Комментарии по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
Международный фонд избирательных систем
Москва, февраль 1998 года
Международный фонд избирательных систем (МФИС) высоко оценивает работу Государственной Думы и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по разработке проекта Федерального закона «О Выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации». МФИС имел честь в течение последних четырех лет пользоваться возможностью давать свои комментарии к реформам, которые отражены в данном проекте. МФИС с уважением предлагает свои дополнительные комментарии по мере того, как продолжается работа по внесению изменений и дополнений в закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
I. Система голосования
МФИС понимает, что любые предложенные для Государственной Думы изменения в избирательной системе могут вызвать полемику, что хорошо видно на примере споров, происходящих в настоящее время по вопросу системы представительства. МФИС не имеет собственной позиции о том, какая из систем наиболее предпочтительна для Российской Федерации: мажоритарная, смешанная или пропорциональная. Однако, принимая во внимание существующую систему, МФИС настоятельно рекомендует рассмотреть вопрос о введении второго тура выборов депутатов в Государственную Думу по одномандатным округам.
На выборах депутатов Госдумы в декабре 1995 года только 12 из 225 депутатов, выбранных в одномандатных округах - лишь 5% - были выбраны абсолютным большинством голосов избирателей. Сто сорок два депутата - 63% - были выбраны 30% голосов или менее того. По любой объективной оценке этот результат показывает низкий уровень представительства депутатов, избранных по одномандатным округам. При существующем уровне развития политических партий и организаций в России слишком много депутатов избираются в одномандатных округах имея значительно меньше 50% голосов избирателей на основе избирательной системы, в которой многочисленные кандидаты участвуют в едином туре голосования по принципу «победитель получает всБ».
Действительно, большинство стран, где применяется «мажоритарная» система голосования обходится относительным, а не абсолютным большинством при определении результатов выборов. В число таких стран входят США, Канада, Австралия и другие страны, которые следуют традициям Британского парламентаризма. В таких странах сложились две или три преобладающие и официально признанные политические партии. Более того, второй тур выборов часто используется для «открытых» первичных выборов политических партий и «специальных» (дополнительных) выборов в США, где на первом туре обычно бывает множество кандидатов.
По мере того, как количество кандидатов в одномандатном округе возрастает до трех и более, процент голосов, необходимый для того, чтобы получить относительное большинство голосов, катастрофически уменьшается. Такая ситуация создает возможность для победы кандидата, поддерживаемого одной из групп политических интересов и представляющей меньшинство, а не пользующегося действительно значительной поддержкой; «победивший» кандидат может на самом деле не вызывать одобрения абсолютного большинства избирателей. В лучшем случае при таких обстоятельствах показатель относительного большинства может не представлять мнения избирателей. Хорошим примером тому могут служить президентские выборы 1986 года в Португалии. В той кампании кандидат, занявший первое место в первом туре, получил 46.3 процента голосов, в то время как кандидат, занявший второе место, получил 25.4 процента голосов; во втором туре, предусмотренном законом, кандидат, который сначала шел вторым, победил кандидата, первоначально занявшего первое место, при процентном соотношении 51.4% к 48.6%.
Учитывая сложившиеся политические условия в Российской Федерации, МФИС рекомендует разработчикам проекта закона о выборах подумать о том, чтобы предусмотреть второй тур выборов в округах, в которых первый тур не дал результата абсолютного большинства голосов, особенно если учесть, что рассматривается возможный переход к полностью «мажоритарной» системе выборов кандидатов в Госдуму. Второй тур выборов следует проводить в течение двух недель после проведения первого тура. Состязания второго тура должны проводиться между двумя кандидатами, которые получили большее число голосов на первом туре (Один из вариантов: Франция использовала систему, в которой при отсутствии результата абсолютного большинства голосов все кандидаты, которые получили более 12.5 процента в первом туре, участвуют во втором, исход которого решается относительным большинством голосов, но с результатом абсолютного большинства или близкого к абсолютному большинству голосов). Закон не должен предъявлять требования по участию избирателей в голосовании (устанавливать порога «участия избирателей») для того, чтобы второй тур был признан действительным.
МФИС знает о тех возражениях, которыми могут быть встречены предложения проводить второй тур выборов депутатов Государственной Думы. В первую очередь возражения основываются на больших затратах средств на проведение второго тура выборов, давлении на интересы избирателей и на том, что в период между турами создается обстановка политической неопределенности. Для того, чтобы смягчить возражения, можно было бы установить некий «уровень», при котором потребуется проведение второго тура голосования лишь в том случае, если ни один из кандидатов не достиг определенного порога. Например, если никто из кандидатов не получает 30% от числа действительных бюллетеней, то нужно проводить второй тур голосования. Использование только действительных бюллетеней в качестве основы для расчетов приводит к небольшому понижению порога по сравнению с иным подходом, исходящим из общего числа отданных голосов. Несмотря на то, что каждая из этих проблем является важной, по мнению МФИС эти неудобства не перевешивают чашу весов по сравнению с тем далеко идущим ущербом политической стабильности и общественному доверию, который может быть вызван результатами голосования по принципу «победитель получает всБ», принятому в одномандатных округах.
II. Положения закона о выборах
Злоупотребления служебным положением. Статья 38 запрещает кандидатам использовать свое служебное положение или статус для выдвижения своих кандидатур на выборах и в предвыборной борьбе. Этот запрет можно усилить, а его использование по отношению к доверенным лицам и сторонникам кандидата сделать более четким, если внести дополнительное положение в статью 56 (»Избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков»). Такое положение могло бы, например, гласить (может быть, в конце пункта 8):
Кандидатам или их представителям, или представителям избирательных объединений или блоков запрещается использовать фонды, персонал, материальные средства (за исключением того, что предоставляется всем кандидатам) или другие ресурсы органов государственной власти или органов местного самоуправления или государственных и муниципальных предприятий для целей проведения избирательной кампании.
Снятие кандидатуры. МФИС знает об обстоятельствах прошлых выборов в России, при которых кандидаты снимали свои кандидатуры до выборов, после того, как они использовали те преимущества, которые были предоставлены им как кандидатам, включая бюджетные средства и бесплатно предоставленное эфирное время. В некоторых случаях кандидаты никогда и не намеревались довести до конца предвыборную кампанию, а использовали свою кандидатуру для личных целей или для того, чтобы косвенно помочь другим кандидатам. Пункты 12-18 статьи 46 касаются этой проблемы; в пункте 18 говорится об исключительных случаях (смерть, болезнь и т.д.), при которых возможно снятие кандидатуры. В пунктах 12-14 говорится, что окружные избирательные комиссии или Центральная избирательная комиссия должны в установленном порядке взыскивать денежные средства, которые были взяты из бюджетных фондов на проведение предвыборной кампании, с кандидатов и избирательных объединений, которые сняли свои кандидатуры без веских оснований. Эти положения указывают на обязательное возмещение затрат в случае, если отсутствуют перечисленные причины для снятия кандидатур.
Несмотря на некоторые случаи злоупотребления положением кандидата и бесконтрольного роста числа кандидатов, проект закона, по мнению МФИС, должен четко определить, что избирательные комиссии не обязаны взыскивать возмещение использованных средств с кандидатов, которые сняли свои кандидатуры без одной из перечисленных законопроектом «веских» причин, если эти избирательные комиссии установят, что кандидаты выдвигали свои кандидатуры «добросовестно» (конечно, это замечание следует из чисто британской системы права, где подобное упоминание в тексте закона считается абсолютно нормальным; в России можно попробовать выразить ту же мысль иначе). Не являются необычными случаи, когда при множестве соперничающих кандидатов (как, например, во время первичных выборов в США) некоторые из них снимают свои кандидатуры до выборов, если они чувствуют, что у них нет шанса на победу. Такое «отсеивание» зачастую даже лучше для сужения выбора избирателей, и кандидатов не стоит наказывать, если они выдвигали свои кандидатуры из чистых помыслов.
Положения о финансировании избирательной кампании. О положениях, которые раскрываются в статье 56, уже говорилось в заметках, которые были написаны в связи со встречей за круглым столом по финансированию избирательных кампаний, проведенной МФИС в сотрудничестве с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в декабре 1997 года. (См. приложение).
Защита избирательных бюллетеней. В пункте 9 статьи 61 проект закона требует составления «акта передачи» для того, чтобы задокументировать акт получения бюллетеней окружной избирательной комиссией из типографии. Потом говорится о том, что председатели избирательных комиссий, находящиеся в подчинении окружной комиссии, ответственны за передачу и получение бюллетеней своими комиссиями. МФИС предлагает, чтобы на следующих этапах были введены процедуры оформления актов передачи и приема бюллетеней на уровнях территориальной и участковой избирательных комиссий, которые должны быть подписаны председателем и двумя членами комиссии.
В дополнение к этому, закон мог бы указать, какой тип бюллетеней в целом более приемлем для того, чтобы обеспечить необходимую степень его защиты. Самые простые меры, такие как нумерация, отрывные бюллетени с сохранением корешков и иные недорогие методы могут значительно повысить защиту бюллетеней (конечно, для сохранения тайны голосования нумерация проставляется на корешках, а не на бюллетенях - МФИС будет рад предоставить образцы бюллетеней с высокой степенью защиты, применяемых в разных странах мира). Ответственность за определение степени защиты бюллетеней можно возложить на избирательную комиссию соответствующего уровня, которая могла бы принять такое решение, исходя из имеющихся возможностей.
Открепительные талоны. Статья 62 проекта закона предусматривает голосование по открепительным талонам. Положение об этом начинается с определения того, что открепительные талоны являются документами строгой отчетности, степень защиты которых определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Статья заканчивается тем, что ФИО избирателей, предъявивших открепительные талоны, должны вноситься в списки избирателей (дополнительные или «специальные» списки избирателей) избирательного участка где они голосуют. В качестве дальнейшей защиты этой процедуры голосования и для общей сверки списков избирателей МФИС рекомендует внести дополнения к закону, которые обеспечивали бы проверку этих «специальных» списков сразу же после выборов для того, чтобы проверить, не встречаются ли фамилии в списках более одного раза.
Во время выборов депутатов Государственной Думы в 1995 году и выборов Президента в 1996 году было сделано наблюдение о том, что участковые избирательные комиссии часто составляли обширные дополнительные (»специальные») списки избирателей для того, чтобы обеспечить голосование гражданам, которые не попали в общие списки избирателей, составленные органами местной власти для участковых избирательных комиссий, но которые имели при себе необходимые удостоверения личности. Эта практика была особенно распространена в местах, где население часто мигрирует, таких как места расположения военных частей.
Намерение разрешить голосовать как можно большему числу граждан путем использования открепительных талонов достойно похвалы. Тем не менее, широко распространенная практика использования дополнительных списков избирателей в день голосования снижает уровень защиты, который обеспечивается составлением общих списков избирателей, и создает возможность махинаций и подделок.
Закон о выборах депутатов Государственной Думы мог бы найти решение этой проблемы через требование к участковым избирательным комиссии предоставлять в окружные избирательные комиссии копии всех дополнительных списков избирателей, составленных в день выборов. Этот этап должен быть отделен и должен предварять передачу всех материалов голосования в окружные избирательные комиссии. До того, как окружная избирательная комиссия закончит свою работу по подсчету результатов голосования и составит свой собственный протокол, она должна внести данные, полученные из дополнительных списков участковых избирательных комиссий, для проверки повторов имен и паспортных данных избирателей, которые могли проголосовать более одного раза на различных избирательных участках.
Несмотря на то, что эта процедура специально не рассматривается в новом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», она тем не менее прямо не запрещена ни одним из положений этого закона. МФИС настоятельно рекомендует принять рассмотреть принятие подобных мер при составлении списка избирателей, которые направлены на сохранение целостности и обеспечение прозрачности избирательного процесса.
Переносные ящики для голосования. Статья 65 (»Голосование вне помещений для голосования») детально рассматривает процедуры использования и сохранность переносных ящиков для голосования. Для обеспечения возможности, предусмотренной пунктом 11 данной статьи, для членов комиссии, не принимающих участия в голосовании, и наблюдателей сопровождать переносные ящики для голосования МФИС рекомендует дополнения этот пункт обязанностью председателя участковой избирательной комиссии сделать объявление перед всеми присутствующими на избирательном участке о том, когда переносной ящик для голосования будет вынесен за пределы избирательного участка. Один раз он должен объявить об этом приблизительно за полчаса до вывоза переносного ящика и второй раз - в момент, когда ящик выносится из избирательного участка.
Предоставление протоколов избирательных участков для всеобщего ознакомления. МФИС поддерживает стремление к большей прозрачности и отчетности в процессе подведения итогов выборов. Во время выборов в декабре 1995 года МФИС рекомендовал Центральной избирательной комиссии Российской Федерации разместить «третий протокол» для ознакомления на избирательных участках. Сейчас это положение является частью закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; третий протокол должен вывешиваться для публичного ознакомления на избирательном участке (Ст. 49).
В продолжение этой идеи пункт 4 статьи 60 (»Помещения для голосования») проекта закона о выборах депутатов Государственной Думы говорит о том, что расширенные формы протоколов о результатах голосования должны быть вывешены внутри помещения для голосования для регистрации результатов голосования в том виде, в котором они были сведены в таблицу. Статья 67 (»Подсчет голосов и составление протоколов о результатах выборов избирательной комиссией избирательного участка») упоминает либо обеспечивает использование расширенного протокола. Если такая процедура необходима, она должна быть закреплена дальше в статье 67 данного закона. На эту статью, в частности, должны ссылаться члены участковой избирательной комиссии и использовать ее как руководство для подсчета голосов и регистрации результатов голосования в протоколе. Конечно, расширенные формы должны будут представляться избирательным комиссиям избирательных участков наряду с бюллетенями и другими избирательными материалами, и необходимо дать более подробные инструкции по их составлению и размещению на избирательном участке путем составления отдельных инструкций.
Требование предоставления третьего протокола для всеобщего ознакомления участковой избирательной комиссией теоретически желательно, но часто оказывается на практике неприемлемым из-за отсутствия копировальной техники на избирательном участке и пригодного и безопасного места для его вывешивания. МФИС рекомендует разработчикам проекта закона уделить внимание вопросу о том, чтобы обеспечить возможность публике знакомиться со всеми протоколами избирательных участков в помещении территориальной избирательной комиссии (которая обычно расположена в здании местной администрации, где есть копировальная техника и место для размещения подобных материалов) в течение десяти дней после проведения выборов. В соответствии со статьей 66 это время соответствует времени, которое необходимо для обнародования результатов выборов окружными избирательными комиссиями.
Необходимо поддерживать любые инициативы представителей избирательных объединений и блоков, кандидатов, средств массовой информации и других заинтересованных лиц изучать эти протоколы и сравнивать предоставленные протоколы с копиями протоколов, полученных наблюдателями на избирательных участках.
Исправление протоколов избирательных участков. Проект закона о выборах депутатов Государственной Думы включает новое положение пункта 33 статьи 67 о том, чтобы разрешить участковым избирательным комиссиям представлять исправленный вариант своего протокола после того, как они уже представили протокол в территориальную избирательную комиссию в соответствии с пунктом 26. МФИС одобряет практическую потребность в таком положении, но считает, что эту процедуру следует жестко контролировать для того, чтобы предотвратить подделки или путаницу при подсчете голосов. Во-первых, эту процедуру следует ограничить первыми 24 или 48 часами, прошедшими с момента представления оригинала протокола участковой избирательной комиссией. Кроме того, любое исправление протокола должно быть оформлено соответствующим образом (возможно, лишь с разрешения судебных инстанций). Во-вторых, участковая избирательная комиссия должна представить краткое письменное объяснение обстоятельств исправлений. В-третьих, законом должна быть предусмотрена необходимость уведомления окружной избирательной комиссии со стороны территориальной комиссии о том, что территориальная избирательная комиссия получила соответствующий «исправленный» протокол из участковой избирательной комиссии (что очень важно, если результаты голосования были уже переданы в окружную комиссию). Получение и использование исправленных протоколов, поступивших от участковых избирательных комиссий должно быть зарегистрировано в протоколах соответствующей территориальной избирательной комиссии и окружной избирательной комиссии.
Признание результатов выборов недействительными. Формулировка пункта 3 статьи 69 проекта закона о выборах депутатов Государственной Думы относительно обстоятельств, при которых окружные избирательные комиссии могут объявить результаты голосования недействительными по одномандатным округам, очевидно, основывается на статье 58 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Однако, подпункт (в) просто говорит о том, что окружная избирательная комиссия может сделать такое заявление «после судебного решения об этом». Статья 64 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» более четко формулирует причины, по которым суд может решить признать выборы недействительными, и не оговаривает, что решения суда должно подтверждаться решением окружной избирательной комиссии. МФИС рекомендует, чтобы все положения закона относительно возможности признания выборов недействительными носили ясный характер и четко определяли процедуры и возможные причины, по которым такое решение может быть принято.
III. Взгляд на будущее
МФИС надеется на продолжение сотрудничества с представителями Государственной Думы Федерального Собрания и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, других избирательных комиссий, с экспертами в области права и с теми, кто ищет путей дальнейшего совершенствования и улучшения избирательного законодательства в Российской Федерации. В частности, МФИС рекомендует провести всесторонний обзор имеющихся положений по вопросу рассмотрения избирательных споров, применения законов о выборах на практике и штрафных санкциях за нарушение избирательного законодательства. Очень важно поставить применение различных штрафных санкций в зависимости от степени нарушения закона. Для такой работы необходимо отдельное и длительное исследование, которое выходит за рамки обзора проекта закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
* * *
|
