Библиотека > Зарубежный опыт > Страны > США

Требования, предъявляемые к развитию единой системы регистрации избирателей на уровне штата

Кимбэл У. Брейс

Кимбэл У. Брейс,
Президент Election Data Services, Inc

Материалы подготовлены к Третьей ежегодной трехсторонней конференции по Избирательным системам
Вашингтон, 8 мая 1996 года

Введение

Исследование для Департамента федеральных выборов, предшественника Федеральной избирательной комиссии (FEC), так описало ситуацию, в которой приходилось работать организаторам выборов в середине семидесятых годов:

- Повсеместно возрастающее понимание того, что системы регистрации избирателя нуждаются в усовершенствовании ... [понимание], стимулированное недавними судебными процессами и многими законодательными инициативами

- Резко усилившиеся попытки [должностных лиц избирательных органов штата, города и графств] исследования и учреждения... улучшенной системы регистрация и избирательной системы.... и альтернативы прежним процедурам в результате... новых требований

- [а] страстные поиски более сложных и эффективных методов двойной проверки для выявления дубликатов регистрации и новых способов эффективной обработки возросшего объема информации и ее распространения¹

25-ая поправка к Конституции США, понизившая минимальный возраст избирателей с двадцати одного года до восемнадцати лет, привела к большому притоку новых избирателей в семидесятые годы. Сегодня, двадцатью годами позже, новые законодательные инициативы выдвигают перед должностными лицами, отвечающими за выборы, новые задачи и одновременно стимулируют новые усилия для того, чтобы улучшить систему регистрации и избирательную систему.

Такой законодательной инициативой, конечно, является Федеральный Акт о регистрации избирателей (ФАРИ) 1993 года². Внедрение ФАРИ привело к большому притоку новых избирателей, частично благодаря использованию департаментов выдачи водительских удостоверений³ и департаментов социальной помощи как дополнительные участков доя регистрации избирателей. Выполнение программы ФАРИ показало также необходимость внедрения специальных систем, чтобы модернизировать обслуживание и хранение точных записей об избирателях. Имеются в виду системы для облегчения передачи и обработки больших объемов информации об избирателях из множества разнообразных источников, включая департаменты выдачи водительских удостоверений и департаменты социальной помощи, которые теперь принимают непосредственное участие в обработке заявлений о регистрации избирателей, а также системы отчетности по исполнению ФАРИ и проверке эффективности применения Акта.

ФАРИ в частности требует, чтобы штаты провели программу «для защиты целостности избирательного процесса, гарантируя поддержание точного и текущего списка регистрации избирателей.» Одна из угроз целостности процесса выборов - это проблема избирателей. регистрирующихся в нескольких местах, намеренно, чтобы проголосовать неоднократно, либо неумышленно, поменяв место жительства и не предупредив соответствующий орган, чтобы отменить предыдущую регистрацию. Население США очень мобильно. Американское бюро переписи, ежегодно отслеживающее географическую подвижность, сообщило, что приблизительно 42 миллиона человек (приблизительно 16.8% от всего населения Соединенных Штатов), поменяли место жительства с марта 1992 по март 1993 года. Двадцать шесть миллионов (или 10.5 процентов) переехали в пределах одного графства⁴, в то время как 14.5 миллионов переехали в другое графство. Иллюстрация N1 показывает процентное соотношение меняющих место жительства ко всему населению, иллюстрация N2 показывает соотношение тех, кто поменял место жительства внутри графства или выехал за его пределы. Из 42 миллионов человек, поменявших место жительства, почти две трети переместились в пределах графства, в то время как еще одна треть переехала в иное графство. Важная часть любых усилий, направленных на улучшение системы регистрации избирателей и избирательных систем - новшества, которые облегчат обнаружение дубликатов регистрации, как в пределах юрисдикции графства, так и вне границ таких юрисдикции.

Поддержание точных списков избирателей потребует улучшения связи между многими различными агентствами, включая агентства из разных юрисдикции, для обработки новых заявлений о регистрации избирателей и удаления избирателей из списков по причине смерти, либо из-за переезда, либо из-за вступления в силу приговора суда о лишении гражданина свободы, или судебного решения о умственной неполноценности (ограничения дееспособности по решению суда). Источники информации для проверки и обновления записей об избирателях включают судебную систему, агентства, имеющие демографическую информацию и Почтовую службу Соединенных Штатов - организации, отдельно упомянутые в ФАРИ.

Хотя избирательные органы и улучшают системы регистрации избирателей, ориентируясь на ФАРИ, им приходится отвечать на возрастающие требования других организаций улучшением точности и своевременности предоставления информации о регистрации избирателей и о предстоящих выборах. Политические организации нуждаются в обновленных списках избирателей для проведения предвыборных кампаний, судебная система требует точных списков избирателей для выбора присяжных, население в целом, средства массовой информации и кандидаты на выборную должность ищут лучший и более быстрый доступ к результатам выборов и статистике о регистрации избирателей⁵.

С прогрессом в информационной технологии, автоматизация функций управления государством стала необходимостью для поставки услуг. Многие штаты начали автоматизировать и централизовать системы обслуживания регистрации избирателей. Федеральная избирательная комиссия (FEC), наделенная консультативной ролью в осуществлении программы ФАРИ, включая задачу облегчения обмена информацией между разными штатами, заключила договор на изучение автоматизированных систем обработки информации об избирателях и подготовки практических моделей, которые штаты могут использовать при объединении местных баз данных регистрации по избирателям. Спецификация исследования требует, чтобы эти модели включали условия для связи получаемого реестра избирателя по всей территории штата с базами данных, поддерживаемым организациями типа государственного Агентства общественной помощи, Бюро актов гражданского состояния и Департамента транспорта, для облегчения передачи информации, необходимой для обслуживания и наращивания записей по избирателям. Модели должны также обеспечить альтернативы, чтобы приспособить разнообразие существующих автоматизированных систем так, чтобы цель осуществления системы регистрации избирателей на уровне штата могла быть выполнена эффективно и экономно, насколько возможно.

Перемещающиеся избиратели, в процентах

Увеличить

Куда переехали избиратели?
(за пределы графства или внутри одного графства)

Увеличить

Источник: Бюро переписи населения, данные 1993-1994 года

Исследование для Федеральной избирательной комиссии (FEC)

По контракту с Федеральной избирательной комиссией (FEC), компания Элекшен Дата Сервисес (Election Data Services) Inc, провела исследование, которое включало следующие действия:

1. Инспектирование государственных и местных агентств и интервью с должностными лицами национальных (федеральных) организаций для получения информации относительно текущей системы регистрации избирателей, водительских удостоверений, общественной помощи и записи актов гражданского состояния;

2. Посещение участков на выборах, отделов выдачи водительских удостоверений, агентств общественной помощи, для опроса персонала и исследования и документирования уже существующей компьютеризированной системы хранения записей на уровне штата;

3. Анализ исследований для (а) определения основных требований для развития объединенной базы данных по регистрации избирателей; (Ь) проектирования общей модели объединенной базы данных регистрации избирателей, включая альтернативные варианты; (с) проектирование модельного плана постепенного развития и внедрения объединенной базы данных регистрации избирателей.

Текущая система регистрации избирателей на уровне штата

Исторически сложилось так, что государственные и местные органы власти разделяли обязанности по организации выборов. Требования для регистрации избирателей изменяются по всем 50 штатам, и методы осуществления этих требований в пределах штата изменяются в местном масштабе от графства к графству, в зависимости от индивидуальных потребностей и доступных ресурсов. Некоторые юрисдикция продолжили поддерживать записи избирателей вручную, в то время как другие установили автоматизированные системы, с использованием персональных компьютеров, миникомпьютеры, и больших ЭВМ. Юрисдикции, вооруженные компьютерами, используют разнообразное программное обеспечение для регистрации избирателей, крупные юрисдикции⁶, более вероятно, используют программное обеспечение для регистрации избирателей, разработанное местными отделами программы информационной системы управления штата (MIS). Но за последние пять-восемь лет все более используется программное обеспечение, подготовленное коммерческими компаниями, и тенденция теперь, кажется, направлена на коммерческое программное обеспечение, работающее в операционной среде Windows.

Таблица (Рис. 3), показывает, сколько штатов располагают системами регистрации избирателей или рассматривают или уже осуществляют предложения по внедрению таких систем. Для нашего анализа все штаты были поделены на следующие шесть категорий:

I. Рассматривающие предложения о системе регистрации избирателей на уровне штата;

II. В настоящее время разрабатывают применение такой системы;

III. Не применяется система регистрации избирателей на уровне штата;

IV. Списки регистрации избирателей периодически собираются в одном центральном месте для выявления дубликатов и обобщения регистрационных списков. Официальные списки избирателей хранятся на местах.

V. Система регистрации избирателей на уровне штата обеспечивает некоторым местным юрисдикциям доступ к центральной базе данных по избирателям в режиме on-line. Остальные юрисдикция хранят официальные списки регистрации избирателей, но периодически представляют копии для обновления центральной базы данных.

V. Система регистрации избирателей на уровне штата обеспечивает все местные юрисдикции общим программным обеспечением и доступом к центральной базе данных по избирателям в режиме on-line.

Система регистрации избирателей на уровне штата

Данные на 25 апреля 1996 года

Штат	Предложение		Существующая система
	1 Рас- сматри- вается	2 Под- готавли- вается	3 Нет в наличии	4 Периоди- ческий сбор списков	5 Некоторые юрис- дикции в сети on-line	6 Все юрис- дикции On-line	Примечание
Алабама					х		40 из 67 графств в сети, 5 пересылают пленки
Аляска						х	выборы проводятся властями штата
Аризона				х			кварталь- ный сбор для выявления дубликатов
Арканзас		х		внедряет- ся			штат предостав- ляет программное обеспечение графствам
Калифорния	х			х			квартальный сбор данных, рассматри- вается переход на другую систему
Колорадо					х		еженедельный сбор данных из графств, которые не подключены к сети
Коннектикут		х				внедряет- ся
Делавэр						х
Флорида	х			рассматри- вается			комиссия рекомендует сбор данных
Джорджия		х				внедряет- ся	крупные графства не подключены к сети
Гавайи						х	система поддержи- вается самым крупным графством
Айдахо			х
Иллинойс	х			х			в наст. время данные собираются, но не везде. Планируется изучение.
Индиана				х			сбор данных дважды в год выборов
Айова				х
Канзас				х			квартальный сбор, дубликаты не выявляются
Кентукки						х
Луизиана						х
Мэн			Х
Мериленд	х				х		14 из 24 графств - в сети, планируется изучение
Массачусетс		х				внедряет- ся
Мичиган		х				внедряет- ся	все графства и крупные города - в сети
Миннесота						х	все графства - в сети
Миссисипи			Х
Миссури		х		запла- нировано			крупные графства сохранят существующую систему
Монтана			х
Небраска	х		х				рассматри- вается внедрение системы
Невада			х
Нью- Хемпшир			х
Нью-Джерси							записи передаются на уровень штата ежемесячно
Нью- Мексико				х
Нью-Норк			Х
Сев. Каролина	х		х				Изучение завершено; Рассматри- вается предложение
Сев. Дакота							Регистрация отсутствует
Огайо				Х			Сбор дважды в год для сверки на дубликаты
Оклахома						Х
Орегон			х
Пенсиль- вания	х		х				Изучение продолжается в наст. время
Род-Айленд			х
Юж. Каролина						Х	Система ЭВМ, в большинстве графств - терминалы
Юж. Дакота			х
Теннеси		х		внедряет- ся			Ежедневный сбор
Техас		х			х		По расчету 200 из 259 графств должны быть в сети
Юта		х		внедряет- ся			Ежемесячный сбор (начальная фаза), ежедневное поддержание
Вермонт			х
Вирджиния						Х
Вашингтон			х				Нерегулярный сбор данных
Зап. Вирджиния		х		внедряет- ся			Ежемесячный сбор данных (частные подрядчики)
Висконсин			х
Вайоминг		х			внедряет- ся		Периоди- ческий сбор из графств, которые работают вне сети
Округ Колумбия
Итого:	7	11	16	15	5	13

После оценки результатов исследования, информация, полученная из интервью и посещений участков, документация по существующей системе хранения записей, и другие материалов исследования, собранные в ходе изучения, были определены основные требования для развития объединенной базы данных регистрации избирателей. Рекомендуемые основные требования - это:

1. определение масштабов системы регистрации избирателей на уровне штата;

2. оценка состояния существующей структуры информационного управления штата;

3. подготовка плана по конфигурации сети

4. подготовка плана по обеспечению безопасности системы

5. выбор операционной системы

6. подготовка всестороннего плана руководства проектом

7. подготовка проекта бюджета

8. разработка календарного плана по развитию базы данных

9. проведение полной оценки способностей существующего персонала избирательных органов

10. формулировка детального описания для базы данных (для управления словарями данных).

Определение масштабов системы регистрации избирателей на уровне штата

Первый шаг в процессе развития объединенной базы данных регистрации избирателей - это определение масштабов системы на уровне штата. Как показано в иллюстрации 3, штаты, которые уже установили систему регистрации избирателей, обычно следовали одним из трех возможных путей:

1. Развитие полностью интерактивной системы⁷ по всей территории штата, которая обеспечивает все местные юрисдикции общим программным обеспечением и доступом к центральной базе данных избирателей в режиме on-line;

2. развитие системы, которая обеспечивает некоторым местным юрисдикциям доступом к центральной базе данных избирателей в режиме on-line, в то же время разрешая остальным работать с существующими системами и собирать копии записей с мест для периодического обновления центральной базы данных избирателей;

3. периодический сбор списков избирателей с мест властями штата для проверки двойных регистрации избирателей и объединения данных в список избирателей всего штата.

Полностью интерактивная система на уровне штата. Полностью интерактивная система регистрации избирателей на уровне штата обычно использует центральную базу данных об избирателях и единственную программу для регистрации избирателей, находящуюся на центральном компьютере (Рис. 3, Категория VI). Обычно в местных учреждениях по проведению выборов по всему штату установлены терминалы, связанные с центральным компьютером через сеть телекоммуникаций штата, чтобы обеспечить непосредственный и непрерывный доступ к центральной базе данных по избирателям. Местные учреждения используют терминалы, чтобы проводить ежедневные операции с данными по избирателям, например, внесение новых избирателей или удаление имен избирателей из списков регистрации. Все операции обрабатываются центральным компьютером, который и обновляет центральную базу данных.

Кентукки, Луизиана, Миннесота и Вирджиния - эти штаты приняли такой подход в конце 1970-ых и в начале 1980-ых и продолжили обслуживать свои системы регистрации. Такие системы обычно начинались со сбора и стандартизации местных списков избирателей, при этом местным властям пришлось поступиться некоторой автономией. Преимущества этого подхода включают:

1. единую, центральную базу данных избирателей, которая обновляется одновременно с обработкой каждой записи с мест;

2. единую базу данных избирателей, которая может обновляться на уровне штата, для удаления умерших избирателей, или тех, кто лишен права голоса по суду за совершение уголовного преступления или по ограничению дееспособности, при условии, что такая информация может быть получена в электронном формате

3. единую базу данных избирателей, которая может обновляться на уровне штата, на основании информации по изменению адреса избирателя, полученной от национальной службы, как NCOA (Почтовая служба Национального изменения адресов)

4. существующую базу данных избирателей, которая может быть выполнить поиск дубликатов или фальшивые вводы

5. единую базу данных, из которой можно подготовить списки избирателей для предоставления кандидатам на выборную должность

6. систему, предоставляющую высокий уровень стандартизации, со всеми учреждениями, использующими те же самые аппаратные средства ЭВМ, программное обеспечение, и рабочие процедуры;

7. систему, выдерживающую более простую архитектуру сети из-за специфики применяемых обычных аппаратных средств ЭВМ и работы программного обеспечения;

8. систему, несущую встроенную поддержку сети и управляющуюся профессионалами информационных технологий на уровне программы информационной системы управления штата (MIS) и учреждениями, отвечающими за проведение выборов;

9. систему, обеспечивающую значительный уровень поддержки группы пользователей равного уровня (уровень чиновников, отвечающих за проведение выборов), где все участники используют одинаковые аппаратные средства ЭВМ и программное обеспечение.

Неудобства этого подхода включают:

(1) стоимость развития, приобретения и изменения программного обеспечения для регистрации избирателей;

(2) стоимость замены аппаратных средств ЭВМ для новой системы, особенно центральной системы;

(3) затраты при переходе на новую систему, подготовка персонала избирательных органов, и как следствие нарушения в работе предыдущей системы регистрации избирателей;

(4) дороговизна связи между местными учреждениями и органами на уровне штата;

(5) потеря гибкости для настройки программного обеспечения в зависимости от потребностей на местах (например, специального запроса или отчета);

(6) нарушения процесса регистрации избирателя по всему штату всякий раз, когда центральный компьютер или коммуникационная сеть отключаются;

(7) зависимость от единого поставщика оборудования и программного обеспечения; и

(8) возможные осложнения в связи с тем, что крупные отчеты и документы (например, списки избирателей по участкам) ко дню выборов должны готовиться в центре и отправляться на места.

Штаты, рассматривающие такой подход, должны будут разбираться с тем, в чью компетенцию должны входить вопросы регистрации избирателей - штата или местных властей. Поскольку центральная власть будет принимать ответственность за управление сетью, оборудованием и центральной базой данных об избирателях, местным властям придется отказаться от определенной части своей автономии. Отдельные решения придется принимать по таким вопросам, как, например, должны ли списки для участков печататься на местах, или доставляться из столицы штата на каждый участок.

Центральная база данных избирателей с ограниченным местным доступом. При втором подходе (Рис. 3, Категория V), избирательные органы штата собирают списки избирателей для обработки и периодического обновления центральной базы данных об избирателях. Документы, содержащие информацию от местных органов, собираются в стандартизированном формате с определенным интервалом (например, еженедельно, ежемесячно, или ежеквартально). После обновления центральной базы данных избирателей избирательные органы штата могут задать поиск для выявления дубликатов или поддельных регистрации. Списки потенциальных дублей можно впоследствии выслать на места для расследования и удаления тех, кто не имеет право голоса из списков.

Местные органы, отвечающие за проведение выборов, могли бы выбирать - либо приобретать аппаратные средства и программное обеспечение, которое обеспечит доступ к центральной базе данных в режиме on-line либо поддерживать собственные списки и компьютерные системы. Те, кто получил доступ к центральной базе данных, проводили бы регистрацию избирателей во многом похоже на действия местных избирательных органов, когда они делают первом это впервые. Они начали бы нормальные, ежедневные внесения изменений, как занесение новых избирателей, и центральная база данных будет обновляться по мере внесения таких изменений. Для поддержания центральной базу данных штату нужно было бы только собрать копии списков избирателей от местных властей, не имеющих доступа к центральной базе данных в режиме on-line. После периодического обновления базы данных избирательные органы штата должны будут предоставить списки возможных дубликатов регистрации на места для принятия решения. Местные учреждения без доступа on-line могли бы все-таки установить связь с избирательными органами штата, чтобы облегчить электронную передачу данных, как местных списков избирателей, так и списков дубликатов регистрации.

Колорадо и Техас - среди штатов, выбравших второй подход к системе регистрации избирателей. Преимущества этого подхода включают:

(1) единую центральную базу данных избирателей для обнаружения дубликатов регистрации и подготовки списков избирателей для любого округа штата;

(2) единую базу данных избирателей, которая может быть обновлена на уровне штата на основании изменения адреса места жительства и другой информации (умершие, выбывшие, приговоренные судом к заключению и т.д.);

(3) для тех юрисдикции, которые решили не переходить на доступ к центральной базе данных в режиме on-line, это возможность сохранения инвестиций в существующих компьютерных системах, сохранение более высокого уровня местного контроля над процессом регистрации избирателей, и минимальным нарушением нормальной работы местных органов по регистрации избирателей, поскольку требуется только периодическая передача информации для обновления центральной базы данных избирателей и изменения текущей конфигурации системы требуются только в том случае, если устанавливаются электронные системы передачи данных либо доступ в режиме on-line.

Неудобства второго подхода включают

(1) центральную базу данных избирателя, которая менее оперативно обрабатывает дубликаты регистрации избирателей и подготавливает списки избирателей - оперативность базы данных в этом случае зависит от времени, прошедшего с момента обновления с мест;

(2) сложная архитектура сети для передачи электронных данных и доступ к базе данных в режиме on-line из-за особенностей местных систем регистрации избирателей;

(3) риск высокой стоимости передачи данных для режима доступа on-line в центральную базу данных избирателей;

(4) значительные объемы преобразования данных, проверка работоспособности программного обеспечения и другие затраты для обслуживания линии связи с органами, отвечающими за выборы на уровне штата всякий раз, когда вносятся изменения в местную систему регистрации избирателей;

(5) постоянное давление на администраторов системы регистрации избирателей на уровне штата в целях ослабления стандартов, исключений из правил и принятия решений ориентируясь на самое слабое звено цепи для того, чтобы устроить местные системы, работающие с наименее сложными технологиями.

Сбор списков с мест в одном центре. При третьем подходе (Рис. 1, Категория IV), избирательные органы штата собирают списки избирателей периодически для проверки потенциальных дубликатов регистрации избирателей и подготовку списков избирателей на уровне штата. Интервал между сбором данных в штатах, которые приняли этот подход - обычно от одного до трех месяцев. Местные избирательные органы обрабатывали бы и контролировали бы соответствующие списки избирателей и использовали бы свои собственные компьютерные системы для регистрации избирателей. Избирательные органы штата периодически соединяют списки с мест для поиска возможных дубликатов или фальшивых регистрации избирателей. После этого списки высылаются на места для расследования и удаления дубликатов. Избирательные органы штата могут также служить как центр распространения информации из агентств штата и других внешних источников, касающихся замены адреса, свидетельств о смерти и судебных уведомлений о признании ограниченно дееспособными.

Преимущества этого третьего подхода включают

(1) средства для обнаружения дубликатов регистрации и подготовки списков избирателей на уровне штата;

(2) защиту инвестиций местных органов власти в существующие компьютерные системы;

(3) сохранение высокого уровня местного контроля над действиями по регистрации избирателей; и

(4) минимальных нарушения в действиях по регистрации избирателей при создании и модернизации центральной базы данных избирателей.

Неудобства третьего подхода включают

(1) базу данных (собранную из местных списков избирателей), которая менее оперативна в поиске дубликатов регистрации избирателей и подготовке списков избирателей на уровне штата из-за большого интервала времени, проходящего с момента получения с мест; и

(2) текущие затраты избирательных органов штата для переформатирования и преобразования местных файлов избирателя при добавлении к базе данных.

Оценка текущей структуры управления информацией штата

По мере того, как определяются возможности предложенной системы регистрации избирателей на уровне штата, координаторы проекта по разработке объединенной базы данных избирателей должны сделать оценку текущей структуры управления информацией. Эта оценка не только поможет решить, какую систему регистрации, возможно, применить, но и поможет определить, какие основные спецификации по возможности связи и развитии систем должны быть включены в заявку о проекте для системы регистрации избирателей на уровне штата. Важно, чтобы решения относительно этих основных спецификаций принимались планировщиками проекта, а не предполагаемым продавцом.

Если предложенная система регистрации избирателей должна связать учреждения на местах и на уровне штата для электронной передачи файлов избирателей с мест на уровень штата, будет необходимо определить, какие средства обслуживания коммуникаций являются уже доступными или должны быть построены, чтобы осуществить предложение. Вот вопросы, которые планировщики проектов должны рассмотреть в процессе этой оценки:

1. Имеется ли сеть телекоммуникаций, которая позволяет правительственным организациям по всей территории штата связаться друг с другом с помощью электроники?

2. Если сеть телекоммуникаций в штате существует, какие организации в настоящее время используют эту сеть?

3. Могут ли организаций, отвечающие за выборы на местах и на уровне штата получить доступ в эту сеть телекоммуникаций через подписку, участие в содержании сети или аренды оборудования?

4. Какие протоколы коммуникаций поддерживает эта сеть - например, Х.25, SNA (Системная архитектура сети), или TCP/IP (протокол Интернета)?

5. Включена ли эта сеть в планы управления, безопасности, бухгалтерского учета, конфигурации и планами организации работы?

6. Насколько надежна эта сеть телекоммуникаций и что может произойти, если она отключится в ночь выборов или во время значительных нагрузок во время регистрации избирателей?

Если предложенная система регистрации избирателей должна обеспечить местные избирательные органы доступом к компьютеризированной центральной базе данных в режиме on-line, планировщики проекта должны определить, достаточно ли существующего объема работы центра обработки данных штата или избирательных органов штата для обеспечения нормальной поддержки новой системы. Им нужно будет ответить на следующие вопросы:

1. Какую степень центрального контроля осуществляет центр обработки данных по развитию информационных систем?

2. Какая из систем управления и среды базы данных является доступной для развития приложений и поддержки (например, Ingres, Oracle, INFORMIX)?

3. Какие языки программирования доступны для развития и поддержки приложений (например, С, Ada, PL/I, или Pascal)?

4. Разработал ли центр обработки данных штата стандарты названий или словари данных, которые должны использовать разработчики приложений?

Подготовка плана организации сети

Если предложенная система регистрации избирателей на уровне штата должна быть полностью интерактивной или обеспечивающей местные учреждения по организации выборов доступом для запросов центральной базы данных в режиме on-line, то планировщики проекта должны подготовить план конфигурации сети для облегчения внедрения системы и определения основных спецификаций для заявки о проекте. Этот план включает рассмотрение следующих вопросов:

1. Какова будет скорость обработки запроса (интервал между введением запроса и выводом данных), когда местные учреждения по организации выборов получают доступ в центральную базы данных избирателей?

2. Какие процедуры должны быть разработаны, чтобы организовать ежедневную обработку информации об избирателях на местах и обновления центральной базы данных избирателей без перегрузок для системы?

3. Как местные учреждения по организации выборов будут загружать свои соответствующие части центральной базы данных избирателей для распечатки обновленного списков избирателей, списки будут распечатываться в столице штата?

Схема телекоммуникационной сети - это сложное мероприятие в рамках общего плана развития системы регистрации избирателей на уровне штата. Процесс подготовки схемы телекоммуникационной сети имеет целый ряд специфических задач и включает планы по исправлению ошибок сети, работе сети и планов организации бухгалтерского учета. Если существующая сеть телекоммуникаций в штате для связи местных учреждений по организации выборов и органов на уровне штата не доступна для системы регистрации избирателей по всему штату, необходимо серьезно рассмотреть вопрос по заключению контракта на разработку соответствующей сети с организацией, специализирующейся на коммуникационных сетях. Один штат, внедривший систему регистрации избирателей, в то время как это данное исследование Федеральной избирательной комиссии еще не было завершено, заключил контракт на разработку сети с местной телефонной компанией. Проект был успешно завершен за относительно короткое время и обошелся в разумные деньги.

Подготовка плана безопасности сети

Успешное внедрение системы регистрации избирателей потребует разработки плана безопасности для защиты записей об избирателях от вмешательства извне, уничтожения и незаконного использования. Такой план должен также предусмотреть меры для предотвращения недозволенного доступа к системе, а также восстановление файлов избирателя и всей системы регистрации избирателя в случае крушения системы. План безопасности должен включать следующие элементы:

- Авторизация доступа (т.е. имен и паролей для разрешенных пользователей при получении доступа в сеть или при пользовании компьютерными программами для регистрации избирателей)

- Методы ограничения доступа к особенно важным данным только для ограниченного круга лиц

- Шаги для создания файлов для контроля за доступом и файлов, которые записывают изменения в базе данных

- Шифрование передачи данных

- Разработка перегородки безопасности «firewall» между внутренними и внешними сетями

- Система безопасности самих данных от компьютерного приложения

- Система безопасности на уровне пользователя компьютерного приложения

- Система безопасности на уровне внесения записи в базу данных внутри компьютерного приложения

- Система безопасности на уровне отдельного звена сети внутри компьютерного приложения

- Процедуры и программное обеспечение для автономного резервного полного, возрастающего и дифференцированного сохранения файлов избирателей

- Соглашения и средства обслуживания «вне участка работы» для хранения пленок с резервными записями

Выбор операционной системы

Другой критический аспект развития объединенной базы данных регистрации избирателей - это выбор операционной системы, которая может поддерживать телекоммуникационную сеть и компьютерное приложение для регистрации избирателей. Необходимо осторожно рассматривать этот вопрос, принимая во внимание относительно сложную окружающую среду программного обеспечения в различных операционных системах. Популярные операционные системы включают:

MS-DOS Едино задачная, однопользовательская операционная система с интерфейсом ввода команды с клавиатуры

OS/2 Защищенная система, виртуальная память, многозадачная операционная система

Windows Многозадачная система с графическим интерфейсом пользователя, работающая на компьютерах, основанных на MS-DOS

Windows 95 Отдельная, многозадачная операционная система со встроенным графическим интерфейсом, не основанная на MS-DOS

Windows NT Отдельная, многозадачная операционная система с встроенным графическим интерфейсом, не основанная на MS-DOS

Unix Многопользовательская, многозадачная операционная система для Миникомпьютеров

Подготовка плана руководства проектом

Успех проекта развития системы регистрации избирателей на уровне штата будет зависеть в первую очередь от подготовки всестороннего плана руководства проектом и строгой приверженности этому плану на любой стадии выполнения проекта. План руководства проектом должен включать шаги для введения, контроля, и управления построением системы регистрации избирателей на уровне штата, а также содержать детальный список спецификаций системы и процедур для гарантии качества. Составление спецификаций системы на бумаге в начале проекта поможет убедиться, что предполагаемый поставщик, в конечном счете, поставил систему, которая изначально и проектировалась. Несмотря на то, что многие планировщики, разрабатывающие внедрение новой системы регистрации избирателей, включающую самые последние технологии, рассматривают этот вид планирования как препятствие на пути реализации проектных целей, формулировка всестороннего плана управления поможет избежать серьезных проблем.

Планировщики, которые создавали системы регистрации избирателей, в 1970-ых годах имели ограниченный выбор больших компьютеров (ЭВМ), в отличие от теперешней ситуации, представленной персональными компьютерами. Большие компьютеры, которые существовали уже много лет, обеспечивали своего рода стабильность и некий «укрупненный менталитет», который делал основной упор на контроль над проектом и управление. Несмотря на большой размер проектов, штаты, развивающие системы регистрации избирателя в 1970-ые годы были способны внедрить системы, работавшие на больших ЭВМ, которые выполняли технические условия в значительной степени из-за эффективного управления проектом.

Учитывая множество выбора, доступного сейчас, имеется, вероятно, даже большая потребность в правильном руководстве проектом так, чтобы системы развивались последовательно и управляемо, а не случайно и эволюционно, по мере осуществления проекта. Эволюционное развитие несет риск перерасхода средств и большую вероятность неудачи в результате недостатков планирования.

Схема Плана руководства проектом. Эффективное руководство проектом признает три стадии обработки. Четкий план руководства проектом, приведенный ниже, должен рассматривать следующие элементы на каждой из этих стадий.

Схема Плана руководства проектом

1) Предварительные процессы:

a. Оценка потребности в объединенной базе данных регистрации избирателей

b. Подготовка функционального анализа требований, который будет определять архитектуру предлагаемой объединенной базы данных регистрации избирателей

2) Процессы развития:

a. Составление детального списка требований программного обеспечения и разработка приоритетов

b. Составление детального списка требований интерфейса системы и разработка приоритетов

c. проектирование базы данных

d. Фактическое программирование и внедрение

e. Дифференциальное тестирование приложений

f. Документация по системе

g. Обучение пользователей и технического персонала

3) Процессы, следующие за стадией развития:

a. Установка новой системы и преобразование данных существующих ручных или автоматизированных систем

b. Функционирование и поддержка новой системы

c. Обслуживание базы данных

d. Обучение пользователей и технического персонала

Кроме того, следующие элементы должны соблюдаться на протяжении всех трех стадий обработки: (1) Проверка и выяснение потребностей пользователя, (2) управление средой программирования и относительно сложной средой операционных систем и программного обеспечения системы управления баз данных, и (3) отчетности по руководству проектом.

Внедрение и обслуживание системы регистрации избирателей будет требовать развития и приверженности процессам цикла жизни программного обеспечения, плану управления программным обеспечением и проверке программного обеспечения. Рекомендованные модели для таких планов - это стандарты, разработанные Институтом электрической и электронной инженерии (IEEE) и одобренные Американским Национальным Институтом Стандартов (ANSI):

1. IEEE Std. 1074-1991 для разработки процессов жизненного цикла программного обеспечения (ANSI)

2. IEEE Std. 1058.1-1987 для планов руководства проектами программного обеспечения (ANSI).

3. IEEE Std. 1012-1987 Планы проверки и подтверждения программного обеспечения (ANSI)

Критические факторы успеха. Полезный инструмент для управления крупномасштабными проектами включает определение «критических факторов успеха.» Критические факторы успеха проектирует вынуждают руководителей проекта постоянно уделять внимание тому, выделяются ли достаточные ресурсы тем аспектам, которые гарантируют успех всего проекта. Они предназначены в помощь руководителям проекта для того, чтобы не повторять общих ошибок распыления внимания на краткосрочные цели и срочные вопросы. Мы подготовили список следующих критических факторов успеха для реализации проекта системы регистрации избирателей:

- Приверженность и поддержка со стороны политических лидеров исполнительной и законодательной власти штата для развития системы. Системы регистрации избирателей затрагивают фундаментальные права граждан и основные политические права и обязанности. Без постоянной поддержки политиков высшего уровня иные проблемы могут вмешаться в ход осуществления проекта.

- Устойчивое и полное финансирование проекта. Если проект финансируется недостаточно или если финансирование непостоянно в течение первых нескольких лет осуществления программ, то невозможно его нормальное планирование и выполнение.

- Принятие системы пользователями. Если пользователи, для которых предназначены компьютерные приложения для регистрации избирателей, не проявляют интереса к их применению, имеется значительная вероятность несоответствия требований точности данных и своевременности самих приложений.

- Способность бороться с неизбежным сопротивлением, которое будет вызывать такой проект. Системы регистрации избирателей на уровне штата вызывают значительные изменения в технологии работы местных учреждениях и органов, отвечающих за проведение выборов на уровне штата. Будет оказываться сопротивление таким изменениям и политические лидеры штата должны быть готовы работать в таких условиях.

- Выбор альтернативной системы, достаточно гибкой, чтобы удовлетворить быстро и часто меняющиеся требования. Требования, которые вызвали существование системы, могут измениться. Выбор гибкой альтернативы будет гарантировать способность программы отвечать новым, изменившимся потребностям.

- Готовность установить метод руководства проектом и твердо придерживаться его. Подготовка планов - зачастую трудная и отнимающая много времени задача в самом начале проекта. Очень часто по мере приближения крайних сроков исполнения или истощения ресурсов возникает искушение отказаться от плана руководства проектом, и «заняться делом». Такие искушения часто означают, что хорошо запланированный проект терпит неудачу, потому что планы не выполняются.

- Соответствующие навыки владения информационными системами и обучение управляющего персонала и пользователей. Легко говорить о необходимости и требовать необходимых навыков и обучения управляющего персонала и пользователей. Труднее выполнить эти требования из-за сопротивления нововведениям и ограничения в финансировании. Бюджет, выделяемый на обучение, часто сокращается в первую очередь, но обучение персонала и дальнейшая поддержка на всех уровнях необходимы для приложений по регистрации избирателей.

Подготовка бюджетного плана

Всесторонний план руководства проектом обеспечивает также и основание для подготовки бюджетного плана, еще одного критически важного элемента в развитии системы регистрации избирателей на уровне штата. Сбор детальной спецификации для системы регистрации избирателей в начале проекта поможет сократить количество изменения, которые надо будет сделать в контракте с будущим поставщиком услуг. Меры контроля над количеством таких изменений сократят возможный перерасход бюджета из-за непредвиденных расходов.

Сбор подробной спецификации для системы регистрации избирателей на ранних стадиях проекта также обеспечит основную информацию, необходимую для полного исследования стоимости проекта. Местные органы власти могут также участвовать в финансировании проекта. Поскольку в усилиях для лучшего обслуживания базы данных избирателей и расширения возможностей граждан регистрироваться программа ФАРИ помимо органов, отвечающих за проведение выборов привлекает и другие организации, Департаменты транспорта и общественных программ помощи, суды и органы ЗАГС, программы информационной системы управления штата (MIS) - все эти организации потенциально заинтересованы в совместных мероприятиях по улучшению своих записей в соединении с системой регистрации избирателей. Анализ перспектив развития может также заслуживать внимания в связи с реализацией системы регистрации избирателей для определения возможного финансирования проектов нововведений, нацеленных на улучшение общей организации выборов.

Подготовка бюджетного плана станет эффективным инструментом в процессе составления детального бюджета для гарантирования успешного внедрения системы регистрации избирателей на уровне штата. План руководства проектом и бюджетный план обеспечат достаточный уровень планирования и документации запросов на финансирование в исполнительные и законодательные органы для полного и устойчивого финансирования проекта.

Установка реального времени осуществления проекта

Меры применения программы ФАРИ создали условия для улучшения системы регистрации избирателей и самих выборов. В то время как ФАРИ предоставляет стимул для улучшения организации выборов, сроки, содержащиеся в программе, вынуждают штаты действовать быстро. Развитие объединенной базы данных регистрации избирателей для системы регистрации избирателей на уровне штата занимает значительное время, и успешное выполнение такого проекта требует установки реальных рамок во времени.

Оценивая каждую из главных задач, выделенных планом руководства проектом, планировщики могут разработать такой график работ, который предоставит необходимое время для завершения каждой стадии проекта: (1) начальная оценка и подготовка технических требований системы, (2) рабочий проект базы данных, (3) разработка и испытание приложений и (4) обучение персонала. Действия, кажущиеся обычными (преобразование данных и развитие стандартов, для ввода данных) требуют огромного количества внимания на детализацию и их нельзя упускать из внимания при подготовке графика выполнения проекта.

Оценка способностей персонала избирательных комиссий

В то время как значительное внимание будет уделяться развитию компьютерных приложений для регистрации избирателей, планировщики всего проекта не должны забывать о персонале, который будет использовать эти приложения. При разработке требований для системы регистрации избирателей на уровне штата необходимо провести оценку квалификации и способностей существующего штата органов, отвечающих за проведение выборов на местах и на уровне штата. Эта оценка необходима для: (1) выявления персонала, уже способного использовать новую систему, (2) выяснения необходимости внедрения новых единиц для осуществления новой системы, и (3) выяснения того, какое дополнительное обучение будет необходимо для повышения квалификации остальных сотрудников.

Организация словарей данных

Требования для развития объединенной базы данных регистрации избирателей должны включать подготовку плана организации словарей данных. Этот план должен включать стандарты для ввода различных типов данных, а также определенной системы ввода названий (имен), адресов, идентификационных номеров избирателей, полей для хранения информации об участии в выборах, политических предпочтений⁸ и другой информации, которая будет включена в центральную базу данных избирателей.

Несмотря на то, что многое будет зависеть от окончательного выбора системы ввода данных, разработка приложения для регистрации избирателей потребует формулировки и приверженности однородным стандартам для следующих параметров:

1. Содержание данных, форматы данных, планирование ввода данных и действия по обновлению базы данных;

2. Способность ввода данных в интерактивном режиме on-line, с возможностью обработки любых данных, их поиска и редактирования;

3. Словарь данных, который может применяться активным или пассивным способом;

4. Модули ввода данных с интерфейсом оптического распознавания знаков (OCR) и графическими сканерами, позволяющими редактирование данных и их проверку;

5. «Графический интерфейс пользователя» для ввода данных, а также возможность не графического интерфейса в зависимости от выбора пользователя;

6. Модули ввода данных, позволяющие местным пользователям создавать файлы, содержащие записи новых, измененных либо стертых регистрации в центральной базе данных избирателя

7. Периодическая проверка данных и модулей редактирования для проверки и редактирование файлов, переданных с мест для обеспечения их надежность и однородность содержания и формата всех полей во всех записях;

8. Периодическая проверка модулей ввода данных, для слияния данных с мест с записями в центральной базе данных избирателей;

9. Перепроверку базы данных при обновлении записей и подтверждение любых операций по добавлению, изменению или удалению записей из любых таблиц центральной базы данных избирателей;

10. Способность обработки одновременного ввода данных с сохранением полной целостности данных для любых отдельных действий по вводу с минимальным ухудшением работы системы, учитывая, что в каждой юрисдикции несколько операторов одновременно могут обновлять файлы одновременно;

11. Способность производить контрольный файл для любой сессии обновления данных, которая будет нести информацию о том, какой оператор произвел изменения в базе данных, дату изменения данных, содержание записи перед изменением и после изменения.

Управление этими словарями данных очень важно и в случае отказа может привести к гибели системы регистрации избирателей во всем штате, если не будет выполнено надлежащим образом - представьте 100 юрисдикции, которые применяют различные системы и пытаются получить доступ к единой базе данных регистрации избирателей. Управление словарями данных для развития объединенной базы данных регистрации избирателей включает решение следующих вопросов:

Имена избирателей

- Должно ли имя вводиться заглавными или смешанными буквами?

- Должно ли имя вводиться в едином поле либо делиться на три поля (ФИО)?

- Должно ли вводиться среднее имя инициалом или полностью?

- Нужно ли сохранять тире и другие знаки в именах?

- Нужно ли сохранять запятые или точки (напр. Adlai E. Stevenson, III или Adiai E Stevenson III)?

- Нужно ли сохранять специальные знаки, или заменять их близкими по значению знаками?

- Как обрабатывать титулы, инициалы, частицы и цифровые обозначения, если такие присутствуют, например, преподобный R.B.W. Lewis, Martin Van Buren и Adlai E. Stevenson III)?

Адреса

- Должен ли адрес вводиться заглавными или смешанными буквами?

- Должен ли адрес вводиться в едином поле, либо делиться на несколько полей для ввода номера или названия улицы, типа (улица, проспект, проезд и т.п.) и номера квартиры?

- Должно ли название штата быть сокращенным в соответствии с американскими почтовыми стандартными сокращениями?

- Нужно ли сокращать названия улиц, где это возможно (например, St. - для Saint Francis или 1 st для First Avenue)?

- Нужно ли сохранять пунктуацию в уличных адресах (например, 1225 I St., N.W. или 1225 I St NW

^- Нужно ли сокращать тип улицы всякий раз, когда это возможно (например, Ave. для Avenue)?

- Нужно ли сокращать индикаторы направления в адресах (например, NE для Northeast)?

- Должен ли адрес вводиться с (1) почтовыми индексами из пяти знаков, (2) почтовыми индексами из девяти знаков или (3) почтовыми индексами из одиннадцати знаков?

- Какой формат должен использоваться для ввода даты [MMMMMMM-DD-YY (October-04-1990), MMM-DD-YY (ОСТ-04-90), MM-DD-YY (10-04-90), и т.д.]?

- Как будет обрабатываться ввод года после наступления нового тысячелетия (от 1900 до 2000)?

* * *

1 E.F. Shelley & Со. A Study of State and Local Voter Registration Systems, Washington, DC, Sep. 1974

2 National Voter Registration Act of 1993, Pub. L. No. 103-31

3 В США избиратели обязаны заранее зарегистрироваться в качестве сторонников одной из политических партий, либо как независимые. Водительское удостоверение, наряду с карточкой социального страхования, является в США достаточным удостоверением личности. Паспорт выдается только для путешествия за границу (не включая Мексику или Канаду). Прим. переводчика

4 Графство, традиционное название самой мелкой административной единицы США, по территории и количеству жителей может соответствовать району в РФ. Прим. переводчика

5 Предварительная регистрация избирателей позволяет партиям решить, как перераспределить силы в зависимости от существующей поддержки. Прим. переводчика

6 Некоторые графства остаются небольшими по территории, но имеют до 2-3 млн. избирателей, например, графство Лос-Анжелес. Прим. переводчика

7 Интерактивный - обеспечивающий обмен информацией в обе стороны в режиме реального времени. Прим. переводчика

8 В США избиратели регистрируются отдельно в зависимости от партийных пристрастий (фиксированного членства в партиях нет), что позволяет им принять участие в первичных выборах соответствующей партии.)?