Основы, развитие и перспективы структуры избирательной системы в Соединенных Штатах Америки
Брайан Дж. Хэнкок
Трехсторонняя Конференция По Избирательным Системам
Канада - Мексика - Соединенные Штаты Америки
6-8 апреля 1994 г., г. Мехико, Мексика
Брайан Дж. Хэнкок,
Федеральная избирательная комиссия Вашингтон, Округ Колумбия, март 1994
Организаторы конференции
Федеральный институт по проведению выборов «Элекшенс Кэнада» - Федеральная избирательная комиссия
Международный фонд избирательных систем
Зарождение, развитие и перспективы структуры избирательной систем в Соединенных Штатах Америки
(первый доклад на первом заседании)
Брайан Дж. Хэнкок,
Федеральная избирательная комиссия Вашингтон, Округ Колумбия, март 1994
Введение
Для того чтобы кратко охарактеризовать историю и развитие организационной структуры избирательной системы в Соединенных Штатах, необходимо учесть ряд важных факторов.
Главный из этих факторов заключается в том, что, в отличие от других стран, наше развитие в этой области нельзя упрощенно отождествлять со становлением организационной структуры какого-либо одного политического института или организации, или нескольких подобных институтов и организаций. Организационная структура избирательной системы была неразрывно связана с развитием в нашей стране федеральных органов власти.
Настоящий доклад посвящен краткой характеристике федеральных органов власти в США, политическим и историческим корням существующей в настоящее время структуры избирательных органов Е» нашей стране, а также анализу современных политических и законодательных тенденций, учет которых позволит спрогнозировать пути развития в ближайшие десятилетия.
Корни организационной структуры органов власти в США
Концепция федерализма является важнейшим ключом для понимания американской системы правления, включая избирательную систему.
Федерализм связан с такой системой правления, при которой политическая власть поделена между центральными органами власти и органами власти на местах таким образом, что каждый властный уровень юридически независим от остальных в пределах своей непосредственной сферы деятельности. Согласно американской системе, ни центральные органы власти, ни органы власти штатов не оспаривают друг у друга источники их политической власти. Американский подход к федеральной системе правления заключается в передаче некоторых конкретных властных полномочий федеральным структурам власти и концентрации всей остальной власти в руках штатов. «Отцы нации» видели в федерализме, (несмотря на то, что в то время такого понятия еще не существовало), инструмент защиты и с охранения свободы личности. Они опасались сосредоточения верховной и единоличной политической власти в руках нескольких лиц, несмотря на то, что они были избраны волеизъявлением большинства.
Метод разделения властей в американской политической системе нашел свое официальное закрепление в Конституции. Основатели государства осознавали опасности, связанные с политической властью, и в целях предотвращения злоупотребления ею, поделили ее между различными ветвями и органами власти, передав им конкретные властные полномочия в рамках политической системы. Определив конкретные зоны властных прерогатив для центральных и местных органов власти, они надеялись предотвратить их посягательства друг на друга.
Хотя основные положения Конституции не содержат прямого упоминания властных полномочий штатов, «отцы нации» с самого начала исходили из того, что федеральные органы власти должны иметь только такие полномочия, которые им предоставляет Конституция. Десятая Поправка к Конституции официально закрепила эту норму в следующей формулировке: «полномочия, которые не предоставляются Соединенным Штатам Конституцией, а также не запрещаются ею для штатов, соответственно передаются штатам или народу.»
С самого начала, американская система правления была задумана как модель или образец, а не как иерархическая система. Система исключала централизацию, но и не предусматривала децентрализацию, которая обычно связывается с многоступенчатой иерархией. Разделение властей осуществляется между субъектами на уровне федерации, штатов и на местах, а не с точки зрения «этажности» (неприменимость этого понятия очевидна, т.к. кроме всего прочего, оно предусматривает ранжирование и расположение относительно жесткого шаблона).
Избегая чрезмерного углубления в философские и политические теории, важно понять, что концепция американского федерализма является воплощением пуританской мечты о пактах и договорах, на основе которых должна быть основано человеческое общество. Идея завета, которую Пуритане взяли из Библии, символизирует партнерство между людьми, группами и властными структурами в целях справедливости. Договоренность между партнерами лежит в основе разделения властей. (Теория Джона Локка о социальном договоре является мирским воплощением той же идеи).
Наилучшим теоретическим определением нашей федеральной системы мы находим у политолога Дэниела Елазара, который характеризует американскую систему как «договорное отсутствие централизации, структурное разделение властей между множеством центров, чья властная законность гарантирована Конституцией.»
Взаимоотношения центра и Штатов в рамках федерализма и их воздействие на избирательную систему
1787 - 1860
В параграфе 4 Статьи 1 Американской Конституции 1787 г. указывается, что законодательный орган каждого Штата обязан устанавливать «сроки, место и характер проведения выборов в Сенат и Палату Представителей.» Создание организационно-штатных структур для проведения таких выборов, поэтому является исключительной обязанностью органа власти Штата.
В Конституции несколько подробнее освещается процедура выборов Президента. Параграф 1 Статьи 2 предусматривает особый механизм (известный как «коллегия выборщиков»), по которому каждый штат имел столько выборщиков, сколько конгрессменов имелось у этого Штата. При этом Конституция разрешала каждому Штату самому определять порядок избрания выборщиков. В то время как в нескольких Штатах для этих целей использовались всеобщие выборы, в большинстве случаев выборщики назначались законодательными органами Штатов. В 1828 г. все Штаты за исключением двух перешли к избранию своих выборщиков (Делавэр ввел прямые выборы в 1832 г., Южная Каролина до 1860 г. сохраняла назначение выборщиков законодательным органом).
В силу естественного развития событий, механизмы голосования и выборов продолжали варьироваться от Штата к Штату. Конгресс сделал первую робкую попытку унифицирования федеральных выборов, приняв решение в 1845 г. о назначении единой даты проведения выборов коллегии выборщиков на президентских выборах - во вторник после первого понедельника в ноябре месяце.
Перемены, вызванные Гражданской войной 1861 - 1865 гг., открыли путь первой крупной реформе федеральных органов власти. В силу необходимости война свела воедино молодых людей со всех уголков страны, сплотив их в общей борьбе. Благодаря этому, американцы впервые испытали повышенное чувство национальной гордости и гражданства. Кроме того, в силу 15-ой Поправки к Конституции в 1870 г. неграм фактически предоставлялось избирательное право наравне с белыми американцами, (хотя некоторым Штатам удалось с помощью права устанавливать особые требования при регистрации избирателей в виде подушных налогов и ценза грамотности успешно обходить 15-ю Поправку и исключать негров из списков избирателей в течение многих десятилетий). Кроме того, 14-я Поправка в 1868 г. предоставила федеральным властям право вмешательства для защиты гражданских прав граждан Штатов, что открыло путь для вмешательства федеральных властей во многие вопросы на местах.
1870 - 1945
В 1875 г. Конгресс возобновил попытки унифицировать избрание должностных лиц на федеральном уровне, приняв законодательный акт о дате проведения выборов членов Палаты Представителей начиная с 1880 г. «во вторник после первого понедельника в ноябре каждого четного года...» До принятия этого решения, большинство Штатов проводило выборы по четным годам, но не всегда в ноябре. Выборы по нечетным годам происходили довольно часто, и Калифорния последней отказалась от выборов по нечетным годам в 1879 г.
До 1913 г. все Сенаторы Конгресса США избирались законодательными органами Штатов. Принятием 17-ой Поправки в том же году предусматривалось избрание Сенаторов прямым всеобщим голосование ,. В 1914 г. Конгресс спешно принял акт о дате проведения выборов в Сенат - «во время очередных выборов в любом Штате, предшествующих окончанию срока службы (шесть лет), на который данный Сенатор избирался в Конгресс от данного Штата, и в результате которых законно должен быть избирай очередной представитель Штата в Конгресс...»
Во время президентства Вудро Вильсона вписана еще одна страница в развитии федерализма, которая учреждала многочисленные программы кооперации со Штатами в интересах решения как местных, так и федеральных вопросов. В. Вильсон явился инициатором совместных федеральных и местных программ развития сельского хозяйства, образования, регулирования банковской деятельности и упорядочения акций и облигаций предприятий общественного пользования. Ключом к успеху этих программ и дальнейшему развитию «нового федерализма» явилась согласованная деятельность обоих партнеров в этом совместном предприятии с точки зрения путей и конечных результатов.
Усилия по расширению избирательных прав в отношении женщин принесли положительные результаты в это же самое время. Впервые женщины голосовали в Вайоминге в 1869 г., а к 1917 г. еще в 11 Штатах.
19-я Поправка к Конституции в 1920 г. формально отменила любые барьеры по половому признаку во время выборов, записав, что «избирательные права граждан Соединенных Штатов не должны ущемляться, если ограничиваться соображениями пола со стороны Соединенных Штатов или любых других Штатов.»
Концепция кооперативного федерализма В. Вильсона получила дальнейшее развитие во времена «Нового курса» Президента Ф.Д.Рузвельта. В условиях мирового экономического кризиса и второй мировой войны администрация Рузвельта была вынуждена усилить федеральный контроль во многих областях, особенно в новой области социальных отношений, прокладывая путь к крупнейшим послевоенным реформам нашей избирательной системы в 50-х и 60-х гг.
1945 - 1984
В первые послевоенные годы роль федеральных органов власти усилилась в области экономической политики и управления доходами. Эти факторы возложили на органы власти две новые обязанности во внутренней политике, которые они были призваны осуществить. Расширение числа и тематики этих программ проходило на новом уровне. Если раньше федеральные программы ограничивались сравнительно небольшим числом крупных целевых субсидий местным органам, что получало поддержку по всей стране. Многие нынешние программы явились результатом настойчивых усилий жителей небольших избирательных округов и поэтому имели более скромные масштабы, касаясь конкретных нерешенных вопросов. Однако более важным явился новый подход, по которому любая деятельность органов во власти могла подкрепляться федеральными программами, при наличии заинтересованных лиц, обладающих мощной поддержкой и влиянием в Конгрессе, независимо от заинтересованности Штатов в той или иной программе.
Президент Линдон Джонсон ввел понятие так называемого «творческого федерализма» для поддержки своей программы «Великого общества». При «творческом федерализме» новые федеральные программы уже не требовали своего оправдания с точки зрения законности вмешательства федеральных органов власти в дела Штатов и на местах. Роль федеральных органов власти с этих пор рассматривается как законная сама по себе, если такого же мнения придерживаются члены Конгресса. Еще в 30-е годы Верховный Суд «мудро» уступил желаниям законодателей, когда признал за федеральным правительством права согласно Поправкам 13-ой, 14-ой и 15-ой к Конституции по созданию протекционистской программы по защите прав корпораций в свете попыток государственного регулирования. Хотя Суд следующих составов в значительной степени отменил подобную практику, прецеденты в этих областях способствовали утверждению доктрин федерального вмешательства и преимущественного права, перенесенных в другие области, что устранило последние барьеры на пути безраздельного влияния федеральной ветви власти.
За последние два десятилетия каждая Администрация начинала с повышенного интереса к укреплению органов власти Штатов и на местах в духе самоутвердившейся идеи «нового федерализма» Администрации Никсона. Смысл этих программ заключался, в той ли иной степени, в попытке изменить сложившуюся за 190 лет тенденцию к централизации и вернуть властные функции Штатам и на места. К сожалению, применение «нового федерализма» в лучшем случае оказалось краткосрочным.
Подобно другим областям, за это же время федеральное правительство значительно расширило сферу своего влияния и в области избирательной системы.
В 1964 г. 24-я Поправка упразднила подушный налог, используемый во многих случаях для лишения негров избирательных прав, завоеванных ими в 1870 г., т.е. 100 лет тому назад.
Закон 1965 г. об избирательных правах явился логическим продолжением 24-ой Поправки. Первоначально он предназначался для защиты в законном порядке избирательных прав национальных меньшинств. С помощью последующих поправок усилиями правительства этот закон фактически явился переформулированным вариантом тезиса о равенстве по всей стране статуса нацменьшинств и их языка, степени грамотности и постоянного проживания, а также расы.
Закон об избирательных правах также содержал положения, предоставлявшие федеральному правительству право вмешательства в случае подтасовки голосов и других преступлений во время федеральных выборов. Эти законодательные акты предусматривали расследование и наказание на федеральном уровне за фальшивые бюллетени в урнах для голосования, подделку или изменение бюллетеней, выдавание себя за других законных избирателей, незаконную регистрацию и голосование за якобы отсутствующих избирателей, намеренное препятствование голосованию законными избирателями. Другие акты касаются ложных сведений при установлении избирательных цензов, покупки голосов и многократного голосования.
Как и ожидалось, эти процессы привели к тому, что правительство ввело обширный перечень федеральных требований к выборам в Штатах.
В 1967 г. Конгресс законодательно закрепил правомочность системы представительства, которая существовала в Америке многие годы, введя в Палате Представителей Конгресса США требование об избрании одного кандидата от каждого избирательного участка. По этому Акту каждый Штат должен иметь столько избирательных участков по выборам в Конгресс, сколько он имеет конгрессменов от своего Штата, и от каждого участка должен избираться один конгрессмен.
В этот период правительство призвало на помощь еще одно «меньшинство» - американскую молодежь. В 1971 г. 26-я Поправка запрещала устанавливать любой возрастной избирательный ценз выше 18 лет в качестве минимального уровня для голосования.
В том же году Конгресс принял Закон об федеральных избирательных кампаниях, который с последующими дополнениями образовал специальный свод законов, относящихся к финансированию избирательных кампаний по выборам в федеральные органы власти, а также создал федеральную Избирательную Комиссию для наблюдения за организацией и проведением выборов.
Наконец в 1984 г. Конгресс завершил беспрецедентную двадцатилетнюю работу по укреплению роли федеральных властных структур в организации и проведении избирательных кампаний в США, приняв Закон о доступности избирательных участков для престарелых и инвалидов. По этому закону парторганизация, ответственная за проведение выборов в федеральный орган, обязана обеспечить доступность всех избирательных участков для престарелых избирателей и избирателей-инвалидов.
Перспективы сегодняшнего и завтрашнего дня
Таким образом, в силу ряда факторов, как нам это удалось показать, произошел переход от нецентрализованной к еще более централизованной форме федерализма. Хотя ни один здравомыслящий человек не отважится оспаривать факт радикального изменения системы федерализма, можно без сомнения утверждать, что Штаты как таковые в значительной степени утратили влияние при организации избирательных кампаний по выборам на федеральном уровне.
Краткое рассмотрение недавних и нынешних федеральных законодательных инициатив дает ясно понять, что нынешняя тенденция к централизации нашей избирательной системы (а вместе с ней и на их различных избирательных организаций) по всей вероятности перешагнет в следующий век.
Оглядываясь на 1993 г., можно смело утверждать, что он ознаменовал еще один раунд федерального вмешательства в избирательную процедуру. 20 мая 1993 г. Президент Клинтон подписал федеральный 3акон о регистрации избирателей. Он непосредственно вовлекает федеральное правительство в решение таких вопросов, которые составляли исключительную прерогативу Штатов как таковых: регистрацию американцев, достигших возраста для голосования. Закон требует от Штатов изыскать все имеющиеся средства для облегчения процедуры регистрации избирателей, включая развертывание обязательных пунктов регистрации по выборам на федеральном уровне в местах регистрации автотранспортных средств Штата, пунктах сбора призывников на воинскую службу и в различных лечебно-профилактических центрах по оказанию помощи инвалидам. Кроме того, Федеральная Избирательная Комиссия должна разработать и обеспечить для всех Штатов единый унифицированный почтовый бланк для регистрации избирателей, с помощью которого американцы обязаны пройти регистрацию для голосования в Штате, в котором они постоянно проживают, по почте из любого уголка США.
Другие законопроекты, ожидающие своего принятия на федеральном уровне, предусматривают использование факсимильной связи для передачи материалов и бюллетеней для голосования по почте для военнослужащих и граждан, находящихся за рубежом, реформирование федерального Закона об избирательных кампаниях, связанное с необходимостью новых лимитов по расходам для федеральных и избиркомов и кандидатов на федеральные выборные должности, обеспечение участия в выборах остальным политическим партиям и независимым кандидатам, санкционирование федерального проекта для технико-экономического обоснования голосования по телефону. Принятие этих законопроектов в будущем послужит дальнейшему процессу централизации и управления по вертикали в нашей избирательной системе и сужению полномочий Штатов в организации и проведении избирательных кампаний.
| 
