Регулирование порядка финансирования политических партий в соответствии с избирательным законодательством Российской Федерации
Введение
Установление правовых рамок регулирования порядка финансирования политических партий является основной целью демократического развития законодательства. Опыт России в области подготовки и проведения выборов, накопленный за последние десять лет, помог определить проблемные вопросы, связанные с финансированием политических партий. Это в свою очередь обусловило постепенное усиление и углубление контроля над регулированием вопросов финансирования, что нашло свое отражение в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в предложенном проекте поправок к Закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Ниже приведен обзор важных наблюдений, которые, возможно, окажутся полезными для дальнейшего совершенствования регулирования порядка финансирования политических партий в соответствии с избирательным законодательством Российской Федерации. В анализе основной акцент делается на практические элементы данной проблемы, а не на абсолютные понятия. Стремясь к совершенству, мы подчас забываем то, что уже достигли, и отходим от того, что казалось ранее достаточным и приемлемым, особенно в этой области политики. Цель регулирования порядка финансирования политических партий заключатся в стимулировании честной и энергичной конкуренции среди политических партий на основе прозрачного механизма финансирования политических партий.
Запрет пожертвований
Большинство развитых политических систем признает, что необходимо запрещать или ограничивать некоторые источники политического финансирования. В зарубежных странах, также как и в России, иностранным юридическим и физическим лицам запрещается вносить денежные средства кандидатам или политическим партиям. Нормой является также наложение запретов на использование государственных фондов, штата сотрудников, оборудования или ресурсов в поддержку кандидатов или политических партий (за исключением государственных субсидий, предусмотренных законом). В Соединенных Штатах коммерческим корпорациям и профсоюзам запрещено финансировать кандидатов, как на федеральном уровне, так и во многих штатах.
Некоторые виды практики финансирования также запрещены законами, регулирующими порядок финансирования политических партий. Часто вообще не разрешается принимать взносы наличными деньгами, или разрешается, но в минимальных количествах. Также необходимо установить запрет на денежные перечисления через посредников (то есть от имени другого лица). Такие ограничения и запреты направлены на пресечение практики, при которой невозможно раскрыть истинные источники поступления денежных средств и которая облегчает уклонение от других ограничений в области финансирования (денежные взносы через других лиц является общепринятым способом перечисления сумм, которые превышают размеры денежных пожертвований, установленных для одного лица). Подобным образом законы часто требуют, чтобы пожертвования в неденежной форме (в виде товаров и услуг) рассматривались так же, как денежные пожертвования, для целей ограничения их размеров и предоставления отчетности.
Ограничение размеров пожертвований
Более серьезные вопросы возникают в связи с ограничением размеров денежных перечислений кандидатам или политическим структурам из источников, которые, в общем, не являются запрещенными. Разумные ограничения в отношении финансирования политических кампаний, рассматриваются как поощрение политической конкуренции. Идея «разумных» пределов предусматривает ограничения, налагаемые на получение и использование денежных средств кандидатами и политическими партиями, для того, чтобы крупные финансовые структуры не смогли повлиять на исход политической борьбы. Такие ограничения рассматриваются как меры предотвращения открытой коррупции в политическом процессе и обеспечения более равных условий для всех кандидатов и политических партий.
В то же время, ограничения, налагаемые на пожертвования кандидатам или партиям, а также на затраты на проведение избирательной кампании в целом, нельзя признать целесообразными, если их планка установлена слишком низко. Нечетко установленные ограничения политического финансирования обычно приводят к нарушению правил, мешают полноценному участию политических организаций в избирательной кампании и не дают возможность гражданам свободно осуществить свои права на свободу политического волеизъявления и свободу действий. Эти ограничения не срабатывают, если они поневоле наводят на мысль, что закон можно обойти, для чего стоит перечислить денежные средства, не отражая операции в бухгалтерских книгах. Финансовая поддержка кандидатов и политических партий должна распределяться по каналам хорошо отрегулированной и прозрачной финансовой системы, и любые попытки отойти от установленного этой системой порядка должны пресекаться штрафными санкциями. Однако гораздо сложнее достичь соблюдения закона, если ограничения настолько суровы, что приводят к подавлению политического самовыражения и поощряют повсеместное нарушение законов.
Финансовая отчетность
Обеспечение четкой финансовой отчетности кандидатов и политических партий - важное направление политической деятельности США и других странах с развитой демократией. Это средство доведения информации до избирателей относительно источников финансовой поддержки участников политической борьбы. В то же время, отчетность помогает достичь и другую не менее важную цель помимо информирования избирателей: отчетность о финансовой деятельности необходима для предотвращения правонарушений, она позволяет эффективно следить за соблюдением законности. Насколько строго будут выполняться ограничения, установленные для политического финансирования, во многом зависит от условий, обеспечивающих полноту отчетности деятельности участников политического процесса и от активности отслеживания этой деятельности средствами массовой информации, исследователями и политически конкурентами.
Эффективность отчетности зависит от того, насколько хорошо налажен внутренний механизм финансирования политической деятельности внутри системы. Для достижения желаемого эффекта необходимо, чтобы запреты и ограничения не были слишком жесткими, а требования в отношении отчетности не были чересчур обременительными и не вынуждали участников политического процесса уклоняться от закона. Порядок финансирования политической деятельности может выглядеть весьма хорошо отлаженным и полностью прозрачным, даже, несмотря на то, что повсеместно допускаются его нарушения.
Таким образом, всесторонняя и тщательно отлаженная система финансирования избирательной кампании не может заменить отчетности. Регулирование системы зависит от отчетности участников политического процесса и общественного мониторинга за деятельностью в области политического финансирования с целью соблюдения законов.
Выводы и рекомендации
В течение почти шести лет своей деятельности по программам оказания технического содействия избирательному процессу в Российской Федерации Международный фонд избирательных систем (МФИС) поддерживал инициативы в области пересмотра и совершенствования правил финансирования политических партий во время проведения избирательных кампаний в России. МФИС надеется, что работа в этом направлении будет продолжена, и выражает уверенность, что удастся достичь дальнейшего прогресса при подготовке к выборам в Государственную Думу 1999 года.
В свете вышеизложенного МФИС предлагает следующие рекомендации:
1. Следует предпринять законодательные меры к тому, чтобы ввести значительные ограничения на использование наличных денежных средств при проведении избирательных кампаний кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками. Практика внесения пожертвований наличными деньгами, которая может стать основной составляющей процесса финансового обеспечения избирательной кампании, способна заблокировать всю систему регулирования порядка финансирования избирательной кампании и помешать усилиям, предпринятым Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по установлению контроля над потоком денежных средств. Использование в избирательной кампании наличных денежных средств, которые не отражаются в официальных финансовых документах, как правило, свидетельствует о коррупции в политической сфере и является одним из каналов воздействия криминальных структур на политику. Поэтому необходимо предпринять шаги к тому, чтобы установить различную степень ответственности за нарушения законов (включая уголовную ответственность в случае наиболее серьезных проявлений коррупции в этой севере). Конечно, действенность этих мер будет зависеть от эффективности работы правоохранительных органов.
2. Чрезмерно низкий уровень расходования денежных средств кандидатами, избирательными объединениями и блоками может вынудить их прибегать к нелегальным источникам финансирования в ходе избирательной кампании. Возможно, необходимо поднять допустимые размеры пожертвований в денежной форме и уровень расходования денежных средств в рамках нового Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы».
3. Современные Российские законы (как и законы многих других стран) не содержат положений, которые бы позволяли государственным органам контролировать источники, из которых политические партии получают денежные средства, в том числе и средства, поступающие в период между избирательными кампаниями. Рекомендуется принять правила, в соответствии с которыми политические партии были бы обязаны отчитываться перед общественностью за полученные денежные пожертвования, если эти пожертвования превышают определенную сумму. Необходимо назначить государственный орган, который бы отвечал за проверку полноты и точности отчетов, и который имел бы возможность обнародовать результаты своих проверок. Также следует принять во внимание, что, по всей вероятности, политические партии будут всячески препятствовать введению такого положения закона.
4. Было бы своевременным, особенно при подготовке новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы», ввести критерии, в соответствии с которыми политические партии и движения могут получать финансовую поддержку от государства в зависимости от своего реального политического веса. Как показал опыт стран, в которых политические партии финансируются из государственных источников, получение субсидий зависит от того, получит ли партия определенное число мест в парламенте. Желательно, чтобы закон установил порядок получения субсидий.
5. Другим важным вопросом является положение о «независимом финансировании», которое осуществляется физическими и юридическими лицами в пользу кандидата, избирательного объединения (блока) для проведения избирательной кампании. «Независимое финансирование» подразумевает ситуацию, при которой кандидат, избирательное объединение или блок формально не координируют действия организаций и отдельных лиц, делающих денежные взносы в опосредованной форме, способствующие победе на выборах определенных кандидатов. Такие виды деятельности могут включать оплату рекламных сообщений по телевидению и публикаций в прессе, призывающих поддержать определенный политический курс, критикующих основных соперников поддерживаемого кандидата и т.д.
Если законодатели намерены запретить такое финансирование (в действительности такое положение присутствует в новой версии Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы»), то необходимо конкретно определить, какой вид деятельности запрещен как способствующий выборам кандидата. Должен ли распространяться такой запрет на прямые призывы к голосованию за того или иного кандидата или под его действие будет подпадать и косвенная поддержка? Запрет всех видов косвенной поддержки может привести к конфликту с конституционными гарантиями свободы слова, а также ограничить законные права средств массовой информации (пример таких неудавшихся ограничений хорошо прослеживается на опыте США). В любом случае при наложении запрета на «независимое финансирование» необходимо установить юридическую ответственность организаций и физических лиц за такого рода деятельность.
6. Совершенствование положений о финансовой отчетности кандидатов, избирательных объединений и блоков, меры по обеспечению открытости и гласности в отношении текущей информации об источниках финансирования и расходования денежных средств избирательных фондов будет способствовать осуществлению контроля над соответствующими финансовыми операциями как со стороны избирательных комиссий и самих участников выборов, так и со стороны средств массовой информации. Количество и содержание такой информации, формат и периодичность ее представления должны быть определены законодательно.
При этом особое значение следует обратить на следующие задачи:
· Финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений и блоков должны представляться в избирательные комиссии как после выборов, так и перед днем выборов;
· Необходимо установить механизмы, которые могли бы обеспечить анализ информации, содержащейся в отчетах, представленных кандидатами, избирательными объединениями и блоками после выборов. Наиболее эффективным является тот механизм, при котором вся информация, представленная банками о финансовых операциях со счетами избирательных фондов, и данные, содержащиеся в отчетах кандидатов, избирательных объединений и блоков, была бы доступна в электронном формате, и ее можно было бы получить из обычной базы данных.
7. Предлагается усовершенствовать действующую систему санкций за нарушение положений о финансировании избирательных кампаний. Санкции должны быть более универсальными и обеспечивать различную степень ответственности в зависимости от уровня правонарушения. Некоторые нарушения заслуживают сурового наказания, в то время как неумышленные погрешности или ошибки в отчетах не должны влечь за собой жестких политических или экономических санкций.
Перевод предоставлен Московским представительством МФИС
|
