Библиотека > Комментарии

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

В. Монахов. Роль Судебной палаты в становлении, развитии и реализации права на предвыборную агитацию через СМИ

Задумывались ли вы над вопросом: как рождается право вообще и избирательное право в частности?

Думаю, что этот таинственный процесс правотворения в чем-то близок к таинству рождения Поэзии.

Помните ахматовское?

«Когда б вы знали, из какого сора

Растут стихи, не ведая стыда...»

Буква и Дух избирательного права новой России - так крайне необходимого для ее Возрождения, как и слово поэтическое, - рождаются из самого разного «строительного материала». И отнюдь не только в стенах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, где принимаются избирательные законы. И не только в залах классических судебных присутствий, начиная от районного и кончая Верховным судом Российской Федерации. И наконец, не только в залах заседаний соответствующих избирательных комиссий.

Подчас весьма качественным материалом для рождения и развития избирательного права, и в частности права на предвыборную агитацию в смысле ст. 8 Федерального Закона РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г., N 121-ФЗ (далее ФЗ «О выборах депутатов...»), являются материалы соответствующих информационных споров, так часто возникающих в ходе практически любой избирательной кампании последнего времени.

Статус и функции Судебной палаты

Специальный государственный орган при Президенте Российской Федерации - Судебная палата по информационным спорам, действующая на правой базе своего Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 г. N 228⁴, - в этом правовом контексте играет роль своеобразной повивальной бабки, помогающей рождению и пестованию норм российского избирательного права. В очень важной его части - определении законных форм и методов проведения предвыборной агитации через СМИ.

Представляется немаловажным, а может быть даже и судьбоносным, то обстоятельство, что Судебная палата возникла подобно Гесиодовой Афродите именно из пены предвыборных волн теперь уже кажущихся нам такими политически далекими выборов российского парламента зимой 1993 г. Ее «девичья» фамилия - Третейский информационный суд - основной орган по рассмотрению тогдашних информационно-выборных споров, институциональный выразитель идеи политической справедливости выборного процесса и знаковая фигура правового авангардизма в российском информационном пространстве.⁵

Сегодня Судебная палата по информационным спорам представляет собой уникальную для России организационно-правовую квазисудебную институцию, довольно эффективно реализующую функцию своеобразного агента этико-правого влияния как на общую ситуацию в информационной сфере жизни российского государства и общества, так и в сфере реализации права на предвыборную агитацию через СМИ - в частности. Так, 19 июня 1999 г. в торжественной обстановке, при большом стечении журналистской общественности Судебная палата была удостоена традиционного Почетного приза «За выдающийся вклад в развитие российского права СМИ», учрежденного Центром «Право и средства массовой информации».

Из каких же слагаемых складывается это влияние? Прежде всего - это статус, функции и компетенция Палаты, закрепленные в уже упомянутом Положении о Судебной палате по информационным спорам. Статус «государственного органа при Президенте Российской Федерации» (именно «при Президенте», а не как структурное подразделение его Администрации) обязывает иные государственные органы и их должностных лиц, к которым обращено конкретное решение Судебной палаты, сообщать ей об исполнении решения в двухнедельный срок (п. 10 Положения).

Иные органы и организации в соответствии с п. 13 Положения сообщают Судебной палате «результаты рассмотрения материалов о нарушении прав и свобод (в том числе - избирательных) в сфере массовой информации в месячный срок».

Свои функции Судебная палата осуществляет самостоятельно, и вмешательство в ее деятельность кого бы то ни было не допускается (п. 3 Положения).

Среди функций достаточно большое количество имеет прямое отношение к проведению предвыборной агитации через СМИ.

Это, в частности:

- содействие обеспечению объективности и достоверности сообщений в СМИ, затрагивающих общественные интересы;

- обеспечение соблюдения принципа равноправия в сфере массовой информации;

- способствование осуществлению принципа политического плюрализма в информационных и общественно-политических телерадиопрограммах;

- дача указаний по исправлению фактических ошибок в информационных сообщения СМИ, затрагивающих общественные интересы.

Наконец, компетенционная слагаемая влияния Судебной палаты. Ее наиболее общие границы определены в п. 8 Положения. В соответствии с ним Судебной палате подведомственны «споры и иные дела, возникающие в сфере деятельности СМИ».

Нормативную базу рассмотрения таких споров, кроме норм российского законодательства, составляют требования «общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», а также требования норм журналистской этики, касающихся средств массовой информации.

Разграничение юрисдикции судов и Судебной палаты

Очень важная деталь компетенционной слагаемой - проблема разграничения юрисдикций традицйионных судов и Судебной палаты по информационным спорам. Нормативное выражение границ этих юрисдикций достаточно лапидарное - к компетенции Судебной палаты относятся в соответствии с п. 8 Положения споры и иные дела в сфере деятельности СМИ, «кроме тех, которые отнесены законом к юрисдикции судов Российской Федерации». В реальности же проблема разграничения юрисдикции не так проста и требует достаточно больших «ума холодных наблюдений». Поясню это на конкретном примере.

В соответствии с п. 2 ст. 90 ФЗ «О выборах депутатов...» «решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц... нарушающих избирательные права граждан Российской Федерации, могут быть обжалованы в суд». «Могут» не означает в данном случае, что только и всенепременно «в суд». В соответствии с ч. 2 ст. 45 Конституции России «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом».

Поэтому любой участник избирательного процесса, обдумывающий вопрос о том, какой же способ защиты своих избирательных прав выбрать - судебный или квазисудебный, - скажем, в виде услуг Судебной палаты, - должен при его разрешении поставить во главу угла тот или иной критерий своего выбора.

Если таким критерием является, например, жесткость юридических мер воздействия на нарушителя, то его дорога должна лежать именно в суд. Ибо только суд может привлечь, скажем, некое должностное лицо, неправомерно пользующееся преимущественным доступом к СМИ в нарушение требований ст. 41 ФЗ «О выборах депутатов...», к установленным видам юридической ответственности.

Судебная же палата никого ни в какую информационную тюрьму посадить не может. Однако она может дать квалифицированную и юридически значимую оценку конкретных фактов противоправного, с точки зрения заявителя, использования тем или иным должностным лицом средств массовой информации.

Общая компетенционная норма нашего Положения (п. 9) - рассматривать споры, вытекающие из нарушений принципа равноправия в сфере массовой информации, а в ее частном выражении - споров по поводу нарушения гарантий равного доступа всем кандидатам к средствам массовой информации, закрепленных ч. 3 ст. 8 ФЗ «О выборах депутатов...», такое право нам предоставляет.

Кстати, обращение вначале в Судебную палату вовсе не исключает последующего обращения в суд. Более того, «вооружившись» нашим экспертным заключением, заявитель с большими шансами на успех может добиваться в традиционных судах более жестких мер юридической ответственности для нарушителя норм избирательного законодательства.

Примеры споров, рассмотренных Палатой

Именно по такому алгоритму действовал депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А. В. Шишлов, обратившийся в Судебную палату с просьбой оценить ряд печатных материалов общественно-политического движения «Блок Юрия Болдырева», опубликованных в нескольких печатных СМИ Санкт-Петербурга в период проведения там зимой 1999 г. выборов депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Оценить на предмет их принадлежности к «агитационным печатным материалам». В случае обнаружения такой принадлежности А. В. Шишлов просил Судебную палату дать заключение о том, не были ли нарушены распространением такого рода материалов требования правовых норм, регулирующих осуществление предвыборной агитации во время указанных выборов, и если такое нарушение имело место, то как оно могло повлиять на результаты этих выборов?

Ознакомившись с представленными печатными материалами и руководствуясь п. 21 Положения, Судебная палата приняла по этому поводу специальное Экспертное заключение.⁶ В ходе его подготовки, оценивая принадлежность представленных нам многочисленных публикаций в прессе Санкт-Петербурга к материалам предвыборной агитации, мы столкнулись с непростой, в общем-то, ситуацией. Да, с одной стороны, в этих материалах не содержалось прямых призывов голосовать «за» или «против» конкретных кандидатов в Законодательное собрание Санкт-Петербурга. Более того, весьма объемный материал в газете «Санкт-Петербургские ведомости» от 16.12.98 г. вышел с характерным, «объясняющим» заголовком «Юрий Болдырев не агитирует, а информирует».

Вместе с тем, в ходе такого «информирования» Ю. Ю. Болдырев довольно подробно останавливался именно на предвыборной программе своего «именного» избирательного «Блока Юрия Болдырева», употребляя выражения типа «наши будущие депутаты, которых вы выберете«, и описывая механизм, позволивший ему «сконцентрировать средства наших 24 кандидатов на то, чтобы лидер блока имел возможность выступать и разъяснять суть наших идей».

Обратившись далее к анализу правовых норм, определяющих правовой режим «агитационных» материалов на период выборов в Законодательное собрание Санкт-Петербурга зимой 1999 г., мы не могли не заметить того обстоятельства, что эти нормы предполагают более широкий критерий «агитационности» тех или иных материалов, чем просто наличие или отсутствие в них прямых призывов.

Так, согласно ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях...», действовавшего для тех выборов, предвыборной агитацией являлась «деятельность граждан Российской Федерации по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списков кандидатов)».

В соответствии с этим законодательным критерием Судебная палата квалифицировала ряд представленных нам печатных материалов (отнюдь не все из переданных нам заявителем) именно как предвыборную агитацию, имеющую целью побудить избирателей принять участие в голосовании за кандидатов «Блока Юрия Болдырева» и против кандидатов «Яблока».

Поскольку эта агитационно заряженная «информация» по большей части исходила именно от Ю. Ю. Болдырева (как известно, он занимает должность заместителя председателя Счетной палаты Российской Федерации), то тем самым нарушалась еще одна правовая норма ФЗ «Об основных гарантиях...», содержащаяся в ч. 4 ст. 23 этого Закона, а именно запрет на участие в предвыборной агитации «должностным лицам государственных органов».

Что же касается третьего вопроса, поставленного перед Судебной палатой, о том, как такое нарушение могло повлиять на конечные результаты выборов, то Судебная палата, не вдаваясь в оценку степени такого влияния, само его наличие посчитало фактом вполне доказанным и реальным.

С учетом появившихся в 1999 г. в избирательном законодательстве России новаций, связанных с повышением транспарентности (в частности, о своих конфликтах с законом) кандидатов в депутаты для их избирателей, определенный профилактический интерес представляет достаточно давнее (от 30.11.95 г.), еще предыдущих выборов в Государственную Думу решение Судебной палаты «Об обращении кандидата в депутаты Государственной Думы от избирательного блока «Власть - народу!» С. Н. Терехова в связи с публикацией «Парад авторитетов» в газете «Московский комсомолец».

Фабула дела достаточно проста. 27 ноября 1995 г., в ходе тогдашней предвыборной кампании по выборам в Государственную Думу, газета опубликовала под характерным заголовком «Парад авторитетов» список кандидатов от различных избирательных блоков, которые, как утверждалось в газете, «были в свое время осуждены судом за различные преступления и отбывали наказание в местах лишения свободы». В числе прочих в этом списке присутствовала фамилия, имя и отчество С. Н. Терехова с указанием его принадлежности к избирательному блоку «Власть - народу!». Вместе с тем, в ходе заседания Судебной палаты выяснилось, что С. Н. Терехов осужденным по приговору суда не был и наказание в местах лишения свободы не отбывал.

Распространение такого рода формулировок на действительно имевший место факт привлечения его к уголовной ответственности (за известные события осени 1993 г.) с последующим амнистированием объективно неверно. Юридически же оно означает - распространение недостоверной информации о кандидате в депутаты Государственной Думы со всеми вытекающими из этой оценки выводами.

Характерно, что основной причиной этого информационного деликта явилась отмеченная Судебной палатой юридическая неграмотность одного из журналистов «Московского комсомольца», готовившего эту публикацию.

Судебная палата официально признала своим решением, что опубликованные газетой «МК» сведения в отношении кандидата в депутаты Государственной Думы от избирательного блока «Власть - народу!» С. Н. Терехова, затрагивающие общественные интересы, являются недостоверными.

В рамках информационной компенсации понесенного вреда Судебная палата предложила редакции «МК» опровергнуть в ближайших номерах недостоверные в отношении С. Н. Терехова сведения. Кроме того, было решено опубликовать данное решение в «Российской газете».

В связи с появлением «в обороте» выборного процесса достаточно большого круга так называемых «чувствительных» данных и сведений, представляемых кандидатами в депутаты в соответствии с требованиями новейшего избирательного законодательства, зримо актуализируется проблема сохранения их точности, достоверности в ходе передачи, воспроизведения и в установленных случаях обнародования этих данных и сведений.

Приведенный негативный пример «МК» 1995 г. с публикацией «Парада авторитетов» - та самая чужая ошибка, на которой должны учиться «умные» участники избирательного процесса и в 1999 г., и в 2000 г.

В связи с предстоящими «большими» выборами у всех на слуху так называемая проблема чистых и не очень чистых (»серых») и грязных избирательных технологий. Нам в Судебной палате тоже пришлось с этим столкнуться. Собственно, такого рода «нечистые» избирательные технологии были знакомы Судебной палате и раньше, стоит лишь вспомнить «озорные» частушки г-на Борового, которые нам приходилось предварительно просматривать по просьбе телекомпаний в ходе предыдущих парламентских выборов. Но кое-что есть действительно новенькое и достаточно интересное.

В их ряду - спор о характере рекламного видеоблока «Время думать о людях», распространенного в марте-апреле 1998 г. по каналам ряда телекомпаний Свердловской области. В тот период в регионе шла избирательная кампания по выборам депутатов Законодательного собрания Свердловской области.

До этого, примерно в течение предыдущего полугода, по многим СМИ Свердловской области и городу Екатеринбургу - телевидению, радио, печатным СМИ и в виде наружной рекламы - активно и успешно реализовывался носящий характер социальной рекламы проект: «Кроме нас - некому».

Образы красивых обычных людей. Милиционер. Его жена. Студенческая семья. Ветераны войны и труда. Вот типичный сюжет: поздняя ночь, женщина у кровати ребенка ждет мужа с работы. Она волнуется, он милиционер, всякое может случиться. Наконец он входит живой и невредимый. Она кормит его, и они говорят о жизни, какая она, от чего и от кого зависит, чтобы она стала лучше. И во всех сюжетах рефреном звучит простая и верная мысль: только от нас зависит, какова будет жизнь в нашем городе, селе, районе. Кроме нас - некому ее наладить.

Очень хорошая, добрая, мудрая социальная реклама. За полгода реализации она вошла в плоть и кровь и свердловчан, и екатеринбуржцев. И не было бы никаких проблем, но по объявлению выборов все эти полюбившиеся жителям рекламные персонажи вдруг стали приверженцами исключительно одной из политических сил, участвующих в выборах депутатов Законодательного собрания Свердловской области.

Неплохая технологическая находка, на наш взгляд. Оценивая ее законность, Судебная палата констатировала, что «в действиях избирательного объединения «Наш дом - наш город», использовавшего в своей предвыборной агитации сюжеты, образы и другие мотивы осуществляемого ранее при финансовой поддержке общественного движения «Наш дом - наш город» проекта социальной рекламы «Кроме нас - некому», нарушений требований федерального законодательства о выборах не было«.

Таков этот уральский пример технологической агитационной находки, оцененный нами позитивно. Я его условно называю примером с рекламными матрешками: внутри социальной - политическая. Или наоборот.

Теперь об агитационной находке, которую мы оценили негативно. Это уже не Урал, а Санкт-Петербург, наша северная столица. Время действия - январь 1999 г. Ситуация та же - выборы в Законодательное собрание. Перед вторым туром этих выборов, в день паузы рекламы (когда она запрещена), по пятому каналу Санкт-Петербургского телевидения транслируется телефильм «Заговор». Внешне его содержание напрямую к этим выборам не привязано. Но поскольку Санкт-Петербург известен как традиционно «яблочный» город и именно эта политическая сила получила солидную прибавку в голосах в ходе первого тура выборов, постольку сразу стал понятным смысл демонстрации этой антияблочной по своей направленности передачи.

Судебная палата получила по поводу ее демонстрации обращение депутата Государственной Думы П. Б. Шелища и тогдашнего секретаря ЦИК, а ныне ее Председателя А. А. Вешнякова.

Заявители просили нас ответить на несколько вопросов, т. е. просили подготовить экспертное заключение по этим вопросам. Во-первых, имеет ли «Заговор» характер предвыборной агитации? Во-вторых, если да, то нарушены ли его демонстрацией какие-либо требования законодательства? Наконец, в-третьих, могло ли такое нарушение повлиять на результаты второго тура выборов в Законодательное собрание Санкт-Петербурга?

Оценивая принадлежность телефильма «Заговор» к материалам предвыборной агитации, Судебная палата, так же как и в ситуации с «Блоком Юрия Болдырева», отметила отсутствие в нем прямых призывов голосовать или не голосовать за тех или иных кандидатов в Законодательное собрание.

Однако мы уже имели возможность убедиться, что действующее на момент тех выборов в Санкт-Петербурге избирательное законодательство понимает под предвыборной агитацией более широкий круг действий, нежели прямые призывы. Это в том числе деятельность, побуждающая избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.

Просмотрев, и не раз, кадры «Заговора» мы совершенно четко осознали выстраиваемый авторами этих видеоматериалов логический и эмоциональный ряд. Мы пришли к выводу, что объективно этот ряд работает на формирование у телезрителей исключительно негативного образа Г. Явлинского и его движения как едва ли не коллаборационистов, участников некого заговора мировой закулисы, преследующих явно общественно вредные цели.

Таким образом, мы заключили, что видеоматериалы передачи «Заговор» содержат признаки предвыборной агитации, имеющей целью побудить избирателей Санкт-Петербурга к голосованию против представителей определенных политических сил, в частности против кандидатов от избирательного объединения «Яблоко».

Если же это предвыборная агитация, то ее демонстрация в течение предыдущих суток до дня голосования представляет собой прямое нарушение норм избирательного законодательства, как Российской Федерации, так и местного, петербургского уровня.

Наконец, самый последний пример нашей реакции на предвыборные споры. Он связан с очень важной и совсем не простой в понимании проблемой определения круга тех организаций телерадиовещания и (или) редакций периодических печатных изданий, которые должны работать в период избирательной кампании в особом публично-правовом режиме участия в предвыборной агитации. Нормативная формула этого определения содержится в п. 1 ст. 39 ФЗ «Об основных гарантиях...» и в п. 1 ст. 55 ФЗ «О выборах депутатов...». Однако в понимании этой формулы уже сегодня возникают разночтения.

Так, в Судебную палату поступило обращение члена ЦИК РФ С. В. Большакова с просьбой дать правовую оценку действиям руководства ГТРК Республики Адыгея, отказавшего в предоставлении эфирного времени кандидатам на должность главы администрации Красногвардейского района Республики Адыгея в ходе выборов этого должностного лица, состоявшихся 6 июня 1999 г.

Аргументация отказа сводилась к следующему. Федеральное государственное предприятие - Гостелерадиокомпания Республики Адыгея - является дочерним предприятием ВГТРК. Поскольку учредителями ВГТРК являются государственные органы федерального уровня, а органы государственной власти Республики Адыгея в состав учредителей Гостелерадиокомпании Республики Адыгея не входят, то, по мнению председателя республиканской ГТРК А. Т. Керашева, данная телекомпания не подпадает под вышеуказанный публично-правовой режим участия в предвыборной агитации организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание «по уровню проводимых выборов в Красногвардейском районе». Судебная палата подобного рода аргументацию не приняла.

Во-первых, ни действующая в настоящее время редакция п. 1 ст. 39 ФЗ «Об основных гарантиях...», ни та ее редакция, которой было необходимо руководствоваться в ходе выборов 6 июня 1999 г. главы администрации Красногвардейского района Республики Адыгея (в соответствии со ст. 2 ФЗ от 30 марта 1999 г., N 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об основных гарантиях...» новая редакция п. 1 ст. 39 указанного ФЗ вступает в силу лишь для тех выборов, голосование по которым должно быть проведено после 6 июля 1999 г.), не предусматривает такого критерия, как «уровень проводимых выборов». Пункт 1 ст. 1 ФЗ «Об основных гарантиях...», определяющий пределы действия данного Федерального закона, четко включает в эти пределы «выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные конституциями субъектов Российской Федерации... и избираемые непосредственно гражданами».

В соответствии со ст. 92 Конституции Республики Адыгея государственная власть на местах в Республике Адыгея действует в районах и городах республиканского значения.

В соответствии с ч. 1 ст. 95 Конституции Республики Адыгея «Местная администрация - орган исполнительной власти», а в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции Республики Адыгея «глава администрации района избирается населением».

Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 40 Закона Республики Адыгея «О выборах главы администрации города, района» кандидаты на должность главы администрации района имеют право на предоставление им эфирного времени на канале республиканской государственной телерадиокомпании, осуществляющей теле- и радиовещание на территории соответствующего избирательного округа.

В этих условиях Судебная палата посчитала отказ ГТРК Республики Адыгея в выделении бесплатного эфирного времени кандидатам на должность главы администрации Красногвардейского района Республики Адыгея неправомерным.

Общий итог осуществленных размышлений по поводу роли Судебной палаты в становлении, развитии и реализации права на предвыборную агитацию через СМИ должен, на мой взгляд, сводиться к простой и понятной (к сожалению, лишь по своей формулировке, а не по способу реализации) задаче. Смысл ее примерно таков.

Нам всем - и законодателям, и судьям судов общей юрисдикции, и членам избирательных комиссий, и членам Судебной палаты по информационным спорам, и т. п. - предстоит большая работа по формированию эффективной системы рассмотрения информационных споров как важнейшей составляющей реализации права граждан Российской Федерации, политических общественных объединений «в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию» через СМИ. Сформировать же такую систему возможно лишь методом двух хорошо сообщающихся юридических сосудов - информационно-выборного правотворчества и информационно-выборного правоприменения.

Таким образом, эта система обретет свою плоть и кровь, станет реальностью только в том случае, если, законотворствуя, наши парламентарии будут внимательно слушать и слышать голос судебной и квазисудебной практики разрешения информационных споров, возникающих по поводу предвыборной агитации через СМИ.

В. Монахов,
член Судебной палаты по информационным спорам
при Президенте РФ, к.ю.н., доцент

Приложение к статье В. Монахова: основные тезисы

4 См. «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации», 1994, N 6, стр. 434.

5 См. А.Б.Венгеров. Правовой авангардизм в информационном пространстве демократической России. В сб. Третейский информационный суд и первые свободные выборы. М., «Юридическая литература», 1994, стр. 32-39.

6 Текст этого и других упоминаемых в данной статье Экспертных заключений Палаты см. в конце настоящего пособия.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»