Федерализм и избирательные административные органы. Австралийская модель
Б. Кокс
Избирательная комиссия Австралии
Доклад
Докладчик
Б. Кокс
Постоянный Член Избирательной Комиссии Австралии
Москва
Ноябрь 1994
Федерализм и избирательные административные органы. Австралийская модель
Мне выпала большая честь выступить с докладом на данной конференции.
Многие из вас могут задать вопрос, зачем гражданину Австралии с другого конца света выступать с докладом на конференции, проводимой с российскими должностными лицами, занимающимися вопроса ми выборов. Что он может предложить? Какую ценность может представлять австралийский опыт? Что общего между нашими странами?
Основное, что должно объединять - нас, - это преданность целям и идеалам свободных и справедливых выборов, уважение законов и процедур, которые позволят всем гражданам с удовлетворением считать, что их выборы во все органы государственной власти на всех уровнях являются свободными и справедливыми. Для того, чтобы это требование было выполнено, необходимо:
- чтобы все ответственные за организацию и проведение выборов могли работать независимо, не ощущая на себе давление со стороны властных структур или других органов;
- чтобы их честность и неподкупность не вызывали ни у кого ни тени сомнения;
- чтобы общество в большинстве своем приняло беспристрастную позицию, занимаемую избирательными органами, то есть то, что ни одной партии и ни одному кандидату не отдается предпочтение перед другими.
Сейчас я хочу отметить, что общего существует между Россией и Австралией:
- Австралия - это федерация. В ней меньше территориально-административных единиц, чем в России. Она состоит и шести штатов, каждый из которых имеет суверенные полномочия в соответствии с нашей Конституцией, и двух территорий, наделенных законодательными и административными полномочиями в соответствии с федеральным законодательством. И все же это федерация, невзирая на все присущие ей преимущества и недостатки, независимо от количества составляющих ее членов.
- Географически Австралия является очень большой страной, не такой огромной, как Россия, но приблизительно равной Соединенным Штатам Америки. Сам по себе размер территории явился одним из факторов, приведших к развитию федеративной системы, а не унитарного государства.
- Как в федеративном государстве, в Австралии существует разделение полномочий и обязанностей между центром и штатами - членами федерации.
- Народы обеих стран надеются иметь и обязательно должны иметь голос в правительственных органах своих государств: они должны иметь право назначать и распускать правительственные органы с помощью осуществления демократического процесса выборов.
Исторический аспект
Австралия образовалась как государство 1 января 1901 года.
Изначально были образованы британские поселения в районе Сиднея на юго-восточном побережье, которые затем были преобразованы в шесть колоний. В 1840-х годах в этих колониях были учреждены законодательные собрания, а в 1890-х годах были сделаны первые официальные попытки преобразовать колонии в федеративное государство, которые принесли практические результаты. Образование федерации было стремлением всего народа, которое привело к разработке и принятию Федеральной Конституции, вступившей в силу 1 января 1901 года.
В соответствии с этой конституцией федеральный парламент был наделен соответствующими конкретными полномочиями, определенные полномочия были предоставлены в совместное ведение федерального парламента и органов верховной власти штатов, оставшиеся полномочия были переданы органам власти штатов.
Парламенты и правительственные органы федерации и штатов основываются на Вестминстерской (британской) модели: а именно, избираемые всенародно парламенты с правительствами, формируемыми из представителей партии или коалиции партий, которая получила большинство мест в палате представителей.
В соответствии с нашей Конституцией федеральный парламент и парламенты штатов имеют полномочия разрабатывать и принимать собственные избирательные законодательные акты и учреждать собственные избирательные административные органы. Этим правом они воспользовались.
Перед тем как перейти к детальному изложению того, как работают наши законодательные акты, и какие процедуры имеются в нашей федеральной системе, я бы хотел обратить ваше внимание на следующие аспекты австралийской демократии:
- наша демократия охраняется конституцией, а конституция может быть изменена исключительно по волеизъявлению народа, выраженного через голосование при проведении всенародного референдума.
- Наша система создала, на федеральном уровне за почти 100-летний период, а на уровне штатов - за более долгий срок, стабильное демократическое правительство. Под «стабильным» я имею в виду не то, что в нем не было никаких изменений, а то, что все изменения происходили на законной основе; по воле народа, выраженной с помощью избирательных бюллетеней, были сделаны многочисленные изменения в системе государственного правления.
- Граждане в возрасте от 18 лет пользуются всеобщим избирательным правом в отношении правительственных органов всех уровней (включая местные органы власти, которые я еще не упоминал в своем докладе).
- Австралия может гордиться своей историей развития избирательного процесса. Мы стали изобретателями процесса тайного голосования (до сих пор такой метод называют австралийское голосование при проведении выборов в парламент) такой метод впервые в истории применялся в австралийских колониях Южная Австралия и Виктория в 1856 году, а в 1894 году Южная Австралия была одной из первых стран, учредивших всеобщее женское избирательное право, то есть всем женщинам было дано право голоса.
Австралийские избирательные системы
Федеральный парламент Австралии и пять из шести парламентов штатов являются двухпалатными, то есть существует верхняя и нижняя палаты в таких парламентах.
Выборы в палату представителей (нижнюю палату федерального парламента) и в нижние палаты парламентов всех штатов, за исключением Тасмании, осуществляются по одномандатным округам (определенным по географическому признаку территориальным районам, от которых в парламент избирается один член), а выборы в большинство верхних палат и в нижнюю плату Тасмании проходят на основе пропорционального представительства.
Голосование во всех одномандатных округах, как при выборах федерального уровня, так и на уровне штата, основывается на принципе предпочтительности. Избиратель ставит в бюллетене не крестик, как это делается во многих странах, а цифры в порядке очередности, указывая, какому кандидату отдается большее предпочтение.
Внесение имени в списки избирателей или регистрация (об этом я остановлюсь в дальнейшем) и участие в голосовании являются обязательными.
На федеральном уровне и в каждом штате порядок проведение выборов регламентируется в мельчайших подробностях законодательными актами, как и порядок учреждения, и функциональные обязанности каждого избирательного органа четко определены такими актами.
Таким образом, при проведении выборов на федеральном уровне и на уровне штата право (и обязанность) граждан в отношении регистрации и участия в голосовании гарантировано законом; определены права и ценз граждан для выдвижения своей кандидатуры на выборах, а также процедура проведения самих выборов и порядок подсчета голосов. Также законом гарантируется право кандидатов назначать так называемых наблюдателей за подсчетом голосов, которые действуют от имени каждого кандидата: наблюдатели имеют право непосредственно осуществлять наблюдение за всем ходом выборного процесса. Это очень важный фактор защиты демократии.
В законе закреплены положения, предусматривающие:
- возможности голосования при нахождении за границей;
- возможности голосования в другом «штате;
- голосование заочно и по почте;
- нарезку избирательных округов;
- порядок регистрации для политических партий (если последние выражают желание зарегистрироваться)
- общественное финансирование избирательных кампаний;
- опубликование всей финансовой информации политических партий;
- меры в отношении нарушений, допущенных при проведении выборов;
- возможность оспаривать результаты выборов в Верховном суде Австралии.
Я остановлюсь подробно на некоторых из этих вопросов, и с удовольствием отвечу на ваши вопросы в конце доклада.
Так как по сути, избиратели на выборах в органы власти всех уровней - это одни и те же лица, очень важно, чтобы между системами выборов различных уровней было по возможности максимальное сходство.
Это значит, что законодательство по выборам в местные органы власти, выборам на уровне штата и на федеральном уровне в идеале не должно отличаться; так, чтобы для избирателя процедуры и порядок проведения различных выборов по возможности были максимально схожи, чтобы даже материалы, применяемые при голосовании и приспособления на избирательных пунктах, не отличались друг от друга.
Различия в порядке и процедурах выборов в органы власти на одном или другом уровне могут привести к путанице, повышают вероятность того, что пропадут голоса избирателей), если подсчет их окажется невозможен.
К счастью в Австралии мы имеем высокий уровень идентичности и схожести в этом отношении.
Организация регистрации избирателей
Составление списков избирателей или регистрация голосующих - это начальный момент избирательного процесса.
Ценз избирателя при выборах на федеральном уровне и на уровне штата не отличается (существует определенное различие при выборах в местные органы власти).
Так как ценз избирателя в отношении регистрации один и тот же на всех уровнях, австралийскому избирателю для регистрации при выборах на всех уровнях необходимо только лишь оформить заявление о занесении своего имени в списки избирателей или о внесении изменений в регистрационные записи. Таким образом, заполнив регистрационную анкету, избиратель регистрируется для голосования на выборах в местные органы власти, на выборах на уровне штата и на федеральном уровне.
В соответствии с межправительственным соглашением, заключенным между федеральным правительством и правительствами штатов, Избирательная комиссия Австралии (АИК), которая отвечает за все в опросы, связанные с избирательным процессом на федеральном уровне, составляет и ведет регистрационные списки избирателей при проведении выборов в органы власти Австралии всех уровней. Эти регистрационные данные составляют основу для проведения выборов на всех трех уровнях.
На основе заполненной анкеты-заявления данные об избирателе заносятся АИК по месту регистрации во всеобщую централизованную компьютерную сеть учета избирателей АИК. В такой сети имеется баз данных, а также информация по территориальной разбивки округов для выборов в федеральные органы власти, органы власти штата и местные органы. Таким образом, после того, как в сеть введена информация об избирателе, включая его адрес, компьютер автоматически заносит избирателя в соответствующий федеральный избирательный округ, избирательный округ штата или район при выборах в местные органы власти. Если избиратель меняет место жительства внутри страны и присылает нам новую регистрационную карточку, наша компьютерная система автоматически убирает его прежние данные и заносит новую информацию с сортировкой по соответствующим избирательным образованиям, исходя из нового адреса избирателя.
Мы просим избирателей своевременно обновлять регистрационные данные в случае изменения места жительства или имени и т.п.
Таким образом, в масштабе всей страны регистрация ведется непрерывно, и списки избирателей обновляются по мере необходимости. Это очень важно, так как почти каждые две недели в Австралии происходят общие или дополнительные выборы в органы власти определенного уровня. Когда проводятся выборы на каком-либо уровне - общие или дополнительные - списки избирателей могут быть очень быстро составлены без спешки и суеты, как это могло бы быть в противном случае. Возможно, мне следует обратить ваше внимание на то, что в Австралии, несмотря на то, что срок полномочий парламентов самый продолжительный, выборы могут проводиться и часто проводятся до истечения срока полномочий. Административные избирательные органы должны быть готовы представить списки избирателей в кратчайшие сроки.
Точно также как компьютерная система АИК приписывает избирателей к соответствующим округам в момент регистрации, она переводит избирателей из одного избирательного округа в другой при изменении территориальных границ избирательных округов.
Большинство штатов и две территории пользуются системой АИК для составления списков избирателей, таким образом, не существует разночтений между регистрационными данными федерального уровня и уровня штата в отношении территориальной нарезки. Разночтения, если таковые возникают, приводят к проблемам управления избирательным процессом, потере доверия к регистрационным процедурам у кандидатов и выборных представителей, веры населения в точность составления списков.
Один штат в Австралии предпочитает использовать информацию АИК для составления собственных списков избирателей и не следит автоматически за всеми изменениями и дополнениями, происходящими в системе. Это неизбежно привело к разночтениям между федеральными списками избирателей по данному штату и списками избирателей, составленным избирательными органами этого штата, и в итоге поставило под сомнение точность списков избирателей и подорвало доверие к ним.
Ни один список избирателей не может быть совершенно точным и окончательным: ряды избирателей пополняются за счет молодых людей, достигших избирательного возраста, люди меняют место жительства, имена, умирают. Такие события происходят ежечасно, они определяют динамику регистрации избирателей, но очень сложно доказать выборным представителям, насколько стремительны такие изменения. Поэтому в избирательном процессе необходимо избегать любых противоречий, даже таких, как незначительные разночтения в списках избирателей разных уровней.
Австралийский опыт заключается в том, что в стране списки избирателей ведутся одним централизованным органом - Австралийской избирательной комиссией - и это приносит положительные результаты.
Это, кроме всего, значительно дешевле и более убедительно для избирателей, чем регистрация и составление отельных списков, которые проводились бы специально для выборов в каждый орган власти различных уровней.
Другой важный аспект применения компьютеризированной базы данных
- пересмотр границ избирательных округов (о котором я расскажу позже).
Австралийская избирательная комиссия. Избирательные комиссии/отделы Штатов
На данном этапе будет уместно остановиться на органах, занимающихся организацией и проведением избирательного процесса и решением соответствующих вопросов на федеральном уровне и уровне штата.
На федеральном уровне: АИК учреждена постановлением Парламента, регулирующим избирательный процесс. По своему правовому статусу АИК является независимым от правительства или каких-либо других структур органом.
Комиссия состоит из трех членов:
- неосвобожденный Председатель, который должен быть судьей или бывшим судьей Федерального суда Австралии;
- неосвобожденный член, который не является юристом. Он должен иметь должность начальника федерального управления штата (на практике этот член является начальником статистического управления Австралии)
- и постоянный член Избирательной комиссии, который является штатным сотрудником и главным исполнительным лицом комиссии.
В штат комиссии входят лица, профессионально занимающиеся выборным процессом, - которые работают в центральном офисе в Канберре и отвечают за выработку политики АИК, политические консультации правительству и парламенту по вопросам выборов, координацию, исследовательские проекты, вопросы развития процесса, централизованное руководство и общее обеспечение. Общее обеспечение включает обслуживание и усовершенствование компьютерных систем и прикладного программного обеспечения. Вопросы информирования населения и образовательные вопросы также координируются центральным офисом.
Комиссия представлена небольшой группой в главных офисах в столице каждого штата - такие офисы более ориентированы на оперативную деятельность, имеют более практические функциональные обязанности, чем центральный офис: они устанавливают связь с избирательными органами штатов для решения оперативных вопросов и осуществляют контроль над работой офисов подразделений комиссии (окружных офисов). В каждом подразделении имеется офис, состоящий из трех постоянных членов, которые отвечают за целый ряд вопросов, включая такие, как:
- ежедневное составление и ведение списков избирателей с использованием компьютерной связи с центральным офисом;
- периодический и систематический пересмотр списков избирателей путем проведения обхода домов избирателей в округе;
- доведение избирательной информации и образовательная работа в школе;
- ответы на запросы населения, сбор информации о происходящих изменениях (например, о новых домовладельцах) в подведомственном районе; и
- разумеется, практическое проведение федеральных выборов в округах.
Руководитель каждого из этих офисов является должностным лицом - ответственным по вопросам проведения выборов в избирательном округе.
При проведении выборов окружной ответственный по выборам устанавливает все избирательные участки в округе, ведет учет лиц, действующих в качестве официальных представителей избирательных комиссий на избирательных участках, а также временно привлекаемых помощников для работы в офисе, и отвечает за их подготовку. Подготовка проводится в соответствии с общим руководством и другими методическими пособиями, разработанными и изданными центральным офисом. Я принес с собой, некоторые из этих пособий, и кто заинтересуется, может посмотреть их.
Я хочу добавить, что АИК в соответствии с федеральным законом проводит выборы в другие определенные органы - а именно, в выборы в Комиссию по делам коренного населения, выборы должностных лиц и другие выборы во все профсоюзы Австралии, зарегистрированные на федеральном уровне. Каждый год мы проводим в соответствии с законами от 700 до 800 выборов. Выполнение таких задач подтверждает тот факт, что общество и парламент признают независимый характер и высокий профессионализм АИК.
Благодаря тому, что у нас имеется постоянный штат сотрудников для решения стоящих задач, деятельность комиссии по любым вопросам отличает высокий профессиональный уровень.
Несмотря на то, что комиссия является независимой, она полностью подотчетна общественности за надлежащее проведение выборов и за осуществление другой деятельности.
Она обязана представлять годовой отчет в парламент и, как и все другие бюджетные организации, подотчетна парламенту.
Постоянный член избирательной комиссии и его старшие помощники часто отчитываются перед парламентской комиссией по вопросам, начиная с соблюдение тайны записей в списках избирателей, и кончая содействием международным избирательным органам и, разумеется, по вопросам избирательной политики и деятельности АИК.
На уровне выборов в федеральный парламент была разработана концепция о совместном постоянно действующем комитете по вопросам выборов. Такой комитет (СДК) в течение многих лет занимался изучением проблем, связанных с проведением выборов. На основе его рекомендаций были внесены изменения и дополнения в избирательное законодательство, процедуры и порядок проведения выборов, начиная с вопросов государственного финансирования и опубликования финансовой информации, и кончая методиками подсчета голосов избирателей.
Избирательные комиссии штатов являются намного меньше по размеру, чем АИК. У них имеется только лишь главный офис, и нет постоянных структурных (окружных) подразделений, в отличие от АИК.
В общем, их работа ведется привлекаемыми на время служащими из других правительственных учреждений штата, которые исполняют обязанности должностного лица, ответственного за проведение выборов на уровне штата, и как я уже отмечал, они основываются в работе на АИК и ее структуры для составления списка избирателей при голосовании в органы власти штата.
При проведении выборов, как на федеральном уровне, так и на уровне штата в качестве избирательных пунктов используются одни те же места школы, церкви, места культурно-массового назначения. Избирательные органы на каждом уровне информируют друг друга о местах проведения голосования. АИК разработала целый ряд критериев, основанных на количестве избирателей, необходимом для учреждения избирательного пункта в районе, несмотря на то, что проводится политика, направленная на поощрение штатов следовать федеральной практике (и наоборот) не всегда получается так, что при проведении выборов на разных уровнях в качестве избирательных пунктов используются одни и те же места. Это может привести к путанице и раздражению избирателей. Поэтому желательно, чтобы в этом была достигнута максимальная последовательность.
При проведении выборов на национальном уровне и уровне штата часто привлекаются одни и те же лица для выполнения функций членов избирательных комиссий. Установилось тесное сотрудничество по вопросу обмена информацией по таким вопросам.
Поскольку системы голосования при выборах на федеральном уровне и уровне штата, по сути, ничем не отличаются одна от другой, практически не возникает осложнений, когда привлекается один и тот же персонал для проведения выборов на разных уровнях.
Проблемы могут возникнуть, если один и тот же персонал привлекается для проведения выборов, на которых порядок голосования отличается один от другого. АИК имеет недавний отрицательный опыт при проведении специальных выборов в собрание, которое уполномочено решать только проблемы коренного населения Австралии. Ответственные на некоторых избирательных пунктах, которые имели определенный опыт проведения обычных выборов, вероятно, не уяснили особенности порядка проведения таких специальных выборов, о которых им рассказывалось в ходе методических сборов, и дали неверные объяснения избирателям относительно процедуры голосования, что привело к тому, что голоса таких избирателей пропали. Результаты таких выборов были оспорены самой АИК в суде.
Отсюда необходимо извлечь урок, что различные методы проведения голосования и различные процедуры могут запутать как избирателей, так и членов избирательных комиссий, и поэтому надо избегать применения методов, отличных друг от друга.
Избирательные офисы штатов отвечают за информирование общественности о собственных выборах и ведут активную агитационную работу, как и АИК проводит такую деятельность в интересах федеральных выборов. Пресса, радио и телевидение широко используются в этих целях, также избирателям рассылаются информационные бюллетени.
Штаты, однако, в отличие от АИК, не проводят общую образовательную программу, а полагаются на АИК в данном вопросе.
Так как в штатах не существует постоянной сети структурных (окружных) подразделений, а сеть АИК хорошо известна избирателям, особенно в отношении проведения регистрации, поэтому АИК получает огромное количество вопросов от населения в ходе выборов на уровне штата. Так как мы располагаем информацией, получаемой благодаря работе наших окружных подразделений сети, и благодаря тому, что избирательные системы аналогичны, АИК способна удовлетворить большинство из подобных запросов и вопросов. Действительно только для того, чтобы ответить на все такие запросы, АИК по согласованию с офисами в штатах привлекает дополнительный персонал, оплачиваемый из бюджета соответствующего штата, на период проведения выборов на уровне штата. В меньшем масштабе штаты могут привлекать персонал за счет АИК при проведении федеральных выборов, если они сами не могут справиться с объемом поступающих запросов.
Таким образом, на основе доброй воли и здравого смысла достигается взаимодействие между административными избирательными органами федерального уровня и уровня штата, в результате чего повышается уровень обслуживания избирателей и экономия средств.
Некоторые аспекты такого взаимодействия имеют структурный характер. Например, как я уже отмечал, в основном АИК проводит регистрацию избирателей для выборов в органы власти всех уровней. Штаты оплачивают в различной степени часть расходов, понесенных АИК на составление списков избирателей. Таким образом, они получают право оценивать порядок проведения регистрации, и в этих целях недавно был учрежден австралийский Общий регистрационный совет, на котором обсуждаются различные вопросы и проблемы, возникающие в связи с проведением регистрации, а также пути усовершенствования порядка ведения списков избирателей. Постоянный член избирательной комиссии Австралии, каждый постоянный член избирательной комиссии штата, а также три других старших сотрудника АИК являются членами такого совета.
Я уже упомянул, что на основе доброй воли и здравого смысла достигается взаимодействие между административными избирательными органами федерального уровня и уровня штата. Однако какой бы доброй ни была воля, невозможно достичь единообразия, если одну и ту же работу в одной и той же области проводят не одна, а несколько организаций. Наиболее экономически рентабельным решением было бы не иметь вообще два уровня административных избирательных органов, а вместо этого создать только один административный орган, который будет отвечать за проведение выборов в органы власти всех уровней, то есть один орган, который приводит в соответствие законодательство штата и законы федерального уровня. При таком устройстве не будет происходить утрата суверенитета на различных уровнях органов власти. Органы власти каждого уровня будут, уполномочены принимать собственные законы о выборах: функциональной обязанностью единого избирательного органа будет соблюдение этих законов. Многие люди в Австралии признают целесообразность такого устройства. В то же время они признают суровую политическую реальность, что правительства штатов (да и федеральное правительство тоже) вряд ли отдадут то, что имеют, и что их устраивает, невзирая ни на какие экономические преимущества и удобства для избирателей. Невзирая на то, что сотрудничество и взаимодействие между штатами внутри Австралии и между государствами Содружества укрепилось за последние годы в целом ряде областей. Оно еще не достигло того уровня, когда будет выражено обоюдное желание осуществить серьезные преобразования в этой достаточно чувствительной сфере.
Выборы в местные органы власти в большинстве своем проводятся должностными лицами местных советов. Они заимствуют списки избирателей по своим районам у АИК, в зависимости от местных нормативных актов вносят дополнения в такие списки за счет включения в них избирателей, проживающих за пределами избирательного района, но имеющих недвижимость в его границах.
Системы голосования и процедуры выборов в местные органы власти в большинстве совпадают с порядком при выборах на федеральном уровне и уровне штата, поэтому в этом отношении практически не возникает осложнений.
Некоторые другие важные вопросы проведения выборов
В этом разделе я бы хотел остановиться на работе АИК и ее особых функциях.
Я ранее подчеркивал независимый характер АИК. Чтобы подкрепить это высказывание примером, я хочу отметить, что в прошлом у нас были случаи, когда официальные представители ведущих политических партий, включая Генерального секретаря партии, формирующей правительство, привлекались к ответственности за правонарушения при проведении выборов. Несмотря на то, что мы стремимся с помощью указаний, предупреждений и ненавязчивых убеждений предотвратить возможности нарушения законов партиями, мы готовы применить более жесткие меры взыскания в случаи необходимости без каких-либо опасений и пристрастий.
Таким образом, наш независимый статус и беспристрастное отношение являются широко признанным фактом, что в равной степени может быть отнесено и к закону.
Это является чрезвычайно важным не только при проведении выборов, но и в отношении такой деятельности, как нарезка избирательных округов, решение вопросов государственного финансирования избирательных кампаний и связанных с этим вопросов опубликования финансовых отчетов партий и кандидатов.
Границы избирательных округов
При проведении выборов федерального уровня в Австралии в основу положен принцип «все голоса имеют равную силу». Для одномандатных округов это означает, что все округа должны иметь, насколько это практически возможно, приблизительно одинаковое количество избирателей.
В соответствии с законом границы избирательных единиц пересматриваются, по крайней мере, один раз в семь лет и даже чаще, если наблюдаются изменения в электорате, а контроль ведется постоянно, и возникает необходимость провести пересмотр границ округов.
Такие пересмотры происходят по решению постоянного члена избирательной комиссии, исходя из критериев, предусмотренных законодательством. Решение постоянного члена избирательной комиссии является окончательным: то есть оно подлежит обязательному исполнению.
Когда такое решение принято, происходит новая нарезка избирательных округов. Пересмотр проводится независимой комиссией, которая состоит из трех членов избирательной комиссии, о которых я рассказал ранее (председатель, член комиссии, не являющейся юристом, и постоянный член избирательной комиссии) плюс ответственный представитель по вопросам проведения выборов от штата, в котором происходит такая нарезка, генеральный ревизор и генеральный инспектор от правительства штата. Сам процесс имеет очень широкую огласку, он предусматривает рассмотрение предложений об общественности и политических партий, возможность высказывания своей точки зрения и возражений против внесенных предложений на публичных слушаниях, и в конечном итоге - принятие окончательного решения. Нашим законодательством предусмотрено, что ни парламент, ни правительство, ни судебная инстанция не могут отменить границы избирательных округов, определенные членами избирательной комиссии. Исполнение решения о новой нарезке является немедленным и не может быть задержано или оспорено.
Мы преодолели те времена, когда определение границ избирательных округов проводилось нерегулярно по времени, на основе менее конкретных критериев, как правило, лицами, назначенными правительством, находящимся у власти, с большой вероятностью пристрастного отношения к такому процессу, и когда исполнение окончательных решений могло быть отложено указом правительства.
Все такие недоработки ушли в прошлое. Несмотря на то, что та или иная политическая сила возможно останется недовольной решением относительно границ избирательных округов, беспристрастность и честность членов избирательной комиссии, осуществляющих нарезку округов, или сам процесс, проводимый на федеральном уровне, не вызывает ни у кого сомнения.
Процесс определения границ избирательных округов значительно облегчен благодаря усовершенствованной компьютерной системе АИК, в которую заложена база данных с подробной географической информацией в сочетании с данными списков избирателей, полученных из системы регистрации АИК. В нее также заложены данные о росте населения, что максимально увеличивает возможность определения границ для сохранения приблизительно равного количества избирателей в округах.
Законы штатов детально регулируют вопросы определения границ избирательных округов при проведении выборов в парламент штата.
Общественное финансирование и опубликование финансовой информации
Ограниченное общественное финансирование избирательных кампаний, проводимых политическими партиями и кандидатами, а также опубликование финансовых отчетов партий является довольно тонким политическим моментом. При выборах на федеральном уровне такие вопросы находятся в ведении АИК.
Положения о финансировании и опубликовании финансовой информации Закона Содружеств о выборах вступили в силу в 1984 году. Они предусматривают два аспекта: возмещение законных затрат на проведение избирательной кампании и опубликование информации о средствах, полученных политическими партиями и независимыми кандидатами, зарегистрированными в АИК, и затратах, сделанных ими на проведение избирательных кампаний.
Положения признают, что партии и независимые кандидаты часто несут существенные расходы на проведение избирательных кампаний, и что для надлежащего обеспечения избирательного процесса допускается содействие сторон, располагающих средствами, при этом информация о таком финансовом содействии должна быть опубликована для того, чтобы избиратели могли сделать осознанный выбор. Только в таком случае разрешается общественное финансирование на такие цели.
В то же время в основе такого положения лежит концепция, по которой представители общественности должны иметь право знать, из каких источников получены все средства на проведение избирательных кампаний политическими партиями и независимыми избирателями особый интерес вызывают источники пожертвований партиям и независимым кандидатам. Опубликование данных о том, откуда пол учены деньги, и как они были израсходованы, не допускает возможность коррупции, так как вся финансовая информация становится доступной общественности. Любой представитель средств массовой информации имеет право доступа к документации, учет которой ведется АИК.
Наиболее примечательные аспекты положений о финансировании и опубликовании финансовой информации заключаются в следующем:
- Для законного получения финансовых средств партия должна быть зарегистрирована в АИК;
- Для получения возмещения затрат кандидата, выдвигаемого зарегистрированной политической партией, он должен набрать не менее 4 процентов общего количества голосов при проведении первого предпочтительного голосования. Реальная сумма возмещения должна быть меньше причитающейся суммы понесенных законным образом затрат;
- Необходимо соблюдение требования о раскрытии информации об источниках пожертвований, полученных политическими партиями, а также о других основных источниках дохода и осуществленных затратах;
- Признание полномочий АИК по проведению расследований в целях проверки соответствия партии требованиям законодательства. Такие расследования обычно осуществляются путем проведения аудиторской проверки финансовых отчетов партии;
- Признание требования к жертвователям по предоставлению подтверждений о внесении пожертвований в пользу партий и кандидатов;
- Предоставление отчетности о политических агитационных материалах, изданных, переданных или опубликованных станциями или типографиями;
- Все требования и отчеты должны быть доступны общественности.
Вот краткое описание схемы работы на федеральном уровне. На уровне штата постепенно внедряются схемы, смоделированные, по сути, на основе федеральной схемы.
Области взаимодействия
Я ранее упоминал о Совместном парламентском комитете по избирательным вопросам (СДК).
Один из основных вопросов, рассматриваемых СДК в последнее время (1992 год) был вопрос» Проведение выборов: Новые границы сотрудничества». Это был первый вопрос, затрагивающий проблемы на уровне штата и рассматривающий области взаимодействия между избирательными административными органами на федеральном уровне и уровне штата.
Выводы, сделанные в результате такого исследования, обосновывали практичность, экономичность, эффективности и целесообразность учреждения единого избирательного органа для проведения выборных мероприятий, а также возможность распределения средств.
Ранее я уже вкратце описывал преимущества единого избирательного органа, обслуживающего выборы различных уровней. В проведенном исследовании СДК не дал никаких рекомендаций относительно проведения выборов на федеральном уровне и уровне штата с помощью единого избирательного органа в Австралии. Штаты, как и Содружество, заявили, что это суверенное право их собственных парламентов регулировать свои собственные избирательные системы.
Из-за отсутствия ясной перспективы учреждения единого избирательного органа СДК особое внимание уделил в своем докладе сферам взаимодействия.
Он призвал к практическому воплощению и дальнейшему расширению договоренностей между АИК и избирательными органами штатов. Его рекомендации были в принципе направлены на облегчение процедур голосования за счет упрощения самого порядка голосования.
Рекомендации затрагивали такие проблемы, как:
- обеспечение материалов и оборудования для предварительного голосования и голосования по почте для всех выборов в штатах/территориях в офисах АИК и наоборот;
- стандартизация процедур голосования и оборудования избирательных пунктов;
- достижение договоренностей, определяющих, когда персонал при выборах на федеральном уровне или уровне штата уполномочен и подготовлен для публичных разъяснений относительно соответствующих систем;
- общее пользование электронными сканирующими устройствами при составлении списков избирателей для оказания содействия администрации в проведении обязательного голосования и наблюдения за возможным многоаспектным голосованием.
- совместных комиссий для проверки организации и проведения выборов на обоих уровнях.
- использование материалов на всех уровнях выборов для проведения соответствующей программы ознакомления и обучения населения вопросам выборов; и
- рассмотрение вопросов совместного финансирования организации избирательных образовательных центров и проведения совместных исследовательских проектов.
СДК также представил рекомендации в отношении программы подготовки персонала, и призвал расширить количество услуг, предоставляемых членами избирательных комиссий избирателям при выборах на всех уровнях за счет дальнейшего распространения программы подготовки и обучения и обмена персонала избирательных комиссий обоих уровней.
Несмотря на то, что многие рекомендации относились к вопросам, взаимодействие по которым уже вошло в практику, важно то, что парламентский комитет признал целесообразность максимального взаимодействия и сотрудничества избирательных органов на различных уровнях в интересах избирателей и налогоплательщиков.
Естественно, взаимодействие избирательных административных органов Австралии не беспредельно. Что совершено очевидно, так это то, что есть и останутся области для такого взаимодействия и сотрудничества. Такое взаимодействие будет только в интересах и на благо избирателей.
Заключение
Я попытался сделать общий обзор вопросов организации избирательного процесса в условиях федеративного устройства Австралии в надежде на то, что вы, возможно, найдете для себя кое-что полезное в нашем многолетнем опыте решения стоявших перед нами проблем и поиска административных, решений.
Австралия - относительно молодая страна, по крайней мере, с точки зрения европейской цивилизации, но в то же время она одна из рекордсменов в плане стабильности демократического правления около 150 лет как союз штатов и 100 лет как федеративное государство. История вашей страны, как единого государства, разумеется, намного длиннее, но вряд ли можно сказать, что история проведения демократических выборов в вашей стране длиннее нашей истории. Вы в то же время находитесь в таком положении, что многие могут позавидовать вам: вы начинаете все с самого начала, у вас есть возможность научиться на опыте других и установить современную и эффективную избирательную систему, которая будет одинаково успешно применима как на федеральном, так и на региональном уровне.
Таким образом, вам выпала возможность уяснить по-настоящему важные аспекты в самом начале пути. Проведение выборов - сложный процесс, но системы, которые мы можем смело назвать «хорошими» (невзирая на то, что они могут отличаться друг от друга) имеют целый ряд общих черт. По моему мнению, такие черты включают:
- всеобщее избирательное право, то есть система, в которой все взрослое население, невзирая на пол, род занятия, расовую принадлежность, цвет кожи, взгляды и так далее, имеет право голоса;
- тайное голосование;
- каждый голос имеет равную силу, то есть принцип, гарантирующий, что по мере практической возможности голос каждого избирателя имеет равный вес по сравнению с любым другим избирателем;
- проведение соответствующих образовательных программ по вопросам работы избирательных систем, прав избирателей и порядка проведения выборов;
- избирательный орган, которому гарантируется независимый статус от избираемого им парламента и правительства;
- требование о раскрытии политическими партиями и кандидатами источников финансирования их кампаний;
- хорошо подготовленный, профессионально грамотный персонал избирательных комиссий, соблюдающий единые процедуры проведения выборов, которые регламентированы законодательством о выборах и
- механизм обеспечения того, чтобы все аспекты проведения выборов были доступны общественности.
Завершая свой доклад, я бы хотел сказать, что выбор оптимальной модели избирательной системы в каждой стране зависит в огромной степени от политического развития и административных традиций, сложившихся в этой стране. Независимый статус и общественное признание избирательного административного органа, как и концепция честности и безупречности являются существенно важным фактором. Законы сами по себе не смогут гарантировать такое положение - мы, как администраторы избирательного процесса, должны внести в это свой существенный вклад. Если мы не добьемся этого, мы не сможем с уверенностью сказать, что обеспечили демократию.
Когда однажды установлен независимый статус органа, когда получено общественное признание административного органа, свернуть с этого пути будет уже не просто.
Я не претендую на то, что австралийская модель является универсальной, существует много стран, в которых отличные модели хорошо зарекомендовали себя по целому ряду специфических причин. В то же время сложившаяся в настоящее время административная структура АИК, утвержденная в 1984 году, доказала свою высокую эффективность и работоспособность как в своем контексте, так и в сфере эффективного, действенного и беспристрастного администрирования избирательным процессом.
Вы разрабатываете и совершенствуете законодательство о выборах и избирательные процедуры. Если мне удалось дать вам какие-то идеи, которые вы, возможно, захотите изучить и развить, то я считаю, что достиг поставленной цели. Если АИК может чем-либо помочь вам в ходе развития наших контактов, она будет рада оказать содействие. Я с удовольствием отвечу, если смогу, на ваши вопросы.
| 
