«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Игорь Иванов. Некоторые спорные аспекты правового регулирования предвыборной агитации согласно Федеральному закону РФ «О выборах Президента Российской Федерации»
Нет сомнений, что отечественное законодательство о выборах сделало за последние годы серьезный рывок. Пройден достойный уважения, очень непростой путь от правовых экспромтов осени 93-го до формирования стройной законодательной системы.
Все это так. Но нет предела совершенству. Ряд весьма существенных проблем правового регулирования избирательного процесса еще ждут своего разрешения. В полной мере это относится к такому ключевому этапу любых выборов, как предвыборная агитация.
Вниманию читателей сборника представляются некоторые достаточно, на мой взгляд, серьезные коллизии, проистекающие из законодательных положений и складывающейся правоприменительной практики.
Упаси Бог, я не призываю игнорировать законодательные установления под предлогом их, порой очевидного, несовершенства. Закон есть закон. Но в наших силах и интересах сделать его лучше.
«Досрочная» предвыборная агитация
Принципиально важной новеллой нового Федерального закона о выборах Президента РФ является норма, согласно которой запрещается любая предвыборная агитация со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) выборов до дня регистрации кандидата (п.2 ст. 45).
Законодатель однозначно определил то, что сегодня в законодательстве о выборах депутатов Государственной Думы пропущено - подобного запрета ни ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ни ФЗ РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не содержат. Причем, если в Законе о выборах депутатов, среди оснований отказа в регистрации, предусмотрено установление факта проведения предвыборной агитации до регистрации кандидата (списка) (п.2 ст.91), но отсутствует прямой и четкий запрет на осуществление деятельности, подпадающей под определение «предвыборная агитация», то в ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» среди возможных оснований отказа в регистрации вышеуказанного основания нет вообще (п.9 ст.32). В этой связи возникает ряд существенных моментов.
1. Само понятие «предвыборная агитация до регистрации кандидатов» не имеет юридического смысла, поскольку все предусмотренные Законом правила и условия предвыборной агитации относятся к уже зарегистрированным кандидатам. Деятельность граждан, политических объединений, имеющая внешнее сходство (подпадающая под признаки) с предвыборной агитацией, до регистрации кандидатов - вовсе не досрочная предвыборная агитация. Это вообще не предвыборная агитация в смысле законодательства о выборах.
Это информационно-пропагандистская, разъяснительная и т.п. деятельность политиков, общественных организаций, не подпадающая под действие законодательства о выборах.
Невозможно нарушить не действующую пока норму права. Невозможно нарушить правила и условия предвыборной агитации до того момента (дня регистрации кандидата), когда эти правила и условия приобретают юридическую силу в соответствии с законом.
По аналогии: нельзя, при всем желании, нарушить правило о соблюдении тишины в вечернее и ночное время до наступления этого времени. Можно совершать сколько угодно действий, подпадающих под признаки этого правонарушения (кричать, включать на полную громкость радио, сверлить стены и т.п.), но эти действия будут квалифицироваться именно как правонарушение только в период с 23 до 6 часов, т.е. во время действия специального правового режима.
Более того, на наш взгляд, авторы новеллы стали заложниками неверного представления о правовой природе предвыборной агитации, о ее месте в системе норм законодательства о выборах.
Упущено то, что действие нормы права может быть ограничено по времени. К числу таких норм относятся установленные законом правила и условия предвыборной агитации, которая начинается «со дня регистрации кандидата и прекращается в ноль часов по местному времени за сутки до дня голосования».
Установление же запрета на любую предвыборную агитацию до дня регистрации совершенно необоснованно, если исходить из единственно возможно понимания сути предвыборной агитации как специального правового режима деятельности всех участников избирательного процесса (в т.ч. кандидатов, избирательных объединений и блоков, средств массовой информации), имеющего целью обеспечить некий гарантированный государством информационный минимум, позволяющий кандидатам довести до сведения избирателей свои программные установки, оттенить преимущества перед оппонентами и т.д.
Ясно, что на старт избирательной кампании все участники выходят с разным политическим «капиталом», разными финансовыми, организационными и иными возможностями. Поэтому говорить о равенстве возможностей повлиять на формирование электоральных предпочтений не имеет никакого смысла. Государство обязано обеспечить лишь равенство условий участия в выборном марафоне, несколько снивелировав таким образом заведомое и объективное неравенство возможностей явных лидеров и явных аутсайдеров.
Именно это относится и к условиям ведения предвыборной агитации. В течение строго ограниченного промежутка времени (с момента регистрации до дня, предшествующего дню голосования) должны устанавливаться законодательные гарантии и ограничения на доступ кандидатов, избирательных объединений к СМИ, на порядок оплаты агитационных материалов и т.п.
Законодатель даже в самом Законе, описывая процедуры предвыборной агитации, не случайно говорит только о зарегистрированных кандидатах.
Именно акт регистрации является тем юридическим фактом, вследствие которого потенциальные соискатели должности Президента РФ приобретают соответствующие права и обязанности, связанные с осуществлением предвыборной агитации.
И средства массовой информации наделяются корреспондирующими правами и обязанностями только в отношении зарегистрированных кандидатов. Таким образом, все правоотношения между СМИ и участниками выборов по поводу предвыборной агитации возникают только после регистрации кандидатов.
2. Законодательство о выборах трактует понятие «предвыборная агитация» максимально широко - как любую деятельность граждан, общественных объединений, партий и т.д., побуждающую или имеющую цель побудить избирателей к участию в выборах, а также к голосованию «за» или « против» любого кандидата.
В этой связи запрет, устанавливаемый по отношению к общественным объединениям, в первую очередь - к политическим партиям, на осуществление любой информационно-пропагандистской деятельности, любой политической агитации можно расценить как попытку неправомерного ограничения конституционных прав и свобод.
Согласно ст.30 Конституции России каждый имеет право на объединение.
Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.
В соответствии со ст.12.1. Федерального закона «Об общественных объединениях» в числе основных целей политического общественного объединения - участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан.
Естественно, что именно политическая агитация является главным средством реализации этой цели.
Федеральный закон «Об общественных объединениях» также устанавливает, что «общественные объединения свободны в определении... формы и методов своей деятельности» (ст.15), что общественное объединение имеет право «свободно распространять информацию о своей деятельности», «проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование», «выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни» (ст.27).
В соответствии со ст. 55 Конституции права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Если допустить, что такими федеральными законами применительно к деятельности общественных объединений являются законы о выборах, то следует иметь в виду, что запрет на свободное осуществление политической агитации строго ограничен по времени (на период действия специального правового режима, когда такая политическая агитация становится предвыборной агитацией).
Субъекты предвыборной агитации
Тесно связана с предыдущим вопросом проблема осуществления предвыборной агитации в ходе президентской гонки гражданами и общественными объединениями.
Согласно ст.8 нового Федерального закона государство обеспечивает гражданам РФ, политическим общественным объединениям свободу проведения предвыборной агитации. Указанные субъекты избирательного процесса вправе в любых допускаемых Законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. Однако следует учитывать два существенных момента.
1. Согласно ст.2 ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», имеющего приоритет по отношению ко всем иным законам о выборах, под агитацией понимается деятельность граждан РФ и общественных объединений, в т.ч. неполитических.
Таким образом, Закон в этой части противоречит действующему Федеральному закону.
2. Согласно ст.ст. 47-52 Федерального закона о выборах Президента РФ (в первую очередь статьям, регулирующим предвыборную агитацию на телевидении и радио) особые гарантии доступа к СМИ и особые условия проведения иных форм агитации устанавливаются для зарегистрированных кандидатов.
При этом Законом не установлено прямого запрета гражданам и общественным объединениям осуществлять предвыборную агитацию в СМИ.
Именно этот пробел в избирательной кампании по выборам депутатов Госдумы 1999 г. дал возможность ЦИК РФ, на мой взгляд, необоснованно сделать вывод о том, что иные участники избирательного процесса (за исключением зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений, зарегистрировавших списки) «не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации» (п.9 Разъяснений ЦИК РФ, утвержденных Постановлением ЦИК РФ от 13.08.99 г. N8/52-З).
Данная проблема должна стать предметом особого внимания при применении Закона и, может быть, его изменения и дополнения.
Государственные телерадиоорганизации: статус и процедуры
Федеральный закон, по существу, сохраняет формулировку предыдущих избирательных законов о праве зарегистрированных кандидатов на получение бесплатного эфирного времени на каналах государственных организаций телерадиовещания, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, организации, учреждения, и (или) которые финансируются за счет средств, выделенных органами власти РФ или субъектами РФ, в размере не менее 15% своего бюджета в период года, предшествующего дню официального опубликования решения о назначении выборов.
И хотя законодатель, по сути, повторил этой нормой аналогичные нормы предыдущих избирательных законов, к сожалению, он не снял ряд существенных вопросов, имеющих, на мой взгляд, ключевое значение для нормального осуществления предвыборной агитации на телевидении и радио.
Проблема первая. Она связана с условием учредительства (соучредительства) государственными органами и организациями телерадиокомпаний.
Дело в том, что зачастую учредительство (соучредительство) играет формальную роль и не устанавливает каких-либо серьезных прочных связей телерадиоорганизации и государства. Посудите сами, Федеральный закон РФ «Об акционерных обществах» различает понятия «учредитель» (лицо, принявшее участие в учреждении организации) и «акционер» (лицо, владеющее пакетом акций). Очевидно, что учредитель к моменту назначения выборов может и не являться акционером учрежденной им организации: государственные и муниципальные органы и организации не лишены права распоряжаться принадлежащими им акциями. Таким образом, вполне возможна ситуация, когда на телерадиоорганизацию, среди акционеров которой нет государственных или муниципальных органов и организаций, будет возложена обязанность предоставлять бесплатное эфирное время только по формальному признаку. Полагаю, что даже возможность подобного решения должна быть исключена.
Далее. Государственные органы, выступив в качестве соучредителей телерадиоорганизации вместе с другими организациями, могут стать владельцами очень малого количества акций, что делает связь телерадиокомпании и государства весьма и весьма условной: 0,5 %, 5 %, 10 % и т.д. Поэтому речь должна была бы идти о контрольном (блокирующем) пакете акций (долей) государства в телерадиоорганизации.
Проблема вторая. Она связана с условием финансирования телерадиоорганизации за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. Шагом вперед стало установление размера этого финансирования: 15 % бюджета телерадиоорганизации в период года до дня назначения выборов (в законах, регулировавших предыдущие федеральные выборы 1995-1996 г.г., содержалось спорное положение о «полном или частичное финансировании»).
Дело в том, что законодательство РФ не дает четкого определения финансирования за счет средств, выделенных органами власти. И под «финансированием» можно понимать установление для телерадиоорганизаций льгот, выделение им государственных дотаций, государственные (федеральные, субъектов РФ, муниципальные) заказы, финансирование специальных программ на телевидении и радио (право, экология, культура, образование и т.д.).
Различное понимание «финансирования» демонстрируют даже сами новые федеральные законы, устанавливающие (п.5 ст.40 Федерального закона РФ об основных гарантиях, п.11 ст.56 Федерального закона РФ о выборах депутатов Государственной Думы, а также п.11 ст.49 Федерального закона о выборах Президента РФ), что расходы телерадиоорганизаций по предоставлению участникам избирательного процесса бесплатного эфирного времени покрываются за счет текущего бюджета финансирования.
В этой связи, в дальнейшем следует либо прийти к единой терминологии (»текущее бюджетное финансирование»), либо, четко осознавая невозможность компенсации расходов ГТРК в таком режиме, возложить обязанность по компенсации на ЦИК РФ за счет средств, выделяемых бюджетом на организацию и проведение выборов.
Новым Федеральным законом, как и действующим ФЗ РФ «О выборах депутатов», устанавливается, что бесплатное эфирное время должно выделяться в период, когда телерадиопрограммы государственных компаний собирают наибольшую аудиторию, в период так называемого «прайм-тайма». Однако ни Федеральный закон РФ об основных гарантиях, ни Федеральный закон РФ о выборах депутатов Государственной Думы, ни данный Закон не уточняют - кто и каким образом будет определять этот период, хотя в отсутствие Инструкций ЦИК РФ подобная неопределенность грозит лишить эту норму своего потенциального эффекта. Было бы целесообразно в дальнейшем установить, что указанный период определяется соответствующими избирательными комиссиями, либо на основе специальных социологических исследований, либо самостоятельно на основе рекламных расценок, представляемых ГТРК: как правило, они максимальны именно в период прайм-тайма.
В Федеральном законе о выборах Президента, к сожалению, сохраняются существенные пробелы в установлении механизма предоставления бесплатного и платного времени. Эти правовые лакуны уже при выборах депутатов Государственной Думы породили массу коллизий и споров.
Так, новый Закон (п.п.8,9 ст.49) устанавливает, что в течение недели после завершения регистрации кандидатов (списков) проводится жеребьевка в целях распределения бесплатного эфирного времени между зарегистрированными кандидатами, подавшими заявку на участие в этой жеребьевке. Закон, что очень плохо, не определяет сроки подачи заявок, а также орган либо организацию, куда должны подаваться указанные заявки. Кроме того, совершенно непонятно - как можно с точки зрения прав и гарантий кандидатов оправдать отказ в предоставлении бесплатного эфирного времени только на основании подачи заявки хотя и с опозданием, но, например, за 36 и более дней до дня выборов (т.е. до срока, в течение которого и предоставляется бесплатное время).
Эта проблема, уверен, должна быть разъяснена незамедлительно самим законодателем.
Жеребьевка определяет дату и время выхода в эфир предвыборных агитационных материалов. Результаты жеребьевки оформляются соответствующим протоколом, а определенный в результате жеребьевки график распределения эфирного времени публикуется избирательной комиссией, проводившей жеребьевку, в соответствующих периодических печатных изданиях с государственным участием.
При этом Закон в случае отказа от участия кандидата в агитации на телевидении, неявки на прямой эфир, устанавливает запрет на использование этого времени для целей агитации (п.15 ст.49). В ситуации, когда из 5-6 кандидатов не приходит 2, 3, 4 или 5-й из установленного перечня, в агитационном блоке появляются «дыры», т.к. смещение кандидатов по закону не допустимо.
Учитывая особенности технологического процесса на телевидении, все же следует дать ГТРК относительную свободу и разрешить смещение времени выхода в эфир явившихся кандидатов при неявке (отказе) других.
Теледебаты
Как и в действующем законодательстве о выборах депутатов Государственной Думы, новый Закон содержит норму, имеющую своей целью воздействовать не столько на форму проведения предвыборной агитации, сколько уже на содержание, так как она обязывает государственные телерадиокомпании выделять ½ (а в случае повторного голосования - две трети) от общего объема бесплатного эфирного времени, выделяемого кандидатам, для совместного проведения дискуссий, круглых столов и иных коллективных видов (форм) избирательной агитации. Это время также должно быть использовано участниками предвыборной агитации на равных основаниях. В связи с реализацией данной нормы встает ряд серьезных вопросов, без нормативного решения которых законность предвыборной кампании и гарантии равенства прав кандидатов будут поставлены под сомнение:
1) кто и каким образом будет определять формы коллективных видов предвыборной агитации (будет ли это диспут, дебаты или круглый стол), а также темы предстоящих дебатов;
2) не определен механизм обеспечения равенства кандидатов в ходе дебатов, не предусмотрены права ведущих-журналистов в случае нарушения кандидатами порядка проведения коллективных мероприятий и законодательства РФ;
3) что будет со временем, которое по каким-либо причинам не «выбирается» участниками предвыборной агитации? (Например, как это было на выборах 1995 года, отдельные избирательные объединения, блоки могут отказаться от коллективных форм предвыборной агитации.) Федеральный закон дает ответ лишь на один аспект проблемы: отказ кандидата от участия в совместных агитационных мероприятиях не влечет увеличения объема эфирного времени, предоставляемого им персонально по итогам жеребьевки (п.7 ст.49).
Эти и другие вопросы, вытекающие из указанной нормы, требуют незамедлительного решения на законодательном уровне. В противном случае руководство ГТРК столкнется один на один с серьезными трудностями при организации предвыборной агитации.
Информационные телерадиопрограммы
Согласно новому Федеральному закону любая телерадиокомпания в своих информационных блоках не в праве отдавать предпочтения какому бы то ни было кандидату, зарегистрированному кандидату, в том числе по времени освещения их агитационной деятельности. Это означает, что телерадиокомпания должна либо отводить в своих информационных выпусках каждому участнику равное время, либо не упоминать никого из участников избирательного процесса в случае отсутствия у телерадиокомпании так называемого информационного повода вести речь о ком-либо из кандидатов. В этой связи было бы более предпочтительнее, на мой взгляд, в дальнейшем исключить из указанной нормы слова «в том числе».
Более того, в информационных теле- и радиопрограммах сообщения о проведении предвыборных мероприятий кандидатами (зарегистрированными кандидатами) и их доверенными лицами, избирательными объединениями (блоками) должны даваться отдельным блоком, как правило, в начале указанных программ, без комментариев.
Законодателю предстоит решить две проблемы, четко прописав возможные варианты.
1. Прежде всего, учитывая нынешнюю позицию ЦИК РФ, сложившуюся в ходе выборов депутатов Государственной Думы, необходимо разрешить комментарий предвыборных мероприятий экспертами в этих же информационных программах.
Кроме того, и сам журналист не относится к лицам, которым законом запрещено осуществлять предвыборную агитацию, а Законом о СМИ журналисту предоставлено право комментировать и давать свои оценки. Естественно, что реализация подобного права может быть расценена как агитация. Однако запрет на осуществление журналистом своей деятельности представляется чрезмерно жестким и совершенно необоснованным.
То же относится к журналистам-ведущим собственных авторских программ.
2. Законодателю для более четкого правоприменения следует дать определение термина «информационная теле- и радиопрограмма».
Возложение ответственности
Серьезнейшим упущением как нового Закона, так и всего действующего законодательства о выборах является возложение на редакцию (гл. редактора) ответственности по Закону о СМИ за нарушения, допущенные кандидатом при использовании им гарантированного эфирного времени.
Нелепа ситуация, когда кандидат самостоятельно определяет форму, характер и содержание своих предвыборных материалов, которые редакции СМИ обязана распространить, а ответственность за возможные нарушения возлагается на редакцию же.
Убежден, что либо в Закон о СМИ (в ст.57), либо в Федеральный закон о выборах Президента РФ следует внести дополнение о том, что ответственность за возможные нарушения кандидата при использовании им бесплатного и платного времени несет именно кандидат, а редакция от ответственности освобождается.
Игорь Иванов,
член Научно-методического совета
при Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
