ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Историческая справка
Концепция отзыва должностных лиц с выборных должностей уходит своими корнями во времена демократии Древней Греции. Наибольшую популярность идея отзыва выборных должностных лиц получила в Соединенных Штатах Америки. Техническая сторона процедуры отзыва, как части демократической реформы, была разработана наряду с процедурой проведения референдума и выдвижения гражданских инициатив, почти в конце XIX века, в так называемую «прогрессивную эру». Такие попытки укрепить «прямую демократию» были сделаны в связи с возмущением граждан коррупцией в эшелонах власти и всеподавляющим влиянием крупного бизнеса на политику, проводимую органами власти штатов, особенно законодательной ветвью. Реформаторы хотели разработать механизм отстранения от должности без необходимости инициации таких процессов, как: импичмент или судебное разбирательство. Они стремились получить возможность выдвигать обвинение по поводу коррупции в общем или отстранять должностных лиц за безответственность или некомпетентность.1
Сторонники реформы процедуры проведения референдумов, выдвижения гражданских инициатив и отзыва избранных должностных лиц заявляли, что занимающие официальные посты чиновники - это слуги народа, и, таким образом, возможность отзыва своих избранников вернет власть избирателям и позволит им непосредственно участвовать в приеме решений. Противники реформы возражали, что такой механизм подорвет саму суть представительного характера властей и создаст риск возникновения импульсивных массовых акций.
Приблизительно семнадцать штатов и округ Колумбия имеют в своем законодательстве положения, действующие в пределах штата, об отзыве официальных должностных лиц, занимающих определенные посты. Поскольку мощная волна популизма и появление у некоторых социальных групп новых и необузданных экономических интересов были характерным явлением при развитии в основном западных штатов, положения об отзыве должностных лиц присущи, главным образом, штатам запада США (округ Колумбия является «восточным» исключением). На протяжении всей истории Соединенных Штатов Америки успех в практическом осуществлении процедур отзыва нельзя назвать безусловным.2
Процедуры отзыва, применяемые против выборных должностных лиц в штатах, - не такое уж частое явление. За всю историю были отозваны только один губернатор и незначительное число других официальных лиц, избираемых в масштабах всего штата. Также были отозваны всего несколько членов законодательных органов штата, включая двух законодателей в штате Калифорния в 1913 г., двух в штате Айдахо в 1971 г., двух в штате Мичиган в 1983 г. и одного в штате Орегон в 1988 г. Около сорока попыток отзыва было предпринято в отношении официальных должностных лиц в штате Калифорния, однако все они, за исключением двух, потерпели неудачу, поскольку не было набрано необходимое количество голосов. Кампании по отзыву губернатора также имели место в течение нескольких последних лет в штатах Калифорния, Луизиана и Мичиган, однако инициаторы отзыва не смогли набрать необходимое количество подписей.
В штате Аризона инициаторы отзыва губернатора Ивена Мичема в 1987 г. собрали значительно больше требуемого числа подписей, что явилось причиной проведения более тщательного расследования деятельности Мичема, и, как результат, был проведен импичмент губернатора законодательным органом власти..
Не менее 2 000 должностных лиц, занимающих выборные посты в графствах и в муниципальных образованиях, были отозваны в целом по стране с того времени, как в Лос-Анджелесе (штат Калифорния) в 1903 г. впервые в истории местные власти приняли законодательные положения об отзыве выборных должностных лиц. В целом ряде городов, от Сиэтла (штат Вашингтон) до Атлантик-Сити (штат Нью-Джерси), были отозваны мэры. Гражданское движение, направленное на отстранение мэра города Кливленда (штат Огайо) в 1978 г., почти добилось успеха. Некоторые группы пытались отозвать мэра города Сан-Франциско (штат Калифорния) в 1983 г., однако потерпели поражение. Мэр, Майк Боул, Омаха (штат Небраска), был отстранен от должности в 1987 г. в результате проведения выборов по замещению этой должности... Председатель школьного совета в городе Лос-Анджелес был отозван, благодаря действиям его [политических] противников в 1979 г, три члена городского совета Гонолулу (штат Гавайи) также были отозваны в 1985 г. Школьный совет в полном составе из пяти человек был отстранен в 1978 г. в городе Истоне, штат Массачусетс. Шесть членов городского совета, Гранд Джанкшен, штат Колорадо, также были отозваны в 1986 г. Только в 1987 г. в городе Небраска жители выступили с инициативой отзыва шестидесяти шести выборных должностных лиц. В ходе двадцати пяти компаний всего шестнадцать должностных лиц потеряли свои посты.
Отсутствие положения об отзыве должностных лиц. занимающих федеральные выборных посты
Перед принятием Конституции Соединенных Штатов Устав Конфедерации (1781-1789) предусматривал отзыв и замену делегатов, назначаемых штатами, несмотря на их весьма непродолжительный срок полномочий - один год. Эта процедура отзыва осуществлялась законодательными властями штата, а не избирателями непосредственно. На обсуждение были вынесены резолюции, предусматривающие аналогичную процедуру отзыва, однако они были окончательно отвергнуты Конвенцией. Этот же вопрос периодически, но безуспешно поднимался в ходе ратификации Конвенции в штатах в 1787 и 1788 гг.
В Конституции Соединенных Штатов нет положений, предусматривающих отзыв должностных лиц, занимающих федеральные выборные посты. Таким образом, в федеральном законодательстве не существует положений, предусматривающих отзыв Президента или Вице-президента, членов Сената Соединенных Штатов или членов Палаты представителей Конгресса США. Для законодательного введения такой процедуры отзыва должны быть сделаны поправки к Конституции, разрешающие принятие таких положений. Поскольку Конституция устанавливает особые требования в отношении должностных лиц, занимающих выборные федеральные посты, штаты самостоятельно не могут устанавливать дополнительные квалификационные требования, и большинство правовых экспертов сходится во мнение (это также явно следует из процедурной практики Федерального Суда), что штаты не могут принимать положения об отзыве, распространяющиеся на лиц, находящихся на федеральных выборных должностях. Законодательные положения муниципальных образований в округе Колумбия явно не разрешают принимать заявления о намерении отозвать делегатов округа в Палате представителей Конгресса США.
Конституция в статье 2, разделе 4 предусматривает, что:
Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица США могут быть отстранены от должности по импичменту за государственную измену, взяточничество, либо за другие серьезные преступления и правонарушения.
Конституция также предусматривает, что члены Конгресса могут быть отстранены от занимаемой должности, если за такое решение проголосует две трети их коллег в соответствующей палате Конгресса.
Политический аспект проблемы
Демократическая реформа, предусматривающая отзыв гражданами избранных должностных лиц посредством сбора подписей или проведения общего голосования, всегда вызывала много споров. Сторонники процедуры отзыва приводили следующие аргументы:
Процедура отзыва предполагает более строгую и постоянную подотчетность избранных должностных лиц. Избирателям не придется ждать до следующих выборов для того, чтобы отстранить от должности лиц, игнорирующих интересы избирателей и проявивших некомпетентность, нечестность, безответственность. Должностные лица, занимающие выборные посты, благодаря потенциальной угрозе отзыва будут более внимательны, честны и отзывчивы к интересам граждан.
Процедуры отзыва помогают не допустить неправомерного влияния небольших групп, отстаивающих свои узкие интересы. Находясь под угрозой отстранения от должности, выборные лица будут иметь более сильную мотивацию для защиты не узких частных интересов, а интересов широких слоев населения.
Возможность отзыва позволяет продлить срок полномочий должностных лиц, что сэкономит значительные средства налогоплательщиков, которые необходимо было бы затратить на проведение выборов.
Возможность отзыва мотивирует граждан, вызывает у них интерес к государственным делам и деятельности официальных должностных лиц.
Процедура отзыва также дает возможность «выплеснуться» наиболее сильным политическим эмоциям (»предохранительный клапан»).
Несмотря на противоречивый и спорный характер этой процедуры, отзывы не допускают длительного нагнетания политических страстей и дальнейшей поляризации политических сил.
Процедура отзыва предлагает разумную альтернативу процедуре импичмента. Представить основания для проведения импичмента обычно является сложным делом, а саму процедуру импичмента довольно легко избежать. Отзыв позволяет достичь тех же целей, но более быстро и без сложных разбирательств.
Противники процедуры отзыва выдвигают следующие аргументы:
Отзыв противоречит республиканским принципам. Избиратели отдают свои голоса за дееспособных и честных кандидатов и должны позволить им выполнять свою работу в течение полного срока полномочий без каких-либо обстоятельств чрезвычайного характера. Процедура отзыва вносит дестабилизацию в деятельность органов власти.
Процедура отзыва приводит к тому, что лица, находящиеся на выборных должностях, вынуждены мыслить «краткосрочными», мелкими категориями, подстраиваясь под общественное мнение. Находящиеся на выборных должностях лица должны иметь определенную гибкость и независимость для осуществления надлежащего руководства и о результатах своей деятельности отчитываться в ходе очередных регулярных выборов.
Процедура отзыва снижает привлекательность государственной службы. Существует вероятность того, что реальные претенденты на выборный пост из числа политических лидеров не захотят баллотироваться, опасаясь того, что их репутация может пострадать в результате отзыва, инициированного в связи с их непопулярной позицией по какому-либо спорному вопросу.
Процедура отзыва часто инициируется чисто из политических целей «недовольными» кандидатами, потерпевшими поражение на выборах, или сторонниками крайних политических взглядов, а не потому что народный избранник оказался некомпетентным, был замешан в коррупции или не проявил должной заботы о гражданах.
Выборы по замещению должности в связи с отзывом всегда вносят раскол и поляризацию в общество, ставят избирателей в сложную ситуацию. Предвыборные кампании на выборах, проводимых в связи с отзывом должностных лиц, часто бывают очень жесткими и бурными. Все обвинения, выдвигаемые против должностного лица, занимающего выборную должность, для того, чтобы оправдать основания для его смещения, могут быть просто-напросто ложью или подлогом.
Иногда кампании по отзыву должностного лица приносят прямо противоположные результаты, когда «недостойный» народный представитель получает поддержку, что еще больше развязывает ему руки, позволяет продолжать неправомочную деятельность и усиливает его позиции на следующих выборах.
Голосование в связи с инициативой отзыва и по выборам по замещению являются дорогостоящим мероприятием.
Сравнительный анализ положений законов штатов
Как было отмечено выше, Конституция Соединенных Штатов Америки не предусматривает процедуру отзыва должностных лиц, занимающих федеральные посты, и сам механизм осуществления этой процедуры, как правило, считается неприемлемым в отношении федеральных должностей. Приблизительно 17 штатов и округ Колумбия имеют положения, действующие на территории штата, в отношении отзыва определенных официальных должностных лиц, и по крайней мере в 36 штатах допускается процедура отзыва различных представителей местных органов власти. Во многих штатах положения об отзыве не распространяются на судебные органы власти. В Вирджинии положение об отзыве должностных лиц не предусматривает проведения специальных выборов по замещению должности в связи с инициативой отзыва, как это предусмотрено в других штатах. В этом штате предусматривается процедура судебного разбирательства, и решение об отзыве принимается судом.
Ниже приводится сравнительный анализ положений законов штатов, связанных с отзывом должностных лиц, для таких штатов, как: Аляска, Калифорния, округ Колумбия, Орегон и Вашингтон. Более подробную информацию вы можете получить в прилагаемых разделах, посвященных законодательству о выборах в штате Калифорния, положениях о муниципальных органах власти в округе Колумбия, в которых раскрываются вопросы проведения выборов в связи с отзывом должностных лиц.
Ограничения по срокам отзыва избранных должностных лиц. Положения об отзыве должностных лиц часто ограничивают период времени, в течение которого может быть выдвинута инициатива отзыва. Это делается для того, чтобы не допустить выдвижения таких инициатив непосредственно после проведения выборов или незадолго до очередных регулярных выборов на соответствующую должность. В штате Калифорния инициатива отзыва не может быть выдвинута против какого-либо должностного лица в местных органах власти в течение 90 дней с начала срока полномочий, если в течение последних шести месяцев было принято решение в пользу такого должностного лица в связи инициативой отзыва, или если срок полномочий должностного лица истекает через шесть месяцев. В округе Колумбия в отношении всех должностей более высокого ранга, чем член окружного совета, не разрешена регистрация уведомлений о намерении выступить с инициативой отзыва в течение первого и последнего года срока полномочий или в течение года после проведения выборов в связи инициативой отзыва, в результате которых должностное лицо вновь было выбрано на эту же должность,. На Аляске не разрешена регистрация заявлений с инициативой отзыва в течение первых 120 дней срока полномочий любого должностного лица штата, в отношении которого может быть выдвинута инициатива отзыва (губернатор, помощник губернатора, члены законодательного собрания штата), а также не разрешена регистрация подписных листов, если они поданы менее чем за 180 дней до истечения срока полномочий. В штате Вашингтон предусматривается, чтобы подписные листы в поддержку инициативы отзыва были зарегистрированы не менее чем за шесть месяцев до общих выборов, на которых будет баллотироваться должностное лицо, в отношении которого выдвигается инициатива отзыва.
Инициаторы отзыва - квалификационные требования. Положения об отзыве обычно позволяют любому лицу выступить с инициативой отзыва или поставить свою подпись в подписном листе в поддержку инициативы отзыва, если такое лицо является полноправным избирателем, проживающим в пределах избирательной юрисдикции (включая округа по выборам в законодательные органы власти), в которой действует должностное лицо, против которого выдвинута такая инициатива.
Выдвижение инициативы отзыва. Обычно процедура отзыва начинается с регистрации уведомления о намерении отозвать должностное лицо, подаваемого инициаторами такой процедуры в избирательную комиссию или другой административный орган (обычно уведомление подается должностному лицу на уровне штата или на уровне местного органа власти, отвечающего за прием заявлений о выдвижении кандидатов на соответствующую должность). По каждому должностному лицу, против которого выдвигается инициатива отзыва, должны быть зарегистрированы отдельные уведомления. В таком уведомлении должно четко указываться имя и должность лица, в отношении которого выдвигается инициатива отзыва. В уведомлениях также, как правило, должно быть указано имя, адрес и иная информация об инициаторе (инициаторах) отзыва (особенно, если инициаторы действуют от имени организации), а также официальное заявление, что инициатор(ы) являются полноправными избирателями, проживающими в соответствующей избирательной юрисдикции. В большинстве штатов предусматриваются определенные процедуры предварительного рассмотрения заявлений о выдвижении инициативы отзыва на их соответствие перед выдачей разрешения на сбор подписей.
Законодательством штата Калифорния предусмотрено, чтобы такое уведомление указывало от одного до пяти инициаторов, и чтобы такое уведомление о намерениях было опубликовано за счет инициаторов. Закон штата Аляски требует, чтобы уведомление указывало инициативный комитет по отзыву в составе трех поручителей. Также, в штате Аляска по закону требуется, чтобы заявление: 1) указывало «поручителей» инициативы отзыва, которые должны быть полноправными избирателями, и число их должно быть не менее 100, которым в исключительном порядке разрешается самолично производить сбор подписей в поддержку инициативы отзыва, и 2) подписи полноправных избирателей в количестве 10% от избирателей, принявших участие в прошлых выборах на должность, в отношении которой выдвинута инициатива отзыва. Кроме того, закон штата Аляски предусматривает внесение 100 долларов в качестве залога во время регистрации заявления об намерении отозвать должностное лицо в качестве подтверждения серьезности намерений. Такой залог возвращается, если в последующем все документы, связанные с инициативой отзыва, будут должным образом оформлены.
Положения закона об отзыве в штате Вашингтон требуют, чтобы лицо, выступившее с инициативой отзыва, представило заявление в отпечатанном виде с указанием и описанием сути конкретных должностных преступлений (противоправной деятельности), правонарушений (недостойной деятельности должностного лица) или иных аналогичных нарушений закона или злоупотреблений общественным доверием при исполнении служебных обязанностей. Законами штата Аляска определены «допустимые основания для отзыва»: 1) несоответствие занимаемой должности; 2) некомпетентность; 3) халатное отношение к обязанностям; и 4) коррупция. Положения законов часто требуют от инициаторов представления заявления с обоснованием причин выдвижения инициативы отзыва (обычно не более 200 слов). Орган, куда поступило такое уведомление, пересылает копию должностному лицу, в отношении которого выдвинута инициатива отзыва.
Положения, предусматривающие процедуру отзыва, обычно требуют, чтобы копия уведомления о намерении была передана тому должностному лицу, в отношении которого выдвигается такая инициатива. В тех случаях, когда от инициаторов отзыва требуется указание причин данной инициативы, должностное лицо, в отношении которого выдвинута инициатива, обычно имеет право дать официальный ответ для обоснования своей деятельности или выдвинуть аргументы в свою защиту. В штате Вашингтон официальный ответ на заявление с инициативой отзыва может быть дан должностным лицом после того, как будет представлено и зарегистрировано достаточное количество подписей для того, чтобы провести выборы по замещению такого должностного лица.
В штате Вашингтон закон предусматривает подготовку «резюме» по обвинениям, выдвинутым против должностного лица, для представления генеральному атторнею штата или прокурору графства. В местном суде затем проводятся слушания, на которых принимается решение в отношении правовой обоснованности обвинений (но не в отношении их истинности), а также по поводу соответствия такого резюме установленным требованиям. Решение суда в отношении обоснованности обвинений может быть обжаловано в вышестоящий суд. После утверждения резюме направляется инициаторам отзыва, а также лицу, в отношении которого выдвинута такая инициатива, после чего может начаться сбор подписей.
В некоторых положениях об отзыве рассматриваются случаи, когда должностные лица, в отношении которых выдвигается инициатива отзыва, сами в соответствии с законом играют определенную роль или выполняют обязанности, связанные с процедурой отзыва (например, официальные лица, выполняющие административные функции, связанные с подготовкой и проведением выборов), и предусматриваются альтернативные органы, которые будут выполнять такие функции при возникновении указанных обстоятельств.
Требования по оформлению инициативы отзыва - форма. Положения, предусматривающие отзыв должностных лиц, содержат подробные требования в отношении формы и содержания инициативы отзыва. Такие законы, как правило, требуют, чтобы в заявлении указывались имя и должность лица, в отношении которого выдвигается инициатива отзыва, информация о лице или группе лиц, выступивших с инициативой, имя, адрес и иная информация о сборщиках подписей в поддержку инициативы, написанные печатными буквами имена и адреса, а также подписи каждого лица, подписавшегося под инициативой (в штате Орегон и округе Колумбия предусмотрено, чтобы на каждой странице подписных листов было не более двадцати подписей). Некоторые законы требуют, чтобы инициатива отзыва была оформлена таким образом, чтобы в ней указывались причины отзыва и содержался официальный ответ должностного лица, если такой поступит.
Положения закона штата Калифорния об отзыве должностных лиц допускают, чтобы в заявлении с инициативой содержалось столько разделов, столько страниц в разделах и столько подписей под страницей, сколько захочет лицо, собирающее подписи, но что «все разделы такого заявления должны быть оформлены с соблюдением единых требований к размеру страницы и имели единообразный межстрочный интервал». Каждая страница должна содержать информацию из уведомления о намерении. В форме заявления должно быть напечатано краткое изложение причин выдвижения инициативы отзыва, а также ответ должностного лица, в отношении которого выдвигается такая инициатива. Формы заявления утверждаются избирательными властями Калифорнии до начала сбора подписей.
После утверждения должным образом оформленного заявления с инициативой отзыва избирательные органы штата Аляска подготавливают и предоставляют подписные листы для сбора подписей «в количестве, разумно определяемом для полного охвата избирателей» в соответствующей избирательной юрисдикции. Законами округа Колумбия предусматривается, что после подачи заявления о намерении инициаторы отзыва могут воспроизводить и использовать форму подписного листа.
Сборщики подписей на подписных листах или сопровождающих их официальных заявлениях обычно должны подтвердить, что они лично собирали подписи, что лица, подписали подписные листы в их присутствии, и что, насколько им известно, подписи являются подлинными, и лица, поставившие подписи, имеют право на подпись таких документов. Фальсификация заявлений часто относится к категории тяжких преступлений. В некоторых штатах также требуется, чтобы на подписных листах содержалось предупреждение об ответственности за фальсификацию подписей на таких подписных листах или за подписание таких листов лицами, не являющимися полноправными избирателями.
Требования к подписным листам в поддержку инициативы отзыва - сбор подписей. Требования в отношении подписей в поддержку инициативы отзыва различаются от штата к штата. В некоторых штатах, в зависимости от уровня должности отзываемого лица, устанавливаются различные процентные соотношения по сбору подписей. Наиболее общее требование - это 25% от числа избирателей, принявших участие в предыдущих выборах (восемь из семнадцати юрисдикции на уровне штата выдвигают такое требование, в том числе и штат Вашингтон, в котором также предусматривается такое процентное соотношение для должностей более высокого уровня). Законы штата Аляска требуют сбора подписей 25% избирателей, принявших участие в предыдущих общих выборах на ту должность, в отношении которой выдвигается инициатива отзыва. Закон штата Орегона требует, чтобы было собрано 15% от общего числа голосов, отданных по избирательному округу за всех кандидатов при проведении последних выборов губернатора.
Округ Колумбия устанавливает требование по сбору подписей в десять процентов от зарегистрированных избирателей в данной юрисдикции, а в отношении муниципальных должностей подписные листы должны отражать мнение десяти процентов зарегистрированных избирателей не менее чем в пяти из восьми избирательных участков. Положения штата Калифорнии об отзыве должностных лиц устанавливают «пятиступенчатые» требования в отношении сбора подписей, начиная от тридцати процентов в случае, если в избирательной юрисдикции зарегистрировано менее 1 000 избирателей (как, например, должности в районных органах власти) до всего лишь десяти процентов, если в избирательном образовании зарегистрировано 100 000 или более избирателей (включая, разумеется, должности, избираемые в штате в целом). В то время как требования, предусматривающие десятипроцентный сбор подписей в штате Колумбия и в более крупных избирательных образованиях в штате Калифорния, кажутся достаточно низкими, такое процентное отношение устанавливается от общего числа зарегистрированных избирателей, а не от количества избирателей, принявших участие в предыдущих выборах (что может составлять половину или даже меньшую часть от общего числа зарегистрированных избирателей) и, таким образом, сопоставимы с требованиями, устанавливаемыми в других штатах, в большей степени, чем это может показаться на первый взгляд.
Как было указано выше, в соответствии с законом штата Аляски, только полноправные избиратели, определенные как «поручители» инициативы отзыва (количество которых должно быть не менее 100, и которые должны быть указаны на заявлении об инициативе отзыва), могут лично заниматься сбором подписей под подписными листами в поддержку такой инициативы.
В некоторых штатах устанавливаются максимальные временные сроки в отношении сбора подписей: в штате Вашингтон предусматривается период в 270 дней при отзыве должностных лиц на уровне штата и 180 дней в отношении лиц, занимающих посты в законодательных или районных органах власти. В штате Калифорния установлены сроки между регистрацией заявления с инициативой и подачей подписных листов, которые могут составлять от 40 дней в отношении должностных лиц в районных органах власти до 160 дней в избирательных юрисдикциях с количеством зарегистрированных избирателей от 50 000 и более. В штате Орегон подписные листы должны быть представлены в течение 90 дней после регистрации уведомления о намерении и должны быть рассмотрены избирательными властями в течение 10 дней. В штате Аляска подписные листы должны быть рассмотрены и утверждены в течение 30 дней после их подачи.
Положения закона об отзыве должностных лиц в штате Вашингтон требуют, чтобы лица, проводящие проверку заявлений и подписных листов, регистрировали и передавали местному прокурору имена всех лиц, поставивших подписные листы, которые не являются полноправными избирателями или которые поставили свою подпись более одного раза.
Очень важно отметить, что некоторые положения об отзыве должностных лиц требуют (или в них внесены поправки с такими требованиями), чтобы инициаторы отзыва представляли документацию по финансовой отчетности с указанием источников и суммы средств, собранных в поддержку инициативы отзыва, а также указывали расходы, сделанные в связи с осуществлением такой инициативы. Такие же требования по финансовой отчетности предъявляются в отношении должностных лиц, которые собирали и расходовали средства на свою защиту в связи с инициативой отзыва. Положения закона штата Орегон об отзыве требуют, чтобы инициаторы представляли отчетность о всех поступлениях и расходах, сделанных лицами и/или группами, выступившими с инициативой отзыва, или от их имени, в течение определенного срока до подачи подписных листов (уведомления о намерении); в частности, в штате Орегон законами требуется предоставление заявления с указанием того, предоставлялась ли плата сборщикам подписей в поддержку инициативы. В штате Вашингтон законами запрещено ставить подписи или собирать подписи за какое-либо вознаграждение.
Требования в отношении подписных листов в поддержку отзыва - регистрация. Законы штатов требуют, чтобы сбор подписей в поддержку инициативы отзыва проводился в соответствии с требованиями и в порядке, предусмотренном законами о выборах штата в отношении других избирательных действий (как, например, выдвижение кандидатов). Это распространяется на процедуры принятия заявлений и подписных листов, рассмотрения и проверки подписей. Законы штата Калифорния разрешают властям прибегать к процедуре «выборочной проверки» при рассмотрении подписных листов, содержащих 500 и более подписей. В округе Колумбия также разрешена процедура выборочной проверки подписей в определенных случаях.
В положениях об отзыве должностных лиц в округе Колумбия предусмотрено, чтобы инициаторы отзыва и должностные лица, в отношении которых выдвинута инициатива отзыва, могли назначить двух лиц в качестве «наблюдателей», которые бы следили за процессом подсчета и проверки подписей советом по выборам. Закон округа также предусматривает вывешивание подписных листов и заявлений для всеобщего ознакомления на период в десять дней для того, чтобы избиратели смогли ознакомиться и опротестовать подлинность подписей и иной информации, содержащейся в подписных листах и заявлениях.
В штатах Аляска, Калифорния и в округе Колумбия избирателям разрешено отзывать свои подписи с подписных листов. В штате Орегон избирателям не разрешается отзывать свои подписи после того, как подписные листы будут поданы на регистрацию.
Инициаторы сбора подписей уведомляются в течение установленного периода времени о регистрации подписных листов или об отказе в регистрации. Некоторые законы разрешают проведение дополнительных или исправительных действий, которые должны быть осуществлены в установленные сроки (в зависимости от других временных ограничений), чтобы у инициаторов сбора подписей была возможность внести необходимые исправления и изменения. Положения об отзыве должностных лиц устанавливают процедуру судебного рассмотрения жалоб, споров или решений об отказе в регистрации заявлений и подписных листов и, помимо прочего, указывают сроки для судебного рассмотрения таких заявлений или содержат ссылку на положения других законодательных актов о выборах.
Выборы по замещению должностей в связи с инициативой отзыва. После регистрации подписных листов в поддержку инициативы отзыва соответствующими властями назначаются специальные выборы, проведение которые должно быть осуществлено в установленные сроки (обычно в течение 90 дней). В штате Калифорния такие выборы должны быть проведены не ранее чем за 88 и не позднее чем за 125 дней после принятия решения органом, ответственным за проверку и установление подлинности подписных листов. В округе Колумбия выборы по замещению должностей в связи с инициативой отзыва должны быть проведены в течение 114 дней после получения Советом по выборам подписных листов в поддержку инициативы отзыва. Если сроки проведения выборов совпадают с проведением предварительных или общих выборов, в большинстве случаев положения об отзыве должностных лиц содержат явное разрешение на проведение выборов одновременно. Также одни выборы могут проводиться в связи с отзывом нескольких должностных лиц.
Избирательные бюллетени, подготавливаемые для выборов, проводимых в связи с отзывом, должны содержать вопрос: «Должен ли быть отозван [либо «снят»] [имя должностного лица] с [название должности]?» с предлагаемыми ответами «да» или «нет». В штате Вашингтон избирательные бюллетени содержат копию краткого изложения обвинений и ответа должностного лица, если такой поступил. В штате Калифорния органы, ответственные за подготовку и проведение выборов в связи с инициативой отзыва, посылают образец избирательного бюллетеня, заявление на проведение выборов в связи с отзывом и ответ должностного лица каждому зарегистрированному избирателю соответствующей юрисдикции.
Порядок подготовки и проведения выборов в связи с инициативой отзыва обычно соответствует положениям законов, предусматривающих проведение выборов по замещению вакансий, включая такие процедуры, как: голосование, подсчет голосов, повторный подсчет голосов, рассмотрение жалоб, обязанности и полномочия органов, ответственных за подготовку и проведение выборов, а также положение о расходах на проведение выборов.
Последствия проведения голосования в связи с инициативой отзыва. Если в результате голосования в связи с инициативой отзыва такая инициатива не получит поддержку более 50% голосов, должностное лицо, в отношении которого выдвигалась инициатива отзыва, остается на своем посту. Положения различных штатов, в то же время, отличаются, если инициатива отзыва получит поддержку.
В большинстве штатов, как, например, в штате Аляска, законами предусмотрено, что если большинство избирателей поддержат инициативу отзыва должностного лица, то такая должность объявляется вакантной и по ее замещению проводятся специальные выборы в соответствии с обычной процедурой, предусмотренной законом штата о выборах.
В Калифорнии положения о выборах в связи с инициативой отзыва (за исключением должностей в городских органах власти) предусматривают проведение специальных выборов по замещению вакансии, которые проводятся одновременно с голосованием в связи с инициативой отзыва. В случае, если инициатива отзыва получит поддержку большинства избирателей, кандидат, получивший наибольшее количество голосов, признается избранным на остаток срока полномочий отозванного должностного лица. Порядок выдвижения кандидатов практически идентичен порядку проведения специальных выборов по замещению вакансии; за исключением того, что должностное лицо, в отношении которого выдвинута инициатива отзыва, не может быть кандидатом в случае, если инициатива отзыва получит поддержку.
Рекомендации
Вышеприведенный сравнительный анализ положений законов об отзыве должностных лиц в различных штатах Соединенных Штатов Америки определяет несколько аспектов как законодательного, так и процедурного характера, на которые необходимо обратить особое внимание при рассмотрении и разработке положений о проведении выборов в связи с инициативой отзыва:
1. Должностные лица должны быть защищены от возможной угрозы отзыва в течение, по крайней мере, первых шести месяцев их официального срока полномочий и в течение последних месяцев до проведения очередных выборов. Кроме того, в отношении тех должностных лиц, против которых была выдвинута инициатива отзыва, не может быть выдвинута повторная инициатива в течение года после неудачной попытки.
2. Процедура отзыва должна требовать определенной конкретности в отношении служащих основанием для отзыва обвинений, которые должны быть представлены инициаторами, для того, чтобы должностное лицо имело возможность дать полный и обоснованный ответ. Особо следует рассмотреть вопрос о проведении открытых слушаний, на которых обе стороны могут высказать свои аргументы, чтобы граждане смогли взвесить все «за» и «против» отзыва.
3. Должны быть установлены разумные временные ограничения в отношении подачи документов и сбора подписей (например, девяносто дней с даты принятия уведомления о намерениях). В то же время закон должен предусматривать период «остывания» между подачей подписных листов и проведением выборов в связи с инициативой отзыва.
4. Процедура проверки подписей в подписных листах в поддержку инициативы отзыва должна быть открытой и гласной. Органы, ответственные за ее проведение, должны быть наделены полномочиями на проведение выборочной проверки.
5. Кроме базовой информации в отношении инициаторов отзыва, которая должна быть указана в уведомлении о намерении, необходимо предусмотреть, чтобы инициаторы представляли документы финансовой отчетности с указанием источников получения средств, использованных в поддержку этой инициативы. Также следует предусмотреть, чтобы официальные лица, против которых выдвинута инициатива отзыва, предоставляли финансовую отчетность в отношении поступлений и расходов на организацию своей защиты в данной связи.
6. Положения об отзыве должностных лиц должны предусматривать уголовную ответственность за подлог или фальсификацию данных, указываемых в уведомлении о намерении или в подписных листах, за подачу или регистрацию подписных листов, содержащих поддельные подписи или ложную информацию, или за выдвижение инициативы отзыва в противоправных целях (например, для вымогательства денег у должностных лиц).
В заключение следует повторить, что обычный избирательный процесс предназначен для справедливого разрешения политических разногласий. Практика отзыва избранных должностных лиц, по сути своей, является отменой предшествующих демократических выборов даже в том случае, если должностное лицо, в отношении которого выдвигается инициатива отзыва, было назначено избранным должностным лицом, и, таким образом, к такой процедуре не следует часто прибегать, чтобы не подорвать саму правовую сущность и окончательный характер регулярных выборов. Законы должны предусматривать, чтобы инициаторы отстранения должностного лица от должности предоставили четкое основание для отзыва и чтобы инициатива отзыва получила разумную, но достаточно серьезную общественную поддержку.
1 См. Томас Е. Кронин (Thomas E.Cronin), Прямая демократия: политика инициатив, референдумов и отзывов (Кембридж: Отдел прессы Гарвардского университета; 1989), стр. 130.
2 Согласно Томасу Кронину, издание выше, стр. 127-128.
ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
