ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
1. Общие положения
Идеал демократии и право каждого человека участвовать в работе властных структур своей страны четко описаны в Статье 21 Всеобщей декларации прав человека. В частности, положения Статьи 21(3) о том, что «волеизъявление народа является основой государственной власти», представляет собой ни что иное, как однозначное утверждение принципа представительной демократии, что в настоящее время все более воспринимается как неотъемлемый признак легитимизации власти в международном сообществе государств. Однако приходится констатировать, что существующие общепризнанные и региональные нормативные акты о правах человека содержат весьма скудные ориентировки по таким ключевым вопросам, как периодичность выборных кампаний, организация и права политических партий, права избирателей и порядок их регистрации, а также проведение голосования в день выборов. Выборы призваны обеспечить волеизъявление народа, которое может характеризоваться определенными критериями. Разумеется, формы и методы контроля за соблюдением установленных стандартов остаются различными в разных странах.
Такие политические права, как свобода слова, свобода проведения собраний с целью обмена мнениями и информацией, лежат в основе усилий по консолидации демократической власти и укреплению законности. Однако такие международные организации, как Комиссия ООН по правам человека и региональные контрольные структуры мало чего достигли как в деле развития концептуальных основ этих прав, так и в работе по практическому осуществлению права человека участвовать в работе властных структур. И, тем не менее, активные усилия, предпринятые ООН, Межпарламентским союзом и рядом межправительственных и неправительственных организаций в процессе наблюдения за ходом выборов в разных странах и оказания технической помощи на местах, уже дали определенные практические результаты, которые позволяют сделать общие выводы о нормах и практике проведения выборов.
Необходимость разработки четких критериев, позволяющих оценивать степень свободы и честности проводимых выборов, в настоящее время представляется весьма насущной. Такие критерии, в частности, позволят наблюдателям не ограничиваться упрощенными критическими или одобрительными оценками общего характера. Более важным является то обстоятельство, что применение этих критериев может укрепить национальное и международное доверие к избирательному процессу за счет сокращения конфликтных ситуаций, уменьшения возможности произвольного непризнания результатов выборов и создание более благоприятных условий для передачи власти.
Такие понятия как «периодические», «свободные», «честные» или «настоящие» выборы, не имеют проверяемого содержания, эти слова зачастую применяются субъективно, и обращены они бывают к тем, кто придерживается основополагающих ценностей и взглядов. На практике бывает гораздо легче сделать вывод о том, что такое несвободные, нечестные и ненастоящие выборы. Для этого достаточно собрать доказательства открытого внешнего давления на избирателей, отсутствия какого-либо реального выбора там, где представлен один кандидат или одна политическая партия, или свидетельства открытого терроризирования электората.
Целью данного исследования является выход за рамки субъективных оценок и выработка перечня объективно применимых критериев на основе индуктивного, а не дедуктивного анализа. Таким образом, смысл данной работы состоит в том, чтобы показать требования международного права в контексте действующих норм и правил. Особое внимание будет уделено анализу роли государства, а также рассмотрению недавно принятых законов о выборах и существующей практики организации и проведения выборов. Помимо этого, будет рассмотрен опыт работы наблюдателей и технических специалистов в странах, строящих демократические политические системы, а также деятельности специального подразделения ООН, созданного в 1992 году для оказания содействия в проведении выборов. Также будет проанализирована результативность этой потенциально нормотворческой деятельности в свете озабоченностей о соблюдении государственного суверенитета и в контексте положений Статьи 2(7) Устава ООН.1 Главный вопрос упирается в принципиальную возможность консенсуса в отношении общих критериев и существенности тех или иных отклонений или расхождения в свете норм международного права.
Одним из преимуществ международного подхода, предполагающего сравнительный анализ, является возможность комплексно посмотреть на вариации исторического и культурного характера и интегрировать различные взгляды на то, за что голосуют люди в день выборов. Вместе с тем, основные нормы международного права содержат целый ряд принципиальных положений, позволяющих дать оценку состояния национального законодательства о выборах и действующей практики, а также определить степень эффективности выполнения международных обязательств, принятых на себя той или иной страной.
Люди часто забывают, что во многих случаях избирательные права, воспринимаемые сегодня как данность, были узаконены относительно недавно. «Всеобщее избирательное право», которое на самом деле редко таковым является, было утверждено лишь в течение XX века. В частности, большинство англичан мужского рода старше 21 года получили право голоса только с принятием Закона 1918 года о народном представительстве. Согласно этому закону, женщины старше 30 лет также получили право голоса. Эта дискриминация по возрастному признаку сохранялась в Великобритании вплоть до 1928 года. В Швейцарии многие женщины получили право голоса только в 1991 году. Принцип всеобщности избирательного права также предполагает тайное волеизъявление избирателей. Всемирная декларация прав человека, принятая в 1948 году, предусматривает внедрение «соответствующих процедур, обеспечивающих свободу выбора». Примечателен тот факт, однако, что эта формулировка отсутствует в Статье 25 Договора 1966 года о гражданских и политических правах.2 Помимо этого, действующая в настоящее время практика регистрации избирателей и запрет прибегать к жульнической нарезке избирательных округов в угоду каким-либо политическим партиям или движениям3 возникли сравнительно недавно, с большой задержкой, и то в так называемых устоявшихся демократиях, включая Северную Ирландию и южную часть Соединенных Штатов.
И все же обстоятельства меняются довольно быстро. В 1989 году революционные силы, захватившие власть в одной из стран после длительной вооруженной борьбы, впервые добровольно осуществили передачу власти политической партии, победившей на выборах, проходивших в присутствии международных наблюдателей4.
Хотя процесс демократизации набирает силу и в других регионах мира, потребуется еще значительное время, прежде чем новые государственные структуры и институты получат доверие людей.
1.1. Цели исследования
Данное исследование проведено с целью проанализировать действующие критерии и условия проведения свободных и честных выборов в свете положений международного права, рассмотреть те обязательства, которые отдельные государства взяли на себя в этом отношении, а также попытаться сформулировать те требования, выполнение которых предполагает успешную реализацию принятых обязательств. Исследование главным образом посвящено рассмотрению вопросов, связанных с организацией и проведением выборов в законодательные органы. Проблемы проведения президентских выборов и референдумов будут затронуты лишь поверхностно. Исследование не имеет своей целью подробно разобрать вопрос выбора избирательной системы. Поэтому достоинства и недостатки мажоритарного или пропорционального представительства в данной работе не рассматриваются. И хотя вопрос выбора избирательной системы непосредственным образом влияет на обеспечение достоверности волеизъявления народа и состав избираемого законодательного органа, она традиционно решается исключительно в соответствии с положениями внутреннего национального законодательства. Исследование не делает попытки определить приемлемый набор вариантов избирательных систем. Данный вопрос, как правило, решается с учетом местных исторических, культурных, политических и социальных факторов и непосредственным образом увязан с идеей суверенности - главным признаком государственности.
В структурном отношении данная работа содержит четыре основных раздела. Во втором разделе, следующем за вступлением и общими положениями, рассматривается концепция свободных и честных выборов на фоне действующих положений международного права, оценивается важность принципа самоопределения и анализируются всеобщие и региональные документы о правах человека применительно к рассматриваемой тематике. Учитывая важность практики при формировании норм и критериев вообще, а также значение слов и дела со стороны властных структур, в заключительной части второго раздела дается краткая оценка последних шагов, предпринятых в этом отношении такими организациями, как ООН и МПС.
В третьем разделе, который занимает основную часть исследования, рассматриваются составные элементы системы свободных и честных выборов: правовая база; организация проведения выборов; нарезка избирательных округов; создание избирательных комиссий; права избирателей и регистрация избирателей; агитация и информирование населения; кандидаты, политические партии и политические организации; предвыборные кампании, включая обеспечение прав человека и надлежащих условий проведения предвыборной борьбы и голосования; доступ СМИ и порядок их работы по освещению избирательных кампаний; голосование, наблюдение за ходом голосования, подведение итогов голосования; жалобы и споры. Этот раздел завершается анализом последнего опыта работы наблюдателей, присутствовавших на выборах в разных странах мира. Целью этого анализа является стремление показать возможность применения единых принципов и стандартов (где это возможно) организации и проведения выборов в утвердившихся и новых демократических обществах.
И, наконец, четвертый раздел посвящен обобщению основных положений, предлагаемых международным правом в качестве основы формирования представительной власти, базирующейся на периодических, свободных и честных выборах. Должное внимание, вместе с тем, уделяется той самоочевидной истине, что не существует единой избирательной модели, которая бы подходила для любой страны. В каждом государстве должна создаваться своя избирательная система, способная наилучшим образом обеспечить волеизъявление народа в конкретных социальных, исторических и культурных условиях. В данном разделе особо рассматриваются принципы и процесс формирования избирательной системы, уточняется круг обязательных требований, и описываются механизмы их реализации. Хотя детали этих механизмов могут быть различными в разных странах, конечные цели деятельности по выполнению взятых обязательств по существу остаются едиными для всех.
1.2. Источники
При проведении данного исследования использовались различные источники, которые, прежде всего, были необходимы для того, чтобы провести различие между теми правовыми документами, которые сейчас действуют, и той правовой моделью, которую необходимо внедрить.
Прежде всего, широко использовались соответствующие международные документы, наиболее важные из которых представлены в Приложении 1. Список этих документов включает договора, определяющие международные обязательства заинтересованных сторон; официальные заявления представителей государств в международных и региональных организациях; резолюции ООН и иных международных форумов. Во-вторых, использованы практические примеры, материалом для которых послужили национальные законы, деятельность международных организаций, решения государственных, исполнительных и судебных органов. В-третьих, в качестве дополнительных материалов использованы доклады ООН; отчеты международных наблюдателей, которые направлялись для проверки порядка проведения выборов в различных странах, где осуществляется переход от однопартийного авторитарного правления к многопартийной политической системе; отчеты о проведении выборов, проводимых в тех странах, где завершились международные миротворческие операции. Хотя на международных наблюдателей все более смотрят как на специалистов, призванных устанавливать критерии проведения выборов, их отчеты не всегда сравнимы в содержательном плане5. В тексте данного исследования содержатся краткие сведения об условиях работы наблюдателей и их оценках состояния местного законодательства и практики. Следует признать, что в лучших отчетах наблюдателей, которые были изучены при работе над данным исследованием, содержалась детальная информация о правовой и административной практике, о степени несоблюдения местными властями международных правил и критериев проведения выборов, а также о том, в какой мере национальный процесс в целом способствует реализации идеала свободных и честных выборов. Необходимо особо подчеркнуть, что международное право не предусматривает деятельность наблюдателей по выборам и не требует от государств предоставлять условия для деятельности международных «контролеров», получивших задачу проверить качество избирательного процесса в той или иной стране. Вместе с тем, необходимо отметить, что национальные выборы уже не являются тем вопросом, который решается исключительно в рамках внутренней юрисдикции той или иной страны6.
1 См. ниже разделы 2.2 и 2.4.
2 См. Раздел 7 Копенгагенского документа ОБСЕ; см. ниже Раздел 2.6.
3 Практика несправедливой нарезки избирательных округов применялась в американском штате Массачусетс в 1812 году во время губернаторства Элбриджа Джерри и известна как «джерримандеринг».
4 См. материалы Совета свободно избранных глав государств; специальный доклад N1 за 1990 год; Наблюдая за выборами в Никарагуа, 1989-1990 гг.
5 См., например, документы Норвежского Хельсинского комитета; Норвежский институт по правам человека. Руководство для наблюдения за проведением выборов. Мимео. Проект. Осло (1993); и ниже.
6 См. Грос Эспиль X., «Свобода выборов и деятельность международных наблюдателей», Мимео, Международная конференция в Лагуне (Тенериф), 27 февраля - 4 марта 1994 года. Закончив обзор панамериканской системы, автор заключает: «Международное право сегодня предполагает, что как в международном, так и в региональном плане проведение регулярных, свободных, достоверных и плюралистичных выборов становится всеобщим требованием, которое может быть выполнено за счет выхода за рамки внутренних национальных юрисдикций».
ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
