Комментарий к проекту новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
А.Постников
Москва, апрель 1999
1. Общие оценки и предложения по проекту закона
Проект федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» существенно отличается от действующего Федерального закона от 28 апреля 1995 г. Многие новеллы, содержащиеся в проекте закона, предопределены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 г. Данные изменения преследуют цель сформировать более совершенную правовую базу для проведения честных и свободных выборов в Государственную Думу.
Обращает на себя внимание значительное усиление регламентации практически всех избирательных процедур, что, в частности, выражается в увеличении объема закона. В ряде случаев данный подход обоснован, так как тем самым на законодательном уровне вносится определенность в регулирование соответствующих сторон избирательного процесса, и исключается возможность неоднозначного толкования соответствующих положений закона. Однако, на наш взгляд авторам проекта закона не во всех случаях удалось соблюсти меру в детализации правовых норм. Некоторые нормы проекта закона скорее напоминают положения инструкций, детальным образом описывающих последовательность действий при осуществлении избирательных процедур. Это значительно перегружает содержание закона, делает его сложным для восприятия даже специалистами. Между тем доступность изложения избирательных процедур, их четкость является важным свойством законодательных актов такого рода с учетом того, что ими предстоит пользоваться гражданам, как правило, не имеющим юридического образования.
Полагаем, что применительно к некоторым конкретным решениям, содержащимся в проекте закона, требуется анализ возможных правовых, а в ряде случаев и политических последствий, которые могут вытекать из предлагаемого регулирования. В проекте также содержатся некоторые формальные противоречия, излишние повторения, которые желательно устранить при его доработке.
Данные общие выводы и замечания будут проиллюстрированы при исследовании некоторых разделов рассматриваемого проекта закона.
2. Выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов)
Норма статьи 34 (пункт 2) о возможности использования имени и фамилии физического лица в наименовании избирательного блока с согласия данного физического лица при определенных обстоятельствах не способна решить поставленные перед ней задачу. В принципе согласие на такое название может быть получено и у иного лица, имеющего совпадающее имя и фамилию с известным политиком.
В статьях 37 (пункты 4 и 5) и 38 (пункты 6 и 7) содержится несколько процедурных норм одинакового содержания. Можно было бы обсудить вопрос о вынесении данных норм в отдельную статью.
Из проекта закона не ясно, каким образом (тайно или открыто) принимается решение о выдвижении кандидатов по одномандатным округам или решение о выдвижении федерального списка кандидатов на съезде (конференции) представителей избирательных объединений, входящих в избирательный блок (п. 4 ст. 38, п. 2 ст. 39).
Как уже отмечалось в комментарии МФИС по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (февраль 1998 г.), желательно не ограничивать действие запрета на злоупотребление служебным положением только деятельностью кандидата, как это и сейчас сделано в статье 41 проекта закона. Более правильно распространить этот запрет и на деятельность доверенных лиц кандидата и уполномоченных представителей избирательного объединения, избирательного блока. Кроме того, содержащийся в статье 41 проекта закона перечень злоупотреблений служебным положением представляется не совсем полным. В третьем абзаце пункта 2 данной статьи запрещается использование определенных видов связи, оргтехники, обеспечивающих функционирование государственных учреждений и органов местного самоуправления только для проведения сбора подписей и предвыборной агитации. Получается, что данный запрет не распространяется на использование данных возможностей для организационной работы штабов, создаваемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками. Данный пример помимо прочего свидетельствует о том, что стремление авторов закона излишне конкретизировать общую норму способно привести к появлению нежелательных пробелов в правовом регулировании.
Содержащийся в проекте закона запрет на благотворительную деятельность организаций, перечисленных в п. 4 статьи 41, на наш взгляд, может иметь одно неадекватное последствие. На период избирательной кампании работа организаций, для которых благотворительность является основным направлением деятельности, определенным в уставе, может быть заморожена по причинам, не зависящим от решений ее руководящих органов. Для этого достаточно, чтобы один из учредителей или членов руководящего органа данной организации по собственному решению стал кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока. В этой связи полагаем, что вышеуказанное ограничение в полном объеме не применимо к деятельности благотворительных организаций. Аналогичные проблемы возникают со ст. 48 проекта закона.
Практика проведения выборов в Государственную Думу в 1995 г. доказала необходимость подробного регулирования порядка выбытия кандидатов из списков кандидатов, снятия ими кандидатур, а также отзыва кандидатов. Вместе с тем некоторые положения статьи 51 проекта закона об обязанности избирательной комиссии в целом ряде этих случаев взыскивать с кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков полученные ими ранее бюджетные средства представляются излишне категоричными. Такого рода нормы лишь стимулируют кандидатов, избирательные объединения, избирательные блоки, низкая степень поддержки которых со стороны избирателей выявилась еще до дня голосования, настаивать на своем участии в выборах до заключительной стадии избирательной кампании. Эта норма закона направлена на обеспечение более рационального использование бюджетных средств. Однако данную задачу можно решить и иным способом: отказаться от предварительного бюджетного финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и увязать возможность получения соответствующей финансовой компенсации с количеством голосов избирателей, полученных кандидатом, списком кандидатов.
В проекте закона в целом ряде статей содержатся нормы, предусматривающие раскрытие информации о неснятых или непогашенных судимостях у кандидатов. Признавая безусловную полезность таких законодательных нововведений, отметим, что при реализации данных положений могут возникнуть некоторые практические проблемы. Так, установление того, признается то или иное деяние, квалифицированное в качестве преступления по закону иностранного государства, преступлением действующим Уголовным кодексом, в ряде случаев не является очевидным. Кроме того, далеко не все приговоры, вынесенные иностранными судами, имеют безусловное признание на территории России. Неясно также, по законам какого государства будут исчисляться сроки погашения судимости по преступлению, совершенному за рубежом.
Перенесенная из Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» норма о праве кандидата при наличии однофамильца выбрать себе псевдоним может привести к использованию в агитационных целях фамилий известных политических деятелей. Это способно привнести дополнительную дезорганизацию в избирательный процесс.
Положительным нововведением является установление в статье 47 проекта закона правил решения коллизий, когда кандидат зарегистрирован в нескольких избирательных округах в нарушение порядка, установленного законом. Это снимает неопределенность по данному вопросу, имеющуюся в действующем Федеральном законе.
3. Участие средств массовой информации в предвыборной агитации
Представляется важным, что в самом проекте закона (статья 55) установлен порядок определения перечня организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, которыми должны быть обеспечены равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, зарегистрировавшим федеральные списки кандидатов.
В числе положительных моментов отметим также разграничение возможностей по использованию бесплатного эфирного времени и печатной площади соответственно для кандидатов, включенных в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, кандидатов, включенных в региональную группу кандидатов, и кандидатов, выдвинутых избирательным объединением, избирательным блоком в одномандатном избирательном округе.
Вместе с тем полагаем, что в ряде случаев предлагается излишне подробная регламентация взаимоотношений кандидатов и средств массовой информации. Примером такой регламентации является норма пункта 19 статьи 56 проекта закона, где порядок проведения соответствующих финансовых операций описывается не в терминах избирательного законодательства, а в терминах банковского законодательства и бухгалтерского учета. Такого рода регулирование является предметом инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принимаемых совместно с Центральным банком России. Аналогичная ситуация с пунктом 15 статьи 57.
Представляется излишним постоянное повторение требования оплаты агитационных расходов исключительно за счет средств избирательного фонда (п. 20 ст. 56, п. 16 ст. 57 проекта закона). Для фиксации этого правила достаточно одной общей нормы закона.
Включение в п. 1 статьи 60 проекта закона положения о запрете агитации, нарушающей законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности, носит, на наш взгляд несколько дезориентирующий характер. Во-первых, это нарушение может рассматриваться как проявление, частный случай «иных форм злоупотребления свободой массовой информации, запрещенных законодательством Российской Федерации». Во-вторых, неясно, какие именно нарушения законодательства об интеллектуальной собственности нарушают порядок проведения предвыборной агитации. Эти нарушения должны быть четко очерчены в законе с учетом серьезности санкций, применяемых за нарушение п. 1 ст. 60 проекта закона.
4. Финансирование избирательной кампании
Содержащийся в пункте 4 (подпункт «б») статьи 62 проекта закона порядок выделения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации бюджетных средств избирательным объединениям, избирательным блокам, несомненно, является шагом вперед по сравнению с уравнительным подходом, закрепленным в действующем Федеральном законе. Однако у данного порядка есть существенный недостаток. Размер бюджетной субсидии связан с результатами предыдущих выборов, которые могли состояться и 4 года назад. За это время некоторые избирательные объединения могут преобразоваться, быть ликвидированы, утратить достаточную общественную поддержку и т.д. На наш взгляд, более правильным было бы увязать уровень финансовой поддержки избирательных объединений, избирательных блоков с количеством голосов, полученных на текущих выборах. Для этого возможно использовать порядок последующей компенсации части расходов на избирательную кампанию избирательными объединениями, избирательными блоками, получившими установленное число голосов избирателей. Такой порядок не будет способствовать консервации влияния каких-либо политических сил на волеизъявление избирателей в условиях динамично развивающейся политической системы.
В проекте закона (статья 62) по сравнению с действующим Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» изменены в сторону увеличения предельные размеры средств, перечисляемых в избирательные фонды избирательными объединениями, гражданами и юридическими лицами. В наибольшей степени данные показатели увеличены для юридических лиц (в десять раз). Можно предположить, что такое непропорциональное увеличение является обоснованным с учетом ранее имевшейся практики, когда организации, являвшиеся наиболее крупными донорами избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков прибегали к посредничеству иных организаций для увеличения общей суммы финансовой поддержки. Искоренению данной практики также служит запрет на внесения пожертвований в избирательные фонды со стороны юридических лиц, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования.
В комментарии по статье 56 (избирательные фонды) предыдущей редакции проекта федерального закона, подготовленном МФИС в декабре 1997 г., уже высказывалось предложение более четко сформулировать запрет на финансирование избирательных кампаний через третьи лица или организации. Полагаем, что для решения поставленной выше проблемы, данная рекомендация сохраняет свою актуальность.
В проекте закона сохранены установленные в действующем Федеральном законе предельные суммы расходования средств избирательного фонда как для кандидатов, так и для избирательных объединений, избирательных блоков. В то же время для кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, которые будут вносить избирательный залог, сумма расходов из средств избирательного фонда на цели непосредственного финансирования избирательной кампании уменьшится на величину залога.
Как известно, в период выборов в Государственную Думу в 1995 г. в печати высказывались суждения о недостаточности установленной предельной суммы для проведения избирательной кампании (особенно это подчеркивалось применительно к расходам кандидатов, баллотирующихся по одномандатным округам). Низкий уровень предельных расходов при определенных обстоятельствах может подталкивать кандидатов к поиску дополнительных источников финансирования в обход закона. Возможно, с учетом изложенных обстоятельств и инфляции, имевшей место в России за время, истекшее с 1995 г., имеется определенная почва для возвращения к обсуждению вопроса о некотором увеличении предельных сумм расходования средств избирательных фондов.
Позитивным нововведением можно признать закрепление в п. 4 ст. 63 проекта закона полномочия кандидата доверить иному лицу право открыть специальный избирательный счет, а также право распоряжаться средствами, находящимися на указанном счете. Полагаем, что на данное лицо могли бы быть возложены обязанности по составлению финансовых отчетов и своевременному их представлению в соответствующую избирательную комиссию (данные нормы могут быть сформулированы в ст. 66 проекта закона). Вместе с тем такое делегирование полномочий не должно снимать с кандидата ответственности за соблюдение установленного порядка финансирования избирательной кампании и правил финансовой отчетности.
Сформулированные в п. 9 ст. 64 правила возврата избирательного залога представляются чрезмерно жесткими. В условиях, когда по соответствующему избирательному округу конкурирует значительное число кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, уровень поддержки избирателей в 3 % для отдельного кандидата и 5 % для избирательного объединения, избирательного блока представляется достаточно высоким.
Положения проекта закона, направленные на обеспечение периодической финансовой отчетности кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, являются существенным вкладом в обеспечение открытости финансирования избирательных кампаний. Вместе с тем представляется целесообразным несколько приблизить срок сдачи второго финансового отчета ко дню голосования, установив при этом более узкие временные рамки для его предоставления (например, не ранее 15 (или 12) и не позднее 10 дней до дня голосования). Это связано с тем, что основной объем финансовых операций кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков приходится на дни, приближенные ко дню голосования. Следует также учитывать, что сужение временных рамок предоставления финансовых отчетов способно сделать финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков более сопоставимыми.
В статье 66 (пункт 6) проекта закона указываются размеры перечислений в избирательные фонды, и размеры финансовых операций по расходованию средств избирательного фонда, информация о которых подлежит обязательному опубликованию. Полагаем, что данные размеры несколько завышены, что не способствует оперативному получению иными участниками избирательной кампании и общественностью достаточно полной информации о финансовой стороне избирательных кампаний, проводимых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками.
Наибольшие возражения вызывают отдельные положения статьи 67 проекта закона. Полагаем, что сформулированные правила возврата денежных средств кандидатами, получившими менее 3 % голосов избирателей, кандидатами, снявшими свою кандидатуру «без вынуждающих обстоятельств», избирательными объединениями, получившими по результатам голосования менее 2 % голосов избирателей являются чрезмерно жесткими и способны привнести ненужную нервозность в проведение выборов. Возмещение этими кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками телерадиокомпаниям и редакциям периодических печатных изданий стоимости предоставленных бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади по методике, предложенной в п. 9 рассматриваемой статьи, является, на наш взгляд, неадекватной санкцией в отношении данных субъектов избирательной кампании. Данное регулирование находится в противоречии с положениями закона, посвященными предвыборной агитации, в соответствии с которыми кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки имеют право на бесплатное эфирное время и на бесплатное предоставление печатных площадей в периодических печатных изданиях. Предусмотренная в пунктах 13-15 рассматриваемой статьи процедура возврата указанных денежных средств в судебном порядке порождает огромное количество гражданско-правовых вопросов, эффективное решение большинства из которых является весьма проблематичным.
5. Разрешение избирательных споров
В проекте закона наряду с общей нормой о сроках рассмотрения жалоб, поступивших в ходе избирательной кампании, которая содержится в п. 12 ст. 90, имеются и другие нормы, устанавливающие эти сроки для отдельных категорий жалоб.
В частности, в соответствии с п. 8 ст. 40 проекта закона отказ в приеме документов и выдаче копий списков кандидатов может быть обжалован в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан рассмотреть жалобу не позднее, чем в трехдневный срок. В пункте 10 статьи 47 устанавливается пятидневный срок рассмотрения судами и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации жалоб на отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов).
Полагаем, что в статье 90 проекта закона желательно предусмотреть возможность установления сокращенных сроков рассмотрения жалоб по определенным категориям избирательных споров. В тех же случаях, когда в проекте закона просто воспроизводится общая норма о сроках рассмотрения соответствующих споров (как это сделано в упомянутой ст. 47), такие повторы могут быть сняты.
Положительную роль имеет сужение оснований для признания выборов недействительными, произведенное в п. 6 статьи 92 проекта закона, в соответствии с которым противоправные действия неизбранных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, не принявших участие в распределении депутатских мандатов, не могут служить основанием для отмены решения о результатах выборов. Данное положение способно уменьшить уровень субъективного усмотрения судебных органов при решении подобного рода дел.
29.04.99
А.Постников.
|
