое положение находится в полном соответствии с действующим законодательством, это предполагает значительное увеличение объема работы участковой комиссии непосредственно перед открытием участков и создает условия для нарушения сохранности бюллетеней. Вопрос с теми, кто снял свои кандидатуры, может быть решен путем размещения списков выбывших кандидатов в помещении участка или внутри кабин для голосования.
Статья 46. Часть 8-15
Несмотря на то, что использование переносного ящика для голосования является важным моментом выборов и здесь могут быть злоупотребления, положения законопроекта излишне детализированы для закона об Основных гарантиях, включая требование о получении заявок на голосование на дому не позже, чем за 4 часа до конца голосования (если иное не оговаривается законом).
Статья 55. Часть 2
Очень детально регулируется все, включая даже то, какая строка в протоколе и что должна содержать - остаются вопрос, если данные протокола соответствуют действительности, но протокол заполнен с нарушением положений закона, ведет ли это к объявлению протокола недействительным? Можно предположить, что суды окажутся завалены жалобами проигравших кандидатов или просто недовольных тем, что протоколы объявлены недействительными из-за ^соответствия закону.
Статья 47. Часть 6
Данные, которые вносятся в протокол, будут отличаться в зависимости от выборов, по этой причине необходимо оговорить в начале этой части, о каких выборах идет речь и какие из данных вносятся на каком уровне.
Статья 48. Часть 4
Формулировка требований могла бы быть четче, особенно когда речь идет о таком важном понятии, как признание выборов несостоявшимися. Здесь присутствует два разных понятия в одном предложении. Если в выборах принимает участие менее оговоренного в законе процента (явка избирателей), то они признаются несостоявшимися. Если выборы состоялись, и большинство избирателей проголосовали против всех кандидатов, то ни один из них не избран, но выборы все равно состоялись
Статья 48. Часть 5
Эта часть не предоставляет никаких оснований для разъяснения того, какой суд может признать какие результаты выборов или итоги голосования недействительными. Чрезвычайно повышает произвольное и неоправданное вмешательство судебных органов в выборы.
Статья 51. Часть 3
Положение о том, что решение, принятое на референдуме, может быть отменено только на референдуме, является наиболее опасным политическим изменением в предлагаемом законопроекте. Законодательные органы должны иметь право отменять либо изменять решения, принятые на референдуме, особенно в чрезвычайных обстоятельствах. В этом вопросе достаточным сдерживающим фактором для политиков будет служить опасность последствий их действий, противоречащих воле большинства.
Статья 52. Часть 3
Положения о том, что ГАС «Выборы» должна использоваться для наблюдения за ходом и итогами голосования но данные, полученные через ГАС «Выборы» являются предварительной информацией, не имеющей юридического значения, если иное не оговаривается законом - это слишком специфическое требование для закона об Основных гарантиях. Что, если ГАС «Выборы» будет заменена иной системой или один из субъектов Федерации захочет иметь свой вариант автоматизированной системы, либо выборы проходят на местном уровне, или выборы в одном округе по какой-либо причине проходят повторно? Было бы лучше, если законопроект просто сослался на автоматизированную систему, как общего требования, для ее применения если только обстоятельства не вынуждают к иному.
Глава 10.
Статья 53.
Рассматриваются меры, применяемые в соответствии с уголовным и административным кодексами за определенные нарушения закона об Основных гарантиях. Как раз в этой части законопроекта необходимо более детальное регулирование (ответственность и наказания, может быть даже с перекрестной ссылкой на соответствующие положения других законов), что приветствовалось бы как необходимое улучшение в законе об Основных гарантиях. Конечно, такие ссылки станут возможны после внесения изменений в уголовный и административный кодекс.
* * *
| 
