Библиотека > Комментарии

Указания по проведению всеобщих выборов в 1998 г.

Министерство юстиции США

Вашингтон, округ Колумбия, 20530

ЦИРКУЛЯРНОЕ ПИСЬМО
КОМУ:	заместителям окружных прокуроров при окружных избирательных комиссиях
ОТ КОГО:	Крэг С. Донсанто, Директор Отделение по борьбе с преступлениями против избирательного процесса Отдел государственного надзора Управление по борьбе с уголовными преступлениями
ТЕМА:	Указания по проведению всеобщих выборов в 1998 г.

В настоящем документе обобщается позиция федеральных правоохранительных органов по работе с целью пресечения правонарушений при проведении так называемых «смешанных» выборов, когда в избирательном бюллетене фигурируют как федеральные, так и нефедеральные кандидаты. Помимо этого, данное письмо имеет целью помочь вам эффективно воспользоваться как правовыми, так и организационными установками для разрешения жалоб, связанных с правонарушениями при проведении всеобщих выборов в 1998 г.

Письмо направляется всем председателям окружных избирательных комиссий, назначенных для проведения избирательного цикла в 1998 г. Если вы получили данный циркуляр и не являетесь председателем окружной избирательной комиссии, передайте или перешлите документ соответствующему должностному лицу и проинформируйте меня по электронной почте об электронном адресе и имени данного должностного лица. Многие из вас не впервые участвуют в этом благородном деле. Вы, наверняка, хорошо владеете обстановкой и безупречно знаете свои служебные обязанности. Хочу порадовать вас тем, что порядок вашей работы в этом году не будет отличаться от порядка действий в 1996 г. Новичкам же рекомендую тщательно изучить текст данного циркуляра и все приложения к нему.

У каждого на руках должен быть, как минимум, один экземпляр сборника «Борьба с правонарушениями при проведении выборов на федеральном уровне» (»Federal Prosecution of Election Offenses») (издание 1995 г.), где излагается программа действий Министерства юстиции США по борьбе с правонарушениями при проведении выборов, и даются соответствующие пояснения и комментарии. Сборник издан в привлекательном красном переплете. Тех лиц, у кого нет данного сборника, прошу незамедлительно известить меня по электронной почте. Необходимый вам сборник вы получите в течение суток экспресс почтой. Конкретные детали разработанной Министерством юстиции программы надзора за голосованием в день выборов можно найти на стр. 87-89 сборника. Ниже по тексту излагаются основные положения данной программы.

Программа надзора за голосованием в день выборов

Начиная с 1970 г., при проведении всех выборов федерального уровня Министерство юстиции США осуществляет повсеместную проверку деятельности избирательных участков в день голосования. Цель данного мероприятия состоит в том, чтобы дать возможность гражданам обратиться с жалобами в связи с нарушениями порядка и правил проведения выборов, а также позволить нам направить полученные жалобы или заявления в соответствующую инстанцию: в Управление по гражданским правам, местным или штатным (на уровне штата США) организаторам выборов, правоохранительным органам штата или даже (в отдельных случаях) федеральным правоохранительным органам.

Эта работа обеспечивается председателем избирательной комиссии, который следит за тем, чтобы в течение всего периода голосования на участке находился, по крайней мере, один дежурный представитель ФБР, а также за тем, чтобы заблаговременно были выпущены информационные бюллетени с указанием телефонов, по которым граждане могли бы непосредственно обратиться или к председателю избирательной комиссии, или к дежурному сотруднику ФБР со своими жалобами и заявлениями в связи с проведением выборов. В прошлые годы примерно за неделю до дня голосования министр юстиции США выступал в средствах массовой информации со специальным заявлением о приведении в действие вышеназванной программы. Мы полагаем, что такое же заявление появится и в этом году. Вскоре после публикации данного заявления местные прокуроры США выпустят свои пресс-релизы с указанием лиц, назначенных на должность председателя избирательной комиссии, а также телефонов, по которым граждане при необходимости могут связаться со своим председателем избирательной комиссии или дежурным сотрудником ФБР в день голосования. Образцы подобных пресс-релизов будут направлены в ваш адрес отдельно. В день голосования вы и дежурный сотрудник ФБР должны находиться в зоне досягаемости по телефону, с тем, чтобы иметь возможность непосредственно принимать жалобы и заявления от граждан, а также (с нашей помощью или самостоятельно) направлять полученные сообщения по соответствующим адресам для принятия по ним эффективных решений. Например, обращения, связанные с организационными нарушениями или недоработками, направляются в адрес соответствующих местных или штатных (на уровне штата США) руководящих инстанций, отвечающих за проведение выборов. Жалобы и заявления, связанные с нарушением права голоса, направляются в Управление по гражданским правам. Обращения же, связанные с мошенничеством при регистрации избирателей, направляются или местному прокурору, или в ФБР в зависимости от того, можно ли то или иное правонарушение отнести к категории уголовно наказуемых государственных преступлений. Эти вопросы особой важности рассматриваются более подробно в «Борьбе с правонарушениями при проведении выборов на федеральном уровне», а также в приложениях к данному письму.

В течение всего дня голосования на избирательных участках также находятся дежурные представители Отдела государственного надзора. Это, как правило, очень опытные и хорошо подготовленные специалисты. Мы готовы ответить на любые вопросы граждан в пределах нашей ответственности. Для работы в день выборов мы создаем две смены: утреннюю (с 06.00 до 14.00) и вечернюю (с 14.00 до 01.00). Утреннюю смену возглавляет г-жа Нэнси Стюарт. Я руковожу работой вечерней смены. В критической ситуации звоните г-же Стюарт по телефону: 202-514-1440 или мне по телефону: 202-514-1421.

Прежде чем начать следствие или дознание с привлечением федеральных органов в день выборов, вы обязаны проконсультироваться с представителем Отдела государственного надзора (см. § 85.210 и § 90.20 т. 9 сводных документов U.S.A.M., а также соответствующие выводы общего характера ниже по тексту данного письма). Цель подобного рода обязательных согласований или консультаций состоит в том, чтобы исключить любые следственные действия в день выборов, которые могли бы способствовать сокращению активности избирателей или помешать организаторам выборов эффективно выполнить свою основную конституционную обязанность. Между тем в день выборов вы можете свободно связываться с представителем Отдела государственного надзора по телефону 202-514-1412 для решения любых других вопросов.

В день выборов на избирательном участке также дежурит юрист из Отдела по гражданским правам, с тем, чтобы принимать обращения или жалобы граждан по вопросам нарушений порядка проведения голосования, связанных с расовой принадлежностью, знанием языка и состоянием здоровья. Раньше юристы этого отдела работали в тесном контакте с нами. Совместными усилиями мы довольно быстро рассматривали поступавшие обращения избирателей и принимали по ним соответствующие решения. Я думаю, что Отдел по гражданским правам со своей стороны также направит в ваш адрес специальный циркуляр по проведению выборов либо напрямую, либо через меня, что наиболее вероятно. Так что будьте готовы получить дополнительный набор указаний.·

Указания особой важности

Никакие предварительные согласования или консультации с представителем Отдела государственного надзора не требуются, если речь идет о необходимости обратиться к представителю ФБР с просьбой провести предварительные следственные или дознавательные действия с целью выявления мошенничества при проведении выборов или злоупотребления служебным положением. Предварительные следственные действия, как правило, ограничиваются оценкой поступивших заявлений с целью обоснования возможного привлечения федеральных органов для расследования правонарушений, классифицируемых как государственные преступления. В ходе предварительных действий дежурный сотрудник ФБР не проводит индивидуальных собеседований с избирателями за исключением тех случаев, когда на такого рода встречах настаивают сами избиратели. Следует особо отметить, что в день выборов никакие следственные действия не могут проводиться в непосредственной близости от зала голосования с открытыми урнами без согласования с представителем Отдела государственного надзора, с тем, чтобы не нарушить ход голосования и не помешать избирательной комиссии ответственно и качественно выполнять свою первейшую обязанность, определенную Конституцией Соединенных Штатов Америки и законами штатов.

Предварительные консультации с дежурным представителем Отдела государственного надзора обязательно проводятся перед проведением каких-либо следственных действий, касающихся вопросов финансирования предвыборной кампании, а также любых дознавательных действий, носящих более глубокий характер, чем предварительное следствие, и касающихся вопросов мошенничества с регистрацией избирателей и злоупотребления служебным положением. Безотлагательные консультации с сотрудниками Отделов государственного надзора по вопросам финансирования предвыборных кампаний необходимы потому, что Федеральная избирательная комиссия совместно с Министерством юстиции наделены полномочиями рассматривать любые правонарушения, подпадающие под действие закона о проведении федеральных выборов, ибо Федеральная избирательная комиссия располагает исключительным правом толковать положения данного закона и рассматривать способы борьбы с его нарушениями. В данном контексте особенно важным является то обстоятельство, что вопросы, не подпадающие под исключительную юрисдикцию Министерства юстиции, направляются в Федеральную избирательную комиссию для соответствующего рассмотрения и решения. Ниже будут рассмотрены основные различия между уголовными и неуголовными нарушениями положений закона о проведении федеральных выборов».

Вопросы управления ходом выборов, подсчета голосов и определения победителей решаются, скорее, на штатном (штат США), нежели на федеральном уровне. Прежде чем ответить на то, какая инстанция (штатная или федеральная) должна рассматривать тот или иной иск о мошенничестве при проведении выборов, должны быть решены следующие три вопроса:

1. Можно ли отнести данное нарушение к разряду уголовно наказуемого?

2. Есть ли особая необходимость в рассмотрении данного вопроса федеральной инстанцией?

3. Позволяет ли действующее федеральное законодательство решать данное правонарушение в уголовном порядке?

Эти вопросы более подробно разобраны в приложениях и сборнике по проведению выборов на федеральном уровне.

Мошенничество при голосовании» как государственное преступление, в основном, классифицируется как нарушение правил регистрации избирателей и порядка выдачи бюллетеней, а также процедуры голосования и подведения итогов голосования. Нарушения, связанные со сбором подписных листов и проведением предвыборной кампании, в целом, не относятся к уголовно наказуемым государственным преступлениям. Помимо этого, под категорию «федеральных» (государственных) преступлений не подпадают такие «мошеннические» действия, которые являются следствием небрежного отношения членов избирательных комиссий к соблюдению требований избирательного законодательства различного уровня, или которые представляют собой разрозненные неумышленные проступки, не являющиеся частью какого-либо сознательного плана, нацеленного на разрушение данного избирательного процесса.

В Соединенных Штатах Америки ни судебные исполнители, ни агенты (оперативные сотрудники) ФБР, ни прокуроры (за исключением штата Иллинойс) не имеют полномочий выступать в качестве контролеров за проведением выборов. В соответствии с § 512 т. 18 Свода законов Соединенных Штатов Америки (довольно старое (принято вскоре после окончания гражданской войны в США), но все еще действующее положение закона об уголовных преступлениях), наказанию подлежит любой гражданин, распорядившийся поставить «вооруженных людей» на избирательном участке. Поскольку при исполнении служебных обязанностей специальные агенты ФБР и судебные исполнители (приставы) всегда вооружены, они подпадают под ограничения данного закона. Более того, согласно штатному (на уровне штата США) избирательному законодательству, вход на избирательный участок в день выборов строго регламентирован. Так, например, федеральные государственные служащие не допускаются (за исключением штата Иллинойс) на избирательные участки в день голосования. Федеральные служащие, как правило, не только не могут посещать места для голосования в день выборов (за исключением случаев, когда они являются на свои избирательные участки в качестве избирателей), но и выступать в роли наблюдателей за проведением голосования.

Из этого общего правила, правда, есть одно небольшое исключение, которое, главным образом, и объясняет то, почему к нам приходит так много заявок на выделение агентов ФБР и судебных приставов для работы в день выборов в качестве наблюдателей. Это исключение диктуется положениями закона об избирательном праве, согласно которому федеральные наблюдатели за соблюдением гражданских прав присутствуют на избирательных участках в день выборов. Необходимость такого требования в свое время была обоснована министром юстиции США. Правовая основа для такого рода деятельности федеральных наблюдателей содержится в федеральном законе об избирательном праве, исполнением положений которого занимается Управление по гражданским правам. Необходимо признать, что в своей деятельности сотрудники данного управления сосредоточены на том, чтобы избирательное право не попиралось по признакам этнического происхождения, языкового статуса или состояния здоровья. Фактически, задачу наблюдения за соблюдением прав человека при проведении выборов решают не агенты ФБР (оперативные сотрудники) или судебные приставы, а технические сотрудники кадровых органов соответствующих федеральных ведомств.

Избиратели, чьи голоса оказались замешанными в делах о мошенничестве при проведении выборов, как правило, рассматриваются федеральными прокурорами как жертвы, а не как правонарушители. Такого рода федеральный подход в ряде случаев отличается от политики, проводимой в этом плане штатными и местными властями. Например, как федеральные, так и штатные законы запрещают торговать избирательными голосами, т.е. либо продавать, либо покупать их. Однако штатные (на уровне штата США) прокуроры обычно ведут борьбу с теми, кто продает свои голоса, игнорируя тех граждан, которые эти голоса покупают. На федеральном уровне направленность политики совсем иная. Центральные правоохранительные органы, прежде всего, борются с теми лицами, которые стремятся купить голоса избирателей, разрушая, тем самым, основы избирательного процесса. И действительно, в условиях, когда местная полиция следит за нарушителями избирательного законодательства на уровне рядовых избирателей, необходимость борьбы с более серьезными злоумышленниками на федеральном уровне становится самоочевидной.

Опросы не высказывающих никаких жалоб избирателей о том, как они голосовали, могут, в конечном счете, негативно сказаться на избирательном процессе. Такого эффекта, разумеется, допускать нельзя. Все вопросы, связанные с опросом рядовых избирателей непосредственно перед днем выборов или в день выборов, должны строго согласовываться с Отделом государственного надзора.

Поскольку процесс голосования, по сути, и так регулируется государством, федеральные власти должны воздерживаться от чрезмерного вмешательства в деятельность избирательных комиссий. Это означает, что вся документация по выборам должна оставаться в руках государства до тех пор, пока не будет завершена процедура голосования, и не будут определены и соответствующим образом утверждены результаты выборов. Кроме этого, необходимо в идеале стремиться к тому, чтобы следственные действия (за исключением «предварительного» дознания) в отношении случаев мошенничества при проведении выборов проводились только после определения и утверждения результатов выборов. И в этих условиях консультации с представителями Отдела государственного надзора весьма желательны.

За тремя небольшими исключениями¹, закон о федеральных выборах содержит требования, относящиеся к взносам и расходам средств с целью повлиять на ход федеральных, а не штатных (на уровне штата США) выборов. Положения о нелегальном или противоправном финансировании предвыборных кампаний содержатся в соответствующем федеральном уголовном законодательстве (см. § 437 g (d), т. 2 Свода законов США; § 371 и § 1001, т. 18 Свода законов США). Эти положения относятся только к взносам и расходам, вступающим в противоречие с «основными» принципами данного законодательства. А именно: речь идет только о фактах однозначных правонарушений, не содержащих каких-либо неясностей, которые требуют соответствующих разъяснений со стороны Федеральной избирательной комиссии или даже судов. См. сборник материалов «Борьба с правонарушениями при проведении выборов на федеральном уровне» (стр. 96-97, 1995 г.).²

Помимо этого, положения § 1346, т. 18 Свода законов США, совсем недавно были вполне успешно применены при рассмотрении дел о противозаконном финансировании федеральных предвыборных избирательных кампаний некоторых кандидатов³, (см. дело «Соединенные Штаты против Сан-Даймон Гроуэрс», 138, F. 3d, 961 (D.C. Cir. 1998)). В потенциальном плане данные правовые положения приложимы к правонарушениям, где доказано целенаправленное нарушение штатного выборного законодательства. Во всяком случае, нынешняя политика Министерства юстиции в этом плане состоит в том, чтобы не выводить на федеральный уровень рядовые нарушения штатного законодательства, связанные с финансированием предвыборных кампаний кандидатов. Данные нарушения штатного уровня надлежит, в принципе, расследовать с использованием правовых норм по борьбе с коррупцией, которые требуют некоторого объема доказательств предоставленных за деньги услуг (см. дело «МакКормик против Соединенных Штатов», 500 U.S. 257 (1991)).

И, наконец, суд Восьмого судебного округа США совсем недавно успешно разрешил ряд наболевших вопросов о применимости федеральных законов к проведению выборных кампаний в общинах американских индейцев. Рассматривая дело «Соединенные Штаты против Ведены» (152, F. 3d 831 (8th Cir. 1998)), окружной суд внимательно проанализировал все законодательные акты по вопросам суверенитета племен американских индейцев и пришел к единому мнению о том, что племенные выборы могут вполне регулироваться с использованием положений действующего федерального законодательства и постулатов правовой науки. Однако необходимо учесть и то обстоятельство, что эти выборы являются местными, а не федеральными, за исключением того случая, когда они проводятся одновременно с другими федеральными выборами. Это, в свою очередь, означает, что к регулированию индейских племенных выборов могут быть отнесены лишь те правовые нормы, которые позволяют выносить на федеральный уровень случаи мошенничества при проведении выборов на нефедеральном уровне.

Небезынтересно и то обстоятельство, что правовая норма, находившаяся в центре дела «Соединенные Штаты против Ведены», предполагала лишение федерально защищенного избирательного права (см. § 241, т. 18 Кодекса законов США). Там речь шла не о 4зeДePaльныx выборах. Приведенные доказательства смогли убедить суд лишь в том, что имел место «частный умысел» (т.е. правонарушения были допущены агитаторами в период предвыборной кампании, а не сотрудниками или членами избирательной комиссии, связанными в своих действиях правовыми обязательствами. Поэтому суд не нашел доказательств нарушения конституционных прав граждан, предоставляемых пятой и четырнадцатой поправками к Конституции США). Тем не менее, суд Восьмого судебного округа США пришел к заключению, что имело место нарушение федерально гарантируемого избирательного права на местном уровне. Следовательно, дело «Соединенные Штаты против Ведены» позволило не только решить вопрос о применимости норм федерального избирательного права к проведению местных выборов среди индейских племен, но создать неплохой прецедент для возможного разрешения проблемы, затронутой в деле «Андерсен против Соединенных Штатов», 417, U.S. 211 (1974), а также в деле «Штат Орегон против Митчелла» (400, U.S. 112 (1970). Суть проблемы состоит в реализуемости конституционного права (см. § 241, т. 18 Свода законов США) участвовать в голосовании на нефедеральных выборах, свободных от коррупционных посягательств со стороны «частных» (негосударственных должностных) лиц.⁴

Куда обращаться за помощью

Телефон Отдела государственного надзора: 202-514-1412

Мой телефон: 202-514-1421

Как многие из вас хорошо знают, меня легко найти по указанному телефону, от которого я, как правило, в рабочее время не отлучаюсь. Одновременно могу консультировать только одного человека. Можно, правда, прорваться «вне очереди», направив в мой адрес электронное послание в случае крайней необходимости. Мой электронный адрес: «CRM01 (DONSANTO)». Должен вас уведомить, что в ближайшее время я перехожу на новую систему JCON, так что вы, пожалуй, без труда сможете разыскать меня в вашей адресной книге JCON.

Нэнси Стюарт, моя ближайшая помощница в течение последних двадцати лет, также готова ответить на ваши вопросы по телефону: 202-514-1440; электронная почта: CRM01 (STEWART)».

Номер факса Отдела государственного надзора: 202-514-3003.

Приложения

Ниже кратко аннотированы учебно-методические материалы, которые я планирую направить в ваш адрес в самое ближайшее время.

Votefr.aud.» Данную монографию я завершил недавно и использую в качестве раздаточного материала для усиления своей лекции, с которой я довольно регулярно выступаю перед членами избирательных комиссий по вопросам мошенничества при проведении выборов. В данной монографии даны определения компонентов наказуемых форм мошенничества при проведении выборов, а также обоснование необходимости выносить на федеральный уровень различные случаи уголовно наказуемых нарушений избирательного законодательства с учетом уникальной роли и ответственности штатных избирательных и иных властных органов, наделенных полномочиями, согласно Статье 1 (пункт 2, подпункт 4) Конституции Соединенных Штатов Америки.

Q&A.» Это еще один раздаточный дидактический материал, выполненный в форме вопросно-ответной беседы и освещающий наиболее типичные проблемы уголовно наказуемых правонарушений при проведении федеральных выборов.

Press.AG.» Этот материал представляет собой заявление для печати, сделанное министром юстиции США незадолго до ноябрьских всеобщих выборов 1996 г. Аналогичное заявление 1998 г. еще не готово. Я не думаю, что в содержательном плане оно будет значительно отличаться от заявления 1996 г.

И, наконец, «Press.USA» содержит две альтернативные формы пресс-релизов для вашего использования после того, как министр юстиции выступит со своим заявлением.

Благодарю всех тех, кто выразил желание принять участие в этом методическом мероприятии. Обещаю сделать его познавательным и интересным.

Крэг С. Донсанто

Директор, Отделение правонарушений при проведении выборов

Отдел государственного надзора

1 октября 1998 г.

1 Вот эти исключения: согласно § 441 b (а) (т. 2 Свода законов США), национальные банки и корпорации федерального уровня (например, такая организация как Красный Крест) не вправе финансировать какого-либо кандидата.

2 Все положения закона о федеральных выборах об уголовно наказуемых правонарушениях (см. § 437 g (d), т. 2 Свода законов США) требуют доказательства злого умысла со стороны правонарушителя. Причем предполагается, что преступник знал требования закона и, тем не менее, сознательно пошел на их нарушение. В качестве примера можно рекомендовать читателю обратиться к делу «AFL-CIO против FEC» (»Американская федерация труда и Конгресс промышленных предприятий против Федеральной избирательной комиссии»), 628 F. 2d 97 (D.C. Cir. 1980); или к делу «Национальный комитет по защите права на труд против Федеральной избирательной комиссии». 716, F. 2d, 1401 (D.C. Cir. 1983); или к делу «Соединенные Штаты против Куррана», 20, F. 3d, 560 (3rd Cir, 1994). Короче говоря, строка закона требует, чтобы деяние правонарушителя было строго соотнесено с той четко прописанной нормой, которую он нарушил. Решения Федеральной избирательной комиссии по спорным вопросам правонарушений в рамках закона о проведении федеральных выборов, разумеется, требуют соответствующей проверки со стороны судебных органов (см. § 437 с (Ь) (1), § 437 fn § 438 (a) (8), т. 2 Свода законов США).
Положение об уголовно наказуемых правонарушениях в рамках закона о федеральных выборах (см. § 371 и § 1001, т. 18 Свода законов США) требуют доказательства умысла сверх того, который необходим и достаточен для вынесения приговора, согласно § 437 g (d), т. 2 Свода законов США. В качестве примера можно привести дело «Соединенные Штаты против Хансена», 772, F. 2d, 940 (D.C. Cir. 1985) (заключение Дж. Скалиа). В §371, в частности, содержатся положения, требующие получения достаточных доказательств в пользу того, что обвиняемый намеренно действовал с целью воспрепятствовать законной деятельности государственного органа (в данном случае Федеральной избирательной комиссии). В порядке иллюстрации можно сослаться на дела «Соединенные Штаты против Куррана» и «Соединенные Штаты против Хопкинса», 916, F. 2d, 207 (5th Cir. 1990). В § 1001 содержатся требования о получении доказательств в пользу того, что обвиняемый в пределах допустимого вполне мог предполагать, что его действия могут нанести ущерб интересам государственного органа в форме передачи ложной информации (см. дело «Соединенные Штаты против Габриэля», 125, F. 3d, 89 (2»'' Cir. 1997 г.). В деле «Соединенные Штаты против Куррана» рассматривавшемся судом Третьего судебного округа, речь шла о необходимости представить доказательства того, что обвиняемый сознательно стремился скрыть свое нарушение закона о федеральных выборах от представителей Федеральной избирательной комиссии.

3 Теоретически сотрудники любой корпорации должны быть честными перед своими работодателями, акционерами и кредиторами с тем, чтобы не подрывать репутацию компании и не подвергать ее риску судебного преследования в результате намеренных действий по финансированию какого-либо кандидата и нарушения, тем самым, соответствующего федерального закона

4 На мой взгляд, это одна из крупнейших неразрешенных проблем федерального избирательного законодательства, ибо сам факт признания федерально защищенного избирательного права, которым можно воспользоваться на любых выборах, предполагает усиление нашей способности защищаться от злоупотреблений и, там где это необходимо, выносить на федеральный уровень правонарушения, фиксируемые при проведении местных выборов. Общеизвестно, что большая часть противоправных действий происходит именно на местном уровне. Так что, вглядываясь в детали дела «Соединенные Штаты против Ведены» и решения суда по данному делу, попытайтесь внимательно посмотреть на весь контекст с точки зрения специалиста, стремящегося разрешить данную проблему.