Рука Кремля руку Думы моет, и наоборот
Виктор Рудаков
Политическое спонсорство - доходный бизнес. Законодатели зарабатывают на этом средства для продолжения карьеры, а власть, используя систему «карманного права», добивается от парламента выгодных для нее решений.
ДЕПУТАТ ДЕПУТАТУ - ВОЛК
В Государственной думе периодически вспыхивают и гаснут междепутатские скандалы и внутрифракционные склоки, связанные с обвинениями в лоббировании отдельными парламентариями или целыми объединениями представителей законодательной власти интересов государственных или коммерческих структур как в процессе подготовки и принятия определенных законов, так и в решении оперативных вопросов, связанных с получением кредитов, льготного налогообложения, взаимозачетов и так далее. К примеру, в феврале нынешнего года возник типичный для нижней палаты спор на тему, кто лучше лоббирует интересы своего региона между депутатами от Иркутской области Юрием Теном и от Сахалинской области Игорем Ждакаевым. В одном из интервью газете «Губернские ведомости» (Сахалин) Тен обвинил коллегу в неумении бороться за бюджетные средства и выгодные региону законопроекты. Впоследствии это привело к разбирательству конфликта на заседании депутатской группы и обращению в парламентскую комиссию по этике. Примечательна одна цитата из интервью г-на Тена, действительно опытного лоббиста-практика, разработчика законопроектов по комплексу соглашений о разделе продукции и серии законов по дорожным фондам. Комментируя чрезвычайно низкие деловые и профессиональные качества отдельных своих коллег, он откровенно сказал: «...мне выгоднее, чтобы такие депутаты были в Госдуме. Мне легче их «переиграть» на том же законодательном или бюджетном поле с тем, чтобы за счет их регионов «натащить» всяких благ и преимуществ в свою Иркутскую область».
Между тем весной на смену рассмотренного выше конфликта пришел новый. 16 апреля в газете «Россия» была опубликована статья «Прыгай выше, хватай больше?», бросающая, по мнению парламентариев, «тень на честь и достоинство председателя Комитета Госдумы по туризму и спорту Александра Соколова и некоторых депутатов, якобы на возмездной основе лоббирующих принятие проекта законе спорте». По предложению одного из депутатов палата поручила соответствующим комитетам довести до сведения депутатов Госдумы список народных избранников, которые совершили поездку на Олимпийские игры за счет налогоплательщиков.
Казалось бы, все эти внутридумские баталии представляют интерес только для политологов и жаждущих скандалов журналистов в пределах Садового кольца. Но на самом деле происходящие локальные лоббистские столкновения являют собой лишь надводную часть того огромного рифа, на который натолкнулся корабль государственной власти. Название этой громады - теневой лоббизм, а его наросты уже проникли все отсеки и разрушили перегородки проржавевшей посудины постепенно лишив ее не только хода, но и запаса плавучести.
ЖЕЛТЫЙ ТЕЛЕЦ
Теневой лоббизм постепенно подменил собой парламентский, который как раз и подразумевает определенные действия законодателей в пользу того или иного государственного решения. Такого рода спонсорство - явление в принципе исторически оправданное и вполне традиционное для подавляющего большинства стран мира. У нас, однако, институт лоббизма развивается особым путем, приобретая все более уродливые, скрытые формы. Отчасти это объясняется те что к моменту получения депутатского мандата многие народные избранники прежде всего связаны незримыми узами не с теми, кто за них проголосовал, а с теми, кто за это «свободное волеизъявление» заплатил. Взаимосвязь лоббизма и выборов прослеживается изначально, и этот союз зарождается задолго до того момента, когда депутат окажется в столь вожделенном кресле. Основное связующее звено этих двух масштабных политических институтов - деньги.
Дело в том, что тактической да и стратегической цель парламентского лоббизма уже давно стало не примитивное личное обогащение за счет выбивания долгов из государств, содействия при получении льготных кредитов и прочих мелочей. Основная цель любого политического объединения или индивидуального политика - власть, и ее никогда не бывает мало, а обязательного ее атрибута и механизма достижения - денег - наоборот никогда не бывает слишком много.
В этой связи, чем ближе новые выборы в Государственную думу, тем ожесточеннее становятся схватки внутрипарламентских лоббистов за формирование собственного избирательного фонда, а именно это является зачастую «ценой вопроса» при обсуждении широкого спектра проблем: от принятия постановления или закона до утверждения кандидатуры очередного премьер-министра или федерального бюджета.
Мы уже привыкли к тому, что любые выборы ассоциируются с большими деньгами, само появление которых в стране, живущей в условиях более чем десятилетнего перманентного экономического кризиса, весьма примечательно. Выборы - дело дорогое и потенциальному претенденту на депутатский мандат, как утверждают многочисленные эксперты и представители имиджмейкерских компаний, для проведения полноценной предвыборной кампании в декабре 1999 года может понадобиться сумма в пределах от 200 до 500 тысяч долларов. Например, по мнению главы фонда «Политика» Вячеслава Никонова, средняя стоимость избирательной кампании только в одном округе оценивается им в 250 тысяч долларов для кандидата. Совокупный же бюджет предстоящих парламентских выборов может составить около одного миллиарда долларов. Безусловно, подобные цифры расходов необходимо рассматривать с учетом заинтересованности как тех, для кого проведение избирательных кампаний стало профессиональным бизнесом, так и самих кандидатов, стремящихся оправдать перед политическими инвесторами сбор средств с запасом.
Государство планирует выделить на проведение федеральных парламентских выборов достаточно скромную сумму в 1 752 133 800 рублей, финансируя не только деятельность Центральной и региональных избирательных комиссии, но и каждого кандидата. Учитывая определенную «виртуальность» самого бюджета, количество кандидатов и несопоставимость декларируемых и реальных выборных затрат, можно предположить, что потребуются в действительности куда большие средства. Но волноваться по поводу отмены выборов из-за недостаточного финансирования не стоит, их частично оплатят налогоплательщики, причем зачастую даже не подозревающие о своем вкладе в развитие парламентаризма.
Методики и приемы «альтернативного» финансирования различны, но в том, что простого гражданина вынудят раскошелиться, нет никаких сомнений. Анализируя официальные данные о выборной кампании 1995 года, можно заметить интересные совпадения. Среди целого ряда известных коммерческих компаний и банков, оказавших спонсорскую поддержку зачастую одновременно нескольким избирательным объединениям, можно встретить государственные или полугосударственные производственные предприятия, агропромышленные объединения и фирмы. Примечательно то, что выделение финансовых средств акционерных обществ на предвыборные баталии сочеталось с выявленными впоследствии огромными долгами «политических спонсоров» по уплате налогов в госбюджет и выплатам в пенсионный и иные социальные фонды, многомесячными задержками зарплаты собственным работникам. Но выяснялось это позже, когда кандидат уже превращался в парламентария, и в поддержании рабочего контакта со «своим человеком в Москве» оказались заинтересованы не только руководители предприятия, но и региональные лидеры. Долги по зарплате после многочисленных пикетов и локальных рельсовых войн погашаются за счет федеральных средств, а задолженность в бюджет постепенно размывается с помощью запутанных взаимозачетных схем и при активном содействии самого депутата.
КАК ПОТОПАЕШЬ, ТАК И ПОЛОПАЕШЬ
Сама по себе работа с кандидатом в депутаты начинается задолго до самих выборов. При этом спонсор еще в ходе подготовки избирательной кампании ставит перед будущим парламентарием задачу отстаивания его интересов, которые не всегда носят только экономический характер. Это может быть, например, последующая поддержка спонсора в борьбе с местной администрацией, помощь на региональных выборах и многое другое.
Вот какие рекомендации даются кандидату в одном из наводнивших кулуары российского парламента пособий из серии «Дорога в Государственную думу» относительно формирования деловой, властной и общественной поддержки в избирательном округе: «На подготовительном этапе кандидату следует встретиться и заручиться поддержкой известных и влиятельных лиц в избирательном округе и даже среди деятелей общероссийского масштаба. Среди них обязательно должны быть руководители местных органов власти, а также бизнесмены, директора крупных предприятий и так далее».
Сама идея создания группы поддержки абсолютно верна, но далеко не в каждом подобном пособии четко говорится о том, что за любое содействие на этапе выборов кандидату нужно будет рано или поздно платить. Вероятно, авторы брошюр рассчитывают на подготовленного читателя, который уже готов утвердительно ответить на вопрос о необходимости пролоббировать в дальнейшем какое-либо государственное, региональное, муниципальное или иное решение, в зависимости от «политической весовой категории».
Многие действия желающего переизбраться депутата или кандидата в депутаты в одномандатном округе вполне объяснимы, ведь он вынужден лавировать между различными властными и финансово-промышленными группировками в своем регионе для решения элементарных вопросов: получения помещения под избирательный штаб, офиса или депутатской приемной, транспорта, оргтехники, содержания помощников - все это напрямую связано с расположенностью к парламентарию со стороны власти или местных финансово независимых лиц.
Конечно, бывают случаи, когда кандидат уже имеет достаточно личных средств и влияния для проведения избирательной кампании и нуждается лишь в депутатском статусе для получения иммунитета от воздействия правоохранительных органов или увеличения своего капитала. Такому кандидату чаще всего не нужно искать политического лидера, к которому он мог бы примкнуть. Перед выборами к нему будет поступать множество предложений занять достойное место в том или ином партийном списке на федеральных выборах, в соответствии с размером взноса на предвыборную кампанию и партийное строительство.
Такой кандидат чрезвычайно выгоден для лидеров парламентских фракций с жесткой партийной дисциплиной, обычно он сдает свою карточку для голосования руководителю фракции в постоянное пользование и появляется только на особо важных заседаниях, когда требуется его личное участие (принятие бюджета, утверждение кандидатуры председателя правительства, импичмент и другие). Наличие же свободных карточек позволяет лидеру фракции вести более предметный разговор об условиях лоббирования конкретного закона, постановления или иного решения палаты, ссылаясь на гарантированное количество голосов.
ЛОББИРОВАНИЕ - ЭТО ТОЖЕ ИСКУССТВО
К формам лоббистской деятельности в палатах российского парламента можно отнести проекты всех видов законов (от федеральных до поправок к Конституции России), законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, проекты постановлений, обращений и заявлений Государственной думы.
Классическим примером схватки лоббистских «бумажных тигров» каждый год является парламентская процедура принятия проекта федерального бюджета, во время которой идет неприкрытая и предельно жесткая борьба за каждую строчку и цифру в финансовом законе и чаще всего не с правительством, а депутатов между собой. Само принятие госбюджета ставится в зависимость от учета поправок ведущих фракций по отдельным статьям, в интересах определенных отраслей или предприятий. Несмотря на очевидную политическую ангажированность и оторванность большинства постановлений, обращений и заявлений Госдумы, отдельные из них эффективно используются в лоббистских целях.
В качестве примера можно привести искусно проведенную комбинацию с бюджетным финансированием Международного кинофорума славянских и православных народов, задуманную и реализованную группой депутатов во главе с Сергеем Бабуриным. Начало этому процессу положило постановление Госдумы, в котором нижняя палата рекомендовала правительству включить государственную поддержку этого кинофорума в проект федерального бюджета на 1998 год отдельной строкой. Госкино России также предложил обеспечить проведение кинофорума за счет казны. Примечателен детальный тактический расчет во время процедуры голосования и мгновенная реакция на складывающуюся ситуацию. Проект постановления был «вброшен» на рассмотрение и голосование только тогда, когда в зале отсутствовали основные противники проекта постановления из думского комитета по культуре, а сам Бабурин как заместитель председателя Госдумы временно председательствовал на заседании.
После принятия постановления последовал новый этап внесение соответствующей поправки в проект федерального бюджета, затем отстаивание этой поправки от нападок хищных конкурентов или просто недоброжелателей бессменного организатора кинофорума Бурляева. В результате «Золотой Витязь» является одним из тех немногочисленных фестивалей России, за которым закреплено бюджетное финансирование.
Кроме проектов законов и постановлений в лоббисте целях могут использоваться организационные формы работы парламента, такие как проведение слушаний, совещаний «круглых столов», семинаров, конференций и других мероприятий, связанных с законодательной деятельностью и проводимых под эгидой нижней палаты.
Так, для наработки своего политического капитала депутат при наличии пробивного характера, настойчивости и знании регламентных процедур может организовать штабные выездные парламентские слушания в своем регионе. Выбрав актуальный вопрос, пригласив от имени Госдумы экспертов и просто известных, легко узнаваемых избирателями людей, такой народный избранник получает гарантированное внимание всех региональных средств массовой информации. Что же касается заинтересованности первых лиц области или края, то им направляется соответствующая правительственная телеграмма с информацией о проводимом мероприятии, приглашением принять участие просьбой оказать организационное, информационное, транспортное и иное содействие. Аналогичное послание рассылается руководителям ключевых министерств и ведомств, что позволяет получить должное представительство на мероприятии и обозначить наличие собственного интереса депутата к вопросам, которые входят в компетенцию того или иного министерства.
В результате при относительно небольших собственных финансовых затратах депутат получает отдачу в виде бесплатной рекламы, выгодных контактов, демонстрации избирателям и местной элите своих связей и возможностей в федеральном центре, что в совокупности может сослужить неплохую службу в процессе подготовки и проведения собственной избирательной кампании.
Кроме того, во время последующей предвыборной кампании руководителям крупных государственных и коммерческих предприятий, получившим возможность встретиться и пообщаться в неформальной обстановке с высокопоставленными чиновниками из столичных министерств и ведомств для решения своих производственных вопросов, предоставится шанс выразить свою благодарность организатору вдохновителю парламентских слушаний, конференции и «круглого стола».
Обыденным и рутинным лоббистским приемом постепенно стал депутатский запрос как форма официального обращения отдельного депутата к высокопоставленному чиновнику по какому-либо конкретному вопросу. Законом установлены строгие временные рамки для реагирования на депутатские обращения, и поэтому они достаточно эффективны для решения оперативных вопросов в интересах региона предприятия или конкретного лица.
Данная схема начинает работать с момента обращения главы местной администрации, руководителя предприятия или общественной организации к депутату по вопросу льготного финансирования, освобождения от налога, получения разрешения на проведение взаимозачета и с ненавязчивой просьбой «оказать возможное содействие».
Депутат направляет соответствующим образом оформленный запрос председателю правительства или его заместителю, курирующему поставленные в обращении вопросы, который отписывает поступившие документы министру. После этого депутатом направляется аналогичный запрос уже в адрес конкретного министра, который подкрепляется „десантом» из числа представителей предприятия, отрасли или региональных властей. В результате длительной и планомерной осады крепость рушится и положительное решение, как правило, достигается.
Если говорить о форме благодарности со стороны искавших поддержки «ходоков», то она может быть различна и далека от примитивных чемоданов с наличными. Обычно действует схема, по которой заинтересованная сторона перечисляет энную сумму на счет какого-нибудь регионального или общественного фонда. Возможна и авансовая система платежа, когда в качестве вознаграждения депутат принимает гарантии его поддержки со стороны местной власти на следующих парламентских выборах.
На практике встречаются и иные, более редкие формы работы депутатов и органов Госдумы, которые можно использовать в лоббистских целях. Например, создание специальной парламентской комиссии по интересующей лоббистов проблеме, с помощью которой осуществляется получение информации и оказание необходимого воздействия. Так, наряду с комиссиями по преодолению осетино-ингушского конфликта, по содействию в освобождении насильственно удерживаемых военнослужащих, гражданских лиц и поиску пропавших без вести во время вооруженного конфликта в Чечне в нижней палате российского парламента действовали или действуют комиссии по рассмотрению федерального бюджета и внесению изменений и дополнений в налоговое законодательство, по анализу социально-экономических последствий реорганизации железных дорог России. Примечательно, что в Госдуме с момента ее создания существуют и успешно справляются со своими обязанностями профильные комитеты по бюджету, налогам, банкам и финансам или по промышленности, строительству, транспорту и энергетике.
ГОЛОСУЙ ИЛИ НЕ ПОЛУЧИШЬ
Наиболее распространенным методом лоббистской деятельности, который как никакой другой связан с политическими и экономическими перспективами самого депутата, является голосование. Вот где разворачиваются «битвы железных канцлеров» современной российской государственности, магнатов и олигархов зачастую за каждый голос, разыгрываются сцены политических и нравственных метаморфоз.
Именно примеры голосований демонстрируют то, что характерной чертой российского лоббизма становится сращивание его политических форм с теневыми, влекущее коррупционную зависимость представителей всех ветвей власти. Представляют интерес два сходных по характеру эпизода, которые позволяют существовать и приумножаться слухам о наличии «особых» финансовых методов работы с депутатским корпусом со стороны отдельных представителей исполнительной ветви власти, президентской администрации и крупных коммерческих структур. Весной 1998 года, если верить председателю думского комитета по безопасности Виктору Илюхину, «некоторые российские и зарубежные политические и финансовые круги выделили огромные валютные средства на лоббирование кандидатуры Сергея Кириенко в Государственной думе». А в этом году при обсуждении импичмента президента депутаты дали поручение специальной комиссии проверить информацию о подкупе депутатов: в кулуарах Думы упорно циркулировали слухи о сумме в 30 тысяч долларов США только за отказ принимать участие в голосовании.
В качестве примера оценки и цены «активной депутатской позиции» можно привести ответную реплику нынешнего председателя Центробанка России Виктора Геращенко, прозвучавшую во время обсуждении его кандидатуры в Госдуме. Отвечая на провокационный вопрос лидера ЛДПР Владимира Жириновского относительно своего членства в некоем Сингапурском клубе банкиров и наличия на секретном личном счету около 50 млн. долларов, Геращенко изрек с непередаваемым сарказмом: «Я не знаю, господин Жириновский, из каких источников Вы черпаете такую информацию. Я не знаю, что такое Сингапурский клуб, хотя я там работал пять лет. Я не знаю, где у меня такие средства в 50 миллионов долларов. Если Вы мне укажете, где я их могу взять, может быть, я воспользуюсь ими для того, чтобы помочь вашей партии объективно голосовать».
В случае же с Кириенко свой вклад в распространение информации об откровенном подкупе депутатов внес и сам президент неоднократно транслировавшимся по телевидению выступлением. В нем он давал указание управляющему делами президента Павлу Бородину решить социально-бытовые и иные проблемы депутатов только после голосования по кандидатуре премьера. Само по себе выступление, некая смесь лоббизма и шантажа, многое расставляет на свои места в широко рекламируемой, конституционной системе разделения властей и многое объясняет с точки зрения возможностей и способностей правительственных и кремлевских лоббистов. Достаточно мало известным остается тот факт, что до последнего времени Госдума, внешне независимый орган законодательной власти, даже не имела своего расчетного счета для перечисления средств на оплату коммунальных услуг, выплаты заработной платы сотрудникам аппарата, закупок оргтехники и расходных материалов. Деньги поступали со счетов... администрации президента. До сих пор депутаты получают командировочные для поездок за рубеж, путевки в санаторий, квартиры и служебные автомобили из соответствующих фондов со Старой площади, тем самым констатируя реально существующую финансово-экономическую зависимость. Понятно, что такое своеобразное практическое воплощение конституционного принципа разделения властей существенно повышает шансы конкретного властного клана (семьи) пролоббировать любой закон, выгодный определенной финансовой группировке.
В этой ситуации принятие в законодательном порядке правил, хоть как-то регламентирующих лоббистскую деятельность, работа над которыми ведется с 1992 года, не представляет интереса ни для одной из вовлеченных в политическую круговерть ветвей российской власти. Законодатели зарабатывают на лоббизме деньги для продолжения своей карьеры, а крепкие хозяйственники из правительства успешно создают систему карманного права и управляемых политиков.
|
