«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
6. Возможные варианты борьбы с организованной преступностью и политическим подкупом
Как говорят опытные врачи, при наличии большого количества альтернативных лекарств или способов лечения одного заболевания, скорее всего ни одно из них не является эффективным. Это наблюдение в полной мере можно отнести и к проблеме борьбы с организованной преступностью и зачастую связанным с ним политическим подкупом. Один из руководителей «Transparency International» (»Международная открытость»), международной организации, ведущей борьбу против коррупции в сфере политических отношений, высказался следующим образом по обсуждаемому вопросу:
«Трудно найти какую-либо проблему, по которой не было бы проведено исследования. Но где исследования, претворяемые в жизнь?!»
И действительно, последний обзор, сделанный на конференции Организации американских государств по вопросам честности в сфере политики, завершился лишь констатацией известных проблем при полном отсутствии конкретных способов их разрешения. Однако это больше свидетельствует о чрезвычайной сложности данных проблем, чем о неэффективных усилиях международной группы экспертов. Конференция пришла к следующим выводам:
Крайне важно утверждать этические ценности в целях укрепления действующих демократических систем ...
... Рабочей группе по вопросам общественной этики необходимо возобновить свои усилия по выработке конкретных целей, задач и практических мер ...
Крайне важно применить комплексный подход к проблемам развития общественной этики и борьбы против коррупции с учетом того, что эти проблемы имеют свои культурные, социальные, политические, экономические, правовые и институциональные измерения (Organization of American States, 1999, 3).
Помимо итогового документа, принятого на конференции Организации американских государств по вопросам честности в общественной политике, проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью были освещены в целом ряде монографий и статей. В дальнейшем мы обсудим некоторые предложения по способам разрешения данных проблем и предложим свои рекомендации.
ОБРАЗОВАНИЕ
1. Обучение государственных чиновников правилам общественно-значимого поведения (нормам публичной этики)
Международная ассоциация школ и институтов управления при поддержке таких известных ученых, как О.П. Двиведи, подчеркнула насущную необходимость включения учебной дисциплины «Публичная этика» в учебные планы по подготовке управленцев всех звеньев (см., например, Dwivedi 1988). В перспективе такого рода образовательный подход обязательно принесет свои плоды. В краткосрочном же плане это решение скорее всего не будет эффективным, ибо невозможно быстро изменить сложившиеся привычки и правила поведения многих людей.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
2. Совершенствование способов управления, аудита и расследования. Роберт Клитгаард, один из опытнейших консультантов по вопросам управления и надзора, сделал вывод о том, что «при надлежащем аудите коррупция резко отступает даже при самых казалось бы безнадежных обстоятельствах» (Klitgaard, 1988, 83). Аналогичный вывод содержится и в последнем докладе Агентства Соединенных Штатов Америки по международному развитию (USAID).
Необходимо применять только отработанные и хорошо показавшие себя методики совершенствования стиля управления. В качестве консультантов должны привлекаться признанные профессионалы, имеющие богатый практический опыт в соответствующей отрасли.
Несмотря на очевидную значимость и важность должного применения правил бухгалтерской отчетности и аудита, внедряемых ведущими западными бухгалтерскими и аудиторскими фирмами, надлежащие результаты не могут быть достигнуты там, где практически отсутствует необходимая дисциплина учета и отчетности, где «черные» деньги играют большую роль, и где аудиторы неизбежно находятся под мощнейшим внешним давлением.
3. Правила заключения государственных контрактов. На политический подкуп нередко идут предприниматели, крайне заинтересованные в получении выгодных государственных контрактов (например, на строительство общественного комплекса зданий или на поставку продовольствия министерству обороны и т.д.). В этих- условиях введение жестких правил заключения государственных контрактов будет обязательно способствовать снижению уровня коррупции в данной сфере деятельности.
К сожалению, нередко имеются довольно простые способы обойти действующие ограничения. Даже в том случае, если закон требует предавать гласности заключаемые контракты, подавать заявки в запечатанных конвертах при соблюдении установленных норм конфиденциальности, объявлять победителем на торгах или аукционе самого выгодного подрядчика, все равно остаются лазейки для принятия окончательного решения в пользу того исполнителя, который применяет тактику политического подкупа. Почти сто лет тому назад Линкольн Стефенс, известный американский борец с коррупцией в сфере политических отношений, предал гласности то, как довольно крупный и весьма выгодный контракт достался компании, глава которой числился в друзьях руководителей города Питтсбурга. Городские власти собирались заключить контракт на поставки строительного камня. Но поскольку «нужная» компания добывала камень только с серой прожилкой, в условиях проведения открытых торгов было специально оговорено именно это «техническое» обстоятельство. Теоретически, любая компания могла участвовать в публичном тендере. Но контракт достался той компании, которая обеспечила соблюдение соответствующего «технического» условия.
Такая тактика широко практикуется и сегодня, особенно когда речь идет о заключении крупных международных сделок на поставку военной техники. Если производителям данной техники удалось подкупить конкретных государственных чиновников какой-либо страны, изъявившей желание приобрести соответствующую военную технику, эти производители сделают все возможное для того, чтобы по техническим условиям данная авиационная техника, улучшенное вооружение или системы связи абсолютно соответствовали заказу клиента-фаворита. Внешне современные тендеры кажутся справедливыми, хотя не являются таковыми на самом деле.
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ СВОБОДА
4. Сокращение бюрократического аппарата. Коррупция представляет собой один из способов избежать государственных ограничений. Отсюда следует, что чем больше этих ограничений, тем мощнее размах коррупции. Хорошим примером этого служит опыт Соединенных Штатов Америки в годы «сухого» закона, когда была принята поправка к Конституции, содержавшая запрет на производство и сбыт алкогольной продукции. Сейчас все знают, что законодательный запрет на продажу алкогольных напитков привел не к снижению уровня потребления этих продуктов, а к их подпольной реализации и беспрецедентному росту коррупции, когда хорошо организованные преступные группы в массовом порядке шли на подкуп местной полиции с тем, чтобы продолжать заниматься своим подпольным бизнесом. Были и другие ограничения нравственного порядка, имевшие целью регулировать жизнь граждан в интересах общего блага. Однако и они привели к росту преступности и политического подкупа в Соединенных Штатах Америки. Примерами такого рода ограничений являются законы, жестко регулирующие деятельность, связанную с азартными играми, порнографией и проституцией. Эти законы нередко порождают коррупцию среди полиции крупных городов.
Разумеется, ограничения иногда неизбежны и вполне оправданы. Однако всегда должны быть предусмотрены соответствующие правила регулирования и налогообложения. В качестве крайних примеров можно сослаться на абсолютную недопустимость ослабления требований, применяемых при лицензировании нейрохирургов или техническом обслуживании гражданских самолетов. Жесткие нормы должны действовать и в отношении промышленных предприятий, загрязняющих окружающую среду. Слабые в экономическом отношении страны иногда вынуждены вводить ограничения на импорт для того, чтобы защитить своих производителей.
И все-таки в целом ряде стран мира продолжают применяться ничем не обоснованные ограничения и правила лицензирования различных видов коммерческой деятельности. Так, например, в условиях излишне зарегулированной перуанской экономики хорошо была принята местная инициатива по ограничению перечня нормативных правил, определяющих деятельность частных производителей товаров и услуг. Согласно монографии Эрнандо де Сото «Другой путь» (»The Other Path»), где содержится данная инициатива, перуанцы, желающие открыть свое дело (частный магазин или какое-либо иное малое предприятие), должны были заявить о своей готовности выполнять требования нескольких десятков положений и инструкций, что на практике предполагало дачу взяток различным государственным чиновникам. Как утверждает де Сото, лишь снятие ненужных бюрократических препон незамедлительно вызовет экономический подъем в стране и снижение уровня коррупции.
ПРАВОВЫЕ РЕФОРМЫ
Юристам, занимающимся вопросами жульничества и организованной преступности, недавно удалось убедить руководителей ряда стран разработать и принять законы, которые упрощали бы порядок осуждения и наказания боссов организованной преступности.
5. Электронное наблюдение. Американские правовые нормы ведения слежки и подслушивания с применением современных радиотехнических средств, в основном, содержатся в федеральных законах, принятых в 1968 и 1986 гг. Согласно Рональду Гольдстону, руководителю отдела по борьбе с организованной преступностью штата Нью-Йорк:
«Роль и значение электронного наблюдения при ведении дел, связанных с организованной преступностью, рэкетом в сфере трудовых отношений, незаконным производством и распространением наркотиков, а также коррупцией среди государственных чиновников, невозможно переоценить. Американский опыт свидетельствует, что в основе успешного расследования крупных дел этого рода в течение последних лет было именно электронное наблюдение, позволившее добыть достоверные доказательства вины преследуемых преступников» (Goldstock, 1991, 137).
Разумеется, применение электронного наблюдения потенциально содержит в себе опасность ущемить гражданские права и свободы. Правда, эта опасность может стать реальностью только тогда, когда средства электронного наблюдения будут применяться в массовом масштабе и не по назначению. Федеральный закон США 1968 г. об электронном наблюдении был разработан, исходя из следующих пяти основополагающих принципов:
 закон должен применяться только в качестве крайней следственной меры,
лица, использующие в своей работе электронное наблюдение, должны находиться под тщательным надзором,
надзирающие лица должны быть подотчетны соответствующим органам,
методы электронного наблюдения должны соответствовать ориентировкам, выпускаемым Верховным судом США,
санкции за нарушение порядка применения данного закона должны применяться точно и незамедлительно (135-6).
6. Иммунитет и защита свидетеля. Осуждение какого-либо босса криминальной группировки нередко зависит от дачи соответствующих свидетельских показаний одним из его сообщников. Учитывая то обстоятельство, что преступники жесточайшим образом мстят тем, кто не только дает показания против них в полиции, но и готов выступить в суде на стороне обвинения, необходимо принимать тщательно продуманные меры по защите таких свидетелей. Для того чтобы обеспечивать такого рода свидетельские показания, в отношении информатора устанавливается правовой иммунитет и, что более сложно, предлагается полицейская защита для его ближайших родственников. В отдельных случаях информатору предоставляется возможность полностью сменить свое имя, место проживания, биографию и т.д. Разумеется, издержки, связанные с защитой свидетеля, довольно велики. Такого рода подход оправдывает себя только при осуждении крупного криминального авторитета.
7. Конфискация имущества. Богатый преступник (например, преуспевающий наркоделец), отбывающий срок в тюрьме, не всегда рассматривает свое наказание как неприемлемо жестокое, поскольку он знает, что, выйдя на свободу, он вновь заживет припеваючи. Согласно Гольдстоку, боле эффективной превентивной мерой была бы конфискация части или всего преступным путем нажитого имущества. В частности, он делает следующий вывод:
«Конфискация имущества осужденного может быть одной из самых эффективных мер, доступных правоохранительным органам. Лишь немногие другие меры могут быть такими же действенными для того, чтобы:
a) реально воздействовать на уровень преступности,
b) нанести ощутимый удар по преступной группировке, занимающейся данной противоправной деятельностью,
c) сыграть роль устрашения для подсудимых и связанных с ними лиц,
d) наказать виновных в совершении противозаконных действий,
e) лишить преступников возможности обогащаться незаконным образом ... и
f) обеспечивать доход правоохранительных органов» (Goldstock, 1991, 140).
Однако Барри Райдер, правовед из Великобритании, полагает, что правовая норма о конфискации имущества осужденного преступника содержит в себе один серьезный недостаток: она заставляет преступников прибегать ко все более изощренным способам отмывания незаконно получаемой прибыли (Rider, 1996, 14 ff.).
8. Централизация полномочий: специальные судьи и прокуроры. Организованная преступность с большим успехом подкупает местных политических деятелей и полицию, чем политиков и сотрудников правоохранительных органов федерального уровня. Там, где местная полиция полностью или частично находится в подчинении у криминальных группировок, единственный способ навести законный порядок заключается в привлечении центральных правоохранительных органов для проведения соответствующих следственных действий и судебных разбирательств в отношении преступных элементов. Без привлечения внешних прокуроров и судей не обойтись особенно в тех случаях, когда в отношении местных честных судей и их семей раздаются угрозы физической расправы (как это до сих пор имеет место в Сицилии).
Применительно к какому-либо отдельному штату Соединенных Штатов Америки это означало бы создание специальной оперативной группы на уровне штата (штатов Нью-Йорк или Пенсильвания, к примеру) для разрешения проблемы такого рода, возникшей в одном из городов такого штата. Применительно же к Федеральному уровню такой подход означал бы создание централизованных структур, обладающих специальной подготовкой и наделенных особыми полномочиями по борьбе с организованной преступностью.
В Соединенных Штатах Америки для борьбы с преступной деятельностью, выходящей за рамки отдельного штата, незадолго до Второй мировой войны было создано Федеральное бюро расследований (ФБР). ФБР - была насущная необходимость иметь в распоряжении государства такие силы, которые могли бы эффективно решать правоохранительные задачи там, где местные органы не могли или не желали выполнять свои конституционные обязанности.
Необходимо признать, что в работе с правоохранительными органами центрального подчинения возникают свои проблемы. Руководители этих органов могут быть легко вовлечены в политические кампании на федеральном уровне. В течение длительного времени Эдвард Гувер, директор Федерального бюро расследований в недалеком прошлом, организованной преступностью почти не занимался, поскольку почти целиком сосредоточился на борьбе с политическими диверсиями и коммунистическим влиянием.
Другая проблема центральных правоохранительных органов может состоять в нехватке специалистов для проведения эффективной следственной работы на месте. Внешние специалисты чаще всего бывают вообще лишены какой-либо возможности осуществить проникновение в ряды местного криминального синдиката, особенно когда его члены почти целиком являются выходцами из одной этнической группы с местным колоритом, говорят на своем языке и имеют особые привычки и пристрастия.
9. Правила для банков, используемых для отмывания преступных доходов. Термин «отмывание денег» означает легализацию незаконно полученных доходов путем их последовательного перевода с одного банковского счета на другой как в пределах одной страны, так и за рубеж.
Основным способом борьбы с отмыванием денег через банковскую систему страны представляется введение такого порядка, согласно которому банки обязаны вести строгий учет всех финансовых операций, включая обязательное выяснение источника доходов. Эти меры были предприняты, главным образом, для контроля за отмыванием денег, получаемых в результате незаконного изготовления и распространения наркотиков (Rider, 1991, 8).
В Великобритании действия, направленные на отмывание доходов от наркобизнеса, были поставлены вне закона после принятия в 1986 г. закона о правонарушениях, связанных с распространением наркотиков. В 1993 г., после принятия Великобританией закона об уголовно-наказуемых действиях, инкорпорировавшего в себе положения директивы Европейского Сообщества о борьбе с «отмыванием» денег, «отмывание» любых незаконных доходов (а не только доходов от наркобизнеса) стало уголовно-наказуемым преступлением (Rider, 1996, 14 ft). Среди положений этого закона можно особенно выделить норму, согласно которой должностные лица (например, банковские служащие) должны докладывать в компетентные органы о любых попытках «отмыть» нелегальные доходы и строго соблюдать требования конфиденциальности при проведении какого-либо официального расследования по делу об «отмывании» незаконных доходов.
В соответствии с законодательством Соединенных Штатов Америки и некоторых других стран, «банковские служащие обязаны докладывать в компетентные органы обо всех случаях Финансовых операций, связанных с приемом или переводом денежных сумм сверх установленной нормы. Британское банковское сообщество единодушно выступило против введения такой правовой нормы на том основании, что она невыполнима» (Rider, 1996, 20).
Безусловно, нынешнее законодательство по борьбе с «отмыванием» нелегальных доходов никак нельзя назвать безупречным. Действующие законы весьма затрудняют и удорожают предоставляемые банковские услуги, от чего, главным образом, страдают честные предприниматели и руководители производства. Более того, с введением новых законов услуги по «отмыванию» грязных денег стали просто более дорогими. Сама же преступная деятельность не исчезла. Вести дела, связанные с отмыванием доходов, полученных незаконным образом, исключительно трудно и дорого, особенно если учесть то обстоятельство, что «горячие» деньги проходят через банки нескольких стран мира.
МЕЖДУНАРОДНЫЕ МЕРЫ
Международное сообщество лишь совсем недавно стало серьезным образом относиться к проблеме борьбы с коррупцией. В течение 1960-1970-ых гг. многие ведущие специалисты по вопросам экономического развития (а под воздействием этих специалистов находились и соответствующие государственные структуры) исходили из твердого убеждения относительно того, что политический подкуп нередко играет и положительную роль. Позволяя международным корпорациям успешно обходить ограничения местного законодательства, политический подкуп якобы обеспечивает «смазку» механизма экономического прогресса. Согласно утверждению Самуэля Хантингтона, известного гарвардского ученого и советника правительства США, «коррупция иногда может быть альтернативой насилию и средством внедрения новых групп в политическую систему государства» (Huntington, 1968, 379).
Начиная с конца 1980-х гг.. Мировой банк наряду с другими международными финансовыми институтами придерживается того мнения, что политический подкуп не только не разрушителен, но и исключительно важен для экономического развития. На эту тему было сделано бессчетное количество официальных заявлений и проведено несколько международных семинаров и конференций.
10. Международные соглашения, конвенции и обмены информацией. Последним хорошим примером в этом отношении является Конвенция о борьбе с международной коррупцией, заключенная и подписанная по инициативе и под эгидой Организации европейского сотрудничества и развития. Конвенция была подписана представителями 34 стран мира и в 1999 г. торжественно введена в действие. В настоящее время вопрос состоит в том, насколько международные обязательства будут соответствовать текущим задачам экономического развития. Подписать документ декларативного характера и заявить, что ты на стороне ангелов, не так уж сложно. Предпринять же конкретную акцию против преступников, орудующих с территории другой страны, совсем непросто, особенно когда местные государственные чиновники подкуплены и получают выгоду от соответствующих противозаконных операций.
11. Международное сотрудничество между национальными полицейскими силами. Почти на одну треть Интерпол загружен делами, связанными с незаконным производством и распространением наркотиков и сопутствующим им политическим подкупом (Kendall, 1987). Сам факт, что организованная преступность стала международной, обязывает национальные правительства объединить свои усилия в целенаправленной борьбе с этим масштабным злом.
К сожалению, международному сотрудничеству в данной сфере мешает соперничество различных международных организаций, отсутствие целевых средств, недостаток обученного персонала, который мог бы эффективно работать с такими структурами как Интерпол, а также несговорчивость отдельных карликовых суверенных государств.
Распад колониальной системы, как известно, привел к возникновению большого количества малоразмерных и очень бедных государств. Некоторые из этих стран вынуждены прибегать к неординарным способам привлечения иностранной валюты. Примерами таких способов являются: выпуск почтовых марок, регистрация иностранных судов (предоставление права ходить под удобным флагом), открытие офшорных банков (налоговых убежищ) и т.д. Одновременно с этим руководители этих минигосударств постоянно находятся перед соблазном уступить приманкам международных преступных группировок. Райдер, в частности, уже не один раз указывал на тот ущерб, который наносят эти минигосударства (попавшие под частичный или полный контроль наркосиндикатов) международному экономическому развитию. Так, согласно Райдеру, в 1987 г. одно островное независимое государство в Тихом океане попало под безраздельный контроль японской криминальной группировки. Наличие таких убежищ для преступных элементов может серьезным образом ограничить эффективность международных усилий по борьбе с организованной преступностью.
12. Экономическая помощь в качестве стимула для сокращения преступной деятельности. Для того чтобы отвлечь бедных фермеров в Колумбии и других слабых в экономическом отношении странах от соблазна выращивать наркотическое сырье ради выгоды, некоторые предлагают оказывать целенаправленную экономическую помощь с тем, чтобы дать возможность жителям этих малоимущих стран зарабатывать себе на жизнь честным путем. Такого рода помощь, безусловно, является одним из возможных способов, используя который богатые страны, где наркотики в конце концов и сбываются (например, в Соединенных Штатах Америки), могут вести борьбу против производства и распространения наркотиков. Однако успех такой стратегии вряд ли можно гарантировать.
13. Условия помощи. Страны-доноры, оказывающие финансовую помощь развивающимся странам (особенно странам третьего мира), все более ставят свои гуманитарные операции в зависимость от того, чтобы страны-получатели самым серьезным образом вели борьбу с коррупцией.
ИНФОРМАЦИЯ
14. Утверждение принципа свободы печати. Средства массовой информации во всем мире устойчиво играют ключевую роль в изобличении государственных чиновников, ставших жертвами коррупции. Например, германский еженедельник «Per Spiegel» сыграл ведущую роль в изобличении в начале 1980-х гг. некоторых политических партий и политических деятелей, получавших незаконные финансовые пожертвования. Разразившийся тогда общенациональный скандал получил известность как «Дело Флика». В 1960-х гг. английский сатирический журнал «Private Eye» сыграл главную роль в изобличении системы коррупционных сделок, ассоциируемых с архитектором Джоном Пулсоном. В течение 1990-х гг. английские газеты «The Sunday Times». «Times» и «The Guardian» разоблачили противозаконные действия, связанные с сомнительными выплатами некоторым членам парламента со стороны лоббирующих компаний и организаций. В Индии известный скандал, связанный со шведской фирмой «Bofors», был также предан гласности местными журналистами.
Наличие или отсутствие активной и действительно независимой прессы, в основном, зависит от смелости и напористости журналистов, с одной стороны, а также от желания общества быть в курсе событий, с другой. Действия правительства или местных властей не являются определяющими в этом деле. Так что говорить об утверждении свободной прессы, пожалуй, было бы не совсем корректно.
Однако необходимо признать, что современные правительства имеют целый ряд возможностей сократить или ограничить свободу прессы в своих странах. К такого рода возможностям относятся неоправданные преследования или аресты журналистов, а также жесткое законодательство о защите граждан от клеветы и дезинформации.
15. Мобилизирующая сила скандальных разоблачений. После крупного публичного скандала, как правило, наступает период, когда политические деятели и государственные чиновники чувствуют, что вынуждены пойти на определенные перемены в системе общественных отношений. После Уотергейтского скандала в Соединенных Штатах Америки наступил довольно продолжительный период, когда коррупция вызывала особенно резкий общественный протест. Такое состояние общественных настроений весьма способствовало принятию целого ряда законодательных мер по борьбе с коррупцией. Согласно исследованию Лоренса Шермана, на местном уровне был разработан и принят целый ряд законодательных мер по искоренению в ряде американских городов коррупции среди полицейских органов (Sherman, 1978).
И все же реформы, вызванные крупным общественным скандалом, дают лишь временный эффект. Например, в течение 1970-х гг., когда были приняты первоочередные меры по очищению лондонской городской полиции от коррумпированных элементов, правительство было вынуждено пойти на далеко идущие организационные нововведения. Сегодня мы видим, что коррупция в лондонской городской полиции так и не искоренена, о чем свидетельствуют непрекращающиеся скандалы.
ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ
16. Реформирование политических институтов, созданных для ограничения власти политических боссов.
Когда в начале 1920-х гг. кандидаты на выборные должности из числа журналистов (так называемые «разгребатели грязи») вскрыли массовые случаи политического подкупа государственных чиновников как на уровне штатов, так и крупных городов, была проведена широкая «политическая реформа» с целью реализации ряда институциональных мер, предназначенных для постепенного искоренения распространенных социальных болезней.
А поскольку тогдашние реформаторы увязали проблемы государственной коррупции с чрезмерными полномочиями некоторых партийных лидеров на уровне крупных американских городов и штатов, проводимые ими реформы были прежде всего нацелены на ограничение власти этих политических «боссов».
Во многих городах страны одна из крупных политических партий, как правило, заправляла всей политической жизнью на местном уровне в течение длительного периода времени. Тот, кто выбирался кандидатом на должность мэра города или в Конгресс США от правящей на местном уровне политической партии, всегда был уверен в победе на выборах. Для того чтобы ограничить влияние политических лидеров на выбор кандидатов, реформаторы в ряде штатов ввели так называемые «первичные» выборы. Это были выборы, на которых все граждане, зарегистрированные как сторонники данной политической партии, могли проголосовать за своего кандидата.
Второе изменение состояло в том, что было установлено правило, согласно которому на уровне графства по крайней мере одна должность ответственного государственного чиновника (»комиссара») должна была быть закреплена за проигравшей политической партией. Полагали, что издержки однопартийного управления таким образом будут ликвидированы или по крайней мере радикально сокращены.
Третье изменение состояло во внедрении процедуры «отзыва» избранного должностного лица. Полагали, что если избиратели будут недовольны деятельностью своего мэра (или губернатора штата), они смогут собрать необходимое количество голосов и потребовать немедленного переизбрания данного должностного лица или, во всяком случае, поставить вопрос о доверии.
Результаты тех давних реформ оказались, в целом, разочаровывающими. Коррупция и «власть политических боссов» так и не были устранены. Получалось так, что профессиональные политики сумели воспользоваться преобразованиями в своих узких интересах. Например, они стали привлекать крупные финансовые средства для того, чтобы провести мощную предвыборную кампанию в поддержку своего кандидата.
В качестве еще одного примера институциональных реформ можно вспомнить изменения, предпринятые итальянскими властями после шумного общенационального скандала несколько лет тому назад. Массовая коррупция, ставшая основной темой дня, была объяснена тем, что христианско-демократическая партия оставалась правящей партией в течение всех послевоенных лет. А это, в свою очередь, было увязано с устаревшей избирательной системой пропорционального представительства, что с неизбежностью приводило к необходимости формирования коалиционных правительств и фактической невозможности отстранения христианских демократов от власти. В итоге по всеобщему требованию избирательная система была изменена в сторону уменьшения роли принципа пропорционального представительства. Через некоторое время христианские демократы распались как единая политическая сила. Однако остается неясным, в какой мере произошедшие политические изменения явились результатом реформирования национальной избирательной системы.
Короче говоря, невозможно полагаться на общее реформирование политических институтов как на способ борьбы с политическим подкупом.
17. Запрет на выдвижение лиц с криминальным прошлым в качестве кандидатов на выборные должности. Вопрос о том, стоит ли наложить запрет на выдвижение лиц с криминальным прошлым в качестве кандидатов на выборные должности, в настоящее время активно обсуждается в России и поэтому заслуживает более пристального внимания.
Анализ международной практики свидетельствует о том, что правовые нормы в этом отношении разнятся в самых широких пределах от страны к стране (см. Приложение 2). Во многих странах мира лица с криминальным прошлым не могут регистрироваться в качестве кандидатов на выборные государственные должности. Однако есть и такие страны, где такого запрета нет. Более того, действующие запреты весьма отличаются один от другого и в содержательном плане. В Новой Зеландии, например, запрет на регистрацию в качестве кандидата на выборную должность налагается на гражданина, в отношении которого выносился приговор суда о тюремном заключении на срок от трех лет и более. В Индии это ограничение составляет два года и более при условии, что данный приговор был вынесен в течение последних шести лет. В Австрии аналогичное ограничение составляет один год тюремного заключения и более.
Нормы иностранного законодательства, как видно, не могут служить четким ориентиром для российских реалий. Ясно одно, что действует весьма широкий диапазон запретов на выдвижение лиц с криминальным прошлым в качестве кандидатов на выборные должности.
Однако отсутствуют примеры того, когда бы в качестве кандидатов на выборные государственные должности регистрировались лица, обвиняемые в совершении уголовно-наказуемых деяний, но еще не осужденные.
Важно не только ознакомиться с соответствующими нормами иностранного законодательства, но и тщательно оценить смысл и назначение соответствующих ограничений, содержащихся в российских законах, с тем, чтобы определить, насколько действующие запреты способствуют борьбе с коррупцией. В целом, разного рода ограничения и нормы должны служить достижению четко и однозначно понимаемых целей.
Обычно недопущение лиц с криминальным прошлым к избирательной кампании в качестве кандидатов на выборные должности не имеет ничего общего со стремлением покончить с коррупцией на государственной службе. В большинстве стран мира право гражданина баллотироваться в качестве кандидата на выборную должность ограничено значительно в большей степени чем его право просто принять участие в голосовании. Принцип, согласно которому демократические выборы предполагают всеобщее и равное избирательное право, означает, что любое ограничение или запрет в этом отношении должны быть тщательно обоснованы и убедительно доказаны. Как правило, единственными ограничениями являются: недостаточный возраст (избиратель должен быть не моложе определенного возраста, обычно 18 лет) и отсутствие правоспособности в связи с умственной отсталостью или психическим заболеванием. Требования к гражданину обычно возрастают, когда он принимает решение регистрироваться в качестве кандидата для участия в предстоящих выборах. Это связано с тем, что исполнение обязанностей по выборной должности предполагает значительно большую ответственность данного гражданина. Это объясняет тот факт, почему в ряде стран минимальный возраст для кандидата выше чем для простого избирателя. В силу того же самого соображения лица с криминальным прошлым во многих странах просто лишаются права выдвигаться в качестве кандидатов для замещения выборных государственных должностей.
Вряд ли следует рассматривать запрет на регистрацию лиц с криминальным прошлым в качестве серьезной меры борьбы с коррупцией в политической сфере. В каждом отдельном случае было бы куда целесообразнее и полезнее проанализировать те обстоятельства и мотивы, которые побудили лиц, связанных с организованной преступностью, участвовать в предстоящих выборах в качестве кандидатов. Эти лица, безусловно, будут стремиться получить выборное место, если соблюдены следующие два условия: (а) они обвиняются в совершении уголовно-наказуемого преступления и еще не осуждены или же находятся в состоянии ожидания предъявления соответствующего обвинения; (b) члены законодательного органа (или такие выборные должностные лица как мэр или губернатор) не подвергаются уголовному преследованию. Только при этих условиях успех на выборах спасет преступника от наказания.
Однако введение запрета на регистрацию преступников в качестве кандидатов (хотя это и вполне оправдано в связи с их недостаточной пригодностью для замещения общественно-значимых выборных должностей) никак не может рассматриваться в качестве единственного или наилучшего способа избежать такой ситуации, при которой национальный парламент использовался бы в качестве убежища от уголовного преследования. Альтернативным решением мог бы быть пересмотр норм парламентского иммунитета с тем, чтобы законодатели несли уголовную ответственность за преступления перед законом наравне со всеми другими гражданами. И действительно, важнейшие вопросы возможного проникновения преступных элементов в выборные органы прежде всего связаны со стремлением получить иммунитет, а не с действующими ограничениями на регистрацию в качестве кандидатов лиц с уголовным прошлым.
Во многих странах мира законодатели действительно защищены законом от какого-либо судебного преследования. Однако следует различать следующие три уровня политического иммунитета:
a) Ограниченный иммунитет. В Великобритании, к примеру, член парламента не может быть привлечен к судебной ответственности по обвинению в клевете в связи с его выступлениями или заявлениями, прозвучавшими на заседании палаты общин. Этот ограниченный иммунитет имеет целью дать возможность британским законодателям держаться совершенно свободно во время парламентских дебатов и не опасаться судебного преследования со стороны влиятельных или богатых лиц, чьи действия были подвергнуты критике или разоблачению.
Однако члены британского парламента не обладают никаким иммунитетом против судебного преследования за деяния, не связанные напрямую с их официальной деятельностью. Например, член палаты общин, подозреваемый в совершении убийства, ограбления или какого-либо иного уголовно-наказуемого преступления, подлежит судебному преследованию в обычном порядке наряду с другими гражданами.
b) Неограниченный иммунитет, в праве на который парламент может отказать путем голосования. В некоторых странах мира члены парламента пользуются значительно более широким иммунитетом чем в Великобритании. Это, как правило, связано с местным историческим опытом, когда законодатели подвергались надуманным обвинениям и преследованиям со стороны действующего правительства. Например, против «неудобного» законодателя нередко выдвигались необоснованные обвинения в убийстве или грабеже с целью оказать на него политическое давление.
Для того чтобы снять эти потенциальные угрозы, законодатели получают иммунитет и освобождаются, тем самым, от уголовной и гражданско-правовой ответственности. Однако для того чтобы гарантировать возможность наказания за реально совершенные преступления и обеспечить настоящую законность, члены парламента могут отказать любому из своих коллег в праве на иммунитет путем голосования. Депутат или член парламента лишается своего иммунитета, когда выдвинутые против него обвинения убедительно документированы и не содержат в себе никакой политической мотивации.
c) Неограниченный и безусловный иммунитет. В содержательном плане этот иммунитет ничем не отличается от описанного в пункте (b) за исключением того, что в праве на него парламент не может отказать даже путем голосования. И только при наличии такой экстремальной формы иммунитета место депутата или члена парламента действительно может быть спасительным для обычного преступника.
На фоне продолжающихся дебатов по этому вопросу в России просматриваются и другие проблемы. Может ли быть какое-либо оправдание запрету на регистрацию в качестве кандидата на выборную должность лица, обвиняемого в уголовно-наказуемом преступлении, но еще не осужденного? Можно ли оправдать правовую норму, согласно которой в избирательном бюллетене под фамилией кандидата указываются все выдвинутые против него обвинения в целях более полного информирования избирателей? На мой взгляд, и первому, и второму варианту нет достойного обоснования и оправдания. И в том, и в другом случае нарушается единый юридический принцип, согласно которому гражданин остается невиновным, пока обратное не доказано по суду.
Из всего вышесказанного можно сделать следующие выводы:
Если цель состоит в том, чтобы не дать преступникам возможности использовать выборные должности в качестве убежища от судебного преследования, наилучшим способом достижения ее был бы соответствующий пересмотр действующих правовых норм об иммунитете. Нежелательно, чтобы иммунитет для законодателя был неограниченным и безусловным. Нормы, кратко изложенные в пункте (а) и в несколько меньшей степени в пункте (b), могли бы существенно снизить привлекательность выборных должностей для жуликов и бандитов.
Запрет на замещение выборных должностей осужденными преступниками вполне оправдан, если общество в целом доверяет существующей в стране судебно-правовой системе. Однако этот запрет, возможно, следует применять только к тем лицам, кто был осужден после того, как в России стали проводить свободные выборы.
Правовые нормы, согласно которым кандидаты на выборные должности могут ущемляться в правах лишь на основании подозрений и недоказанных обвинений, не могут быть необходимы или желательны.
18. Конфликт интересов. Одним из эффективных способов борьбы с коррупцией является максимальное ограничение возможностей для коррупционной деятельности. Понятие «конфликт интересов» обычно отражает ситуацию, способствующую совершению коррупционных действий. Например, у судьи возникает «конфликт интересов» в том случае, если ему/ей предстоит вести судебный процесс, на котором в качестве обвиняемого фигурирует его/ее близкий родственник. Даже если этот судья в данных обстоятельствах и будет стремиться действовать беспристрастно, риск несправедливого решения настолько велик, что этот судья, как правило, не должен принимать участия в таком судебном процессе.
По той же самой причине законодатели, министры и прочие государственные чиновники должны избегать ситуаций, связанных с «конфликтом интересов». Например, министрам или государственным служащим, в силу своих должностных обязанностей участвующим в принятии решений о заключении контрактов на поставку военной техники, не следует переходить на службу в компании, с которыми они подписывали соглашения, находясь на государственной службе. Лица, переходящие из государственного аппарата на работу в компании, живущие за счет государственных заказов, неизбежно будут находиться под сильным соблазном воспользоваться своим служебным положением или связями для того, чтобы угодить своим будущим работодателям. Высокооплачиваемая работа в частном секторе экономики для бывшего министра или члена парламента вполне обоснованно может рассматриваться как косвенная или, по крайней мере, потенциальная взятка.
Некоторые утверждают, что беспрепятственный переток персонала из государственного сектора в частный и обратно вполне соответствует государственным интересам. Лица с опытом работы в сфере торговли военной техникой, как утверждается, могут с огромной пользой работать в соответствующей структуре государственного регулирования. Более того, возможность для государственных служащих на каком-то этапе своей карьеры перейти в частный сектор якобы сделает государственную службу более привлекательной, что, в свою очередь, будет лишь способствовать улучшению качества работы государственного аппарата в целом.
Разумеется, от такой аргументации не следует отмахиваться сразу. Каждое соображение следует проанализировать с точки зрения коррупционных рисков, возникающих всякий раз, когда речь идет о беспрепятственном переходе государственных служащих на работу в частный сектор, а служащих частных фирм на должности в государственных учреждениях. Одним из способов контролирования такого рода кадровых перемещений было бы введение правовой нормы, согласно которой министры и другие государственные служащие обязаны выждать определенный период времени после ухода с государственной службы, прежде чем принимать предложение о трудоустройстве от тех компаний, с которыми они имели отношения в официальном качестве, находясь на государственной службе. Например, министру, занимавшемуся в свое время закупками военной техники, должно быть запрещено в течение, минимум, двух лет после ухода с государственной службы трудоустраиваться в какой-либо частной компании, поставляющей вооружения и военное имущество государственным ведомствам.
Такие ограничения способны существенным образом расширить и укрепить арсенал действующих антикоррупционных мер. Разумеется, исполнение этих ограничительных норм должно контролироваться самым строгим и последовательным образом. Поскольку установленные правила, в принципе, можно обойти, все возможные лазейки должны быть вскрыты и своевременно закрыты. Экс-министр, временно лишенный права трудоустраиваться в компании, поставляющей военную технику государству, может получить должность, например, в каком-либо частном банке. На первый взгляд, такой вариант трудоустройства бывшего государственного чиновника может и не иметь никакой связи с его прошлыми должностными обязанностями. А что, если в сферу должностных обязанностей этого экс-министра входит финансирование одной из тех компаний, которые осуществляют поставки военной техники государственным ведомствам?
В Соединенных Штатах Америки смена рабочих мест, связанная с переходом из государственного сектора в частный и обратно, известна как практика «вращающихся дверей». Необходимо признать, что эта небезупречная практика порождает бесконечные проблемы, связанные с «конфликтом интересов» (см. мою монографию по ситуации в Великобритании, Pinto-Duschinsky, 1989).
19. Ограничения на предвыборные расходы. Установление правовых ограничений на уровень финансовых средств, которые данный кандидат или политическая партия вправе израсходовать в ходе своей предвыборной кампании, выглядит привлекательно. Согласно организации «Международная открытость», такой подход является единственным надежным способом противостоять коррупции, связанной с организованной преступностью. В условиях, когда ни одному из кандидатов и ни одной из политических партий не разрешено тратить средства на предвыборную кампанию сверх меры, преступные группировки не будут иметь надлежащего стимула для финансирования предвыборной борьбы кандидатов-фаворитов.
Правда, необходимо признать, что контролировать исполнение правовых ограничений на финансирование предвыборных кампаний очень трудно. Политическая эффективность этих ограничений оказалась очень невысокой, что объясняется следующими проблемами:
Сложность определения понятия «предвыборные расходы» . Если уровень «предвыборных расходов» подлежит ограничению, а непредвыборные расходы никакими правовыми нормами не регламентируются, кандидаты будут стремиться к тому, чтобы в максимальной степени отнести свои расходы к категории непредвыборных издержек. Например, кандидат, являющийся членом законодательного органа страны, вполне может потратить солидные финансовые средства на связь со своими избирателями и утверждать при этом, что он делал это не в предвыборных целях, а для того, чтобы добросовестно отчитаться о выполнении наказов избирателей. В Соединенных Штатах Америки, например, действующие члены Палаты представителей Конгресса США с завидным постоянством используют служебные средства в своих предвыборных целях. (Следует отметить, что на расходование финансовых средств в служебных целях нет единого ограничения.) При проведении президентских выборов, когда уровень избирательных фондов ограничивается, опытные партийные функционеры обходят действующие ограничения, проводя часть предвыборных расходов по статьям «партийное строительство», «обеспечение мероприятий в связи с подготовкой к местным выборам» и т.д. Такого рода жульнические приемы используются открыто и в массовом порядке.
Сложность определения момента начала предвыборной кампании. В таких странах, как Великобритания, избирательные фонды кандидатов в члены национального парламента ограничены в законодательном порядке. Правда, следует отметить одно обстоятельство: в Великобритании нет формального определения того, какую дату считать началом предвыборной кампании. Согласно правилам, предложенным для Великобритании Комитетом по стандартам в общественной жизни, к «предвыборным расходам» следует относить все те расходы, которые могут оказать «предсказуемое воздействие» на общественное мнение в контексте предстоящих выборов. Эта формулировка настолько расплывчата и необдуманна, что любые ограничения, вытекающие из нее, было бы чрезвычайно сложно сформулировать, а затем и проконтролировать в случае их принятия.
Сложности этого рода возникают и там (в Канаде, Японии), где начало избирательной кампании четко обозначено. Как показывает богатый международный опыт, когда начало избирательной кампании четко фиксировано, кандидаты и политические партии, как правило, стремятся сделать все для того, чтобы основной объем расходов пришелся на период, непосредственно предшествующий началу официальной предвыборной кампании.
Использование узконаправленных социальных групп для целей избирательной кампании. В тех случаях, когда на избирательные фонды кандидатов и политических партий наложены ограничения, данные участники предвыборной борьбы будут стремиться к тому, чтобы реализовать часть средств через посредство узконаправленных социальных групп или политических организаций, которые формально являются независимыми, а по существу действуют в интересах достижения той или иной политической цели.
Помимо этих проблем необходимо констатировать и то, что такие финансовые операции, как денежные выплаты партийным функционерам или непрямые финансовые вложения в предвыборные мероприятия, почти невозможно проконтролировать. Опираясь на свой богатый и многосторонний опыт, специалисты по вопросам финансирования избирательных кампаний полагают, что политика ограничения предвыборных расходов доказала свою полную неэффективность. Единственное разумное оправдание такого рода ограничений состоит в том, что в любом случае (т.е. даже если они и не соблюдаются) они все-таки сдерживают безудержные траты кандидатов и политических партий на предвыборную борьбу. Английские сторонники ограничения расходов на избирательные кампании, проводимые общенациональными организациями при подготовке ко всеобщим выборам, проводят следующую аналогию: эти ограничения, скорее всего, дают тот же эффект, что и скоростные ограничения на дорогах. Если скорость ограничена пределом в 60 км/час, водитель игнорирует этот запрет; однако он вряд ли будет ехать со скоростью выше чем 80 или 100 км/час. При отсутствии же какого-либо запрета тот же водитель может разогнать свой автомобиль и до скорости 150 км/час.
20. Государственное финансирование политических партий и предвыборных кампаний. Герберт Александер (Herbert E. Alexander, 1985, 96) в свое время высказал мысль о том, что государственное финансирование избирательных кампаний способствует сокращению спроса на «грязные» деньги для тех же целей. Так, характеризуя ситуацию в этом отношении в Соединенных Штатах, он отмечает:
«В тех случаях, когда средства для проведения предвыборной агитации недостаточны, а альтернативные источники финансирования труднодоступны, всегда будут предприниматься попытки обойти действующие правовые запреты и ограничения. Лишь очень немногие федеральные и штатные (на уровне штата) законы позволяют кандидатам и политическим партиям получать доступ к альтернативным источникам финансирования предвыборных кампаний с тем, чтобы снять зависимость участников предвыборной борьбы от финансовых пожертвований со стороны узконаправленных социальных групп и небескорыстных кредиторов.»
Международный опыт, между прочим, говорит о том, что государственное финансирование предвыборной кампании не обязательно приводит к снижению уровня коррупции и политического подкупа. Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть на итальянский опыт финансирования кандидатов и политических партий. Стремясь добиться своей цели (победить противника), участники предвыборной гонки делают все для того, чтобы мобилизовать больше финансовых средств чем соперник. В этих условиях выделение государственных средств может лишь привести к эскалации предвыборных расходов, а вовсе не к снижению зависимости от источников частного финансирования.
Несмотря на все эти соображения, государственное финансирование избирательных кампаний (или предоставление оплаченных государством услуг: радио и телевизионное время) может быть вполне оправдано в силу одного обстоятельства. Признавая, что государственное финансирование не ведет к сокращению масштабов или ликвидации политического подкупа, оно все же способствует сокращению масштабов этого зла путем предоставления возможности неангажированным и неподкупным кандидатам заявить о своей позиции во всеуслышание.
(Более подробно положительные и отрицательные стороны различных форм государственного финансирования предвыборных кампаний освещены в моей монографии, см. Pinto-Duschinsky, 1998).
21. Свободный доступ кандидатов и политических партий к государственным электронным средствам массовой информации и иным формам связи с общественностью. Данная возможность, безусловно, представляет собой наиболее эффективное средство борьбы с коррупцией и политическим подкупом. Прежде всего эту возможность легко предоставить (ею уже широко пользуются кандидаты и политические партии как в Российской Федерации, так и в других странах мира). Во-вторых, правила пользования этой возможностью легко регулируемы и контролируемы. И, в-третьих, учитывая то обстоятельство, что борьба с политическим подкупом и коррупцией при проведении выборов будет вестись еще долго, предоставление оплаченного времени на радио и телевидении (как уже упоминалось в пункте 20) будет, пожалуй, наилучшим способом помочь честным (и нередко бедным) кандидатам принять участие в предвыборной борьбе и заявить о своих политических платформах.
(Более подробно вопросы распределения оплаченного времени на радио и телевидении между участниками предвыборной борьбы освещены в моей монографии, см.: Pinto-Duschinsky, 1997).
22. Борьба с жульничеством при проведении голосования. Одним из наиболее традиционных и мощнейших средств, к которому постоянно прибегают коррумпированные элементы для достижения своих политических целей, является подкуп членов избирательных комиссий. Понятно, что эффективная работа с такого рода коррупцией вне всякого сомнения приведет к снижению влияния криминальных группировок на избирательный процесс.
Согласно яркому и убедительному докладу Дэвида Беллиса (David Bellis, 1985, 99 ft), жульнические действия при проведении голосования явились основным средством влияния коррумпированных политиков на общественную жизнь города, где он когда-то работал. По итогам проведенного исследования Беллису удалось выявить различные формы жульничества при проведении голосования:
«К основным формам подлога и жульничества относятся: манипуляции с избирательными списками, изменения итогов голосования, голосование за других избирателей, незаконная регистрация избирателей, выдача бюллетеней лицам, не имеющим соответствующей регистрации, подделка готовых бюллетеней, манипуляции с открепительными талонами, оформление неявившихся избирателей как проголосовавших, угрозы и физическая расправа в отношении избирателей» (Bellis, 1985, 99).
Беллис, в частности, пришел к выводу о том, что процедура голосования по почте в одном из городов штата Калифорния (США), о котором он пишет в своей монографии, была, пожалуй, главным источником жульничества при проведении выборов. Для того чтобы привлечь максимально возможное количество избирателей к голосованию, во многих странах мира (включая Соединенные Штаты Америки) существуют правовые нормы, согласно которым пожилые и больные избиратели имеют право выразить свою волю без посещения избирательного участка в день выборов. Этим лицам разрешено заполнять так называемые «почтовые бюллетени». Нарушения избирательного закона появляются тогда, когда медицинские сестры или члены избирательных комиссий предлагают «помочь» заполнить избирательный бюллетень. При таком подходе такие помощники могут заполнить довольно большое количество избирательных бюллетеней в пользу определенного кандидата за соответствующее вознаграждение. «В небольшом городке, где явка почти никогда не превышает 1 000 избирателей, 150 целенаправленно заполненных почтовых бюллетеней могут сыграть решающую роль при подведении итогов голосования» (Bellis, 1985, 112).
В настоящее время ограничения на проведение заочного (»почтового») голосования постепенно ослабевают, что весьма способствует как росту явки избирателей, так и увеличению случаев подлога при заполнении «готовых» бюллетеней. В тех странах, где жульничество при проведении голосования распространено особенно широко, необходимо резко ограничить право на заочное голосование. Другой способ борьбы с такого рода явлениями состоит в наращивании усилий по выявлению и наказанию лиц, виновных в организации подлогов и иных жульнических действий при проведении голосования. На практике эту задачу следовало бы поручить центральной избирательной комиссии, поскольку местные избирательные комиссии чаще всего попадают в поле зрения коррумпированных элементов и преступных группировок, пытающихся оказать влияние на политический процесс.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
