Увеличение представительства в Государственном Думе: возможности сокращения количества «потерянных» голосов
Кристиан Надо
Кристиан Надо,
директор Российского отделения Международного фонда избирательных систем
В настоящей статье предпринята попытка рассмотреть ключевой вопрос обеспечения представительства в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в контексте исследования международного опыта. В частности, проанализированы возможности двухтуровой системы выборов и разнообразных «порогов», предусмотренных избирательными системами ряда стран.
Международный фонд избирательных систем (МФИС) работает в России по приглашению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с 1993 года, всемерно содействуя деятельности избирательных комиссий и развитию полномочий электората. Изучая информацию об избирательных процессах в мире и делая ее сравнительный анализ, МФИС не отдает предпочтения ни одной из существующих систем представительства, будь то мажоритарная, пропорциональная или смешанная. Тем не менее основываясь на результатах парламентских выборов в 1995 году, МФИС настоятельно рекомендует рассмотреть возможность введения второго тура при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по одномандатным округам.
Соглашаясь с мнением МФИС, автор развивает эту тему.
Представительства: какие есть альтернативы?
При выборе модели избирательной системы необходимо обратить внимание на главные преимущества, такие, как простота, возможность включения в процесс выборов наибольшего числа субъектов, максимальное увеличение значения голоса каждого избирателя и поощрение сильных политических партий. Достижение таких целей возможно путем либо развития, либо углубления избирательного процесса. Примерами развития избирательного процесса могут служить первичные выборы для политических партий, которые позволяют их членам (сторонникам) определить наиболее представительного лидера до выборов (Соединенные Штаты Америки), а также использование денежных залогов кандидатов и партий (Канада). Ограничение объектов выборов, внесенных в бюллетень, обеспечивает более высокий уровень представительства, так как за определенное количество голосов борется меньшее количество кандидатов или партий.
Однако, несмотря на положительные стороны развития избирательного процесса, представляется более целесообразным сосредоточиться на примерах его углубления, применимых в уникальной смешанной избирательной системе, действующей сегодня в России.
Это - двухтуровая система, квоты и формулы для распределения мандатов в пределах 225 мест в парламенте, формируемых на основе пропорционального представительства.
В настоящее время избранные в Государственную Думу депутаты представляют в среднем 29,3 процента избирателей, принявших участие в выборах в соответствующих округах, в то время как депутаты, избранные по партийным спискам, - 50,5 процента. Таким образом, в государственной Думе не были представлены интересы большинства избирателей.
Какие же есть альтернативы в пределах существующей смешанной системы для увеличения представительства?
Выборы по двухтуровой системе в одномандатных округах.
Анализ результатов выборов в Государственную Думу 1995 года показывает большие различия в уровне поддержки депутатов голосующей частью населения. В одномандатных округах только 13 из 225 депутатов - менее 6 процентов - были избраны большинством избирателей, в любом случае для депутатов, избранных по одномандатным округам, это низкий уровень представительства. Отчасти этим объясняется, почему на выборах депутатов Государственной Думы в 1995 году против всех проголосовало в три раза больше избирателей по одномандатным округам, чем по общефедеральному округу, на существующей стадии развития политических ассоциаций и блоков слишком много депутатов избираются в одномандатных округах, получив поддержку значительно меньшую, чем 50 процентов. При такой избирательной системе многочисленные кандидаты принимают участие в однотуровых выборах по принципу «кто первый пришел - тот и победил».
Действительно, избирательное законодательство большинства стран, использующих мажоритарную избирательную систему, содержит требование простого, а не квалифицированного большинства. К примеру, в Канаде, Индии, Великобритании, Соединенных Штатах Америки и других странах британского парламентаризма в основном сформировались две или три доминирующих и устоявшихся политических партии, за которые голосует подавляющее большинство избирателей. Кроме того, в Соединенных Штатах, где в первом туре обычно участвует много кандидатов, второй тур часто используется для первичных выборов политических партий и «специальных» выборов по заполнению вакансий. Франция представляет собой исключение, поскольку там избиратели голосуют вновь, если ни один из кандидатов не набрал необходимого большинства голосов.
По мере того как количество кандидатов в одномандатных округах увеличивается до трех и более, процент голосов, необходимых для победы, резко падает. Эта ситуация дает преимущество кандидатам-победителям, которых будет поддерживать только одна из малочисленных групп избирателей, представляющих определенный политический интерес, а не существенное большинство, которое фактически может быть против победившего кандидата. В лучшем случае результаты победивших простым большинством в такой ситуации не могут отражать мнение избирателей. Так, на последних парламентских выборах в Канаде было в среднем 5,5 кандидата на место, в Великобритании - 4,8. В России же на прошлых выборах в Государственную Думу по одномандатным округам на одно место претендовало в среднем почти 12 кандидатов.
Учитывая политическую обстановку в Российской Федерации, МФИС предлагает разработчикам закона о выборах рассмотреть вопрос о введении второго тура выборов в округах, где кандидаты не были избраны квалифицированным большинством, особенно если планируется переход к полностью мажоритарной системе при выборах в Государственную Думу. Второй тур выборов должен проводиться в течение двух недель после первого тура с участием двух кандидатов, получивших наибольшее количество голосов в первом туре. Закон о выборах не должен предъявлять дополнительных требований к явке избирателей на второй тур для признания их действительными, поскольку явка обычно бывает ниже.
Примером может служить Литва, где также применяется смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система при парламентских выборах и где при выборах депутатов по одномандатным округам проводится второй тур.
Предвидя возражения, которые вызовет предложение о введении второго тура при вы борах депутатов Государственной Думы - увеличение затрат на проведение выборов, дополнительная нагрузка на избирателя, политическая неуверенность в период между турами, - МФИС в качестве одного из возможных решений предлагает установить определенное условие, при котором проводился бы второй тур голосования: только в том случае, если ни один из кандидатов не набрал определенного процента голосов. Например, если ни один кандидат не получил по меньшей мере 35 процентов действительных голосов в свою пользу, необходимо провести второй тур. Если бы такое правило существовало в 1995 году, то из 225 округов только 167 должны были бы проводить второй тур выборов. Несмотря на указанные проблемы, МФИС полагает, что они не перевешивают тот долгосрочный ущерб, который может быть нанесен политической стабильности и общественному доверию результатами выборов в одномандатных округах, основанных на принципе «кто первый пришел - тот и победил».
Пропорциональное представительство.
Разработчики избирательного законодательства могут также пожелать исследовать возможности для увеличения представительства избирателей в пропорциональной части системы, то есть для достижения той же цели, которой можно достичь введением второго тура выборов в одномандатных округах. В 1995 году пятипроцентный порог привел к чрезвычайно высокому числу «потерянных» голосов (почти каждый второй голос), поданных за избирательные объединения, не принявшие участие в распределении мандатов в Государственной Думе. Хотя эта ситуация лучше, чем на выборах депутатов по одномандатным округам, такое количество «потраченных впустую» голосов противоречит главной цели всей системы пропорционального представительства, которая призвана максимально отражать мнение избирателей, ограничивать влияние региональных интересов и сводить к минимуму «потерянные» голоса. Например, партия, которая получает поддержку 30 процентов избирателей по федеральному округу, должна была бы получить 30 процентов мест в Государственной Думе. Однако на выборах 1995 года четыре партии, которые преодолели этот порог, получили почти вдвое больше мандатов в Государственной Думе, чем должны были бы получить исходя из вышесказанного.
Одно из возможных решений для повышения уровня представительства избирателей в пропорциональной части парламента, хотя никем и не проверенное на практике, - это введение второго тура выборов для того, чтобы избиратели могли сами распределить мандаты между теми избирательными объединениями, которые смогли преодолеть порог. В этом случае во втором туре голоса распределялись бы между избирательными объединениями, каждое из которых уже и так имело гарантированное место в парламенте, а избиратели получили бы возможность выразить свои предпочтения в пределах ограниченного «меню», определившегося в первом туре. Ближе всего к такой системе стоит система, применяющаяся в Новой Зеландии, Австралии и Ирландии, которая обеспечивает перераспределение голосов через выражение дополнительных предпочтений, хотя это и происходит в один тур. Проведение двух туров по выборам в пропорциональную часть парламента влечет за собой более высокие затраты на проведение выборов, поскольку голосование должно происходить дважды на всей территории страны. Насколько нам известно, ни одна страна с развитой демократией в настоящее время не проводит выборы со вторым туром для перераспределения голосов по партийным спискам.
Альтернативные и, может быть, более простые решения существуют для того, чтобы увеличить представительство парламентариев без изменения основных принципов выборов в Государственную Думу. В разных странах квалификационные пороги колеблются от 0,67 процента в Нидерландах и 8 процентов в Лихтенштейне до 10 процентов в Республике Сейшельские острова; необходимо рассмотреть каждый отдельный случай, чтобы полностью оценить основания различных порогов, используемых в каждом отдельном государстве.
Один из таких примеров преимуществ системы пропорционального представительства - удачный опыт Германии и Новой Зеландии, где избирательные системы стремятся установить связь между избирателями и членами парламента, которых они выбрали. Обе страны имеют смешанную мажоритарно-пропорциональную систему и применяют формальный квалификационный порог в 5 процентов. Цель установления высокого порога, как и в России, состоит в том, чтобы не допустить мелкие партии к распределению мандатов. Однако и Германия, и Новая Зеландия предоставляют «запасной маршрут» партиям, которые не смогли преодолеть порог, в Германии партии, кандидаты которых победили в трех одномандатных округах, имеют право на распределение мандатов посредством пропорционального представительства несмотря на то, что они не набрали 5 процентов голосов на федеральном уровне. В Новой Зеландии, в законодательном органе которой втрое меньше мест, чем в части Бундестага, избираемой по одномандатным округам, то же самое правило применяется для партий, которым удалось «провести» хотя бы одного кандидата по одномандатным округам. Это является компромиссом, дающим возможность обеспечить и ограничение доступа в парламент для мелких партий и увеличение представительства выборного органа, и сокращение числа «потраченных впустую» голосов.
Для сравнения - если бы в 1995 году в Российской Федерации применялся аналогичный квалификационный порог (5 % голосов или 3 депутата, избранные по одномандатным округам), то участие в распределении мандатов по партийным спискам (пропорциональное представительство) в Государственной Думе приняли бы следующие семь партий:
Аграрная партия России (20 депутатов в одномандатных округах, 3,85 % действительных бюллетеней по партийному списку);
«Власть - народу!» (9 и 1,64 %);
Демократический выбор России - объединенные демократы (9 и 3,94 %);
ОПД «Конгресс русских общин» (5 и 4,39 %);
Блок Ивана Рыбкина (3 и 1,113 %);
ОПД «Вперед, Россия!» (3 и 1,98 %);
Политическое движение «женщины России» (3 и 4,69 %).
Применение подобной схемы могло бы уменьшить количество «потерянных» голосов по сравнению с существующим уровнем более чем на 40 процентов и повысить представительство в Государственной Думе до 72 процентов голосов, поданных в день выборов. Кроме того, это побудило бы политические партии расширять свою поддержку в регионах, содействуя партийному строительству.
Есть еще один путь, позволяющий уменьшить число «потерянных» голосов при выборах по системе пропорционального представительства, при этом не упуская из виду необходимость ограничения доступа в парламент мелких партий: понижение порога в целом. Здесь нет необходимости вдаваться в подробные объяснения: если взять за основу результаты выборов 1995 года, то понижение барьера для партий с 5 до 4 процентов привело бы к тому, что при распределении мандатов дополнительно учитывалось бы 17,8 процента действительных бюллетеней, то есть мнение еще 12 миллионов избирателей.
Заключение.
Определение путей достижения большего представительства в Государственной Думе и в будущем останется предметом споров между всеми действующими лицами политической системы в Российской Федерации. Неудивительно, что наибольшее количество «потерянных» голосов бывает при выборах депутатов по одномандатным округам, это -нормальная особенность мажоритарной системы выборов по принципу «кто первый пришел - тот и победил». Проведение второго тура выборов - хорошее средство для нейтрализации этого нежелательного явления. Что же касается выборов по системе пропорционального представительства, то проведение второго тура среди партий, уже прошедших отбор в первом туре, остается вопросом, требующим изучения. Альтернатива, возможно, более проста - ввести различные квалификационные методы либо различные уровни распределения голосов, что имело бы важное значение, поскольку тогда распределение мест в Государственной Думе максимально соответствовало бы волеизъявлению избирателей.
Хотя в демократических государствах избирательная система обычно стабильна, оживленные споры о путях ее совершенствования продолжаются. Например, Соединенные Штаты Америки вынуждены сейчас искать решения важных вопросов, связанных с финансированием предвыборной кампании. Совсем недавно в Канаде Королевская комиссия, изучив все аспекты избирательной системы, пришла к выводу, что лучше ничего не менять.
Хотя задачи, стоящие перед Российской Федерацией, во многом уникальны, международный опыт может оказаться полезным в достижении такой важной цели, как увеличение представительства в Государственной Думе. Высказывая изложенные выше идеи, МФИС надеялся, что международный опыт поможет в поиске решения, которое будет принято Россией.
|
