«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Раздел II: День голосования
В день голосования представители МФИС провели наблюдение за выборами в восьми регионах России: г. Москва и Московская область, Тверь, Татарстан, Омск, Калининград, Екатеринбург и Волгоград. В целом, наблюдатели МФИС дали положительную оценку работе ответственных за организацию и проведение выборов и избирательного процесса как такового (особенно был отмечен высокий профессионализм работников избирательных комиссий, чувство гордости, которое они испытывали за порученный им участок работы, и значимость, которую они придавали безупречному выполнению своих функциональных обязанностей). В то же время, наблюдатели МФИС отмечали определенные отклонения установленного законом порядка по некоторым процедурам, начиная с выноса избирателями избирательных бюллетеней из помещений для голосования и кончая голосованием за членов семьи и нарушениями установленного порядка подсчета голосов на некоторых избирательных участках.
Данный раздел посвящен выявленным недочетам и нарушениям избирательных процедур. При этом МФИС подчеркивает, что, в целом, это были незначительные отклонения от установленных законом норм, серьезных же нарушений, совершенных злонамеренно, отмечено не было. Принимая во внимание большое количество людей, занятых в организации и проведении выборов, неумышленные ошибки всегда будут присутствовать при проведении выборов. Для избирательных комиссий всех уровней важно свести к минимуму такие недочеты и ошибки и обеспечить, чтобы они не превратились в повсеместное явление, что может привести к признанию результатов выборов неубедительными. Необходимо рассмотреть те аспекты избирательного процесса, в которых люди с далеко не благородными намерениями могут воспользоваться недоработками в избирательном законодательстве и практике с тем, чтобы сфальсифицировать результаты выборов, и, при необходимости, следует ужесточить нормы законов для полного исключения подобных возможностей.
Общая проблема, на которую все наблюдатели МФИС обратили внимание, заключается в отсутствии единых унифицированных подходов к организации и проведению выборов по всей стране. Также отмечается, что ответственные за организацию и проведение выборов не уверены, соответствуют ли проводимые ими процедуры и порядок выборов в целом нормам закона. Наблюдения представителей МФИС в отношении нарушений, допущенных в день голосования, приведены ниже.
VI. Избирательные бюллетени
В обязанности Центральной избирательной комиссии входит обеспечение учета и сохранности избирательных бюллетеней по выборам в Государственную Думу. Большинство бюллетеней как по одномандатным округам, так и по единому федеральному округу изготавливалось на уровне избирательных комиссий субъектов федерации. После того, как бюллетени были изготовлены и переданы в территориальные избирательные комиссии, все отбракованные бюллетени, а также излишки бюллетеней были уничтожены. Типографии, готовившие избирательные бюллетени, оформляли акт, подписываемый всеми присутствующими членами избирательной комиссии, в подтверждение того, что весь излишек избирательных бюллетеней был уничтожен. Акт передачи избирательных бюллетеней составлялся между избирательной комиссией субъекта федерации и территориальными избирательными комиссиями в присутствии представителей окружных избирательных комиссий, в нем указывалось количество переданных бюллетеней, а также время передачи. Избирательные бюллетени передавались в участковые избирательные комиссии не позднее чем за четыре дня до дня голосования. Бюллетени заверялись подписями двух членов участковой избирательной комиссии, а также печатью участковой избирательной комиссии, проставляемой в правом верхнем углу.
На всех без исключения избирательных участках, которые посетили представители МФИС в день выборов, было отмечено, и это подтверждали члены избирательных комиссий, что все избирательные бюллетени были заблаговременно заверены подписями двух членов участковой избирательной комиссии и скреплены печатью этой комиссии (что соответствует норме закона). В отчете о технической оценке предвыборной ситуации по выборам в Государственную Думу 1999 г. было отмечено, что такая практика весьма опасна, поскольку бюллетени становятся действительными после того, как они заверены подписью двух членов участковой избирательной комиссии и скреплены печатью комиссии. Несмотря на то, что во многих случаях заверенные подписями и скрепленные печатью участковой избирательной комиссии бюллетени и хранились до дня голосования в сейфе, представители МФИС отметили, что в день голосования к бюллетеням был относительно свободный доступ на многих избирательных участках как в день голосования, так и при подсчете голосов. Обратим внимание на то, что это были действительные бюллетени, а если учесть, что к ним был относительно свободный доступ, то не исключена возможность того, что некоторые лица могли злонамеренно завладеть достаточно большим количеством бюллетеней, отметить их и положить в избирательный ящик, что сказалось бы на итогах голосования на данном избирательном участке. Если предположить, что такая практика имела место на достаточно многих избирательных участках, то это могло повлиять на итоги голосования не только на уровне избирательных участков и избирательных округов, но даже и на федеральном уровне.
Наблюдатели МФИС отмечают, что для обеспечения защиты избирательных бюллетеней от возможной подделки были приняты определенные меры, для чего каждому субъекту федерации было разрешено печатать бюллетени разной формы как в черно-белом, так и цветном исполнении и с применением или без применения микропечати. Такое решение было сделано на основе данной ранее рекомендации МФИС. Размножение избирательных бюллетеней, как это имело место в Карачаево-Черкесской Республике, например, было значительно осложнено за счет цветного исполнения избирательного бюллетеня.
Другим вопросом, на который необходимо обратить внимание, является размер и положение текста в избирательном бюллетене. Если бы в день голосования Верховный Суд вынес решение о разрешении и ЛДПР, и блоку Жириновского баллотироваться на выборах, можно было бы только представить все правовые последствия и кошмар, с которым бы пришлось столкнуться организаторам выборов при внесении ЛДПР в избирательный бюллетень для голосования по федеральному округу, когда в бюллетене вообще не оставалось бы места для каких-либо дополнений. В спорных и неясных случаях при изготовлении избирательных бюллетеней, видимо, целесообразно оставлять свободное место (пусть это будет стоить несколько дороже), когда совершенно ясно, что некоторые кандидаты ожидают решения «своей судьбы».
Проблемы для рассмотрения
Целостность и сохранность избирательных бюллетеней - это основа основ избирательного процесса. Необходимо приложить все меры для того, чтобы обеспечить, чтобы на выборах использовались только действительные избирательные бюллетени установленной формы. Кроме того, должны подлежать подсчету только бюллетени, опущенные в избирательные ящики избирателями, действительно обладающими избирательном правом. После рассмотрения сложившейся практики необходимо определить пути решения следующих стратегических задач:
- Бумага, на которой печатаются избирательные бюллетени, допускает возможность их несанкционированного изготовления, поскольку в законе не установлено каких-либо требований в отношении качества бумаги. В статье 71 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержатся подробные положения, указывающие, что нумерация бюллетеней не допускается, и что они должны изготавливаться в одноцветном исполнении. Этим ограничиваются меры по обеспечению защиты избирательных бюллетеней от несанкционированного изготовления. Бумага с защитными водяными знаками уменьшит риск поделки, в то же время такая бумага дорого стоит. Микропечать - это то, что может быть применено вместо водяных знаков. Учитывая тот факт, что изготовление избирательных бюллетеней проводится на всей территории Российской Федерации, ЦИК РФ может рекомендовать всем избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации использовать технологию микропечати там, где она имеется в наличии. Такие меры не могут быть приняты на всей территории РФ, однако эта технология может быть использована в крупных населенных пунктах, что позволит охватить большую часть электората. Кроме того, учитывая необходимость обеспечения однообразия избирательных бюллетеней, отсутствие знаков микропечати на бюллетенях в сельских районах, по всей вероятности, не будет замечено избирателями в день голосования. Микропечать обычно не видна невооруженным глазом.
- Специальная упаковка избирательных бюллетеней или брошюровка их с помощью резинового клея обеспечит лучшую возможность осуществления контроля со стороны организаторов выборов. Специальная упаковка по сто или пятьсот избирательных бюллетеней позволит боле точно и быстро производить подсчет избирательных бюллетеней при проверке их количества во время передачи. Также в день выборов члены участковой избирательной комиссии будут иметь лучшую возможность осуществления контроля за количеством незаверенных избирательных бюллетеней.
- Акт приемки на каждой инстанции передачи избирательных бюллетеней из полиграфической организации в территориальную избирательную комиссию и в нижестоящие инстанции вплоть до участковой избирательной комиссии должен быть заверен двумя подписями лиц, ответственных за получение избирательных бюллетеней, с указанием точного количества и факта проверки полученных избирательных бюллетеней, а также времени такой передачи. Закон не указывает, что акт передачи должен быть заверен подписями. В то же время ЦИК требует наличия трех подписей во всех актах передачи. Для осуществления передачи и хранения избирательных бюллетеней должен быть задействован соответствующий персонал службы безопасности.
- Следует изменить практику заверения избирательных бюллетеней до дня голосования. Можно допустить, чтобы бюллетени заверялись подписью только одного члена участковой избирательной комиссии и печатью комиссии заранее, а в день голосования второй член комиссии заверял бы избирательные бюллетени своей подписью непосредственно перед выдачей их избирателям.
- В том случае, если существуют серьезные сомнения в отношении количества кандидатов, которые будут занесены в избирательные бюллетени в связи с перипетиями регистрационного процесса (когда дела рассматриваются в Верховном Суде), Центральная избирательная комиссия может установить форму избирательного бюллетеня, которая позволяла бы добавлять кандидатов в самый последний момент. Наиболее предпочтительным методом в таком случае является использование штампа или специальной наклейки, которая может быть внесена в избирательный бюллетень, хотя, разумеется, такие решения следует применять только в чрезвычайных случаях. Например, в Южной Африке в ходе президентских выборов в апреле 1994 г. г-н М.Бутхелези был восстановлен в качестве кандидата только за три недели до выборов. Его сторонники не стали поднимать гражданских волнений, поскольку были удовлетворены тем, что имя кандидата было внесено в конце избирательного бюллетеня с помощью специальной наклейки. На указанных выборах независимая избирательная комиссия, учитывая ситуацию, изготовила избирательные бюллетени большего размера, предусмотрительно оставив свободное место.
VII. Списки избирателей
Положение действующих законов о выборах, разрешающее дополнительно вносить избирателей в списки избирателей до и в день голосования, имеет огромное значение, поскольку предоставляет возможность всем избирателям воспользоваться своими избирательными правами. В то же время, наблюдения МФИС, проведенные в шести регионах Российской Федерации, позволяют говорить об определенной сложности в составлении точных списков избирателей на избирательных участках в связи с возросшей мобильностью граждан России. Также наблюдается текучесть членов и сотрудников избирательных комиссий, работающих со списками избирателей, составленными местными властями, при этом новые члены комиссии подчас не прошли должную подготовку и не смогли обеспечить полноценное и точное исполнение этой задачи.
Большинство избирателей имели при себе паспорта, когда шли голосовать, однако наблюдателями МФИС было отмечено, что некоторые избиратели представляли иные документы членам участковой избирательной комиссии, и подчас последние принимали произвольные решения в отношении правомочности таких людей на участие в голосовании. На многих избирательных участках списки избирателей были расшиты по отдельным листам. На одном из избирательных участков лист из списка избирателей был отдан избирателю, который, забрав его, отлучился на 10-15 мин, а потом вернул этот лист на избирательный участок. Затем этому гражданину было разрешено принять участие в голосовании. Также было отмечено несколько случаев, когда наблюдателям МФИС не было разрешено ознакомиться со списком избирателей, однако на большинстве избирательных участков представители МФИС были допущены к спискам избирателей, правда, иногда было сложно разобрать значения пометок, которые делались в списках избирателей на разных избирательных участках.
Проблемы для рассмотрения
Списки избирателей составляются и ведутся с тем, чтобы обеспечить участие в голосовании только тех лиц, которые имеют на это право. Необходимо определить любые недочеты в процессе подготовки и работы со списками избирателей, для чего целесообразно рассмотреть следующие предложения:
- создать общенациональную компьютерную регистрационную базу избирателей для внесения изменений и обновления списков избирателей на каждом избирательном участке, что обеспечит внесение избирателя только в один список избирателей;
- рассмотреть порядок составления списков избирателей с учетом того, что все большее число россиян постоянно перемещается;
- улучшить учебно-методическую подготовку членов избирательных комиссий с тем, чтобы обеспечить более эффективную обработку информации, содержащейся в списках избирателей, составленных местными властями;
- упростить порядок внесения избирателей, поменявших свое место жительства, в соответствующий список избирателей, и исключения их из списка избирателей, в котором они числились ранее.
VIII. Порядок работы на избирательных участках
В общем, на избирательных участках поддерживался порядок. Что особенно приятно поразило, и в чем западным демократиям стоить взять пример - это та гордость и чувство высокой ответственности членов избирательных комиссий за порученное им дело. Все они были нарядно одеты, ими было приложено много усилий для того, чтобы сделать свои избирательные участки красивыми, чистыми и привлекательными для избирателей. На одном избирательном участке члены участковой избирательной комиссии раздавали книги всем 18-летним избирателям, принявшим участие в голосовании. Было видно искреннее желание поздравить молодых избирателей, стремление оставить у молодых людей, впервые принявших участие в выборах, самое приятное впечатление об этом событии. Участковые избирательные комиссии делали все для того, чтобы провести выборы у себя на избирательном участке в строгом соответствии с законами, инструкциями, директивами и полученными указаниями. Отношение избирателей к голосованию было серьезным и обязательным.
1. Местные власти в избирательном процессе
Местные власти с удовлетворением воспринимали все, что проходило гладко и «по плану», однако неожиданные вещи их пугали. На двух избирательных участках представители МФИС отметили, что члены участковой избирательной комиссии нервничали, когда рассматривали аккредитационные карточки международных наблюдателей. Они представили наблюдателей представителям местных властей, находившихся на избирательном участке, и отвечали на вопросы так, чтобы представители власти могли слышать разговор. На том же самом избирательном участке представитель местных властей тщетно пытался разобраться в плане работы на день представителей МФИС2 и после того, как не смог получить какую-либо информацию, отдал распоряжение милиции следовать за наблюдателями после того, как последние покинули избирательный участок.
В территориальной избирательной комиссии представители местных властей осуществляли открытый контроль. Один из них даже с гордостью заявил, что он лично провел инструктаж всех членов участковых избирательных комиссий на подотчетной ему территории, чтобы быть уверенным, что все избирательные процедуры проводятся в установленном порядке. Председатель территориальной избирательной комиссии постоянно консультировался с этим человеком, что было отмечено наблюдателями МФИС во время первого и второго посещения этого избирательного участка.
Проблемы для рассмотрения
В ходе демократических выборов недопустимо вмешательство органов государственной власти, политических партий и других организаций. Избиратели, видя, что со стороны местных властей осуществляется контроль и определенный нажим на членов избирательных комиссий, могут решить, что принципы свободы и справедливости не были соблюдены. Роль и место органов государственной власти на выборах требует более четкого разъяснения.
- Полезно рассмотреть положения законов о выборах в отношении роли местных властей и провести учебно-методические занятия с членами избирательных комиссий по данному вопросу.
- В некоторых ситуациях членам избирательных комиссий может потребоваться помощь, логично привлечь к этому представителей органов государственной власти. Однако любое такое содействие должно быть четко регламентировано и осуществляться под руководством членов избирательной комиссии, при этом представители органов власти должны находиться в подчиненном по отношению к членам избирательной комиссии положении.
- Роль и место представителей органов государственной власти в избирательном процессе должна быть более ясно разъяснена всем избирателям и общественности так, чтобы избежать какого-либо недопонимания. В противном случае общественность может счесть, что члены избирательной комиссии - это марионетки в руках органов власти, а сами выборы - просто формальность.
2. Наблюдатели. Открытость и гласность избирательного процесса
Почти на всех избирательных участках, посещенных наблюдателями от МФИС, находились местные наблюдатели от избирательных объединений и кандидатов. Большинство местных наблюдателей сидело на стульях, поставленных ровными рядами так, чтобы они, насколько возможно, не мешали производству избирательных действий. На одних избирательных участках наблюдатели со своих мест могли видеть практически все, однако на других избирательных участках можно было видеть только часть происходящего. В целом, наблюдатели были весьма пассивны - читали книги, дремали, выходили покурить или сидели в сторонке. Когда же им задавали вопрос, почему они ведут себя так умиротворенно, в ответ звучали оправдания, что они считают, что выборы проводятся так, как и должны проводиться. Похоже, что они относились к своим обязанностям без особого прилежания, что дает основание поставить под сомнение их способность отследить какие-либо неправомерные действия со стороны избирателей.
Иногда, особенно после того как избирательные участки были закрыты, председатели участковых избирательных комиссий помимо консультаций с другими членами участковых избирательных комиссий (а чаще вообще не консультируясь с ними) обсуждали с наблюдателями какие-либо конкретные процедурные вопросы или спрашивали, стоит ли признать конкретный избирательный бюллетень действительным или недействительным.
Проблемы для рассмотрения
Избиратели должны быть уверены в том, что выборы проводятся на принципах свободы и справедливости, иначе они не будут иметь веры в сам процесс. Сохранность избирательных бюллетеней - это основа основ. Поэтому для предотвращения различного рода нарушений и махинаций необходимо принять достаточно мер по обеспечению охраны бюллетеней. Избирательный процесс должен быть настолько открытым и гласным, насколько это возможно. Чтобы обеспечить это, целесообразно принять следующие меры:
- разработать программу по информированию избирателей и общественности по всем аспектам избирательного процесса. Пригласить представителей общественности провести наблюдение на каждом этапе избирательного процесса;
- в учебную программу для членов избирательных комиссий необходимо включить раздел, посвященный наиболее общим правонарушениям и случаям мошенничества со стороны избирателей, а также методам предотвращения и борьбы с ними;
- разработать программу учебно-методической подготовки для членов избирательных комиссий, где предусмотреть разъяснение роли и места наблюдателей на выборах, их прав и обязанностей, а также допустимых действий по отношению к наблюдателям (например, членам избирательных комиссий не следует консультироваться у наблюдателей по поводу спорных бюллетеней);
- призвать кандидатов и политические партии проводить более тщательную подготовку с наблюдателями, чтобы повысить эффективность их работы и бдительность в ходе наблюдения за выборами.
3. Противоречия между федеральным законодательством и местными законами о выборах
Практически все избирательные комиссии, начиная от избирательных комиссий субъектов федерации до участковых избирательных комиссий, отмечали, что противоречия между федеральным законодательством и местным законом о выборах существенно осложняют их работу. Один председатель избирательной комиссии субъекта федерации заявил, что приходится самостоятельно решать, какие законы должны быть применены в каждом конкретном случае. На уровне участковых избирательных комиссий члены комиссий обычно предпочитают следовать положениям местных законов. Например, когда представители МФИС выразили желание сопровождать переносной избирательный ящик, на некоторых избирательных участках им было в этом отказано, поскольку, в соответствии с местными законами о выборах, для этого было необходимо получить разрешение территориальной избирательной комиссии не менее чем за день до дня голосования. На одном избирательном участке представителям МФИС было сказано, что они не могут оставаться в помещении избирательного участка после того, как он будет закрыт, поскольку, в соответствии с местным законодательством, они не зарегистрировались в установленный для этого срок.
В некоторых случаях члены избирательной комиссии, более внимательно прочитав законы, руководства и другие имеющиеся документы, не проясняли, а еще более запутывались в сложившейся ситуации. Это особенно ясно проявилось при принятии решений о порядке составления протоколов об итогах голосования. В конце концов обычно выбирался закон или инструкция, которая была наиболее понятна и/или легка для производства.
Проблемы для рассмотрения
Для обеспечения грамотного проведения выборов важнейшую роль играют законы, не противоречащие друг другу, написанные четким и ясным языком, не допускающим каких-либо инотолкований, приводящих к неверному их исполнению. Все руководства и учебные материалы должны основываться на положениях таких законов и тщательно выверяться. Для того чтобы найти решение в сложившейся на настоящей день ситуации, необходимо принять следующие меры:
- внести изменения в программу учебной подготовки членов избирательных комиссий, довести до их сведения, что там, где наблюдаются противоречия, федеральные законы и инструкции имеют преимущественную силу над местными законами и подзаконными актами;
- доработать письменные инструкции, руководства по выборам и другие документы с тем, чтобы они были более легкими для восприятия и понимания. Например, это можно обеспечить, издав отдельную брошюру, посвященную действиям членов избирательных комиссий в день голосования, вопросам подсчета голосов и порядка передачи избирательных бюллетеней, при этом каждое учебное пособие должно содержать индексный указатель, графики и рисунки, таблицы и иллюстрации с решениями, раздел «Основные вопросы и ответы», номера телефонов и ссылки, где можно получить помощь, а также раздел «Что делать, если...», где приводятся примеры из реальной жизни (например, что делать, если лицо не имеет документ, удостоверяющий личность, и желает проголосовать). Эти пособия должны быть написаны простым и доходчивым языком, а также содержать анкету для заполнения пользователем с тем, чтобы можно было в дальнейшем совершенствовать этот процесс.
4. Размеры избирательных участков и кабин для голосования
В каждом регионе представители МФИС отмечали наличие помещений для голосования, размер которых был слишком мал для того, чтобы вместить избирателей данного избирательного участка. Избиратели проявляли большое терпение, выстаивая в длинных двухчасовых очередях к избирательному участку для того, чтобы поставить подпись в списках избирателей и получить избирательные бюллетени. В то же время, получив избирательные бюллетени, избиратели иногда не хотели больше ждать и, так и не проголосовав, покидали избирательный участок. Подчас количества кабин для тайного голосования не хватало, не смотря на то, что само помещение для голосования было достаточно большим. Такая ситуация приводила к тому, что в кабину для тайного голосования заходило несколько человек, многие избиратели заполняли избирательные бюллетени на столах, на коленях, в любом месте, где можно было писать. Недостаточное количество кабин для голосования также объясняло случаи семейного или группового голосования, консультаций с родственниками, друзьями, представителями партий и другими лицами до заполнения избирательных бюллетеней. Открытое голосование и групповое голосование во многих местах считалось нормой.
Проблемы для рассмотрения
Сочетание переполненных избирательных участков и «открытого» голосования избирателей, пренебрегающих кабинами для голосования, создает возможности для оказания неправомерного воздействия на избирателей, получения избирателями негативного опыта, поверхностного отношения к выборам и, что еще хуже, отсутствия общественного доверия к результатам выборов. При проведении анализа сложившейся практики следует определить меры для исправления такой ситуации. К таким мерам могут относиться:
- поиск более просторных помещений для избирательных участков;
- изменение границ избирательных участков с целью увеличения их количества и, таким образом, увеличения числа помещений для голосования;
- обращения с призывом к избирателям голосовать в часы меньшей нагрузки, что позволит снизить напряжение на избирательных участках в утренние часы, когда избирательная активность наиболее высока;
- увеличение количества кабин для тайного голосования, возможно, за счет использования меньших по размеру и более легких кабин, что само по себе является более дешевым вариантом, требует меньше места и обеспечивает простоту установки и демонтажа.
5. Голосование вне помещений для голосования
а) Голосование с помощью переносных избирательных ящиков
Непосредственно для данного аспекта процесса голосования нарушение законов о выборах было наиболее вероятным, хотя неясно, привели ли такие нарушения к фальсификации и мошенничеству. Разумеется, возможность фальсификации наиболее высока, когда голосование проводится вне помещения для голосования. В некоторых случаях наблюдателям не было дано разрешение сопровождать переносные избирательные ящики. В других случаях наблюдателям от политических партий предлагалось занять место одного или даже двух членов участковой избирательной комиссии, которые должны были сопровождать переносные избирательные ящики к избирателям. Практически в каждом случае, когда представители МФИС сопровождали переносные избирательные ящики, тайна голосования в местах, где это голосование проводилось, не была обеспечена. Учитывая, что во многих случаях избиратели были пожилыми людьми и не могли как следует читать, они были вынуждены обращаться к другим лицам с просьбой прочитать и поставить отметку в избирательном бюллетене. Наиболее вопиющими были те случаи, когда избиратели с помощью своих родственников голосовали непосредственно на виду у всех присутствующих - членов участковых избирательных комиссий, местных и международных наблюдателей. Особую обеспокоенность вызывает достаточно высокое количество заявлений о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования на некоторых избирательных участках - до 11 % от общего числа избирателей, занесенных в списки избирателей. В случае, когда на выборах наблюдается серьезная конкуренция между кандидатами, этот процесс мог кардинально повлиять на итоги голосования.
Предположим, на одном избирательном участке с числом избирателей 1 410 уже поступило 94 заявления на предоставление возможности проголосовать вне помещения для голосования, еще 60 заявлений ожидалось, исходя из опыта прошлых выборов. Вероятность того, что переносные избирательные ящики могут быть доставлены всем 154 избирателям до 20.00 - почти нулевая. Учитывая время, требуемое на передвижение, просмотр документов, заполнение форм и внесение отметок в избирательные бюллетени, для того чтобы провести голосование среди 154 избирателей, подавших заявки на голосование вне помещения для голосования, потребовалось бы 30 - 40 часов. Когда на избирательных участках имеется два или три переносных избирательных ящика, и обход начинается только после того, как рассосутся длинные очереди избирателей, члены участковой избирательной комиссии не смогут своевременно предоставить возможность проголосовать всем этим избирателям. Таким образом, если в протоколах отмечено, что в ящики были опущены все бюллетени, можно сделать вывод, что, по крайней мере, некоторые из них подложны.
На одном избирательном участке, где имелось четыре переносных избирательных ящика (отметим, что, в соответствии с федеральным законом, на каждом избирательном участке допускается наличие трех переносных избирательных ящиков), за один обход в обеспечение голосования вне помещения для голосования два переносных избирательных ящика сопровождались одним членом участковой избирательной комиссии и одним наблюдателем. Председатель участковой избирательной комиссии принял решение проводить голосование вне помещения для голосования таким образом, поскольку остальные члены участковой избирательной комиссии должны были обслуживать огромное количество избирателей в помещении для голосования. Альтернативой этому было либо вообще не ходить к избирателям, которые подали заявление о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования, или допустить беспорядок и неразбериху на избирательном участке.
Проблемы для рассмотрения
Голосование с помощью переносных избирательных ящиков, оставшееся еще с советского периода, несомненно, повышает процент явки избирателей. Можно высоко оценить меры, направленные на обеспечение избирательных прав граждан, привязанных к дому. В то же время, исходя из текущей практики, существует слишком большая возможность подтасовок и мошенничества. После тщательного пересмотра порядка голосования с помощью переносных избирательных ящиков могут быть определены необходимые изменения, в том числе можно предложить:
- одним из возможных решений данной проблемы является введение еще одного члена участковой избирательной комиссии, который будет отвечать только за обеспечение голосования с помощью переносных избирательных ящиков;
- ограничить условия для предоставления возможности голосования вне помещения для голосования и обеспечить, чтобы только те избиратели, кто действительно нуждается в такой услуге, получали ее, что позволит снизить количество подаваемых таким образом голосов.
б) Открепительные удостоверения
Многие члены участковых избирательных комиссий были явно озадачены и не знали, что им делать, когда им приходилось иметь дело с открепительными удостоверениями. Если отбросить в сторону то бесконечное количество времени, которое занял этот процесс, то двое из представителей МФИС (которые являются российскими гражданами) без особого труда получили открепительные удостоверения. Эти лица явились в различные избирательные участки, расположенные в одном субъекте федерации. Каждый из них получил бюллетень для голосования по общефедеральному округу и бюллетень для голосования по одномандатному округу в то время, когда, по закону, им следовало выдать бюллетень только по федеральному избирательному округу. Каждый из них высказал сомнение по поводу полученных бюллетеней. Один из них специально обратил внимание на то, что в избирательной комиссии, к которой он приписан у себя дома, ему сказали, что с помощью открепительного удостоверения он может получить только избирательный бюллетень для голосования по федеральному округу. Другой представитель МФИС настаивал, чтобы члены избирательной комиссии навели справки в вышестоящей инстанции. В обоих случаях члены избирательной комиссии были убеждены, что избирателям, предъявившим открепительные удостоверения, должно быть выдано два избирательных бюллетеня. Не выдавались только те избирательные бюллетени, которые предназначались для голосования на местных выборах. Следует также отметить отсутствие какой-либо системы в обработке неиспользованных открепительных удостоверений. Некоторые члены избирательных комиссий вообще их игнорировали. В других комиссиях осуществляли учет таких удостоверений, а в третьих подсчитывали их количество и погашали.
Проблемы для рассмотрения
Предоставление возможности проголосовать избирателям, находящимся вдали от избирательных участков, к которым они приписаны, безусловно, направлено на обеспечение избирательных прав всех избирателей. Существенно важным для этого является умелое и опытное руководство, при этом остается весьма высокой вероятность подтасовок и мошенничества. Рассматривая необходимость внесения в этот процесс каких-либо изменений, было бы полезным предусмотреть следующие меры:
- усовершенствовать инструкции и руководства, а также учебные программы с тем, чтобы члены избирательных комиссий могли с большим пониманием обеспечить соблюдение положений законов в части, касающейся как выдачи открепительных удостоверений, так и избирательных бюллетеней избирателям, предоставляющим такие удостоверения;
- усовершенствовать инструкции и руководства, а также учебные программы в части, касающейся вопросов учета открепительных удостоверений с момента получения их избирательными комиссиями до момента их обработки после окончания голосования.
в) Голосование за пределами Российской Федерации
Международный фонд избирательных систем направил своих представителей для проведения наблюдения за выборами в Думу в 12 зарубежных стран (Азербайджан, Казахстан, Узбекистан, Киргизстан, Таджикистан, Украина, Молдова, Румыния, Йемен, Армения, Грузия и Соединенные Штаты Америки). В США наблюдение проводилось на шести избирательных участках: Вашингтон, округ Колумбия; Чикаго; Хьюстон; Сан-Франциско; Кливленд и Нью-Йорк.
В общем, выборы, проводимые за пределами территории Российской Федерации, прошли достаточно гладко. В целом, в одном или в нескольких посольствах или консульствах были созданы участковые избирательные комиссии, в состав которых вошли граждане Российской Федерации, проживающие в тех городах, где были образованы избирательные участки. В некоторых городах помещения, отведенные под избирательные участки, были чрезмерно малы, но нигде не наблюдалось беспорядка или неразберихи (в отличие от некоторых избирательных участков на территории России). Члены участковой избирательной комиссии были искренни в своем желании и стремлении предоставить избирателям возможность осуществить свои избирательные права. Один избирательный участок был образован в ресторане, другой разместился в отеле. Многие участковые избирательные комиссии распространили информацию о выборах (в том числе о дате, времени, месте голосования) в газетах, которые читают многие россияне. Следует при этом отметить, что могло бы быть приложено больше усилий по информированию российских избирателей, которые находились за пределами России в день голосования, в отношении их избирательных прав и прохождения формальности, требуемых для участия в голосовании (например, отмечалось, что не предпринималось каких-либо планомерных действий для информирования российских граждан, находящихся на учебе за границей, об их избирательных правах). В любых случаях лица, предъявившие действительные паспорта, допускались к избирательным ящикам. Предъявления открепительных удостоверений не требовалось. В одной стране голосование с помощью переносных избирательных ящиков проводилось за десятки километров от избирательного участка.
Наблюдались незначительные разночтения в толковании законов о выборах, поскольку членам избирательных комиссий приходилось полагаться на свое понимание законодательства о выборах, директив, руководств и других документов, присланных из Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Только те избиратели, которые находились на значительном удалении от избирательных участков, были лишены возможности принять участие в голосовании.
Проблемы для рассмотрения
Проведение голосования за рубежом является еще одной похвальной мерой, направленной на предоставление возможности всем избирателям принять участие в избирательном процессе. Количество россиян, находящихся за границей, вероятно, будет расти, поэтому необходимо усовершенствовать порядок организации их голосования. Например:
- предоставлять больше информации российским избирателям, находящимся за границей, в отношении выборов.
6. Агитационные материалы, находящиеся в непосредственной близости от избирательных участков
На некоторых избирательных участках наблюдалось наличие агитационных материалов вблизи или даже внутри помещения для голосования (такая практика была особенно характерна для тех районов, где местные органы власти поддерживали какой-либо определенный партийный список). На одном избирательном участке при входе висел на первый взгляд безобидный календарь с напечатанной огромными буквами цифрой «19». Более подробное изучение этого календаря показало, что в действительности это был пропагандистский плакат, созданный в форме календаря. Плакат-календарь был создан в поддержку избирательного объединения, помещенного в избирательном бюллетене под номером «19». Такие материалы вблизи или внутри помещения избирательного участка могли оказать определенное противоправное воздействие на избирателей, поскольку такие материалы попадаются на глаза непосредственно перед тем, как избиратели получат избирательные бюллетени.
Проблемы для рассмотрения
Предвыборная агитация запрещена за сутки до дня голосования. Агитационные плакаты и другие материалы, находящиеся вблизи и/или внутри помещения избирательного участка, могут повлиять на выбор избирателей, что само по себе недопустимо. Возможно, следует рассмотреть целесообразность установления всеобъемлющего запрета. Рассматривая этот вопрос, необходимо обратить внимание на следующие аспекты:
- в течение суток до дня голосования убрать все агитационные материалы, находящиеся в радиусе 100 м от каждого избирательного участка. Участковые избирательные комиссии могут сами провести эту работу, или такие меры могут быть приняты под контролем избирательных комиссий соответствующими органами государственной власти;
- другим вариантом решения проблемы является информирование штабов в поддержку кандидатов, баллотирующихся в данном избирательном округе, о местоположении избирательных участков и потребовать от них удаления всех пропагандистских материалов не позднее чем за 24 часа до дня голосования.
7. Подсчет бюллетеней и передача протоколов с итогами голосования
Процесс подсчета избирательных бюллетеней становится все более и более сложным, поскольку постоянно увеличивается количество выборов, проводимых в день голосования. Представители МФИС вели наблюдение на одном избирательном участке, где проводились одновременно пять подсчетов голосов. Члены участковой избирательной комиссии считали голоса и заполняли протоколы до 6.30 утра. Все бы закончилось значительно позже, если бы пришлось повторно пересчитывать избирательные бюллетени для проверки правильности первого подсчета по каждым выборам. На избирательных участках, где проводились семь видов выборов, члены избирательной комиссии закончили свою работу значительно позже.
На всех избирательных участках, где представители МФИС вели свое наблюдение, после закрытия избирательных участков члены участковых избирательных комиссий (за исключением председателя и секретаря участковой избирательной комиссии) занимались сортировкой бюллетеней. Один или два члена избирательных комиссий вели подсчет избирательных бюллетеней, а один член регистрировал результаты. Ни один из бюллетеней не был показан присутствующим. Результаты подсчета голосов не объявлялись всем наблюдателям, как это требуется по закону. Если бы эти требования соблюдались неукоснительно, то времени на подсчет избирательных бюллетеней потребовалось бы в два раза больше. В большинстве случаев наблюдателям разрешалось достаточно близко подойти к месту подсчета бюллетеней, чтобы они могли сами увидеть сделанные избирателями отметки, и в какую стопку откладывались. Представители МФИС на одном избирательном участке заметили, что по высоте две самые большие стопки бюллетеней по выборам в Государственную Думу по федеральному избирательному округу почти не отличались друг от друга. В то же время, члены избирательной комиссии, подсчитывающие избирательные бюллетени, объявили, что по количеству набранных голосов существует огромный разрыв между первым и вторым лидером. Никто не подверг сомнению это совершенно явное несоответствие.
В общем, бюллетени, которые вызывали определенное сомнение, откладывались в стороны. Представители МФИС не отмечали случаев голосования членов избирательных комиссий в отношении действительности таких избирательных бюллетеней. Вместо этого председатель участковой избирательной комиссии часто обращался за советом к наблюдателям и/или представителям местных властей и произвольно определял, является ли сомнительный избирательный бюллетень действительным или нет. Представители МФИС, присутствовавшие на избирательных участках, отмечали, что решения подчас принимались произвольно.
Заполнение протоколов об итогах голосования еще более все запутало. Сам процесс заполнения достаточно сложен. Существуют также дополнительные «неудобства», поскольку требуется, чтобы результаты сходились, в противном случае протокол будет забракован в компьютерной информационной системе, обеспечивающей подсчет голосов. Члены участковых избирательных комиссий, особенно председатели и секретари делали отчаянные попытки заполнить протоколы в соответствии с установленным порядком, однако они сильно устали после длинного и напряженного дня и в конце концов решали, что «некоторые углы можно обтесать», чтобы цифры совпадали.
Проблемы для рассмотрения
Международный опыт показывает, что подсчет бюллетеней вручную всегда дает неточные результаты. Ошибки обусловлены также и фактором усталости, которая совершенно естественно возникает после продолжительного и напряженного дня работы по проведению выборов. Требовать от 10-12 изможденных членов избирательных комиссий своевременно и точно сосчитать более тысячи бюллетеней в конце долгого и напряженного рабочего дня - значит требовать много, а если учесть, что на избирательном участке проводится несколько выборов одновременно, что существенно увеличивает количество избирательных бюллетеней (а так было во многих избирательных округах в ходе выборов в Государственную Думу), то такая задача становится почти невыполнимой.
Учет и отчетность по всем выданным бюллетеням - это еще один ключевой элемент демократических выборов. Заполнение протоколов об итогах голосования участковыми избирательными комиссиями - это средство выполнения данной важной задачи. Также как и подсчет бюллетеней, заполнение протоколов об итогах голосования осуществлялось в конце очень долгого и напряженного дня членами участковых избирательных комиссий, председателем и секретарем, которые сильно устали к этому времени. Протоколы служили не только документом отчета за все выданные избирательные бюллетени, но и средством отчета за проведенный подсчет голосов. Протоколы участковых избирательных комиссий об итогах голосования передавались в соответствующие территориальные избирательные комиссии, а содержащиеся в них цифры заносились в компьютерную систему ГАС «Выборы». Территориальные избирательных комиссии ведут учет избирательных бюллетеней, подсчитывают голоса и передают результаты с помощью автоматизированной информационной системы ГАС «Выборы».
Рассмотрение этих существенных для избирательного процесса элементов, а именно: сверка количества избирательных бюллетеней и результатов подсчета голосов и передача протоколов об итогах голосования, по всей видимости, поможет обнаружить те области, которые требуют доработки или усовершенствования. При этом можно рассмотреть следующие факторы:
- обеспечить компьютеризацию всей системы подсчета голосов. В качестве альтернативного варианта можно увеличить количество ответственных за подсчет избирательных бюллетеней;
- разделить отчетные документы по видам отчетности: учет избирательных бюллетеней и - отдельно - подсчет голосов. Один комплект протоколов может быть составлен для отчета по избирательным бюллетеням, а один - содержать результаты подсчета голосов. Примечание: если система подсчета голосов автоматизирована, то участковым избирательным комиссиям не придется заполнять протоколы об итогах голосования;
- упростить форму отчетного протокола по избирательным бюллетеням сразу после окончания выборов. Возможно, целесообразно предусмотреть, чтобы протоколы составлялись в два этапа. Первый этап мог бы предусматривать отчет о количестве подсчитанных действительных бюллетеней, отданных за кандидатов по каждым выборам. Эти цифры могут незамедлительно передаваться в территориальную избирательную комиссию. Система ГАС «Выборы» также требует изменений для выполнения этой упрощенной двухэтапной задачи по составлению отчетности. На втором этапе предполагается полная выверка избирательных бюллетеней, переданных в участковую избирательную комиссию;
- усовершенствовать учебно-методическую подготовку в части, касающейся подсчета избирательных бюллетеней и сверки количества выданных избирательных бюллетеней;
- усовершенствовать инструкции и руководства, разработать доступное иллюстрированное пособие по методике подсчета голосов и составления отчетности по избирательным бюллетеням.
8. Отсутствие единых подходов
На всех этапах избирательного процесса (начиная от регистрации кандидатов до передачи протоколов с итогами голосования) представители МФИС отмечали отсутствие какого-либо стандартного или единого подхода со стороны членов избирательных комиссий. Это было также подтверждено в интервью, взятыми более чем у ста лиц и представителей организаций представителями МФИС в восьми регионах, где Международный фонд избирательных систем проводил наблюдение. Ранее в данном отчете нами отмечался произвольный подход к принятию решений о регистрации или отказе в регистрации кандидатом; определении, имеют или не имеют права голосовать избиратели, у которых нет документов, удостоверяющих личность; или определении действительности или недействительности бюллетеней с неопределенными или сомнительными отметками. Различные подходы и методы, несомненно, указывают на отсутствие единого метода обучения членов и сотрудников избирательных комиссий на соответствующих уровнях. Как было ранее отмечено, члены избирательных комиссий использовали различные формы записей в списках избирателей для указания статуса избирателя; на некоторых избирательных участках работа шла организованно, наблюдался хороший порядок, в то время как на других можно было видеть сутолоку и неразбериху в работе членов комиссии, растерянность избирателей, не знающих, что делать; многие члены участковых избирательных комиссий не знали, как реагировать, когда избиратели просили второй избирательный бюллетень вместо испорченного; также голосование с помощью переносных избирательных ящиков проводилось на каждом избирательном участке разными методами.
Отсутствие единых унифицированных подходов отчасти обусловлено следующими факторами:
- различием в положениях местных и федеральных законов о выборах. В большинстве случаев члены избирательных комиссий субъектов федерации и окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий руководствовались положениями местных законов о выборах. Например, некоторым представителям МФИС председатели участковых избирательных комиссий говорили, что они не имеют права сопровождать переносные избирательные ящики, поскольку не получили для этого разрешение, как это требуется по местным законам о выборах, что прямо противоречит положениям федеральных законов о выборах;
- сложностью в восприятии законов и руководств по проведению выборов при принятии решений в нештатных ситуациях. Это, в частности, касается тех случаев, когда члены избирательных комиссий пытались заполнить протоколы об итогах голосования. Все законы, руководства и другие материалы составлены только на русском языке. Для членов избирательных комиссий, чьим родным языком не является русский, это представляет весьма существенную проблему, которая мешает обеспечить установление порядка, даже несмотря на то, что члены комиссий искренне пытались разобраться в положениях законов.
Проблемы для рассмотрения
Для того чтобы обеспечить более эффективный и единый подход к подготовке и проведению выборов в России, следует рассмотреть следующие предложения:
- необходимо пересмотреть руководства и инструкции по выборам, изданные Центральной избирательной комиссией и доведенные до всех избирательных комиссий, для того, чтобы членам избирательных комиссий было проще найти требуемый раздел. Возможно, для более сложных процедур следует изготовить и распространить крупноформатные инструкции, в которых будет содержаться детальное описание каждой процедуры с иллюстрацией в форме рисунков и графиков;
- следует пересмотреть руководства по выборам для того, чтобы членам избирательных комиссий было легче разобраться, что им следует делать в той или иной нештатной ситуации в день голосования. Возможно, более ясные формулировки и поэтапные иллюстрации помогут в этом.
2 Представители МФИС не составляли какого-либо детального плана работ. Были установлены районы, а затем наблюдатели целый день по своему произвольному выбору посещали избирательные участки этого и близлежащих районов.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
