«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Раздел 1. Регулирование вопросов политической агитации на телевидении и радио с учетом особенностей работы частных СМИ
В большинстве стран телевидение и в меньшей степени радио стали наиболее мощным средством развлечения и досуга, а также доведения различной, в том числе и политической информации. Это создает определенные проблемы как для государственных, так и частных средств массовой информации.
Собственность государства на средства массовой информации не обязательно приводит к установлению контроля органов власти за вещанием, но часто случается именно так. Общими для целого ряда стран являются жалобы на то, что власти используют свой контроль над государственными телевизионными каналами для того, чтобы обеспечить необоснованно благоприятное освещение деятельности партии, стоящей у власти, и ее руководителей в информационных выпусках. Такое пристрастное отношение особенно хорошо прослеживается за несколько недель до выборов.
Там, где популярный телевизионный канал находится в частных руках, также могут возникать не менее серьезные проблемы, особенно в том случае, если владельцем канала является одно лицо или небольшая группа лиц, и если сам владелец имеет определенные политические амбиции. Наилучшим примером является Италия, где «король СМИ», Сильвно Берлускони, занялся политикой. Совершенно очевидно, что для влиятельного частного владельца СМИ существует сильный соблазн использовать телевизионные каналы, находящиеся в его же собственности, для пропаганды его точки зрения и интересов, а не предоставлять эти каналы для информационных сообщений нейтрального характера.
Для удобства давайте рассмотрим проблемы, связанные с политической рекламой на радио и телевидении, в следующих ракурсах:
(a) Средства массовой информации, государственные СМИ в сравнении с частными.
(б) Политическая агитация в электронных СМИ в канун выборов в сравнении с политической агитацией в электронных СМИ во время «избирательного затишья».
(в) Нормы, регулирующие аспекты политической рекламы кандидатов, партий и избирательных объединений; нормы, регулирующие аспекты беспристрастности информационных выпусков и программ, освещающих текущие события; нормы, регулирующие развлекательные программы и другие «неполитические» выпуски.
(г) Правовой и неформальный контроль.
1. Средства массовой информации, государственные СМИ в сравнении с частными
В ходе конференции в отеле Аэростар и в последующих обсуждениях несколькими участниками было высказано мнение, что частные средства массовой информации не могут находиться под государственным контролем. В то же время, существует принципиальное различие между частной собственностью и неограниченным частным контролем. Все очень просто: то, что телевизионный канал находится в частной собственности, не означает, что он не подлежит государственному регулированию. Действительно, вещательные телевизионные и радиоканалы (до самого недавнего прошлого) представляли собой естественную монополию, и это привело к тому, что во многих западных странах в их отношении была установлена система жесткого регулирования и лицензирования.
Различия между владением и регулированием можно увидеть во многих областях. Например, большинство автомобилей в Великобритании, как и во многих других странах, находится в частной собственности. В то же время их владельцы должны соблюдать целый ряд норм государственного регулирования. Владельцы машин не могут ездить по государственным магистралям без страховки на случай аварии; они не могут водить автомобиль, если состояние колес, фар и других частей автомобиля не соответствует нормам и стандартам общественной безопасности, и если они не сдали определенные экзамены в соответствующих инспекционных органах; владельцы автомашин могут управлять транспортным средством только, если у них есть водительские права и т.п.
Что же касается средств массовой информации, частные каналы точно так же могут подпадать под действие норм, регулирующих политическую рекламу на радио и телевидении.
Виды государственного регулирования частных телевизионных и радиокомпаний:
(1) Антимонопольное регулирование. Контроль над телевизионными и радиоканалами обеспечивает огромное политическое влияние и в связи с этим требует особенно тщательного и строгого регулирования. Основные телевизионные каналы представляют собой очень мощное средство, во-первых, потому, что телевидение, особенно за последние десятилетия, превратилось в наиболее популярное средство доведения информации и формирования общественного мнения, во-вторых, технологически возможна эксплуатация только ограниченного количества телевизионных и радиоканалов. В то время как имеется возможность (при условии политической свободы и воли) создать бесчисленное множество печатных изданий самых различных форм и размеров, телевидение и радиовещание остаются естественными монополиями. (Необходимо отметить, что ситуация меняется в некоторых странах с внедрением новых технологий. Кабельное телевидение позволяет создать большое количество альтернативных каналов и постепенно устранить «господство» традиционного телевидения.)
Возможно и вполне резонно использовать средства правового контроля за монополиями, которые существуют в целом ряде стран, для того, чтобы предотвратить или по крайней мере ограничить долю частной собственности на средства массовой информации. В Великобритании законы не только устанавливают пропорциональные нормы в отношении числа телевизионных станций, которые могут находиться в собственности одного финансового интереса, но и устанавливают пределы на сумму инвестиций, которые владельцы газет могут делать в телевизионные и частные радиокомпании.
(2) Общие нормы и стандарты, регулирующие телевизионные и радиопрограммы.
В Великобритании газеты могут пропагандировать любые политические взгляды по желанию их владельцев и редакторов. В то же время, законодательство в отношении как государственных вещательных СМИ (Би-Би-Си), так и частных коммерческих телевизионных и радиокомпаний, устанавливает, что их программы должны быть политически нейтральными.
На заре телевидения руководители корпорации Би-Би-Си считали, что единственным способом обеспечения политического нейтралитета, особенно в период подготовки и проведения общих выборов, является отказ от передачи новостей о выборах. Потом существовала точка зрения, что радио- и телевизионные программы могут быть «нейтральными», если обеспечить их определенную сбалансированность. Некоторые информационные программы могут доводить одну точку зрения при условии, что другие программы будут освещать противоположные позиции.
(3) Запрет на платную политическую рекламу.
В целом ряде стран существует норма, запрещающая частным телевизионным компаниям брать плату за рекламу политических партий или других политических организаций. И опять Великобритания тому пример. Первоначально такой запрет был введен, когда генеральный директор Би-Би-Си отдал соответствующее указание, заявив, что устав, требующий от корпорации деятельности в «национальных интересах», запрещает платную политическую рекламу. Когда Уинстон Черчилль написал генеральному директору письмо в 1929 г., предлагая заплатить 100 фунтов за возможность выступить в течение 10 минут по радио по индийскому вопросу, генеральный директор отказал ему в этом, пояснив, что он не желает вводить «американские» методы в британское вещание.
(4) Требование о предоставлении бесплатного эфирного времени партиям и/или кандидатам для политической рекламы.
Одним общим методом является требование, обязывающее руководство вещательных СМИ (как предприятий, обслуживающих государственные сети, так и владельцев и операторов частных каналов) передавать предвыборную агитацию партий, что должно быть обязательным условием, закрепленным в лицензии. Предоставление эфирного времени для бесплатной политической рекламы - это услуга, которую обязаны предоставлять телевизионные и радиосети. Что касается связанных с этим расходов, то такое положение предусматривает предоставление бесплатной помощи политическим партиям: телевизионные и радиосети, а не простые налогоплательщики несут на себе это бремя. В Великобритании как раз используется такой подход.
В странах, где законы об электронных СМИ не разрешают государству обязывать телевизионные и радиокомпании на предоставление бесплатного времени партиям пли кандидатам, или там, где такое требование считается нежелательным, альтернативным (хотя и дорогостоящим) методом является выделение субсидий для приобретения такого времени. В Мексике, например, государство выделяет средства центральному органу, ответственному за подготовку и проведение выборов, и этот орган покупает эфирное время у телевизионных сетей, которое затем распределяется между соперничающими партиями.
Важно отметить, что предоставление бесплатного эфирного времени партиям или кандидатам в предвыборный период является обычной практикой в западных демократических странах. Соединенные Штаты представляют собой главное исключение из правил. Подходы к распределению бесплатного эфирного времени будут рассмотрены ниже.
Некоторые дополнительные вопросы, связанные с выделением бесплатного времени на политическую рекламу, более подробно рассматриваются в приложении к настоящему материалу.
(5) Регулирование платной политической рекламы в странах, где такая реклама разрешена.
В странах, где разрешена платная политическая реклама на телевидении и радио, она, как правило, подпадает под государственное регулирование.
Во-первых, существуют положения, запрещающие телевизионным сетям наживаться за счет партий путем установления чрезмерно высоких тарифов за рекламное эфирное время. В Канаде для политических партий устанавливается тариф, соответствующий наинизшему тарифу, установленному для неполитической рекламы.
Во-вторых, от электронных СМИ может требоваться выделение определенного количества времени под политическую рекламу в период непосредственно накануне выборов. Такие регулирующие нормы, несомненно, весьма непопулярны у руководителей телевизионных и радиокомпаний, которые часто возмущаются тем, что им приходится ограничивать время. предоставляемое на платную коммерческую рекламу во время проведения предвыборных кампаний. Например, закон о выборах в Канаде требует, чтобы каждая телевизионная и радиокомпания предоставила в общей сумме 6,5 часов под политическую рекламу в период, который начинается за 29 дней до дня голосования, и заканчивается за 2 дня до голосования.
В-третьих, нормативно-правовые акты обычно предусматривают, что телевизионные и радиокомпании не могут предоставлять время одной партии за плату, не предоставляя равного количества времени другой партии. Руководство компании не может заявить партии (возможно той, с чьими взглядами владельцы компании не согласны): «Извините, но все эфирное время, отведенное для рекламы, уже зарезервировано!» В том случае, если на всю платную политическую рекламу отводится ограниченное общее количество времени, и если спрос со стороны партий превышает «предложение», то возникает необходимость установления механизма справедливого распределения платного времени между соперничающими партиями и кандидатами. Это поднимает вопросы, аналогичные проблемам распределения бесплатного эфирного времени, которые будут рассмотрены ниже.
Одним из правонарушений может быть то, что телевизионная или радиокомпания может предоставить эфирное время по необычайно низким тарифам партии, которую такая компания поддерживает. Такое снижение тарифов на практике приведет к предоставлению скрытых пожертвований на политические цели партии со стороны вещательной компании и ее владельцев. Для того чтобы предотвратить такую возможность, законами Австралии предусмотрено, чтобы телевизионные и радиокомпании представляли детальный отчет обо всей политической рекламе, передаваемой в течение избирательной кампании, с обязательным указанием сумм, взимаемых за каждый выход рекламы в эфир.
2. Политическая агитация в электронных СМИ в канун выборов в сравнении с политической агитацией в электронных СМИ во время «избирательного затишья»
Совершенно очевидно, что избиратели испытывают особенный интерес к связанным с выборами вопросам в период, непосредственно предшествующий выборам. В то же время, политические взгляды формируются не только в течение этого финального отрезка времени, но также и в течение месяцев и лет «межвыборного затишья».
Исходя из необходимости установления различных норм, регулирующих вопросы политической рекламы на радио и телевидении в период между выборами или «межвыборного затишья» и в «предвыборный» период, возникают два вопроса: Как определить «предвыборный период»? Какие нормы должны действовать в отношении политической рекламы на электронных СМИ в период «межвыборного затишья»?
(1) Определение «предвыборного периода» или «периода предвыборной кампании». Такое определение чрезвычайно важно, когда речь идет о специальных нормативных положениях, которые будут применяться в течение этого периода. Поскольку понятия «период между выборами» и «период предвыборной кампании» являются расплывчатыми, то техническое установление границы между этими периодами является очень сложной и искусственной задачей. В таких странах, как Канада, вопросы, связанные с определением понятий «кампания» и «не кампания» стали предметом детального исследования Канадской королевской комиссии по реформе выборов и партийному финансированию в 1991 году (Комиссия Лорти). В случае необходимости можно получить подробный отчет об этом исследовании. Сейчас же ограничимся только некоторыми краткими примерами.
 В Австралии и в Канаде «выборный период» длится с момента издания указа о проведении выборов до закрытия избирательных участков. В Канаде также официальное начало предвыборной кампании совпадает с началом «выборного периода». Что касается нормативно-правовых актов о платной рекламе политических партий, закон о выборах Канады, как уже было отмечено, определяет период предвыборной кампании как период, начинающийся за 29 дней до дня голосования и заканчивающийся за 2 дня до дня голосования.
В Великобритании избирательная кампания начинается, в целях учета расходования средств кандидатами в парламент, в любое время, в которое они начинают свою предвыборную кампанию. По этой причине лицо, намеренное стать кандидатом, обычно задерживает свое официальное выдвижение до времени объявления выборов премьер-министром. После официального выдвижения (обычно местной партийной организацией) начинается отсчет времени, в течение которого учитываются все расходы. До выдвижения кандидат может начать «обрабатывать» избирателей при том условии, что себя он будет называть «будущий кандидат на место в парламент», но ни в коем случае не «кандидат на место в парламент».
В Японии продолжительность официального периода избирательной кампании составляет всего лишь 12 дней.
В Турции законы предусматривают возможность «справедливого использования» информационного вещания за 15 дней до дня голосования, а бесплатная политическая реклама для партий предоставляется только в течение 7 последних дней до дня голосования.
(2) Право политических партий на бесплатное эфирное время в период между выборами (»межвыборное затишье»). В некоторых странах политическим партиям предоставляется время на бесплатную политическую рекламу на радио и телевидении на регулярной основе, даже когда в ближайшем будущем проведение выборов не ожидается. Обычно количество времени, выделяемое на такие цели во время «межвыборного затишья», значительно меньше, чем соответствующее время, выделяемое в ходе предвыборной кампании.
Система выделения бесплатного эфирного времени политическим партиям в период между выборами будет действовать только в том случае, если политические партии (избирательные объединения или избирательные блоки), участвовавшие в прошедших выборах, продолжат свое существование в качестве отдельных организационных единиц. Если в политической партии, которая боролась на предыдущих политических выборах, произошел раскол, или если новые партии или избирательные объединения образовались после прошедших выборов, то возникает проблема распределения эфирного времени.
Ниже приводятся примеры бесплатного предоставления эфирного времени политическим партиям в период «межвыборного затишья».
Великобритания. Точное количество времени, выделяемого политическим партиям, меняется в каждом году, однако сама система, в общем, аналогична системе, описанной Мишелем Пинто-Дущинским, в работе Политическое финансирование в Великобритании. 1830-1980 [Michael Pinto-Duschinsky. British Political Finance. 1830-1980] (Вашингтон. OK: Американский институт предпринимательства по вопросам исследования государственной политики, 1981 [Washington, D. С.: American Enterprise Institute for Public Policy Research. 1981], табл. 69). Каждая из двух основных политических партий имеет право на шесть бесплатных выпусков политической рекламы в год продолжительностью по 10 минут каждый. (В ходе предвыборной кампании предоставляются 5 подобных выпусков, при этом предвыборная кампания в Великобритании обычно продолжается от трех до четырех недель.)
Мексика. Дополнения, сделанные в 1993 году к Кодексу законов о выборах, вменили Федеральному избирательному институту в обязанность покупать и распределять эфирное время на телевизионных и радиоканалах блоками продолжительностью 15 минут в месяц для каждой политической партии.
3. Нормы, регулирующие аспекты политической рекламы кандидатов, партий и избирательных объединений: нормы, регулирующие аспекты беспристрастности информационных выпусков и программ, освещающих текущие события: нормы, регулирующие развлекательные программы и другие «неполитические» выпуски
(1) Возможно ли установить контроль над беспристрастным отношением в информационных выпусках? Рекламное время, выделяемое политическим партиям и/или кандидатам, независимо от того, является ли оно платным или бесплатным, имеет сравнительно ограниченную значимость с точки зрения влияния на волеизъявление избирателей в сравнении с «ежедневной порцией» информационных программ и передач, освещающих текущие события. Даже если система предоставления бесплатного эфирного времени на политическую рекламу партий работает хорошо, существует возможность того, что государственные телевизионные и радиокомпании будут вести проправительственный курс в информационных выпусках, как и то, что частные станции будут составлять свои информационные передачи с учетом интересов своих владельцев.
Примеры манипуляций с эфирным временем правящими партиями:
Мексика, 1994 г.
«Национальная партия действия (PAN) и Партия демократической революции (PRD) обвинили телевизионные и радиокомпании в пристрастном освещении происходящих событий в интересах правящей партии PRI. Объектом особой критики стала компания Televisa, программы которой смотрят 80 % мексиканцев. В июле 1994 г. Televisa обошла вниманием одну из наиболее мощных манифестаций PRD в рамках предвыборной кампании, в то время как 22 минуты эфирного времени было посвящено освещению деятельности нынешнего президента, Эрнесто Седилло. PRD назвала компанию Televisa «одним из столпов, поддерживающих авторитарный режим».
Малайзия, 1982 г.
«Информационные программы (по телевидению) были заполнены кадрами о том, как министры открывают школы, храмы, мосты, дороги, практически все, что может быть открыто, в течение нескольких недель до выборов» (Г. Кроуч, Общие выборы в Малайзии. 1982 г. Сингапур: Институт исследований в Юго-Восточной Азии, 1982, с. 38 [Н. Crouch, Malaysia's 1982 General Election. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1982, p. 38.] Цитируется по: Библиотека Конгресса, Библиотека права, Отчет Конгрессу: Сравнительный анализ вопросов финансирования национальных выборов в отдельных странах. Вашингтон, ОК, июль 1985, LL95-4, 95-1354 [Library of Congress, Law Library, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries. Washington, D. C.: July 1995, LL95-4.95-1354]).
В конечном итоге наилучшим способом защиты избирателей от необъективного отношения, которому были посвящены вышеприведенные примеры, является укрепление традиций профессионализма и независимости среди работников телевизионных и радиокомпаний так, чтобы профессиональная гордость не позволяла журналистам идти на поводу у своих хозяев (как государственных, так и частных) и манипулировать информацией. В то же время, возможно обеспечить определенную степень справедливости за счет установки определенных правил в отношении содержания информационных выпусков, особенно в течение периода проведения предвыборной кампании. Возьмем два примера из жизни Великобритании и Турции.
Великобритания. В течение предвыборной кампании на общих выборах, которая обычно продолжается от 3 до 4 недель, информационные передачи должны освещать деятельность соперничающих партий и их лидеров в пропорции, соответствующей количеству бесплатного эфирного времени, выделяемого партии на политическую рекламу в соответствии с законом. Например, если Лейбористская партия и Консервативная партия имеют право на 5 бесплатных выпусков по 10 минут каждый, а либеральные демократы имеют право на 4 таких выпуска, то количество минут освещения деятельности каждой партии и ее лидеров в информационных программах в период проведения предвыборной кампании должно соотноситься как 5:5:4. Такой же подход применяется к освещению деятельности этих партий в передачах, посвященных обсуждению текущих событий.
Такое распределение времени представляет собой довольно грубый механизм. Если телевизионные и радиокомпании намерены поддержать определенную партию, они могут использовать время, выделенное для этой партии, для благоприятного освещения мероприятий в рамках ее предвыборной кампании, в то время как другая партия (которую электронные СМИ хотят не пустить к власти) получит равное с количественной точки зрения, но негативное в плане содержания освещение. Такой «секундомерный» способ контроля за информационными программами в ходе избирательных кампаний, несмотря ни на что, достаточно хорошо работает в Великобритании.
Турция. За период времени, начинающийся за 15 дней до дня выборов и заканчивающийся в 18.00 в канун дня выборов, радио- и телевизионные информационные программы должны содержать заявления, переданные политическими партиями, участвующими в выборах. Верховный избирательный совет ограничивает количество слов в каждом тексте, предоставляемом партиями.
Новые вопросы возникают в отношении партий, регулирующих теле- и радиодебаты, такие как, например, знаменитые и, возможно, определившие исход выборов телевизионные «дуэли», состоявшиеся в 1960 г. в Соединенных Штатах между претендентами на пост Президента. Джоном Кеннеди и Ричардом Никсоном. Нормы, регулирующие трансляцию политических дебатов, поднимают сложные вопросы, особенно в отношении обеспечения справедливого отношения к ряду партий или кандидатов. Практика проведения таких дебатов сильно отличается в разных странах, в данной работе мы не станем останавливаться на этом важном вопросе.
(2) Возможно ли с помощью регулирующих норм обеспечить политическую беспристрастность в «неполитических « программах, таких как пьесы, политические драмы и зарисовки из повседневной жизни (»мыльные оперы»)? Согласно результатам некоторых исследований рынка, наибольшее воздействие на формирование политического мировоззрения электората оказывают не информационные передачи или выпуски, посвященные деятельности партий, а «неполитические» программы. Наиболее выдающимся примером этого являются произведения Чарльза Диккенса, которые, возможно, сделали больше для изобличения тяжелых условий жизни в Великобритании в XIX веке, чем все исследования и манифесты Фридриха Энгельса.
В настоящее время так называемые «мыльные оперы» или зарисовки из повседневной жизни, которые пользуются популярностью во многих странах, также могут иметь политически пристрастный характер. Их авторы могут поставить своих героев, являющихся типичными представителями определенных слоев общества, в относительно благоприятное окружение или нарисовать их в свете, когда они сталкиваются с серьезными социальными проблемами. К сожалению, очень сложно регулировать вопросы такого пристрастного отношения без установления неприемлемых ограничении на свободу самовыражения авторов и журналистов. Неформальный контроль может быть настолько же эффективным (и более приемлемым), что и правовой контроль.
4. Правовой и неформальный контроль
Существуют три основные формы независимого контроля над выпусками телевизионных и радиокомпании. Один из них является правовым, один - неправовым, но нормативно-регулирующим, и один - неформальным подходом.
(1) Право «обделенных» политических партий и лиц обращаться в суд. В том случае, если в соответствии с законодательством об электронных СМИ предусматривается общее обязательство СМИ соблюдать нейтральную позицию и избегать выражения политических пристрастий, то такими положениями закона могут воспользоваться все, кто считает, что произошло нарушение закона, для чего можно обратиться в суд. В некоторых случаях политической партии предоставляется возможность добиться чрезвычайного запрета на передачу, нарушающую закон. На самом деле, закон может быть важным орудием и последней мерой, к которой можно прибегнуть, особенно в том случае, если верховные члены системы судопроизводства являются политически независимыми. В редких случаях партиям в Великобритании удавалось установить судебный запрет на передачи, не являющимися нейтральными с политической точки зрения.
(2) Регулирующие контрольные органы. В целом ряде стран существуют положения законов об электронных СМИ, предусматривающие участие независимых комитетов или отдельного независимого арбитра в рассмотрении спорных вопросов, связанных с политической рекламой на радио или телевидении. В том случае, если контрольный орган имеет в своем составе несколько членов, то обычно такими членами являются представители различных партий, а также лица, представляющие различные области политической жизни (по принципу, аналогичному формированию Центральной избирательной комиссии).
(2) Независимые неформальные наблюдательные органы. Несмотря на то, что такие органы редко имеют официальный статус, они могут быть весьма влиятельными, если они будут осуществлять наблюдение за политическими программами по радио и телевидению и выявлять любые факты явного пристрастного отношения или отсутствия сбалансированности в освещении.
В Великобритании группа исследования СМИ, созданная в университете Глазго, регулярно проводит наблюдение за телевизионными программами, транслируемыми до и в ходе проведения избирательных кампаний.
А вот пример из Мексики:
Исследование, проведенное Мексиканской академией по правам человека в отношении освещения текущих событий в программах «24 часа»... компании Televisa Network и «Hechos» компании Azteca Television Network с января по апрель 1994 г., показало, что партия PRI получила в 3,1 раза больше эфирного времени, чем PAN и PRD, являющиеся двумя наиболее сильными оппозиционными партиями. (Процитировано по: Библиотека Конгресса, Библиотека права. Отчет Конгрессу: Сравнительный анализ вопросов финансирования национальных выборов в отдельных странах. [Library of Congress, Law Library, Report for Congress: Campaign Financing of National Elections in Selected Foreign Countries] Вашингтон, O.K.: июль 1995, LL95-4.95-1354, стр. 160.)
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
