Библиотека > Комментарии

Анализ и Комментарии Проект Федерального закона о выборах Президента Российской Федерации

Кристиан Надо, Дафни Скиллен, Игорь Иванов, Александр Постников

Москва Ноябрь 1999

Авторы:
Кристиан Надо, Эсквайр Директор проекта МФИС в России	Игорь Иванов Начальник юридического отдела Телекомпании ТВ Центр
Александр Постников Юридический консультант Института права и сравнительного Законодательства	Дафни Скиллен Менеджер проекта «СМИ и Выборы-99» МФИС/Россия

Общий обзор

В следующем году гражданам Российской Федерации предстоит выбрать Президента Российской Федерации. Новый переработанный проект Федерального закона, регулирующего эти выборы, в настоящее время находятся на рассмотрении Государственной Думы. Проект объединяет в себе существенные изменения и дополнения к Закону Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятому 30 марта 1999 г. Данный закон и указанный проект отражают обширный опыт России в проведении выборов за прошедшее десятилетие и являются результатом напряженной работы и серьезных размышлений экспертов в Государственной Думе и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ЦИК РФ). В результате этого законотворческого процесса происходит расширение, уточнение и усовершенствование норм избирательного законодательства, регулировавшего президентские выборы в 1996 г.

Международный фонд избирательных систем (МФИС) с 1993 г. занимается предоставлением информации и проведением аналитических исследований в целях оказания содействия в разработке законодательства о выборах и избирательных процедур в России. В течение нескольких месяцев перед представлением данного законопроекта МФИС особенно тесно работал как с Государственной Думой, так и с ЦИК РФ. В этой связи МФИС предлагает настоящий Анализ и комментарии, поясняющие текущий проект Федерального закона о выборах Президента. МФИС надеется, что этот документ позволит более эффективно осуществлять политически-нейтральную деятельность, относящуюся к выборам, такую как, например, работа с избирателями, будет содействовать работе избирательных комиссий, а также окажет непартийную поддержку организационному развитию политических партий.

Кроме того, МФИС пользуется этой возможностью для того, чтобы подчеркнуть важность поиска механизмов обеспечения большей прозрачности и подотчетности избирательного процесса. Поиск этих механизмов должен протекать как в рамках установленных законодательством процедур, так и в практической деятельности демократического гражданского общества. На основании международного опыта и наблюдения за развитием в России правовых норм в области выборов мы можем выделить три основных направления, которые следует рассмотреть в дальнейшем анализе: финансирование избирательных кампаний, средства массовой информации и подготовка и проведение выборов.

С целью оказания содействия Государственной Думе в совершенствовании проекта Федерального закона о выборах Президента, МФИС предлагает вниманию читателя специфичные наблюдения и предложения, рассмотренные в настоящем Анализе и Комментариях.

1) Подготовка и проведение выборов

Проект федерального закона воспроизводит основные параметры избирательной системы, использованной на президентских выборах: выдвигающие кандидата лица и форма выдвижения кандидатов, порядок голосования, порядок определения результатов выборов. МФИС указывает три области, где внесение изменений и дополнений могло бы иметь существенное значение. Во-первых, введение минимального уровня явки в размере 50% от общего числа избирателей, указанных в списке избирателей, может иметь серьезные политические последствия, если этот уровень не будет достигнут в день голосования - что, как показывает опыт парламентских выборов на Украине, перевешивает любые преимущества высокой явки. Во-вторых, объем нормативного регламентирования порядка проведения выборов гораздо шире, чем в действующем Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации». Проект Федерального закона предусматривает гораздо более жесткие санкции по отношению к кандидатам за нарушение различных норм, закрепленных в законодательстве о выборах, при этом оставляя незначительные изменения в подходе по принципу «жизнь или смерть» по отношению к санкциям и наказаниям. Важно, чтобы санкции, установленные за различные нарушения были адекватно «дифференцированы» с учетом степени тяжести нарушения и их применение было предсказуемым для участников избирательного процесса. В-третьих, внесение определенных изменений и дополнений без сомнения будет способствовать укреплению проекта закона за счет:

обеспечения единообразия формулировок (например, «политическое общественное объединение» обозначается тремя различными способами);

установления более ясных временных ограничений (т.е., 90 дней вместо трех месяцев);

усиления мер обеспечения защиты от возможных фальсификаций (т.е., проставление печати участковой избирательной комиссии на бюллетене только перед тем, как избиратель получит бюллетень);

обеспечения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации возможности продолжать сотрудничество с международными партнерами в течение избирательного процесса в деле обеспечения явки, обучения избирателей, а также по другим информационным инициативам;

добавление положения о последствиях «стихийного бедствия» в отношении результатов выборов усилит закон о выборах президента.

Несмотря на то, что законопроект сам по себе уже способствует укреплению возможности достижения законодательством о выборах этих целей, в прилагаемых комментариях содержатся предложения, предусматривающие конкретные рекомендации по его совершенствованию, и фокусирующие внимание электорального сообщества на некоторых важных технических аспектах. В настоящий момент МФИС хотел бы отметить существенный прогресс и фундаментальную возможность, предоставляемую данным действующим федеральным законом о выборах в Государственную Думу. МФИС рассматривает выборы в будущем году как еще одну веху в развитии демократии в Российской Федерации.

2) Средства массовой информации

Будучи посредником между избирателями и кандидатами, средства массовой информации играют существенную роль в избирательном процессе. В то время как законопроект построен на опыте проведения выборов Государственной Думы текущего созыва и положениях Закона об основных гарантиях, при изучении вопросов доступа к СМИ и освещения ими событий в том виде, в котором они поставлены в проекте закона, было бы полезно дополнительно рассмотреть два направления: предвыборная агитация и вопрос о сохранении беспристрастности информационных программ.

Международный опыт показывает, что подавляющее большинство стран, таких как Канада, Франция и Соединенное Королевство, например, всесторонне регламентируют доступ к средствам массовой информации, в особенности к телевизионным каналам в продолжение предвыборного периода. Поскольку эти нормы налагают ограничения на свободу самовыражения участников, обычно они ограничиваются короткими периодами времени, привязанными к избирательной кампании. Предлагаемый в проекте закона запрет на все виды агитационной деятельности с момента опубликования решения о назначении выборов и до регистрации кандидата, как представляется, превышает международные нормы контроля над средствами массовой информации до регистрации кандидата.

При начале своих избирательных кампаний все участники располагают различными уровнями политического «капитала» и различными финансовыми, организационными и иными ресурсами. Роль государства должна состоять в том, чтобы создать равные условия участникам на период прохождения предвыборного марафона, таким образом, выравнивая до некоторой степени очевидно несоизмеримые возможности утвердившихся лидеров и аутсайдеров. Но это никак не должно означать обеспечение равных возможностей путем запрещения предвыборной агитации вообще.

Более того, важную роль играет определение того, что означает «предвыборная агитация», и проведение различия между «рекламой» и «освещением», и мы предлагаем включить такое положение в проект закона, как это было в случае с инструкциями ЦИК РФ в 1993 и 1995 г.г. Например, в принятых ЦИК Украины положениях четко установлено, что определение «политическая реклама» означает «информацию, содержащую «эмоциональный призыв, созидательную образность, повторяемость, экспрессивность, выразительность; с целью пропаганды идей, взглядов, программных документов кандидата для формирования его/ее политического имиджа, создания благоприятного общественного мнения о нем/ней» и т. д. В Соединенных Штатах политическая агитация, ограничиваемая определенными нормами, обычно сводится к обращениям, которые непосредственно побуждают гражданина «голосовать за» кандидата. При необходимости мы можем привести дополнительные примеры.

Второй вопрос о беспристрастности передач представляет собой регламентирование посредством закона освещения кандидатов в информационных программах в предвыборный период. Это особенно важно в случае с освещением предвыборной кампании кандидатов, находящихся в данный момент на выборных должностях. Это может быть сделано в информационно-новостном формате, хотя на самом деле такое освещение представляет собой предвыборные мероприятия. Передача новостей о пресс-конференциях и публичных выступлениях кандидата, который также является государственным чиновником, (за исключением конференций и заявлений, непосредственно относящихся к его или ее должностным обязанностям) должны попадать под действие норм о равном распределении времени.

В большинстве стран справедливое освещение также гарантируются обычными нормами, которые применяются в гражданском праве за распространение клеветы. Бремя предотвращения распространения клеветы должно лежать на кандидате, а не на организации телерадиовещания. Клевета или заявление, задевающее честь кандидата, должно ограничиваться заявлениями, которые включают ложное, по сути, заявление, когда выступающий знает или у него есть все разумные основания полагать, что заявление является ложным и, вероятно, нанесет ущерб репутации лица, в отношении которого оно совершается. Европейский суд по правам человека ясно заявил, что выступающие не могут быть наказаны за опубликование мнений, даже оскорбительных, о государственных чиновниках, если мнения не основаны на ложном заявлении или факте.

3) Финансирование избирательных кампаний

В области регулирования политической финансовой деятельности и раскрытия сведений о ней МФИС уже давно призывает не вводить неразумно низких ограничений на пожертвования кандидатам, избирательным объединениям и блокам, а также на общий объем их расходов в ходе избирательной кампании. Однако, несмотря на благие намерения, строгие ограничения на политические пожертвования и расходы имеют тенденцию к подавлению политической деятельности и, как видно по прошлым выборам, поощряют широкую, неучтенную, не проходящую через бухгалтерию финансовую деятельность, которая полностью идет в разрез с целями закона. Соблюдение законодательных требований о представлении отчетности о получении и расходовании средств в ходе избирательной кампании кандидатами, избирательными объединениями и блоками должно всемерно поощряться и обеспечиваться путем дифференцированных санкций.

В законодательстве о выборах также должно проводиться различие между запрещением видов деятельности, относящихся к избирательной кампании, и иными, политически нейтральными видами деятельности. Например, развитие деятельности по работе с избирателями или их информированию относительно избирательных прав благотворительными организациями или оказание содействия избирательным органам должно быть четко определено как правовая деятельность.

Наконец, МФИС отмечает, что, в то время как увеличение числа отчетов со стороны кандидатов является положительной тенденцией, мы считаем целесообразным представление дополнительного финансового отчета между турами выборов в целях повышения их прозрачности.

Если у Вас возникнут вопросы или предложения, пожалуйста сообщите нам немедленно по адресу, указанному выше.

Комментарии

1. Подготовка и проведение выборов

Проект Федерального закона подготовлен в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Ввиду этого факта в момент принятия Федерального закона «Об основных гарантиях...» была предопределена оценка многих правовых положений, воплощенных в проекте Федерального закона. МФИС известно о гарантиях, бережно охраняемых в Федеральном законе «Об основных гарантиях...», хотя комментарии в данном документе могут выходить за рамки норм, установленных в указанном законе. МФИС отмечает, что большинство его рекомендаций, внесенных в прилагаемом отчете «Президентские выборы 1996 года: Технический анализ», были учтены в проекте закона либо ином нормативном акте о выборах. Проект Федерального закона являет собой еще одну веху в разработке крепкой и всеобъемлющей избирательной системы в Российской Федерации.

Проект Федерального закона воспроизводит основные параметры избирательной системы, использованной на президентских выборах: выдвигающие кандидата лица и форма выдвижения кандидатов, порядок голосования, порядок определения результатов выборов. МФИС указывает несколько областей, где внесение изменений и дополнений могло бы оказать значительное воздействие в сфере подготовки и проведения выборов. Указанные ниже вопросы изложены в порядке, представленном в проекте закона.

Мы берем на себя смелость заметить, что, по нашему мнению, в целом текст закона, проекта Федерального закона имеет определенные недостатки с точки зрения правовой методики и ясности. К ним относятся повторение одних и тех же положений, разногласия в терминах, используемых предположительно в одинаковом значении, и формулирование норм, выполнение которых сложно проверить. С одной стороны, специфика российской правовой среды, в особенности отсутствие stare decisis (обязывающей силы прецедентов) в судах, требует значительного уровня детальности ее законодательства о выборах. С другой стороны, законодателям следует знать, что, по опыту МФИС, расширение закона существенно усложняет практическое осуществление подготовки и проведения и при этом снижает способность участников избирательного процесса понять значение всех предусмотренных в нем нюансов. В некоторых отношениях законодательство о выборах аналогично налоговому кодексу по своему уровню применения и всеобъемлющему масштабу.

Особенно важно подчеркнуть необходимость последовательного употребления терминологии во всем тексте законопроекта. Согласно обычным правилам толкования использование различных терминов должно подразумевать различное значение. Термин «политическое общественное объединение» определен в Законе об основных гарантиях в рамках избирательного объединения как «политическая партия, политическая организация, политическое движение...» (статья 2). Однако, предположительно термин «политическое общественное объединение» выражается в законе как «всероссийское политическое объединение»¹, «всероссийское политическое общественное объединение»², «политическое общественное объединение»³ или просто как «общественное объединение»⁴. В терминологическом плане термин «политическое общественное объединение» представляет собой замечательный пример этого вопроса.

Также, в законопроекте должны быть более четко определены конкретные сроки для предпринятия ответственной стороной действий или принятия решений. Сроки не должны оставлять свободы для толкования и обязаны быть последовательными. Текущий проект периодически переходит от использования «не позднее, чем за 60 дней до» к «за 60 дней до» дня голосования. Этим техническим деталям уделяется внимание, поскольку они могут увести политические дебаты с основных общественных вопросов на толкование деталей законодательства о выборах.

А. Международное Сотрудничество

СТАТЬЯ 12

Статья 12 проекта закона определяет статус избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации. МФИС со всем уважением предлагает четко определить способность избирательных комиссий вступать в сотрудничество с международными организациями и движениями, которые на политически нейтральной основе поддерживают избирательный процесс. Например, ЦИК РФ должна иметь возможность продолжать сотрудничество с международными партнерами в ходе избирательного процесса в деле обеспечения участия, обучения избирателей и проведения других информационных инициатив, насколько это ей представляется целесообразным для выполнения своих обязанностей .

Б. Административные Вопросы Для Рассмотрения ЦИК Рф

СТАТЬЯ 12

Что касается другого вопроса, формулировка пункта 6 статьи 12 создает неопределенность относительно того, может ли суд принять решение по существу вопроса при вынесении решения по жалобе на решения избирательной комиссии. В то время как в интересах избирательного процесса вооружить органы по проведению выборов максимальными полномочиями и властью, неотъемлемые гарантии, предусматриваемые процессом судебного разбирательства, требуют, по нашему мнению, обеспечения ему возможности рассматривать находящееся в производстве дело по существу с учетом целесообразности.

СТАТЬИ 15 и 16

В эти статьи должна быть внесена ясность, и должно быть указано, что члены, назначенные зарегистрированными кандидатами, не прошедшими первый тур, выводятся из состава комиссии ко второму туру. Кроме того, эти статьи довольно-таки туманны относительно обязанностей и полномочий членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Для членов с правом совещательного голоса должен быть установлен определенный срок полномочий. Обычно члены с правом совещательного голоса должны иметь все права, представляемые членам с правом решающего голоса, за исключением права голоса.

В. Выдвижение и Регистрация Кандидатов

Одна из положительных черт проекта Федерального закона состоит в том, что он гораздо более подробно устанавливает порядок создания и функционирования избирательных блоков и предъявляет более четкие требования к сбору подписей избирателей и их проверке. Необходимость учета этих проблем была подчеркнута в указанном в настоящем документе техническом анализе МФИС президентских выборов 1996 года. Примером этого является разрешение проводить выборочную проверку подписей. В то же время есть возможности для дальнейшего усовершенствования предлагаемых процедур.

СТАТЬЯ 29

Пункт 5 статьи 29, согласно которому избирательному блоку может быть отказано в регистрации по причине «иных нарушений настоящего Федерального закона», противоречит ранее сформулированному принципу о необходимости наличия дифференцированной шкалы наказаний за различные нарушения законодательства о выборах. Эта формулировка создает неопределенность, когда должен решаться вопрос о регистрации блока, поскольку закон не содержит исчерпывающего перечня оснований, по которым блоку может быть отказано в регистрации. Международный опыт показывает, что такие важные вопросы должны решаться на основании заранее установленных условий с малой свободой действий со стороны административного органа. Обратите внимание, что такое же положение содержится в пункте 3 статьи 39.

СТАТЬЯ 37

В то время как мы понимаем необходимость ограничения возможных «лазеек» в отношении активов кандидатов, законодатели могут захотеть пересмотреть статью 37(1) (г). Это положение требует от кандидатов указывать в сведениях, представляемых в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, доходы и имущество не только своей супруги/супруга, но и своих детей. Для кандидата или лица, которое собирается занимать важный государственный пост, принято сообщать сведения о своих доходах и имуществе. Это способствует остановке или выявлению мошенников, собирающихся занять какую-либо должность или сложить свои полномочия. В некоторых случаях эти нормы о раскрытии сведений также включают супругу/супруга лица; однако, они редко включают детей. Требование в отношении супруги/супруга вполне логично, поскольку кандидат и его супруга/супруг могут иметь в собственности общее имущество. Включение детей любого возраста может поставить кандидатов в невыгодное положение по трем причинам:

а) Совершеннолетний ребенок не имеет юридического обязательства раскрывать своим родителям сведения о своих доходах;
б) Кандидат и, в особенности, его дети имеют неотъемлемое право на частную жизнь;
в) Кандидат может быть лишен своих прав за недостоверное объявление о доходах лица, которое не зависело от него.

МФИС со всем уважением предлагает законодателям ограничить это положение несовершеннолетними детьми, если такой критерий вообще должен быть сохранен.

Г. Порядок Голосования

СТАТЬИ 63 (10) и 65

Статья 63 определяет требования, предъявляемые к бюллетеню, а статья 65 регламентирует порядок голосования. Проект закона, в общем, воспроизводит порядок, который четко определен в Законе об основных гарантиях. Однако существует возможность значительного повышения безопасности всего избирательного процесса за счет простой меры без дополнительных экономических затрат. Статья 63(10) требует от участковой избирательной комиссии (УИК) проставлять печать и подписывать каждый получаемый ею бюллетень без указания срока на выполнение этих действий. По сложившейся практике УИК проставляет свои печати до дня голосования. Выполнение таких действий повышает риск попадания действительных бюллетеней «не в те руки». Поэтому, простановка печати на бюллетенях до дня голосования не соответствует цели повышение мер безопасности по их охране.

Принимая во внимание тот факт, что на одну участковую комиссию приходится только одна печать, которая предназначена для заверения как минимум 3000 бюллетеней, МФИС понимает, что выполнить такую работу не рискуя вызвать скопление очередей на участках почти невозможно. С целью повышения эффективности работы УИК, а также с целью повышения безопасности бюллетеней, находящихся в распоряжении участковых комиссий, МФИС предлагает проставлять печать на бюллетенях до дня голосования, но при этом оставлять их неподписанными. Таким образом, в день выборов член УИК сможет выдать избирателю, допущенному к голосованию после того, как его имя было сверено по списку избирателей, бюллетень с печатью и только тогда в присутствии избирателя подписать его. В противном случае более 100 млн. действительных бюллетеней будут храниться в 90 тыс. местах в течение нескольких дней до момента голосования. Простановка подписей на бюллетенях на уровне участковых избирательных комиссий в день голосования не приведет к неприемлемым для избирателя задержкам с учетом опытности работников избирательных участков и размеров участков. Это простая мера, соблюдаемая во многих странах, которая обеспечивает контроль над бюллетенями до того момента, пока они не понадобятся допущенным к голосованию избирателям. В статью 63(10) могли бы быть внесены изменения и дополнения, указывающие на сроки простановки УИК печати и подписей в бюллетенях.

СТАТЬЯ 67

Значительный прогресс достигнут в регламентировании порядка голосования вне избирательного участка. Многие предложения, внесенные ранее МФИС в связи с президентскими выборами, были тем или иным образом воплощены в Федеральном законе «Об основных гарантиях...» и в рассматриваемом проекте Федерального закона. В то же время мы считаем, что в законе должно быть указано, сколько избирательных бюллетеней следует выдавать членам участковых избирательных комиссий, когда они проводят голосование вне помещения для голосования. Число бюллетеней могло бы выдаваться в процентах от числа заявлений о голосовании вне помещения, при этом следует учитывать, что избиратели могут испортить некоторые бюллетени. Проект закона уже определяет в статье 67(4), например, что должно использоваться не более трех (3) переносных ящиков. Расширением этого требования должно стать то, что число бюллетеней должно также быть ограничено для голосования вне избирательного участка.

Д. Явка Избирателей и Установление Уровней Участия

Статья 72 относится к определению результатов выборов президента Российской Федерации. В соответствующих разделах статьи говорится следующее: 4(а) «ЦИК РФ признает выборы (...) не состоявшимися в случае: если в выборах приняло участие менее половины избирателей, включенных в списки избирателей...». Установление минимального уровня явки избирателей в размере 50% от списка избирателей могло бы иметь серьезные политические последствия, если этот уровень не будет достигнут в день голосования - что, как показывает опыт парламентских выборов на Украине, перевешивает какие-либо преимущества высокой явки. Каковы были бы последствия недостижения этого уровня в первом туре? Во втором туре? Кроме того, в то время как голосование производится на добровольной основе, проект закона, тем не менее, устанавливает, что в выборах должно принимать участие не менее 50% избирателей - оставляя «добровольный» аспект применимым только в отношении неуказанной половины электората. Помимо создания политического кризиса, это «накажет» кандидатов и избирательные объединения в виду того, что им придется повторно проводить избирательную кампанию полностью за свой счет на следующих выборах. Наконец, установление высокого минимального уровня явки избирателей может привести к тому, что некоторые группы будут стараться снизить явку избирателей любой ценой с тем, чтобы иметь законные основания для аннулирования результатов выборов.

По этой причине международный опыт показывает, что минимальные уровни участия в общенациональных выборах обычно не устанавливаются. Голосование проводится либо в обязательном порядке, как в Австралии и Перу, либо в добровольном, как в Канаде, Соединенном Королевстве и Германии, помимо других стран.

Е. Санкции, Наказания и Рассмотрение Жалоб

Обычно объем нормативного регламентирования порядка проведения выборов гораздо более широк, нежели в действующем Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации». Проект Федерального закона предусматривает гораздо более жесткие санкции в отношении кандидатов за нарушение различных норм, закрепленных в законодательстве о выборах, при этом оставляя незначительные изменения в подходе по принципу «жизнь или смерть» в отношении санкций и наказаний. Важно, чтобы санкции, установленные за различные нарушения, были адекватно дифференцированы с учетом тяжести нарушения, и их применение было предсказуемо для участников избирательного процесса.

В рассматриваемом проекте Федерального закона объем нормативного регламентирования порядка проведения выборов гораздо шире, нежели в действующем Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации». Проект Федерального закона предусматривает гораздо более жесткие санкции в отношении кандидатов за нарушение различных норм, закрепленных в законодательстве о выборах. Эти изменения устанавливают фундаментально новые условия для основных участников избирательных кампаний - кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, а также членов избирательных комиссий, отвечающих за организацию избирательного процесса. С учетом этой перспективы очень важно, чтобы требования, установленные в законодательстве к выполнению различных предвыборных действий, были сформулированы как можно более ясно, делая невозможным любое произвольное толкование со стороны правоохранительных органов. Столь же важно, чтобы санкции, установленные за различные нарушения, были адекватны тяжести нарушения, и их применение было предсказуемо для избирательных объединений и избирательных блоков.

Международный опыт показывает, что принудительное осуществление законодательства о выборах весьма слабо в большинстве стран с устоявшейся демократией.⁵ Такая ситуация сложилась отчасти в связи с политическим характером процесса, трудностями снятия с должности выбранного кандидата, энергией, с которой тщательно рассматриваемые кандидаты будут защищать себя - в сравнении с малыми ресурсами со стороны избирательной комиссии. Это действительно так, несмотря на то, что обычно в арсенале, находящемся в распоряжении регулирующего органа, имеются дифференцированные наказания. Наличие наказаний, соответствующих уровню нарушения, имеет большое значение для обеспечения справедливого процесса, который не приведет к снятию с выборов кандидатов на основании более незначительных технических вопросов.

СТАТЬЯ 80

Как правило, санкции в форме аннулирования регистрации кандидата должны быть сведены к минимуму и применяться только к случаям наиболее тяжких злоупотреблений в ходе выборов. После регистрации в пункте 3 статьи 80 установлено множество оснований, по которым регистрация кандидата может быть отменена. Они будут висеть над всеми кандидатами как дамоклов меч, и из проекта закона совершенно не ясно, какие критерии следует применять для определения того, является ли нарушение закона существенным или нет. Мы со всем уважением предлагаем определить, что такое существенное нарушение. Например, нарушения, которые не ставят под угрозу нормальное проведение выборов, не должны приводить к отмене регистрации. С этой целью необходимо установить дифференцированную систему санкций за нарушение законодательства о выборах.

СТАТЬЯ 81

Пункт 6 статьи 81 устанавливает, что любое нарушение, совершенное терпящими поражение кандидатами, не является основанием для отмены решения о результатах выборов Президента. Эта норма, с какими благими намерениями она ни была бы предусмотрена, может привести к созданию наиболее удобного правового укрытия для так называемых «грязных» избирательных технологий. Нарушения оказывают воздействие на результаты выборов; эта связь имеет принципиальное значение. Ясно, что при совершении нарушений какое-то лицо может работать на поражение одной стороны (во-первых) и на победу третьей стороны (во-вторых), а не стараться обеспечить собственную победу. Мы со всем уважением предлагаем добавить к этому положению тот критерий, что, например, нарушения, совершенные терпящим поражение кандидатом, не должны совершаться с целью поддержки одерживающего победу кандидата.

Ж. Стихийные Бедствия и Отмена Выборов

Единственное положение, которое регулирует «стихийные бедствия» в смысле их воздействия на голосование, содержится в Законе об основных гарантиях. В статье 14(3) Закона об основных гарантиях указывается, что референдум не должен проводиться при объявлении чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или на территории, где должен проводиться референдум, а также в течение трех месяцев с момента отмены чрезвычайного положения. Это положение не распространяется на выборы.

Международный опыт природных и социальных кризисов во время выборов показывает, что базовые условия инфраструктуры, социальное согласие и способность органов, ответственных за подготовку и проведение выборов, и органов государственной власти провести выборы имеют большое значение для того, чтобы в критических ситуациях выборы состоялись. Государства Карибского бассейна, например, сталкивались с чрезвычайными ситуациями во время выборов в связи с циклонами, ураганами, наводнениями или иными подобными природными катаклизмами. Основное применяемое ими средство заключается в переносе выборов либо в части страны, либо во всей стране в зависимости от масштабов кризиса. У прибрежных штатов в США, таких как Северная Каролина или Флорида, в законодательстве штатов о выборах предусмотрены положения на случай чрезвычайных ситуаций, которые допускают приостановку или перенос избирательной комиссией выборов полностью или частично в связи со «стихийными бедствиями» согласно определенным критериям. На Филиппинах в мае 1998 года национальные выборы в конгресс были приостановлены на небольшой части страны в связи с местными восстаниями. В большинстве случаев во время кризиса обычный подход заключается в ограничении приостановки действия избирательных прав в рамках географически ограниченного района страны.

В этом отношении мы предлагаем на рассмотрение идею о введении в законопроект конкретных положений, которые устанавливали бы воздействие чрезвычайного положения, либо иных природных катаклизмов или гражданских беспорядков на избирательный процесс. Важно, чтобы какое-либо такое положение в частности предусматривало ответственность органа, отвечающего за принятие решения по данному вопросу.

2. Предвыборная агитация и средства массовой информации

Проект закона в целом следует общим принципам международного права относительно проведения выборов и роли средств массовой информации путем введения ровного игрового поля за счет прямого рассмотрения двух ключевых вопросов: доступа к СМИ и информационного освещения. Более того, он соответствует международным стандартам в плане предоставления кандидатам бесплатного эфирного времени с целью дальнейшего выравнивания игрового поля для всех партий.

А. Предвыборная Агитация, Осуществляемая Кандидатами до Регистрации

СТАТЬЯ 45

Одним из наиболее важных новшеств в последнем проекте Федерального закона стало положение о том, что запрещается любая предвыборная агитация в период между датой официального опубликования решения о назначении выборов и датой регистрации кандидатов, как предусмотрено пунктом 2 статьи 45. Этим самым законодатель старается четко определить то, что отсутствует в действующем законодательстве о выборах: аналогичного запрета нет ни в Законе об основных гарантиях, ни в Федеральном законе Российской Федерации «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В связи с этим на передний план вышел ряд чрезвычайно важных вопросов.

Необходимо привести ряд критических замечаний в связи с запретом на предвыборную агитацию в период, предшествующий официальной регистрации кандидата. Понятие «предвыборной агитации до регистрации кандидата» является сомнительным с юридической точки зрения, поскольку все установленные законодательством нормы и условия проведения предвыборной агитации относятся исключительно к зарегистрированным кандидатам. Деятельность, проводимая физическими лицами или политическими объединениями до регистрации кандидатов, а также содержащая в себе черты предвыборной агитации, не имеет ничего общего с преждевременным проведением предвыборной агитации. Эта деятельность должна признаваться либо агитационной, либо образовательной деятельностью, либо мероприятиями по повышению информированности общественности, либо любым иным видом деятельности, проводимой политиками и общественными объединениями.

Вопрос о «предвыборной агитации» одинаково стоит в большинстве стран с устоявшейся демократией - и обычно также нерегламентирован. Законодательство о выборах в случае запрещения агитации старается установить четкие критерии определения того, что составляет предвыборную агитацию, с одной стороны, а также ввести четкие сроки ее применения. В странах с устоявшейся демократией также имеются устойчивые политические партии, которые на регулярной и открытой основе сообщают о своих жертвователях и расходах.⁶

По нашему мнению, цель введения четкого «выстрела из стартового пистолета» для проведения избирательной кампании похвальна сама по себе и созвучна с установлением четкого ровного игрового поля. Однако введение запрета на любую предвыборную агитацию до даты регистрации представляется драконовской мерой в отсутствие определения того, что составляет «агитация», и преимуществ информирования средствами массовой информации избирателей о различных вопросах и предоставления ими сведений о потенциальных кандидатах в президенты. Ясно, что при начале своих избирательных кампаний все участники располагают различными уровнями политического «капитала», различными финансовыми, организационными и иными ресурсами. Таким образом, невозможно говорить о равных возможностях привлечения электората на свою сторону. Роль государства должна состоять только в том, чтобы создавать равные условия участникам в прохождении предвыборного марафона, таким образом, выравнивая до некоторой степени очевидно несоизмеримые возможности утвердившихся лидеров и аутсайдеров.

В текущем проекте закона понятие «предвыборной агитации» конкретно определяется как любая деятельность, осуществляемая физическими лицами, избирательными объединениями или политическими партиями с целью побуждения избирателей участвовать в конкретных выборах и голосовать «за» или «против» того или иного кандидата. В этой связи запрещение общественным объединениям, в первую очередь политическим партиям, проводить любую информационную или агитационную деятельность или политически заряженную агитацию могло бы рассматриваться как несправедливое ограничение основных прав и свобод граждан.

В этом отношении важную роль играет определение того, что означает «предвыборная агитация», и проведение различия между «рекламой» и «информированием», и мы со всем уважением предлагаем включить такое положение в закон. Например, в положениях, принятых ЦИК Украины, четко установлено, что определение «политическая реклама» означает «информацию, содержащую «эмоциональный призыв, созидательную образность, повторяемость, экспрессивность, выразительность; с целью пропаганды идей, взглядов, программных документов кандидата для формирования его/ее политического имиджа, создания благоприятного общественного мнения о нем/ней» и т. д. В Соединенных Штатах политическая агитация, ограничение на которую сводится лишь к соблюдению определенных норм, обычно сводится к обращениям, которые непосредственно побуждают гражданина «голосовать за» кандидата. Мы будем рады при необходимости привести дополнительные примеры по этому вопросу.

СТАТЬИ 47-52

В соответствии со статьями 47-52 законопроекта, в первую очередь предназначенными для регламентирования предвыборной агитации на телевидении и радио, специальные меры обеспечения доступа к СМИ и специальные условия проведения агитационных мероприятий в иных формах устанавливаются для зарегистрированных кандидатов. Законопроект не предусматривает прямого запрета на предвыборную агитационную деятельность, проводимую физическими лицами или общественными объединениями через средства массовой информации. Именно этот пробел в избирательной кампании по выборам в Государственную Думу 1999 года привел Центральную избирательную комиссию Российской Федерации к решению о том, что за исключением зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений никто другой не имеет «права проводить предвыборные агитационные мероприятия через использование средств массовой информации».⁷ Мы уважительно предлагаем, чтобы в будущем отдельные граждане и гражданские объединения получили возможность выражать свои политические взгляды во время избирательной кампании при условии что это не будет представлять собой прямой агитации в пользу того или иного кандидата или объединения/блока.

Б. Доступ Кандидатов к Средствам Массовой Информации

СТАТЬЯ 47

В законопроекте сохраняются действующие юридические формулировки относительно права зарегистрированных кандидатов на получение бесплатного эфирного времени на каналах государственных организаций телерадиовещания, в которых учредителями (соучредителями) выступают государственные органы, организации, учреждения и/или которые финансируются за счет использования средств, выделяемых правительственными органами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в размере не менее 15% от соответствующего годового бюджета за год, предшествующий дате официального опубликования решения о назначении (проведении) выборов. Определение государственной поддержки - это позитивный шаг по сравнению с предыдущим законодательством, поскольку оно вносит ясность в данное положение.

Проведение различия между частными и государственными средствами массовой информации присуще только России. На водителя, который всего лишь пользуется дорогой, распространяются правила независимо от его статуса, также как и на средства массовой информации, использующие радиочастоты, выделенные им государством. В этом отношении на государственное или частное средство массовой информации должны распространяться одинаковые правила и нормы. Если проведение различия обязательно необходимо, то в законопроекте остается открытым один очень важный вопрос в отношении «государственных» средств массовой информации: влияние партнеров-учредителей.

Проект закона устанавливает, что на средства массовой информации, которые были учреждены государственными органами или учреждениями, распространяются одинаковые обязательства, возложенные на средства массовой информации, которые получают поддержку от государства в размере 15%. Однако, зачастую процедура учреждения была чистой формальностью, которая не привела к созданию каких-либо быстрых и прочных связей между определенным инициатором, с одной стороны, и государством, с другой стороны. Например, в Федеральном законе «Об акционерных обществах» проводится различие между понятиями «учредитель» (сторона, принимающая участие в учреждении организации) и «акционер» (сторона, владеющая пакетом акций). Более того, выступая в качестве соучредителей телерадиокомпаний с другими организациями, государственные органы и учреждения могут быть владельцами очень маленьких пакетов акций, достигающих менее 15% уставного капитала. Следовательно, следует в первую очередь говорить о контрольных пакетах акций (долях участия) государства в организациях-средствах массовой информации.

К дате назначения выборов учредитель может больше и не являться акционером какой-либо конкретной организации: государственным и муниципальным органам и организациям разрешено распоряжаться своими пакетами акций. Тогда нельзя выносить решение о том, что телерадиоорганизацию (не имеющую государственных или муниципальных акционеров) можно было бы обязать предоставлять бесплатное эфирное время, поэтому основания становятся чисто формальными. Следует исключить эту возможность путем ликвидации распространения этого положения на средства массовой информации, учрежденные с участием государства.

СТАТЬЯ 48

В пункте 3 говорится: «Зарегистрированным кандидатам гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации». Этот принцип повторяется в нескольких других положениях - в статье 48(2) говорится: «Государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам равные условия проведения предвыборной агитации, представления избирателям предвыборных программ зарегистрированных кандидатов». Эти положения могут быть проблематичными, если есть вероятность наличия довольно большого числа кандидатов. Равное время означает, что кандидаты от партий крайнего толка получат столько же эфирного времени, как и кандидаты, которые имеют серьезные шансы на победу. В других странах, где всем кандидатам предоставляется равное время, это часто приводит к тому, что избиратели теряют всякий интерес к прослушиванию политических вопросов, поскольку они уже выслушали кучу всего от экстремистских кандидатов вместо тех, в которых они заинтересованы.

Для смягчения этой проблемы существует, по крайней мере, два пути. Один из них заключается в том, чтобы заявить, что кандидаты должны получить бесплатное эфирное время на справедливой и недискриминационной основе. Это оставляет открытой возможность для избирательной комиссии предоставлять эфирное время с учетом объективных факторов, таких как поддержка партии кандидата в Думе, или число юрисдикций, в которых зарегистрирован кандидат (если кандидаты должны отвечать определенным квалификационным требования для выдвижения в каждой юрисдикции).⁸ Второй подход заключается в предъявлении к вещательным станциям требования об опубликовании времени выступлений различных кандидатов в своих еженедельных программах передач.

СТАТЬЯ 49

При предоставлении бесплатного эфирного времени проект закона должен допускать изменение порядка выступления кандидатов, как требуется по необходимости. Например, согласно проекту закона в случае отказа кандидата от проведения агитации по телевидению или его непоявления в прямом эфире существует запрет на использование выделенного эфирного времени в целях предвыборной агитации (пункт 15 статьи 49). В случае неявки и непоявления второго или третьего кандидата из пяти принимающих участие в выборах кандидатов в прямом эфире на телевидении или радио у избирательного блока появились бы «дыры» в эфире, поскольку проект закона не допускает изменения порядка выступления кандидатов. С учетом специфики работы телевидения, специализированной организации, такой как ВГТРК, должна предоставляться определенная свобода маневра, ей должно быть разрешено передвигать эфирное время кандидатов в том случае, если некоторые кандидаты либо не смогут, либо откажутся от участия в выступлениях на радио или телевидении.

Как и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы...», проект закона обязывает государственные компании телерадиовещания отводить одну треть бесплатного эфирного времени для совместных дискуссий, «круглых столов» и иных форм совместных агитационных мероприятий. Кроме того, это время должно использоваться проводящими предвыборную агитацию соперниками на равных основаниях. Применение этой конкретной нормы поднимает ряд серьезных вопросов, которые могли бы поставить под сомнение законность предвыборной агитации и скомпрометировать гарантии обеспечения прав кандидатов:

1) Кто будет определять формы совместных агитационных мероприятий (дискуссий, дебатов, «круглых столов»), порядок их проведения и обсуждаемые темы;

2) Механизм обеспечения равенства прав кандидатов в ходе выборов еще подлежит определению, включая продолжительность дебатов и время их проведения;

3) Что следует делать и кто (государственные телерадиокомпании или ЦИК РФ) будет принимать решение, если в запланированных дебатах примет участие всего лишь один участник: будет ли продолжено мероприятие или должно ли быть такому кандидату отказано в возможности выступления по причине обеспечения равных условий всем соперникам?

4) Кроме того, проект не дает ответ еще на один важнейший вопрос, возникший в ходе предыдущей президентской кампании 1996 года: имеют ли доверенные лица кандидата право участвовать в мероприятии такого рода, если в проекте (пункты 5 и 6 статьи 49) в прямой форме указывается кандидат?

За рубежом дебаты признаются важной частью избирательного процесса - и недаром. В зависимости от страны рейтинги дебатов составляют от 25% до 65% электората, наблюдающего за кандидатами в какой-либо один вечер.⁹ В странах, где имеется высокая множественность взглядов кандидатов, разработаны специальные нормы, допускающие проведение дебатов со всеми соперниками в следующих различных формах, которые признают сильные стороны лидеров. Например, в Нидерландах дебаты проводятся дважды, один раз со всеми соперниками в течение одного часа, а еще один раз - только с двумя главными соперниками, рассматривающими конкретные вопросы в течение двух часов. Дебаты в Нидерландах организовываются объединением компаний телерадиовещания. В Германии законодательство о выборах не требует проведения дебатов; компании телерадиовещания самостоятельно занимаются организацией дебатов и допускают к участию в них только партии с парламентским представительством. В 1990 году, когда проходили выборы после воссоединения государства, дебаты не проводились по той простой причине, что было слишком много кандидатов. Принимая во внимание влияние дебатов на избирательный процесс, будет важным определить, что требуется и в какой форме, либо в проекте закона, либо постановлениями Центральной избирательной комиссии.

В. Справедливое Освещение Новостей

СТАТЬЯ 49

В пункте 24 частично указывается, что «В информационных теле- и радиопрограммах сообщения о проведении предвыборных мероприятий кандидатами, зарегистрированными кандидатами и их доверенными лицами, избирательными объединениями, избирательными блоками и инициативными группами избирателей должны даваться исключительно отдельным блоком, как правило, в начале указанных программ, без комментариев. Такие информационные блоки не оплачиваются кандидатами.... В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, зарегистрированному кандидату, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности».

Вопрос о беспристрастности передач представляет собой туманную область, в исследовании которой Россия, наряду с некоторыми другими странами, является первопроходцем, пытаясь найти способы регламентирования в законодательстве о выборах освещения в СМИ кандидатов, в особенности, находящихся на данной должности, в течение предвыборного периода. Компания телерадиовещания может освещать мероприятия действующего должностного лица, как если бы они были новостями, хотя на самом деле они представляют собой предвыборные мероприятия. Освещение новостей о пресс-конференциях и публичных выступлениях кандидата, который также является государственным чиновником, (за исключением конференций и заявлений, которые непосредственно относятся к его или ее должностным обязанностям) должны попадать под действие норм о равном распределении времени.

В большинстве стран справедливое освещение также гарантируются обычными нормами, которые применяются к распространению клеветы в гражданском праве. Действующие положения представляются проблематичными в той части, в которой они могли бы иметь эффект наделения средств массовой информации функцией цензуры заявлений кандидатов из-за боязни того, что заявления могут нанести ущерб «чести, достоинству или деловой репутации» другого кандидата. Это также наделяет их правом, если не требует от них, проводить предварительное отсеивание заявлений. Бремя предотвращения распространения клеветы должно лежать на кандидате, а не на компании телерадиовещания. Вместо этого мы предлагаем разрешить полное право ответа, как в случае Соединенного Королевства. Клевета или заявление, задевающее честь кандидата, должно ограничиваться заявлениями, которые включают ложное, по сути, заявление, когда выступающий знает или у него есть все разумные основания полагать, что заявление является ложным и, вероятно, нанесет ущерб репутации лица, в отношении которого оно совершается. Европейский суд по правам человека ясно заявил, что выступающие не могут быть наказаны за опубликование мнений, даже оскорбительных, о государственных чиновниках, если мнения не основаны на ложном заявлении или факте.

Основной источник предвзятости при освещении кандидатов в передачах - это манипулирование освещением новостей. Потенциал предвзятости в особенности силен, когда кандидат также является государственным чиновником. Компания телерадиовещания может освещать мероприятия действующего должностного лица, в рамках информационных выпусков новостей, хотя на самом деле они представляют собой предвыборные мероприятия; однако, при освещении мероприятий в формате новостей не вступает в действие требование о справедливом информационном освещении. Таким образом, возможно, целесообразно включить положение, предусматривающее ограничение информационного освещения деятельности должностных лиц, за исключением событий, которые попадают в рамки требования о справедливом распределении времени или имеют ясную и настоятельную информационную ценность.

В соответствии с проектом закона при выпуске своих информационных программ ни одна теле- или радиокомпания не должна оказывать какого-либо предпочтения тому или иному кандидату или зарегистрированному кандидату, в том числе по продолжительности освещения их предвыборной деятельности. Это означает, что теле- или радиокомпания должна или распределить равные по времени «окна» между всеми кандидатами, или отказаться от упоминаний о каком-либо участнике избирательного процесса при отсутствии так называемых достойных освещения событий, относящихся к деятельности, проводимой кандидатами. При данных обстоятельствах слово «включая» лучше заменить выражением «в смысле» для придания этой формулировке более юридически осмысленного вида.

Более того, информационное освещение теле- и радиокомпаниями предвыборных мероприятий, проводимых кандидатами (зарегистрированными кандидатами), их доверенными лицами и избирательными объединениями (избирательными блоками), должны подаваться в виде отдельного блока без комментариев в начале соответствующей информационной программы. Законодатель может захотеть определить варианты, чтобы закрыть два следующих вопроса:

1) Должно предусматриваться положение, позволяющее ведущему высказывать свои редакционные суждения о предвыборной борьбе в ходе соответствующих программ.

2) Законодателю нужно четко определить термин «информационная программа на телевидении и радио» для эффективного рассмотрения соответствующих правовых вопросов, касающихся различия между чисто информационными и аналитическими программами.

В пункте 25 говорится: «... Эти записи [содержащие предвыборную агитацию] хранятся в соответствующей организации телерадиовещания в течение 12 месяцев со дня выхода соответствующих программ в эфир». Двенадцать месяцев могут налагать тяжелое ненужное бремя на средства массовой информации телерадиовещания. Пленки недешевы и обычно используются повторно. Достаточно потребовать, чтобы они хранились в течение какого бы то ни было периода времени, в течение которого должны быть поданы жалобы о якобы имевших место нарушениях, относящихся к предвыборному вещанию. Конечно, в случае подачи жалобы пленки с соответствующими программами должны быть сохранены.

СТАТЬЯ 53

В пункте 1 говорится: кандидаты не должны призывать «к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, пропаганде войны. Запрещаются агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, злоупотребление свободой массовой информации в иных формах, запрещенных законодательством Российской Федерации». В статье 53(5) предусматривается наказание за нарушение этого положения: «в случае нарушения зарегистрированным кандидатом пункта 1 настоящей статьи Центральная избирательная комиссия ... обязана ... обратиться в Верховный Суд ... об отмене регистрации кандидата».

В отношении суровости наказания пункт 1 крайне неопределен. Заявления, возбуждающие ненависть или вражду, запрещены уголовным правом, и уголовного права должно быть достаточно, по крайней мере, когда подстрекательство к ненависти не является также подстрекательством к насилию. Ясно, что запрет, изложенный в редакции статьи 53(1), является палкой о двух концах. В то время как его цель состоит в служении благородной цели исключения вызывающих ненависть выступлений из агитации, возможно злоупотребление им со стороны государственных прокуроров в отношении кандидатов, которые выступают с оскорбительными заявлениями, которые, однако, не заходят так далеко, чтобы возбуждать ненависть.

Запрет «злоупотребления свободой массовой информации в иных формах, запрещенных законодательством Российской Федерации» является еще более широким и, таким образом, более проблематичным. Эта формулировка может применяться к целому ряду неуказанных нарушений, запрещенных уголовным правом или даже гражданским законодательством, таких как клевета. Опять же, должно быть достаточно наказания уголовного характера. Соответственно мы со всем уважением предлагаем удалить последнее предложение процитированного выше отрывка (начиная со слова «запрещается агитация»). Можно, но необязательно, добавить дополнительное предложение, которое будет учитывать вопросы подстрекательства к насилию.

В пункте 7 говорится: «Правоохранительные и иные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалах и их изъятию...».

Настоящее положение должно быть переработано с целью четкого определения того, что милиция не может изымать какие-либо относящиеся к избирательной кампании материалы, за исключением материалов, которые незаконно размещены в общественных местах без разрешения, выданного соответствующим органом. Этот орган должен быть указан в законе (возможно, прокуратура или судебный орган). Более того, законность любого такого изъятия должна подлежать незамедлительному рассмотрению либо Избирательной комиссией, либо Верховным Судом. Далее, должностным лицам правоохранительных органов не должно разрешаться прерывать агитационные выступления, если они не представляют собой неминуемую вероятность призыва к насилию.

3. Финансирование выборов

Мы с удовлетворением отмечаем, что в проекте Федерального закона отражены несколько рекомендаций, внесенных МФИС после президентских выборов 1996 года. В частности к ним относятся:

установление периода, в течение которого Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обязана выделить денежные средства в избирательный фонд зарегистрированного кандидата;

обязательство кандидатов о представлении промежуточных финансовых отчетов;

запрещение конкретных форм, при помощи которых кандидаты, занимающие государственные должности, могут воспользоваться преимуществами своего должностного положения;

запрещение пожертвований кандидатам в натуральной форме.

СТАТЬЯ 55

В области регулирования политической финансовой деятельности и раскрытия сведений о ней МФИС уже давно призывает не вводить неразумно низких ограничений на пожертвования кандидатам, избирательным объединениям и блокам, а также на общий объем их расходов в ходе избирательной кампании. Однако, несмотря на благие намерения, строгие ограничения на политические пожертвования и расходы имеют тенденцию к подавлению политической деятельности и, как видно по прошлым выборам, поощряют широкую, неучтенную, не проходящую через бухгалтерию финансовую деятельность, которая полностью идет в разрез с целями закона. Соблюдение законодательных требований о представлении отчетности о получении и расходовании средств в ходе избирательной кампании кандидатами, избирательными объединениями и блоками должно строго поощряться и обеспечиваться путем дифференцированных наказаний.

По нашему мнению существующие ограничения на размер пожертвований и расходов кандидата слишком занижены. Кандидат может израсходовать на избирательную кампанию до 500 тыс. минимальных размеров оплаты труда, что в настоящее время составляет 41.745.000 руб. (около 1,6 млн. долларов США). Это еще меньше, чем сумма, установленная на президентских выборах 1996 года. Такие низкие ограничения провоцируют нарушения закона со стороны кандидатов, которые в течение периода более трех месяцев пытаются привлечь на свою сторону электорат, состоящий более чем из 100 млн. человек.¹⁰ Затраты на одержание победы на общенациональных выборах, в которые входит приобретение эфирного времени на ТВ, значительно выше при рассмотрении затрат в расчете на одного избирателя в таких странах, как Франция, Бразилия или Канада.

В законодательстве о выборах должно проводиться различие между запрещением видов деятельности, относящихся к избирательной кампании, и иными, политически нейтральными видами деятельности. Например, развитие деятельности по обучению избирателей или их просвещению относительно избирательных прав благотворительными организациями или оказание содействия избирательным органам должно быть четко определено как правовая деятельность.

СТАТЬЯ 57

В то время как определение анонимного пожертвования (подпункт «м», пункт 4 статьи 55) представляется точным, следует провести различие между пожертвованиями, чей источник не может быть отслежен, т.е. анонимными пожертвованиями, и пожертвованиями, которые были переведены без указания всех необходимых сведений. Это замечание согласуется с руководящим принципом, установленным в настоящем документе, который касается повышения четкости обязательств участников избирательного процесса.

Пункт 6 статьи в своей нынешней редакции лишен гибкости. Согласно этому пункту все виды оплачиваемых работ и все оплачиваемые услуги, прямо или косвенно связанные с выборами, могут производиться/оказываться только с письменного согласия кандидатов или уполномоченных ими лиц, с их оплатой только из соответствующего избирательного фонда. Тот же самый пункт запрещает юридическим лицам, их филиалам, представительствам и иным подразделениям выполнять работы, оказывать услуги, продавать товары, прямо или косвенно связанные с выборами, бесплатно или по необоснованно заниженным расценкам. Этот запрет не должен применяться ко всем видам работ, связанным с выборами, которые носят политически нейтральный характер, таким как организация программ по обучению избирателей или членов избирательных комиссий, или касаться только работ, нацеленных на оказание поддержки деятельности определенных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, например, в рамках постоянного сотрудничества с иностранными партиями, придерживающимися тех же убеждений.

^{Материал подготовлен Московским представительством МФИС}

1 Проект закона, статья 21(9)

2 Проект закона, статья 28(1)

3 Проект закона, статья 28(3)

4 Там же, статьи 30(3), 36(5)

5 Управление проектом по проведению выборов и затраты на него, ООН/МФИС/ИРИС, 1998 г.

6 Например, см. Профессор Майкл Пинто Душинский, Средства массовой информации и выборы, МФИС/Россия, 1998 год.

7 См. пункт 9 Комментариев Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ЦИК РФ), принятых Решением ЦИК РФ от 13 августа 1999 г. ф 8/52-3. Доступно на английском языке по адресу www.ifes.ru

8 Конкретные формулы распределения бесплатного эфирного времени см. в Проекте ACE по адресу www.aceproject.org или см. профессор Майкл Пинто Душинский, там же.

9 См. Королевская комиссия по избирательной реформе, Канада, 1991 г. - Средства массовой информации и дебаты.

10 См. комментарии Роберта А. Дала