«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Введение
Вопросы пассивного избирательного права относятся к разряду наиболее животрепещущих проблем, требующих разрешения в выборном и административном законодательстве той или иной территориальной юрисдикции еще до определения победителя (победителей) и/или распределения мест в исполнительном или законодательном органе власти1. Вопросы пассивного избирательного права предполагают правовое и практическое решение следующих групп проблем, две из которых обычно привлекают наибольшее внимание в международных исследованиях, посвященных изучению природы взаимоотношений между голосованием и демократией:
- обязанность кандидатов продемонстрировать поддержку избирателей путем сбора необходимого количества подписей в пределах территории, где они предполагают баллотироваться;
- решение практических, но вместе с тем философских и политически значимых вопросов, относящихся к порядку и обоснованности различного подхода к независимым кандидатам и кандидатам от политических партий и избирательных объединений. Данные организации могут, как известно создаваться только для проведения конкретных выборов. Правда, в большинстве случаев речь идет о политических организациях, которые были созданы до предвыборной кампании и играют заметную роль в политической жизни района, города, области или страны в целом.
В этих широких пределах можно, к примеру, сформулировать следующие вопросы: в чем состоят конкретные процедурные различия (особенно при президентской системе правления) между выборами в исполнительные и представительные органы власти? в чем состоят преимущества и недостатки применяемой методики проведения национальных (федеральных), областных и местных выборов? какова величина регистрационного сбора, если таковой вообще установлен, и в чем выражается финансовая ответственность и отчетность участников выборов в той или иной стране или политической системе? Независимо от конкретной страны и того, как она проводит выборы, все эти вопросы неизбежно возникают в контексте существующих общественно-политических систем, где эгоцентричные политики и демократические ценности сталкиваются и стремятся к своему утверждению в условиях, характеризуемых хотя и не постоянными, но все же такими правилами игры, которые становятся все более стабильными по мере политического созревания того или иного демократического общества.
В контексте сравнительного анализа международной практики опыт и становление избирательной системы в Российской Федерации с 1991 года немногим отличается от опыта многих других демократических стран, прошедших через различные этапы своего политического развития. Это широкое обобщение можно отнести как к недавно возникшим или реформированным демократическим системам, так и к странам, прошедшим через периоды относительной политической нестабильности, политической конфронтации и борьбы. Вопросы, получившие остроту в России в процессе политических дебатов и споров вокруг выборов в Государственную Думу 1993 и 1995 годов, президентских выборов 1996 года и губернаторских выборов 1996-1997 годов (имеющих прямое отношение к составу Совета Федерации), выборы в областные и местные представительные органы, нельзя назвать уникальными. Все эти вопросы общего порядка, которые часто приходилось решать и в других демократических странах.
Оптимальное распределение мест между одномандатными округами и политическими партиями стало главнейшим вопросом в спорах о том, следует ли изменить Закон «О выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации» в период между выборами 1993 и 1995 годов. Вопрос о том, в какой мере и при каких обстоятельствах несоблюдение конкретных процедурных положений избирательного законодательства, может служить достаточным основанием для того, чтобы Центральная избирательная комиссия (или Верховный Суд в случае обжалования вопроса) дисквалифицировала тот или иной политический блок, который, возможно, представляет значительную часть интересов избирателей, превратился в ключевую проблему при вынесении решения о регистрации или нерегистрации избирательных блоков Яблоко (Явлинский) и Держава (Руцкой) на выборах в Государственную Думу 1995 года. Вопрос о том, при каких условиях кандидат должен быть снят с регистрации на основе доказанных нарушений при сборе подписей, вырос в серьезную проблему для В.А.Брынцалова, выдвинутого на должность Президента Российской Федерации на выборах 1996 года. Первый вопрос, относящийся к положениям закона о выборах, довольно прост. Второй и третий вопросы - более сложны, ибо они связаны с положениями законодательства и частыми фактами: какое количество? какой процент? какие нарушения должны быть достаточными? какие доказательства должны быть необходимыми? и какая инстанция должна выносить решение?
Каждый из этих вопросов и многие другие, вытекающие из них, затрагивают проблемы, аналогичные тем, с которыми неоднократно сталкивались другие демократические общества. В том объеме, в каком это имеет отношение к вопросам пассивного избирательного права2, данный отчет имеет своей целью представить сравнительные данные и результаты анализа аналогичной практики в других странах для сведения членов Центральной избирательной комиссии, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, экспертов и выборных руководителей, отвечающих за решение вопроса о том, каким образом Российская Федерация и ее субъекты могут использовать опыт других стран в своей работе.
Как свидетельствует опыт Центральной избирательной комиссии, различных избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а также судов и судей, участвовавших в решении этих вопросов, спорные проблемы возникали чаще всего там, где соответствующее избирательное законодательство изобиловало пробелами, противоречиями и двусмысленностями. Работа данных инстанций и их решения осложнялись еще и тем обстоятельством, что эти проблемы возникали не в спокойные времена и не носили чисто теоретического характера. Эти проблемы непосредственным образом влияли на политические страсти, которые имели отношение к карьере конкретных политических деятелей и затрагивали жизненно важные интересы всего российского общества, и что еще более усугубляло ситуацию, так это то, что избирательные комиссии и суды различного уровня вынуждены были решать все эти спорные вопросы процедурного характера в то время, ко гда они больше всего загружены работой, когда недостаточное финансирование и нехватка персонала особенно сильно заметны, когда дефицит времени острее всего, и бремя действующего избирательного законодательства достигает своего апогея. Ни один из этих пунктов не должен восприниматься как нечто из ряда вон выходящее или характерное только для России или же характеризующее только новые демократические общества в отличие от сложившихся демократических общественно-политических систем3.
Здравый смысл и обобщенный опыт международных экспертов, исследовавших процедурные нормы пассивного избирательного права свидетельствуют о том, что: «... наилучшие законы и процедурные нормы тщательно и целенаправленно разрабатываются для того, чтобы предупреждать возникновение критических ситуаций, а не обеспечивать их разрешение в пожарном порядке»4. Однако любая попытка определить потенциальные корни таких кризисных ситуаций требует внимательного изучения соответствующих законов и административных инструкций, порождающих конфликтные ситуации.
Мы начинаем с рассмотрения вопросов законодательства Российской Федерации. Затем мы коротко остановимся на альтернативных подходах к некоторым законопроектам, оценках российских экспертов, а также предложениях, выдвинутых рядом субъектов Российской Федерации по совершенствованию действующего избирательного законодательства. В рамках данного отчета мы рассмотрим нормативные акты, регулирующие порядок сбора подписей при проведении предвыборных кампаний 1995 и 1996 годов, а также коснемся нескольких крупных спорных дел и принятых по ним судебных решений. После этого мы обратим свое внимание на юрисдикцию Центральной избирательной комиссии, ее роль и руководство нижестоящими избирательными комиссиями, деятельность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Впоследствии мы рассмотрим в сравнительном плане американскую практику решения вопросов пассивного избирательного права (Схемы 1-3), а также подходы, применяемые в Восточной Европе, других странах СНГ и в Канаде. В своих выводах и предварительных рекомендациях мы попытаемся предложить приемлемые варианты совершенствования российского избирательного законодательства с учетом местных реалий. В сносках и примечаниях содержатся пояснения к выдвигаемым предложениям и ставятся вопросы, требующие разрешения в законодательном порядке.
1 При президентской системе правления во главе исполнительной ветви власти находится единственный победитель, который определяется по результатам президентских выборов. Эта система отличается от парламентской системы правления, при которой глава исполнительной ветви власти или «правительство» обычно (хотя и не всегда) избирается от лидирующей или имеющей парламентское большинство партии или коалиции. При президентской системе наиболее фундаментальные различия в правилах наблюдаются по следующему вопросу: считается ли избранным лидирующий в первом туре кандидат, если он получает абсолютное большинство или относительное большинство свыше определенного процента голосов, либо проводится последующее повторное голосование, а также в правилах, по которым проводится такое повторное голосование. При выборах в законодательные органы власти такие фундаментальные отличия заключаются в принципах определения победителя на выборах, устанавливающих, что кандидат, набравший наибольшее количество голосов (иногда данная норма уточняется введением квалификационных барьеров и положений о повторном голосовании), считается избранным по одномандатному округу в отличие от различных схем пропорционального представительства и определения победителей в многомандатных избирательных округах. Эти варианты в разных сочетаниях присутствуют в избирательных системах различных стран мира. Для дальнейшей информации по иллюстративным сравнительным подходам, смотри «Сравнение демократий; Выборы и голосование в глобальной перспективе», Лоуренс ЛеДюк, Ричард Ниеми и Пиппа Норрис 1996 г. (Comparing Democracies; Elections and Voting in Global Perspective - Lawrence LeDuc, Richard Niemi, and Pippa Norris (1996)
2 Международный фонд избирательных систем (МФИС) готовит ряд работ, в которых оцениваются варианты реформы законодательства Российской Федерации по проведению выборов с точки зрения сравнительного международного права по широкому кругу вопросов, выходящих за рамки пассивного избирательного права. Например, смотри «Сравнительный анализ систем голосования» - Роберт Алан Далл, октябрь 1996 г. (А Comparative Review of Voting Systems - Robert Alan Dahl, October 1996). Также смотри «Выборы Президента Российской Федерации: технический анализ с рекомендациями по правовой и процессуальной реформе» (готовится к выпуску) (The Election of the President of the Russian Federation: A Technical Analysis with Recommendations for Legal and Procedural Reform.
3 Например, при рассмотрении истории выборов в Австралии анализ законодательства Австралии по проведению выборов, в котором содержались комментарии действий правительства Лейбористов после 1911 года, направленные на расширение базы избирателей вскоре после того, как Федерация шести бывших австралийских колоний вступила на путь независимости от Великобритании, выявил проблему, связанную с тем, что работникам избирательных комиссий приходится справляться с большим количеством обязанностей в сжатые сроки. Далее в анализе говорится: «Остается проблема неровного графика работы. При наличии 10 млн. избирателей происходит приблизительно 2,5 млн. операций по изменению регистрации избирателей в год. На самые напряженные дни, которые имеют место сразу после объявления о дате проведения выборов, может приходиться более полумиллиона операций по регистрации избирателей. При подготовке к выборам в 1990 г. за десятидневный срок были зарегистрированы 160000 новых избирателей, 170000 избирателей были приписаны к другим избирательным комиссиям, а 100000 поменяли свои адреса без изменения регистрации при избирательной комиссии, 18000 были исключены из списков по причине смерти или по другим основаниям, что в общем составляет 595000 операций». Источник - «Бюрократическая модель: Австралия» - Колин А. Хьюгз, цитата из которого приводится в издании «Журнал бихеворальных и общественных наук», 1972 г. (The Bureaucratic Model: Australia - Colin A Hughes, cited in the Journal of Behavioral and Social Sciences, 1972). (Внимательный читатель заметит, что указанное количество внесенных изменений вряд ли составляет в сумме 595000, скорее 448000, что опять же иллюстрирует возможность совершения ошибки при работе с большим количеством операций в напряженном режиме).
4 Пассивное избирательное право I - «Вопросы и варианты, Федеральная избирательная комиссия Соединенных Штатов», Введение, пункт (iii) (Ballot Access I - Issues and Options, Untied States Federal Election Commission, Introduction, p (iii).
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
