Рекомендации Страсбургской конференции по развитию избирательной системы в России
Проект
Общая оценка избирательной системы
Ознакомление с избирательной системой, действующей в Российской Федерации на федеральном уровне, и с федеральным регулированием законотворчества субъектов Российской Федерации по вопросам избирательного законодательства свидетельствует, что она соответствует международным демократическим стандартам, а в некоторых отношениях сама может служить примером. В этой связи следует отметить высокую степень проработанности федерального избирательного законодательства Российской Федерации. По степени проработанности оно может быть отнесено к числу наиболее детализированных систем избирательного законодательства в мировой практике.
Можно отметить ряд интересных законодательных решений, среди которых, в частности, привлекает особое внимание введение такой новеллы, как возможность проголосовать «Против всех кандидатов (партийных списков)», которая, с одной стороны, позволяет гражданам в процессе голосования выразить свое мнение о возможных недостатках либо злоупотреблениях в процессе выдвижения и регистрации кандидатов и списков, с другой - предотвращает избрание кандидатов, вызывающих чрезмерное отторжение избирателей. Заслуживают внимания и некоторые другие решения, намеченные в российском законодательстве.
Разумеется, будучи недавно созданной, система федерального избирательного законодательства РФ требует дальнейшей работы над ее улучшением по целому ряду параметров.
О дальнейшем улучшении
Об общем подходе к изменениям
Поскольку избирательное законодательство, особенно на общегосударственном уровне, является одним из важнейших системообразуюших факторов применительно к политическим структурам общества, всякие сколь-нибудь серьезные изменения в нем должны предприниматься с особой осторожностью и только при наличии крайне серьезных оснований для этого, а не в силу тех или иных соображений политической конъюнктуры. Для России это приобретает особое значение, ибо именно в рамках действующего федерального избирательного законодательства здесь впервые за всю историю страны начала формироваться нормальная партийно-политическая система, был создан работоспособный парламент со стабильной фракционной структурой, что, как показывает мировая практика парламентаризма, весьма важно для легитимизации в общественном сознании деятельности органов государственной власти. Опыт многих стран показывает, что достоинства и недостатки избирательной системы проверяются лишь в ходе нескольких избирательных циклов, а резкие изменения, особенно в политически нестабильной, остро конфликтной ситуации крайне нежелательны, так как могут привести к серьезным потрясениям в политической и общественной жизни.
Тем не менее, по результатам ознакомления с системой федеральных избирательных законов, можно дать ряд рекомендаций по направлению дальнейшей работы над ним.
Конкретные рекомендации
Основные из них сводятся к следующим:
1. Следует продолжить работу над формированием законодательства, относящегося к деятельности политических общественных объединений, более детально прописать требования к их организации и деятельности, которые должны быть прозрачны для общества. Как шаг на пути их превращения в политические партии, надо предусмотреть большую их дифференциацию от иных, неполитических объединений, усиление их ответственности, как политической, так и чисто правовой, за свою деятельность.
2. Заложенная в действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» конкретная детализация ряда вопросов, связанных с проведением голосования и последующим подсчетом голосов избирателей, будучи, очевидно, в значительной мере обусловленной требованиями текущей ситуации, может, тем не менее, стать в дальнейшем препятствием для реализации на разных уровнях различных в мировой практике избирательных систем, способов организации голосования и подсчета голосов. С учетом этого представляется желательной некоторая переработка данных разделов закона, чтобы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации мог быть использован накопленный в мировой практике опыт.
3. Представляется сомнительным включение в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» требований о минимальном уровне явки избирателей для любого уровня выборов. Наличие такой нормы может послужить серьезной и совершенно неоправданной помехой политически активным и осознающим свою гражданскую ответственность избирателям для реализации права на участие в управлении государством.
4. Следует одобрить предлагаемую в настоящее время новеллу о введении в избирательную систему России избирательного залога - института, широко распространенного в практике демократических стран. Однако условия внесения и возврата залога нуждаются в более детальной проработке.
5. Заложенная в законодательство возможность роспуска избирательных комиссий, допустивших серьезные нарушения, вполне укладывается в общую концепцию ответственности всех действующих в правовом поле субъектов. Представляется, однако, не вполне логичным исключение Центральной избирательной комиссии РФ из числа комиссий, которые могут быть распущены на подобных основаниях. Разумеется, процедура роспуска допустившей серьезные нарушения ЦИК должна быть достаточно серьезно продуманной, но само ее наличие представляется необходимым для органа, который не избирается (и не может избираться) гражданами.
6. Можно порекомендовать при дальнейшей работе с избирательным законодательством объединить различные федеральные законы, регулирующие проведение выборов различных государственных и муниципальных органов в единый избирательный кодекс, как это сделано в законодательстве ряда европейских стран.
Отличительные черты и проблемы избирательной системы в России
Виктор Шейнис,
депутат Государственной Думы ФС РФ
Тезисы доклада
1. В существующем ныне виде избирательная система России была создана в 1993-1995 гг. Разработкой нового избирательного законодательства с конца 1992 г. занялась группа депутатов и экспертов демократической ориентации в рамках Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ. Один из последних вариантов подготовленного ею законопроекта, который, по-видимому, не имел шансов быть утвержденным ни Съездом, ни Верховным Советом РФ, был преобразован (с некоторыми модификациями) в Положения о выборах депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, которые были введены в действие указами Президента в условиях острого политического кризиса конца 1993 г. На их основе в декабре 3993 г. были проведены первые выборы в новый российский парламент.
2. Законодательную основу действующей избирательной системы составляют в настоящее время принятые в условиях острой политической борьбы следующие законы.
- Рамочный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», действие которого распространяется на выборы всех уровней в стране и нормы которого имеют приоритет по отношению ко всем остальным избирательным законам (закон под иным названием вступил в силу в 1994 г., в 1997 г. была утверждена его новая редакция, в настоящее время Государственной Думой принят обширный блок поправок к этому закону, дальнейшее прохождение которых блокируется Советом Федерации и Президентом).
- Закон «О выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ» (вступил в силу в 1995 г., в настоящее время завершается подготовка его новой редакции ко второму чтению в Государственной Думе; дальнейшее прохождение закона тормозится, в частности, незавершенностью процесса принятия поправок к вышеуказанному рамочному закону).
- Закон «О выборах Президента Российской Федерации» (принят в 1995 г., также нуждается в обновлении в связи с преобразованием рамочного закона).
- Закон «О формировании Совета Федерации ФС РФ»: в 1995 г. был отменен демократический порядок всеобщих и прямых выборов, на основе которых был образован Совет Федерации в 1993 г. Сейчас это палата, в которую входят по положению главы законодательной и исполнительной власти 89 субъектов Российской Федерации. Палата сформирована, следовательно, с очевидным нарушением конституционного принципа разделения властей и не приспособлена к систематической профессиональной законодательной работе.
- Обновленная версия закона «Об общественных объединениях» 1995 г.: поправки вступили в силу в 1998 г. и четко обозначили критерии политического общественного объединения - субъекта избирательного процесса.
- Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» 1996 г.
- Закон «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ»: впервые был принят в 1995 г., должен обновляться перед каждыми очередными выборами в Государственную Думу.
- Законы о выборах президентов (глав исполнительной власти), законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления, принимаемые в каждом субъекте Российской Федерации.
3. Вокруг избирательного законодательства продолжается острая политическая борьба. Объектом особенно жесткого противостояния является порядок формирования «нижней» палаты парламента - Государственной Думы. Атаке подвергаются фундаментальные принципы избирательной системы:
- ее смешанный мажоритарно-пропорциональный характер: каждый избиратель имеет два голоса, один он подает за конкретного кандидата в одномандатном избирательном округе, другой - за список избирательного объединения;
- паритетное соотношение двух частей Думы, избираемых на основе мажоритарного и пропорционального принципов, - один к одному;
- пятипроцентный барьер, отсекающий от участия в разделе мандатов избирательные объединения, не сумевшие заручиться необходимой поддержкой граждан.
Эти принципы были заложены в президентское Положение о выборах 1993 г., в закон о выборах депутатов Государственной Думы 1995 г., а также в обновленную версию этого закона, утвержденную Государственной Думой в первом чтении в 1997 г.
4. В некоторых отношениях российская система выборов в Государственную Думу сходна с германской системой выборов в бундестаг, что приводит подчас к ошибочному отождествлению обеих систем. На деле российская система гораздо ближе к производным от нее избирательным системам Украины и некоторых других бывших республик СССР, а с германской системой имеет не только сходство, но и различия, которые необходимо учитывать. Наиболее существенными из них представляются следующие.
В Германии, в сущности, действует в основе своей пропорциональная избирательная система, поскольку именно второй голос избирателя формирует партийно-политическую структуру бундестага, а первый голос лишь корректирует персональный состав каждой фракции. Оба способа формирования парламента слиты органично. В России действуют отдельные друг от друга системы выдвижения и избрания депутатов, формирующие каждая свою половину парламента. Соединительным звеном является лишь возможность кандидата баллотироваться как в одномандатном округе, так и по партийному списку. Политическое структурирование Думы происходит лишь после выборов, когда депутаты, избранные в одномандатных округах, присоединяются к фракциям, образуемым «списочниками», или образуют собственные группы; до этого многие из них предпочитают не заявлять о своей партийной принадлежности.
В Германии партии выставляют свои списки отдельно в каждой из 16 земель. В России выдвигаются общефедеральные списки, ибо разделить 225 мандатов между 89 субъектами Федерации, сохранив при этом пропорциональную систему, невозможно. В известной мере это компенсируется ставшим обязательным с 1995 г. требованием к избирательным объединениям проводить разделение внутри списков на общефедеральную часть (помещение в которую гарантирует кандидатам избрание, если объединение преодолевает барьер) и региональные составляющие, распределение мандатов между которыми осуществляется на основе особой методики.
В Германии партийно-политическая система вполне устоялась, ее регенерация довольно быстро произошла после 12-летнего перерыва. В России бульдозер тоталитарного государства слишком долго сметал все формы общественной самоорганизации, а монополия партии - государства на протяжении жизни трех поколений оставила в сознании значительной части граждан устойчивое отторжение от любых партийных структур. Поэтому германская избирательная система имеет дело с партиями, российская - с протопартиями, выступающими под именем избирательных объединений.
Наконец, пятипроцентный барьер в Германии и России обладает разной степенью жесткости: в Германии он не действует, если партия выигрывает три мандата в округах, в России он носит непреложный характер.
5. Избирательная система на выборах в Государственную Думу в настоящее время находится под огнем критики. Претензии, как правило, облекаются в юридическую форму: утверждают, будто бы существующий порядок противоречит Конституции, нарушает равенство прав граждан, создает неоправданные преимущества для еще неоперившихся партий, протежирует столице в ущерб регионам и т.д. Ряд запросов такого рода был направлен в Конституционный Суд. Юридическая несостоятельность подобного рода утверждений неоднократно раскрывалась в публичных дискуссиях. На деле стремление опрокинуть нашу избирательную систему вдохновляется политическими интересами. Конституционный Суд в своем определении по запросу группы депутатов Государственной Думы, настаивавших на неконституционности основных положений закона, в ноябре 1995 г. установил: «Регламентация избирательных процедур, которые оспариваются в обращениях, может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения... От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной или смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем, чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов... Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависит от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности».
Однако политические интересы влиятельных общественных сил, располагающих властными рычагами и имеющих выход в средства массовой информации, предопределяют мощный натиск на избирательную систему, выдвинувший данный вопрос на одно из центральных мест в политической борьбе. Среди участников этого наступления можно выделить следующих главных фигурантов:
- президентские структуры, которые не удовлетворяет партийный состав Думы и которые лишь постепенно начинают избавляться от иллюзии, будто бы переход к чисто мажоритарной системе даст менее оппозиционный парламент;
- региональные политические и хозяйственные элиты, которые не устраивает роль партий вообще и которые небезосновательно рассчитывают провести собственных выдвиженцев преимущественно в мажоритарных округах;
- громкоголосая «общественность» в лице преимущественно малых, во многих случаях - умерших или не родившихся партий, клановых образований, не способных преодолеть барьер.
6. Необходимость защитить стабильность основных принципов избирательной системы не снимает проблемы ее совершенствования, известной модификации избирательного законодательства, которую пытается осуществить Государственная Дума. Однако решение некоторых немаловажных вопросов имеет ряд вариантов, выбор из которых нелегок.
6.1. По политическим и моральным соображениям желательно гарантировать, чтобы доля результативных голосов, непосредственно трансформируемых в мандаты, при голосовании по спискам не опускалась чрезмерно низко. Между тем, выборы 1993 и 1995 гг., проходившие по одним и тем же правилам, но в разных политических ситуациях, дали в этом отношении существенно различные результаты. В 1993 г. 8,7% избирателей не увидели в Думе представителей избирательных объединений, за которые они голосовали, в 1995 г. - 44,8%. Правда, противники пропорциональной системы игнорируют тот факт, что мажоритарная система относительного большинства при однотуровом голосовании привела к «потере» еще большего числа - около 70% голосов. Но преимущество пропорциональной системы, которая в принципе способна дать более адекватное представительство меньшинства, должно быть реализовано. Рассматриваются, как минимум, пять различных вариантов решения этой проблемы, нацеленных на то, чтобы повысить по сравнению с 1995 г. удельный вес результативных голосов и в то же время - сохранить работоспособность парламента, состоящего из нескольких крупных политических фракций, а не множества атомизированных осколков.
6.2. С этой задачей неразрывно связана другая - выделение жизнеспособных участников избирательного процесса из моря амбициозных неполитических и квазиполитических, маргинальных, экстремистских образований. Избирательные объединения получают на выборах определенные права - их необходимо уравновесить соответствующими обязательствами и ограничениями, в частности, в сфере коммерческой и благотворительной деятельности, международных связей и т.д. Статус избирательного объединения не должен приобретаться легко и просто, как это происходило в 1995 г.: присутствие в избирательном бюллетене по федеральному избирательному округу 43 избирательных объединений и избирательных блоков - абсурд, не имеющий ничего общего с утверждением демократического порядка и лишь дезориентировавший избирателей; маленькие хищные рыбки - пираньи, сами не насыщаясь, лишь откусывали кусочки электората и у победителей, и у 4-6 партий, находившихся в «зоне риска» и оставшихся за бортом. И хотя жесткое ограничение круга полноценных участников избирательных кампаний только собственно политическими партиями представляется пока преждевременным, в подготавливаемые законопроекты введены некоторые новые, как известные из мировой практики, так и оригинальные нормы, которые призваны способствовать процессу становления партийно-политической системы в России.
6.3. В совершенствовании нуждается и процедура первичного отбора - для регистрации и кандидатов, выступающих в одномандатных округах, и избирательных объединений, которые получают право выдвигать списки. До сих пор основная нагрузка приходится на громоздкий и малоэффективный процесс сбора, представления, проверки и выбраковки избирательными комиссиями подписей избирателей в поддержку отдельных кандидатов и партийных списков - процесс, который все более подвергается коммерциализации и криминализации. Все попытки усовершенствовать эту процедуру вполне подпадают под понятие «субоптимизации», предложенное одним американским ученым: оптимизация дел, которыми вообще не следует заниматься. В разрабатываемых законопроектах сделан первый, пока еще робкий шаг к рационализации условий регистрации: когда закон будет утвержден, наряду со сбором подписей и вместо него сможет применяться избирательный залог, поступающий при определенных условиях в доход государства. Впоследствии можно будет закрепить право выдвижения кандидатов и списков за политическими партиями, преодолевшими установленный барьер на нескольких последовательно проведенных выборах.
6.4. Исходя из опыта - как положительного, так и отрицательного, - обретенного на выборах различных уровней, думский законодатель внес в разрабатываемые проекты избирательных законов и иные нормы, относящиеся к различным сторонам и участникам процесса: резкое ограничение досрочного голосования, упрощенный порядок которого открывает возможность для искажения волеизъявления избирателей; дополнительные возможности наблюдения за деятельностью избирательных комиссий и подсчетом голосов, предоставляемые представителям кандидатов и избирательных объединений; дополнительные обязанности, возлагаемые на правоохранительные органы; меры против обмана и подкупа избирателей; меры, пресекающие нарушения обязательств кандидатов и избирательных объединений перед избирателями; ужесточение контроля за финансированием избирательной кампании; постепенный переход от равного государственного финансирования избирательных объединений к дифференцированному, в зависимости от результатов предыдущих выборов; систематизация нарушений, которые могут повлечь отказ в регистрации или отмену регистрации кандидатов и избирательных объединений, и т.д.
7. Ситуация вокруг избирательного законодательства в настоящее время складывается следующим образом. Стремясь поколебать основы закона о выборах в Думу, Совет Федерации и президентская администрация блокируют прохождение поправок к рамочному закону, а тем самым - и вынесение обновленной редакции закона о выборах в Думу на второе чтение. Дума, уже преодолевшая вето Совета Федерации, не может самостоятельно добиться преодоления президентского вето на рамочный закон. Еще труднее будет преодолеть сопротивление принятию новой редакции закона о выборах в Думу. Однако у противников закона нет рычагов для того, чтобы заставить Думу отказаться от основополагающих принципов существующей избирательной системы. Если не будут приняты обновленные версии законов - выборы в Думу 1999 г. и Президента в 2000 г. (или раньше) будут проходить на основе рамочного закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» в редакции 1997г. и законов о выборах Думы и Президента в редакции 1995 г. Будут упущены возможности достижения разумных компромиссов по раду сопутствующих вопросов, реализация немалого труда, вложенного в совершенствование избирательного законодательства, будет ждать лучших времен, когда он окажется востребованным, но базовые характеристики избирательной системы останутся неизменными. Блокировка прохождения законов ведет к этому, далеко не лучшему варианту развития событий.
8. Итог всему сказанному можно подвести следующим образом. Избирательная система в России в своих главных чертах адекватна современному этапу развития общества: с одной стороны, она предоставляет каждому избирателю возможность избрать своего депутата, в котором по установившейся с советских времен привычке он склонен видеть защитника местных интересов, а с другой - эта система противостоит опасной тенденции регионального сепаратизма, способствует становлению общенациональных политических партий. Федеральное избирательное законодательство соответствует международным демократическим стандартам, а в некоторых отношениях (формирование избирательных комиссий, общественный контроль за проведением выборов, правила агитации и финансирования избирательных кампаний, регламентация порядка голосования, подсчета голосов и отчетности и т.д.) более строго и детально описывает избирательные процедуры, чем это принято в других демократических государствах. Попытки опрокинуть избирательное законодательство пренебрегать также требованием его стабильности, весьма существенным в процессе становления демократических институтов в России. Нарушения избирательных прав граждан, столь нередкие в нашей общественной жизни, связаны - не столько с несовершенством избирательного законодательства, сколько с его нарушениями, слабостью общественных институтов и судебных органов, нежеланием исполнительной власти соблюдать закон. Демократический правопорядок гарантируется не только законом.
Что же касается собственно избирательного законодательства, то его совершенствование представляется необходимым и желательным на трех главных направлениях:
- приведение законов, принятых в субъектах Российской Федерации, в соответствие с основополагающими принципами всеобщего, равного и прямого избирательного права, заложенными и соответствующим образом интерпретированными в федеральном законодательстве;
- не решаемая, к сожалению, в близкой перспективе задача восстановления прямых выборов Совета Федерации с тем, чтобы вернуть ему статус палаты парламента, работающей на профессиональной основе;
- дальнейшая отработка процедур формирования избирательных округов, выдвижения и регистрации кандидатов, информации избирателей, определения итогов голосования и результатов выборов, пресечения нарушений закона и т.д. Здесь особенно важно для российских законодателей ознакомление с избирательным законодательством и практикой демократических государств.
09.11.98
|
