Предвыборная кампания и правила проведения выборов
Введение
В этой главе рассматриваются вопросы честного ведения предвыборной борьбы и проведения выборов. Вопросы финансирования предвыборной кампании выходят за рамки данной публикации, но мы все же рассмотрим четыре случая, имеющие отношение к ведению предвыборной борьбы и проведению выборов.
Финансирование предвыборной кампании
В своем самом значительном решении по делу о правилах финансирования предвыборной кампании «Бакли против Валео» Верховный суд США постановил, что ограничения на сумму взносов и правила раскрытия источников финансирования были вполне законны, т.к. они не нарушали положений первой поправки и отвечали интересам общества по борьбе с коррупцией. Участие населения в финансировании предвыборной кампании не было запрещено, поскольку это способствовало росту его благосостояния и расширяло, а не ограничивало его роль в общественной жизни страны. Верховный суд также постановил, что при отсутствии государственной поддержки финансирование своей собственной кампании не должно ограничиваться, поскольку такое ограничение было бы нарушением первой поправки, которая гарантирует свободу слова.
Правила проведения выборов методом всенародного опроса отличаются от правил проведения обычных выборов. Если устав корпорации- запрещает финансирование предвыборной кампании какого-либо кандидата, эта корпорация, тем не менее, может оказывать этому кандидату финансовую поддержку или выделять средства на проведение референдума. Кроме того, какие-либо ограничения на участие граждан в финансировании деятельности комитета, поддерживающего такой референдум или выступающего против него, запрещены. Разрешается и ряд других действий, которые при других обстоятельствах могут оказаться неприемлемыми. Например, Верховный суд США постановил, что бюллетень, опубликованный некоммерческой организацией, поддерживавшей кандидатов, которые отстаивают ее точку зрения, является формой политического. самовыражения, а не запрещенной статьей расходов и поэтому находится под защитой первой поправки.
Ограничения, предусмотренные законом Хэтча.
На протяжении многих лет политическая деятельность трудящихся, финансируемая из федерального бюджета, регулировалась федеральными законами. Федеральный закон Хэтча и многочисленные документы, принятые на его основе, предусматривают определенные ограничения на деятельность государственных служащих. Целью этих законов является запрещение политической деятельности среди тех служащих, которые получают жалованье из федерального бюджета. Существует определенный круг государственных служащих, на которых действие данного закона не распространяется. Однако это не означает, что служащие какого-либо ведомства, осуществляющего управление федеральными средствами, могут заниматься политической деятельностью лишь потому, что они были избраны на пост, который не связан с их нынешней работой.
Тем не менее, закон Хэтча не исключает полностью все виды политической деятельности для таких лиц. Например, государственные служащие могут посещать политический съезды или посылать единичные и написанные по собственной инициативе письма в адрес газеты, которая поддерживает кандидата от определенной партии. Хотя государство может запретить членам законодательных органов власти вступать в «партийные» политические организации или фракции, которые могут подорвать основы их беспартийности, или оказывать им активную поддержку, эти ограничения не распространяются на деятельность, которая предусматривает выражение взглядов на ту или иную общественную проблему. Есть, по крайней мере, один штат, где минизакон Хэтча не распространяется на кандидатов, которые берут отпуск для того, чтобы начать предвыборную борьбу. В то же время федеральный закон Хэтча запрещает государственным служащим, работающим в организации, которая финансируется из федерального бюджета, брать отпуск с целью участия в выборах для избрания на партийную должность.
Хотя государство и не обязано проводить четкого разграничения между надлежащим исполнением государственными служащими соответствующих функций и недопустимыми методами ведения политической кампании, законодательным органам власти не следует оставлять эту проблему без внимания. При этом запретительные меры должны быть определены таким образом, чтобы они были понятны и осуществимы для рядового трезвомыслящего гражданина.
По закону Хэтча все процедуры и санкции в отношении государства и местных служащих носят гражданский, а не уголовный характер.
Методы ведения справедливой борьбы
Штаты имеют право принимать и осуществлять законы, регулирующие вопросы проведения политических кампаний и выдвижения кандидатов. От 17 до 19 штатов уже использовали эту возможность для принятия различных модификаций законов, которые запрещают использование ложной информации в ходе политической борьбы. Они, в частности, запрещают публикацию или распространение ложной информации о кандидате на государственный пост и предусматривают соответствующие санкции за нарушение этих положений.
Положения, запрещающие публикацию заведомо ложной информации о кандидате, цель которой состоит в том, чтобы способствовать его избранию или напротив добиться его провала, не являются неконституционными ограничениями свободы слова. Положения, регулирующие публикацию или распространение ложной информации о личных или политических качествах кандидата или его действиях, которая направлена на то, чтобы обеспечить его избрание, добиться его провала или нанести ему ущерб, касаются клеветнических публикаций и не относятся к случаям самовосхваления или восхваления со стороны других.
Наиболее распространенные положения в этой области запрещают публикацию или распространение заведомо ложной информации о кандидате или избирательной кампании, если ее цель состоит в том, чтобы воздействовать на результаты голосования в ходе выборов. Эти положения запрещают разглашение правдивых сведений, позорящих кандидата, предоставление не соответствующей действительности информации о поддержке своей кандидатуры, а также ложных данных.
Большинство судебных разбирательств связано с предоставлением ложной информации. Суды очень серьезно относятся к толкованию понятия «ложная информация». Заявления, в которых выражается определенная точка зрения сами по себе не являются ложной информацией и не рассматриваются судом в качестве таковой, если в них содержится разумный вывод или соответствующий действительности факт. Хотя суды и поддерживают такие положения, они должны отвечать определенным требованиям. Два решения, вынесенные судом в штате Огайо, являют собой пример существования четких разграничений в этом вопросе. В первом случае суд пришел к заключению о том, что положения запрещающие лицам публиковать в ходе избирательной кампании заведомо ложную информацию о кандидате, которая направлена на то, чтобы обеспечить его избрание или добиться его провала, не являются неконституционными ограничениями свободы слова. Однако те положения, которые обязывают лицо, распространяющее такую информацию, предварительно согласовывать ее с соответствующими административными органами, были признаны судом антиконституционными. Суд также может запретить предвыборную агитацию, в которой делается упор на .различные предрассудки или фанатизм. В то же время, если агитационные материалы содержат правдивую информацию, то использование таких методов не является распространением ложных сведений.
После рассмотрения в судах тех положений, которые запрещают предоставление не соответствующей действительности информации о поддержке своей кандидатуры, был сделан вывод о том, что положения, запрещающие заявления о наличии поддержки или одобрения со стороны той или иной политической партии, когда на самом деле такой поддержки или одобрения нет, достаточно конкретны и не противоречат федеральной конституции или конституции штата.
Положения о разглашении правдивых сведений, позорящих кандидата, запрещают публикацию или распространение ложной информации о кандидате, которая может опорочить его или лишить его голосов избирателей. Так же, как и в случае с отражением своей точки зрения в делах по ложной информации, судебные инстанции считают, что использование крайних или нелогичных оценок в предвыборной пропаганде, в основе которых лежат реальные факты, не является распространением ложной информации в соответствии с положениями, запрещающими распространение материалов, содержащих ложные сведения в отношении личных или политических качеств кандидатов. В виду серьезности таких нарушений суды неохотно выступали в поддержку положений, которые нарушают существующий закон о клевете. Положения, запрещающие умышленное искажение качеств кандидата, его взглядов на те или иные проблемы, принадлежность к той или иной партии, а также сведений, касающихся одобрения и поддержки его кандидатуры, были признаны слишком расплывчатыми, неконкретными и не подпадающими под категорию «злой умысел». В последнее время это понятие все чаше используется в работе судов.
Предвыборные обещания
Предвыборные обещания являются еще одним весьма интересным моментом. Раньше судебные решения неизменно поддерживали те законы, которые запрещали кандидатам обещать своим избирателям различные привилегии в обмен на их голоса. Однако в последнее время суды стали относиться к таким законам более либерально. Общие обещания не влекут за собой ответственности кандидата по закону. Не влекут за собой подобной ответственности и обещания избирателям обеспечить более эффективное управление, снизить налоги или провести реформу системы социального обеспечения, а также рекламные проспекты, значки, ручки или приемы, поскольку все это является общелриемлемыми методами рекламирования имени кандидата и его качеств. В своем последнем решении по этому вопросу Верховный суд США не поддержал позицию Верховного суда штата Кентукки, признавшего нарушением закона штата о коррупции заявление одного из кандидатов о намерении снизить свою зарплату. В решении суда Кентукки, в частности, говорилось, что сокращение налоговых выплат, которые станут прямым результатом этого, было ничем иным как предложением финансовых привилегий для избирателей. Однако Верховный суд страны постановил, что «негативное воздействие такой практики абсолютной отчетности за имеющие место оговорки в ходе политической дискуссии несовместимо с атмосферой свободного обсуждения, предусмотренного первой поправкой, в контексте политической кампании».
Поведение прокуроров, судей и кандидатов на должность судей и прокуроров регулируется специальными положениями. Эти положения могут включать в себя правовые или юридические каноны этики или поведения. В большинстве таких решений содержалась поддержка установленных государством ограничений на свободу слова кандидатов на должность судей и, в частности, положений, запрещающих кандидатам давать предвыборные обещания или разглашать свои взгляды на спорные вопросы закона или политики. Целью таких ограничений является обеспечение беспристрастного судебного разбирательства или, по крайне мере, создания его видимости. Затем эти ограничения были расширены, с тем, чтобы запретить кандидатам на должность судей участвовать в «дискуссиях, независимо от того, делается ли это в форме заявлений или обещаний, по вопросам, которые требуют беспристрастного рассмотрения в суде, где эти кандидаты рассчитывают получить место». В одном из таких случаев, кандидат на должность судьи был обвинен в нарушении государственного кодекса поведения судьи за распространение пропагандистской литературы в ходе предвыборной борьбы за пост судьи Верховного суда штата, в которой он, в частности, заявил, что будучи судьей апелляционного суда ни разу не отменил ни одного приговора нижестоящего суда по делу лиц, обвинявшихся в изнасиловании. Однако другие суды позволяют кандидатам обсуждать вопросы без декларирования своей точки зрения по ним.
Наличие доказательств о сознательном совершении нарушения
Для того, чтобы суд смог вынести решение в отношении того или иного нарушения, он должен быть уверен, что лицо, совершившее их, сделало это сознательно. Разработке этой концепции на практике было посвящено немало времени и внимания. Один из судов в штате Северная Дакота пришел к заключению, что человек действует сознательно, если уверен, что его заявление содержит ложные сведения. При этом у него не должно быть сколько-нибудь серьезных сомнений по этому поводу. В то же время в штате Миннесота считают, что человек, который делает такое заявление, должен знать, что оно содержит ложную информацию. При рассмотрении другого дела в этом же штате, судьи пришли к заключению, что кандидат не может ссылаться на свою репутацию и добропорядочность как средство зашиты, а решение о том, знал ли он, что его заявление содержит ложные сведения или нет, должно приниматься тем, кто ведет его дело на основе имеющихся показаний и улик. Аналогичным образом ссылки на небрежность не могут являться основанием для признания его действий результатом опрометчивости или неосторожности. Необходимо доказать, что у подзащитного имелись серьезные сомнения по поводу правдивости сведений, содержавшихся в заявлении.
Положения о ложной информации в ходе избирательной кампании являются единственным ответом на многие вопросы. Так, например, в ходе слушания одного из дел в штате Мичиган, выяснилось отсутствие оснований для обвинения в распространении, содержавших ложные сведения заявлений в ходе предвыборной пропагандистской кампании в соответствии с положениями, запрещающими использование в ходе предвыборной кампании ложной или ошибочной информации, которая может иметь прямое воздействие на результаты выборов.
Ограничения, налагаемые на издание избирательных проспектов
Органы, занимающиеся изданием избирательных проспектов, несут особую ответственность. Приняв решение об издании избирательного проспекта, государство может столкнуться с ситуацией, при которой оно уже не будет осуществлять контроль за его содержанием в том объеме, в котором это может сделать частный издатель, поскольку при осуществлении деятельности, в которой присутствуют элементы свободы слова, и введении ограничения на эту свободу государству приходится принимать во внимание положения первой поправки. Кроме того, эти ограничения должны быть определены таким образом, чтобы они отвечали насущным интересам государства. Однако в случае материалов, которые содержат ложную информацию, вводят в заблуждение или не соответствуют существующему законодательству, более важным является соблюдение интересов государства по обеспечению точности информации, публикуемой в избирательном проспекте, а не интересов кандидата и его свободы слова.
Запреты, действующие в день выборов
Вряд ли можно сказать, что запреты на различного рода заявления и деятельность в день выборов, по душе судебным инстанциям. Государство не может запретить газетам публиковать в день выборов передовые статьи с призывом голосовать на референдуме за того или иного кандидата в соответствии с положениями, запрещающими вести агитацию или предвыборную кампанию в день выборов, поскольку эти положения нарушают конституционные гарантии свободы слова. Положения, которые запрещают распространение в день выборов любых печатных материалов, направленных «против любого кандидата», были признаны неконституционными и нарушающими первую поправку. Подготовка и распространение подстрекательных рекламных материалов накануне выборов с таким расчетом, чтобы они были увидены и прочитаны в день выборов, не является нарушением положений закона о предвыборной кампании в день выборов. Наконец, более общие положения, запрещающие действия, направленные на то, чтобы убедить избирателей голосовать на референдуме за определенного кандидата или политическую партию в день выборов, или воздержаться от голосования вовсе, были объявлены неконституционными ограничениями на свободу слова.
Интересно, что суды поддержали определенные временные ограничения. Так, закон, запрещающий определенные виды предвыборной пропаганды и рекламы ранее чем за 63 дня до выборов, был признан неконституционным нарушением свободы слова.
В 1992 г. судьи Верховного суда США поддержали пятью голосами против трех закон, запрещающий в день выборов распространение предвыборной литературы или пропаганду в радиусе 100 футов от избирательного участка. Суд рассмотрел доводы о том, что данный закон ограничивает возможность политиков общаться с избирателями, но в результате тщательного анализа; «многолетней истории, значительной степени согласия и просто здравого смысла» большинство пришло к выводу, что эти ограничения были необходимы для обеспечения насущных интересов государства и «предотвращения случаев запугивания избирателей и фальсификации результатов выборов». Пятый судья, поддержавший эти законы, заявил, что территория вокруг избирательных участков не является традиционным местом общения с избирателями.
В других решениях, принятых судами по вопросам проведения предвыборной кампании, в понятие «предвыборная кампания» было включено использование официальных плакатов с инструкциями по голосованию, издаваемых в графствах, в которых имя местного руководителя (совсем не случайно участвовавшего я предвыборной борьбе за свое переизбрание) было напечатано более крупными буквами, чем все остальные слова. Суды также пришли к заключению о том, что понятие «предвыборная кампания» является достаточно широким и может распространяться на кандидата, входящего в состав избирательной комиссии и лично встречающего каждого избирателя, появляющегося на избирательном участке.
Гласность и анонимность политических заявлений
Имелось также множество случаев, когда закон требовал гласности политических заявлений в форме указания их авторов или принадлежности тем или иным лицам или организациям. Однако в последнее время судебная система проявляет отрицательное отношение к практике подобной гласности. Последняя преследуют целый ряд целей. Она способствуют утверждению честного и достойного поведения в ходе избирательных кампаний и обеспечивают такое положение, при котором избиратели получают информацию, необходимую им для оценки пристрастий, истинных делен и надежности лиц или организаций, распространяющих сведения о политических кандидатах, а затем помогают определить, насколько весомым является то или иное заявление. Законодательные положения об обязательном характере упомянутой гласности также заставляют тех, кто обвиняет кандидатов в моральной неустойчивости или политических махинациях нести ответственность за свои утверждения.
В то время, как одни законодательные установления, требующие от политических объявлений и рекламы указания на то, «кто заплатил за их размещение», с тем чтобы раскрыть фамилию и адрес спонсора или группы и казначея, от имени которых появляется сообщение, по мнению суда, не являются нарушением первой поправки о праве на свободу слова, некоторые недавние решения судов носят обратный характер. Один из судов посчитал наложение запрета на анонимное объявление слишком неопределенным с точки зрения соответствия конституции и потому ограничивающим свободу самовыражения, а еще один суд просто сделал вывод о том, что упомянутый запрет вообще не имеет смысла, поскольку имеется другое законодательное положение, регулирующее подобные случаи применительно к федеральным кандидатам. Два суда, тщательно изучавшие проблему гласности политических заявлений также пришли к выводу о несовершенстве законодательства на этот счет. Один суд решил, что, поскольку законодательное Положение строго не ограничивается условиями, в которых искомая информация имеет существенную связь с отстаиванием общественных интересов, оно несовместимо с основными конституционными гарантиями. В одном из недавних судебных разбирательств в штате Иллинойс, Верховный суд этого штата после досконального рассмотрения дела обнаружил нарушения прав, предоставляемых первой поправкой, и мотивировал это тем, что законодательное положение по сути дела не служит жизненно важным интересам штата, и что по этой причине для достижения целей штата, направленных на предоставление широкой информации избирателям, служение им, пресечение фальшивых утверждений и привлечение квалифицированных кандидатов на государственные должности, можно было бы применить имеющиеся в наличии средства, носящие менее ограничительный характер.
В тех случаях, когда гласность политических заявлений признается необходимой, суды, сочли целесообразным введение строгого определения обдуманных намерений. Во Флориде безответственное и халатное пренебрежение положением о гласности политических заявлений оказалось недостаточным для того, чтобы быть признанным сознательным нарушением. Однако, когда дело доходит до выяснения вопроса о том, какую же гласность политических заявлений следует законодательно ввести на самом деле, нередко возникают разногласия. Так, например, если один из судов в Кентукки решил, что лозунги на бампере могут оставаться анонимными, то другой суд пришел к выводу о том, что подобные лозунги могут носить такой * характер, на который распространяются федеральные законы, запрещающие распространение информации без ссылок на соответствующие источники.
Подкуп избирателей и должностных лиц, отвечающих за проведение выборов
Законы о подкупе в период проведения избирательных кампаний, особенно применительно к покупке голосов на выборах, представляются довольно ясными. Длинное и скучное перечисление судебных дел свидетельствует о том, что суды поддержали законодательные положения, запрещающие вышеупомянутую практику на том основании, что потенциальные избиратели имеют законное право на принятие решения о неучастии в избирательном процессе, а также что избиратели, решившие принять участие в избирательном процессе, имеют право на защиту от стороннего влияния на систему голосования, которое может произойти в результате «вспрыскивания» наличных.
Еще больше усложняет дело одновременное проведение федеральных выборов и выборов в штатах, а также смешение законов о выборах. Для установления случаев нарушения федеральных законов о покупке голосов нет необходимости конкретно доказывать подверженность федеральных выборов коррупции или возможности коррупции. Скорее, нужно лишь установить наличие соответствующего поведения, а также доказать, что это поведение создает возможность коррумпирования некоторых аспектов федеральных выборов.
Примерами ценностей, используемых для покупки голосов на выборах, за исключением наличных денег, являются, помимо всего прочего, талоны на питание или обещание оказать ценные услуги, в которые не входит добросовестное выполнение своих обязанностей на должности, которую пытаются получить в результате выборов, например, открытое обещание посодействовать в освобождении из тюрьмы брата избирателя. Однако почтовый конверт с оплаченной маркой, предоставленный с целью возврата избирательного бюллетеня для заочного голосования не является ценностью применительно к оказанию воздействия на итоги голосования, поскольку подобная вещь всего лишь облегчает голосование. Должно быть еще что-то, обнаруживающее свое присутствие в акте голосования, т.е. некое преимущество, имеющее самостоятельную ценность для избирателя. Оплата работы в ходе избирательной кампании не является нарушением закона.
Акт передачи какой-либо ценности или обещание ее передачи является достаточным доказательством правонарушения, определяемого законом как подкуп с целью оказания влияния на выбор избирателя при голосовании, а факт невыполнения кандидатов своего обещания перед избирателем не носит материального характера. В случае отсутствия сговора до проведения выборов передача ценности избирателю после выборов не является правонарушением.
Федеральной юрисдикции подлежат выборы, являющиеся исключительной прерогативой штата, в тех случаях, когда существует сговор, характеризующийся наличием действий штата, оказывающих влияние на результаты голосования.
Политическая реклама и партийная символика
Наконец, Верховный суд США пришел к выводу о том, что хотя власти не могут нарушать право использования партийной символики на объектах частной собственности, размещение такой символики на объектах общественной собственности может быть запрещено с тем, чтобы уменьшить злоупотребление визуальной символикой и снизить потенциальную угрозу общественной безопасности.
Субъект, соглашающийся на размещение рекламы одних политических партий, не имеет права отказываться от аналогичной рекламы других партий под предлогом того, что нежелательная для него реклама является лживой и вводящей в заблуждение избирателей.
Масштабы проверки
Свобода слова в политике не является абсолютной и подвержена определенным ограничениям. Однако налагаемые штатом ограничения на право кандидатов выражать свое мнение в контексте выборов подлежат строгой проверке. Права, предоставляемые первой поправкой, должны приводиться в соответствие с интересами штата в сфере регулирования выражения мнений. При этом интересы штата должны быть действительно жизненно важными, а вводимые для их обеспечения ограничения должны быть четко определены. Кроме того, эти ограничения не должны быть настолько широкими, чтобы их можно было использовать для подавления свободы политических высказываний, а также настолько расплывчатыми, чтобы затруднять контроль за соблюдением соответствующих положений и норм.
|
