Библиотека > Зарубежный опыт > Страны > США

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

ЗАКОНЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ

Крег К. Донсанто²¹

Данный доклад предназначен для членов иностранных официальных делегаций и посвящен вопросам финансирования предвыборных избирательных кампаний в Соединенных Штатах Америки.

ВСТУПЛЕНИЕ

В Соединенных Штатах Америки действуют как федеральные, так и региональные (штатные) законодательные органы. В соответствии с положениями Конституции Соединенных Штатов, Конгресс Соединенных Штатов вправе регулировать вопросы финансирования лишь в отношении федеральных кандидатов и федеральных выборов. В историческом плане такая практика утвердилась по инициативе федеральных властей и была поддержана большинством (хотя не всеми) штатов Америки.

Первый федеральный закон о финансировании предвыборных кампаний был принят в 1907 г. Он запрещал корпорациям делать взносы для обеспечения некоторых избирательных кампаний. Кстати, это запретительное положение действует и в настоящее время. Однако эпоха всеобъемлющего регулирования вопросов финансирования федеральных избирательных кампаний началась лишь в 1971 г. с принятием первого Закона о федеральных избирательных кампаниях в Соединенных Штатах Америки.

Цель федерального законодательства, регулирующего вопросы финансирования избирательных кампаний, состоит в том, чтобы минимизировать коррумпирующее воздействие крупных денежных взносов, выделяемых для обеспечения избирательной кампании тех или иных кандидатов. В порядке достижения этих целей используются самые разнообразные средства. Наиболее значимые способы регулирования финансирования избирательных кампаний будут рассмотрены в рамках данного доклада.

Адекватность законодательства в данной области в значительной степени зависит от действующей политической системы, правовой системы, культуры общества, а также от характера регулирования политической деятельности, осуществляемой теми или иными партиями или движениями в соответствии с положениями конституции или основного закона страны. Например, закон, регулирующий финансирование избирательных кампаний, вполне приемлемый для страны с парламентской системой власти, быстротечными и, как правило, нефиксированными по времени избирательными циклами был бы не вполне приемлем для страны, где действует президентская система власти с ее строго фиксированными сроками проведения выборов и, как правило, довольно длительными предвыборными избирательными кампаниями. В содержательном плане соответствующий закон может вполне устраивать страну с правовыми традициями, уходящими своими корнями в англо-саксонское общее право, но он вряд ли будет полностью приемлем для правовой культуры, не имеющей глубоких традиций государственной службы. И, наконец, закон о финансировании избирательной кампании, регулирующий деятельность участников избирательного процесса в такой стране, например, как Соединенные Штаты Америки, чей основной закон широко защищает политическую активность²², может не вполне устраивать страну, чей основной закон не содержит всеобъемлющих положений в защиту свободы слова и собраний.²³

ФИНАНСИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О РАСКРЫТИИ ИНФОРМАЦИИ О ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧАСТНИКОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Все законы о финансировании избирательных кампаний, нацеленные на предотвращение коррумпирующего воздействия крупных денежных взносов для поддержки участников избирательного процесса, как правило, состоят из одного или более следующих компонентов:²⁴

• обязательное раскрытие взносов в избирательный фонд кандидата, а также расходов, осуществляемых его предвыборным штабом в ходе предвыборной кампании. Положения Закона о федеральных избирательных кампаниях, касающиеся вопросов раскрытия финансовой информации, а именно: Разделы 432, 433 и 434 - в той или иной форме были приняты властями штатов;

• ограничения, налагаемые на уровень взносов в пользу кандидатов и их штабов. Данный вопрос регулируется Разделом 441а(а) Закона о федеральных избирательных кампаниях, который и в этом отношении стал образцом для законодательства на уровне штатов;

• однозначный запрет на взносы из источников, способных оказать коррупционное воздействие на общество. В Соединенных Штатах в настоящее время к такого рода источникам относятся корпорации, профессиональные союзы, правительственные подрядчики, граждане иностранных государств, банки, а также иные лица и организации, делающие свои пожертвования в виде наличности. Этот вопрос нашел свое отражение в нескольких разделах Закона о федеральных избирательных кампаниях;

• государственное финансирование политических кампаний в порядке дополнения к частному финансированию или вместо него. В последнем случае кандидаты, получающие бюджетное финансирование для проведения своей предвыборной кампании, не вправе принимать какие-либо пожертвования из частных источников. В данном докладе приведены два примера положений действующего законодательства, которые применяются для регулирования вопросов финансирования президентских выборов в Соединенных Штатах. Положения Закона о формировании избирательного фонда кандидата на должность президента Соединенных Штатов предусматривают полное финансирование предвыборной кампании кандидата. Положения Закона о сопутствующем финансировании предвыборной кампании кандидатов в президенты на этапе первичных выборов предполагают частичное использование бюджетных средств, выделяемых наряду с частными взносами в рамках установленного уровня;

• ограничение уровня расходов в порядке финансирования избирательной кампании. В Соединенных Штатах Америки эти «расходные» ограничения считаются нарушением положений Поправки I к Конституции Соединенных Штатов Америки за исключением тех случаев, когда они добровольно принимаются кандидатом на политическую должность или соответствующей организацией в обмен на гарантию полного или частичного бюджетного финансирования. Прекрасным примером законодательного положения, регулирующего такого рода расходные ограничения, является Раздел 441а(Ь) Закона о федеральных избирательных кампаниях;

• запрет на коррупционные действия, предпринимаемые в ходе выборов с целью подкупа избирателей и использования выборных должностей в качестве вознаграждения за политическую деятельность. Эти аспекты регулируются соответствующим уголовным законодательством, выдержки из которого также даны в тексте данного доклада;

• использование комплекса правоохранительных мер административного, гражданско-правового и уголовного характера с целью преследования и наказания лиц, нарушивших положения действующего законодательства. Правоохранительные действия в данном случае осуществляются политически нейтральными органами, пользующимися доверием общества. Положение об ответственности за финансирование избирательной кампании имеет особенно важное значение, поскольку система регулирования в данном отношении действенна лишь в той мере, в какой эффективны последствия нарушения соответствующих законодательных требований. В Соединенных Штатах Америки средства административной и гражданско-правовой защиты активно используются Федеральной избирательной комиссией и соответствующими структурами на региональном уровне. Средства правовой защиты уголовного характера применяются Министерством юстиции Соединенных Штатов и правоохранительными органами штатов. Порядок исполнения положений Закона о федеральных избирательных кампаниях описан в Разделе 437g данного закона. За более чем 25-летний период данный закон показал свою исключительную эффективность в этом отношении;

• и, наконец, применение механизма, на основе которого сомневающиеся в правильности своих действий в процессе финансирования той или иной избирательной кампании могут получить консультацию в соответствующей нейтральной инстанции относительно применимости тех или иных положении соответствующего законодательства, что способствует расширению практики законопослушного поведения участников избирательного процесса и сокращения уровня возможных судебных тяжб. Решение этой задачи обеспечивается за счет предоставления консультативной помощи в соответствии с положениями Закона о федеральных избирательных кампаниях.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ

Не все вышеперечисленные положения в настоящее время являются частью законов Соединенных Штатов Америки. Кодифицированные положения явились результатом разрешения конституционных вопросов, главным образом связанных с Поправкой I к Конституции Соединенных Штатов. Эти вопросы, порожденные в свое время недостаточной законотворческой активностью, в основном, характерны для Соединенных Штатов. В настоящее время на федеральном уровне существует четыре вида законов, регулирующих вопросы финансирования избирательных кампаний в Соединенных Штатах и предусматривающих меры воздействия в отношении лиц, замешанных в коррупции в процессе формирования избирательных фондов кандидатов. В целом, все эти законы в той или иной мере охватывают вышеперечисленные компоненты. К данным законом относятся Закон о федеральных избирательных кампаниях, два закона о привлечении федеральных бюджетных средств, а также законы, непосредственно запрещающие некоторые коррупционные действия в ходе избирательного процесса, а именно: подкуп избирателей и торговлю выборными должностями.

Все эти законы более подробно рассматриваются ниже.

ЗАКОН О ФЕДЕРАЛЬНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЯХ²⁵

Данный закон регулирует приходы и расходы денежных средств в рамках избирательной кампании, а также предусматривает комплексную систему мер, обеспечивающих раскрытие финансовой информации, касающейся кандидатов, баллотирующихся на федеральные выборные должности, и политических организаций, финансирующих данных кандидатов.²⁶

Этот нормативно-правовой документ вырос из Закона о борьбе с коррупцией 1925 г., который не отличался особой всеохватностью и содержал массу лазеек для потенциальных правонарушителей. Первый Закон о федеральных избирательных кампаниях был принят в 1972 г. Он пришел на смену Закону о борьбе с коррупцией 1925 г. и стал действительно первым всеобъемлющим нормативно-правовым актом, обеспечивающим раскрытие финансовой информации о кандидатах, участвующих в избирательных кампаниях в Соединенных Штатах Америки. В соответствии с поправками, принятыми к данному закону в 1974 г., была учреждена политически независимая Федеральная избирательная комиссия, уполномоченная интерпретировать и обеспечивать исполнение положений данного закона. Более того, Федеральная избирательная комиссия была уполномочена привести все законы, регулирующие финансовую деятельность в ходе избирательных кампаний, в соответствие с положениями данного закона. В 1976 г. положения о Федеральной избирательной комиссии были уточнены после знаменитого решения Верховного Суда Соединенных Штатов по делу «Бакли против Валео» (424 U.S. 1 (1976)), и, наконец, в 1979 г. все законодательные положения, регулирующие финансовую деятельность кандидатов и политических организаций, были уточнены по итогам федеральных избирательных кампаний 1976 и 1978 г. Некоторые недостатки положений данного закона, проявившиеся за 20 лет после принятия последней поправки, а также изменение порядка проведения предвыборных кампаний и их финансирования привели к необходимости очередного реформирования действующего законодательства. Эти вопросы совсем недавно обсуждались в ходе заседаний 104 Конгресса Соединенных Штатов, который пока не пришел к единому мнению.²⁷

Действующий Закон о федеральных избирательных кампаниях отличается следующими важнейшими особенностями:²⁸

1) Раздел 431 содержит определения ключевых терминов, используемых в основных разделах данного закона. Упоминание слова «федеральный» в предлагаемых определениях терминов объясняется теми конституционными ограничениями, в рамках которых действует Конгресс Соединенных Штатов при решении вопросов, относящихся к избирательному процессу. Это слово можно смело опустить при адаптации положений данного закона к условиям любой другой страны, чья политическая система отличается от федеральной системы Соединенных Штатов Америки. Дефиниции терминов «взнос» и «расход» в Разделах 431(8) и 431(9) особенно важны, поскольку все основные команды, действия, обязанности и запреты, зафиксированные в других положениях данного закона, сформулированы в терминах осуществления, получения или учета «поступлений» или «расходов». Обратите внимание на то обстоятельство, что оба эти термина предполагают выдачу своего рода ссуд, а не пожертвований или каких-либо иных выплат для проведения рядовых политических мероприятий, которые не могут содержать какой-либо коррупционной угрозы, и регулирование которых лишь размоет усилия по обеспечению исполнения положений данного закона.

2) Разделы 432 и 433 определяют правовую процедуру, в рамках которой создаются предвыборные штабы кандидатов, которые затем получают соответствующую регистрацию в Федеральной избирательной комиссии и ведут внутреннюю отчетность. Особенно примечательны в этом отношении требования, содержащиеся в Разделе 433, согласно которым все кандидаты, баллотирующиеся на выборную должность, должны создать «главный предвыборный комитет (или штаб)»; положение Раздела 432, согласно которому кандидат является полноправным представителем своего предвыборного штаба; положение Раздела 432, согласно которому все предвыборные штабы должны иметь официально назначенных «казначеев»; а также положение Раздела 432, согласно которому все лица, участвующее в привлечении и получении финансовых средств от имени предвыборного штаба или кандидата, обязаны соответствующим образом отчитываться перед казначеем предвыборного штаба в оговоренные законом сроки. Эти положения не позволяют кандидатам бесконтрольно принимать и расходовать финансовые средства, расхищать их или использовать не по назначению. В соответствии с этим законом, казначей предвыборного штаба осуществляет централизованный контроль за привлечением и расходованием средств избирательного фонда кандидата в рамках требований о раскрытии соответствующей финансовой информации.

3) В Разделе 434 содержатся подробные положения (и, на наш взгляд, довольно эффективные), обязывающие кандидатов и их предвыборные штабы раскрывать финансовую информацию. Все эти положения самоочевидны. Особенно важно иметь в виду то обстоятельство, что обязанность вести финансовую отчетность возлагается на конкретное физическое лицо, назначаемое в соответствии с Разделом 432 данного закона в качестве казначея. Централизация функций финансовой отчетности в рамках избирательной кампании является важнейшей особенностью механизма раскрытия финансовой информации в соответствии с положениями Закона о федеральных избирательных кампаниях.

4) В Разделе 439 содержатся положения, запрещающие кандидатам использовать средства избирательного фонда в личных целях. Положения данного раздела, горячо обсуждавшиеся в течение 20 лет членами Конгресса Соединенных Штатов, имеют целью устранить недостатки Закона о федеральных избирательных кампаниях путем закрытия всех каналов, которые могут быть использованы коррупционными элементами для того, чтобы финансировать кандидатов, баллотирующихся на федеральные выборные должности, в виде взносов в соответствующие избирательные фонды в расчете на то, что кандидаты впоследствии используют эти средства в личных целях. Раздел 439а налагает запрет на такого рода практику.

5) Разделы 441а, 441b, 441с, 441е и 441g содержат положения, либо ограничивающие, либо запрещающие взносы, вносимые в избирательные фонды кандидатов с использованием источников или каналов, особенно склонных к участию в противозаконных действиях в Соединенных Штатах. В частности, Раздел 441а(а) предусматривает ограничения на уровни индивидуальных пожертвований, осуществляемых в пользу кандидатов или их предвыборных штабов, политических партий и «многопартийных политических комитетов», не ассоциирующих себя с каким-либо конкретным кандидатом, баллотирующимся на выборную должность.²⁹ Положения, содержащиеся в Разделе 441b(а), запрещают корпорациям, профессиональным союзам и банкам осуществлять финансовые пожертвования в порядке поддержки политических избирательных кампаний.³⁰ Раздел 441(с) запрещает физическим лицам или организациям, работающим на основе договорных отношений с правительством, вносить какие-либо взносы в пользу кандидатов, баллотирующихся на выборные должности. Раздел 441е запрещает негражданам Соединенных Штатов, временно или постоянно проживающим в пределах Соединенных Штатов (например, лицам, имеющим так называемые «зеленые карты»), делать взносы в пользу тех или иных кандидатов или политических партий. Раздел 441g запрещает взносы наличностью более 100 долларов США, что, разумеется, невозможно проконтролировать.

6) Положения Раздела 441f запрещают какому-либо физическому лицу или отдельной организации вносить взносы от имени другого лица или организации (например, внесение так называемых «подставных» или «анонимных» взносов). Это ограничение, запрещающее физическим и юридическим лицам делать анонимные взносы или каким-либо образом осуществлять финансирование кандидатов и политических партий, делает Закон о федеральных избирательных кампаниях более всеобъемлющим в плане контроля за финансовой деятельностью кандидатов и их предвыборных штабов.

7) Раздел 441а(Ь) налагает ограничения на расходы финансовых средств в рамках предвыборной кампании. Расходы отличаются от взносов в том отношении, что взносы, по сути, представляют собой пожертвования, осуществляемые с тем, чтобы позволить реципиенту принимать активное участие в политической деятельности, в то время как расходы представляют собой, по существу, платежи, выполняемые физическим или юридическим лицом с целью покрытия издержек в рамках того или иного политического мероприятия. Ограничение уровня расходов в рамках избирательной кампании является одним из простейших способов сокращения предвыборных издержек и минимизации необходимости в крупных и потенциально коррумпирующих взносах. Однако в Соединенных Штатах Америки такого рода ограничения, содержащиеся в Разделе 441а(b), считаются противоречащими требованиям Поправки I к Конституции Соединенных Штатов, гарантирующей свободу слова. Соответственно, ограничения по расходам в рамках избирательной кампании, содержащиеся в положениях Раздела 441а(b), являются недействительными за исключением тех случаев, когда данный кандидат или политическая партия добровольно соглашаются действовать в рамках заданных ограничений при условии получения соответствующей бюджетной поддержки.³¹ Представители других стран, где такого рода требования не зафиксированы в их основных законах, могут воспользоваться требованиями Раздела 441а(b) для разработки ограничений по эффективному контролю за расходованием в рамках избирательной кампании.

8) Разделы 437с, 437d и 438 определяют полномочия независимой Федеральной избирательной комиссии, создаваемой в рамках государства для толкования и обеспечения исполнения основных положений Закона о федеральных избирательных кампаниях. Члены Федеральной избирательной комиссии (три республиканца и три демократа) в равной степени представляют интересы главных политических партий Соединенных Штатов Америки. Политическая нейтральность дебатов, проводимых Федеральной избирательной комиссией, обеспечивается законодательной нормой, согласно которой все решения, заключения и инициативы комиссии утверждаются простым большинством голосов (четырьмя из шести). Хотя это правило и партийное представительство временами не позволяло Федеральной избирательной комиссии принимать быстрые решения, эти условия, тем не менее, обеспечили политическую нейтральность комиссии как при решении практических вопросов, так и при оценке обстановки. Политическая нейтральность главной избирательной инстанции, отвечающей за исполнение законодательных положений, регулирующих вопросы финансовой отчетности в рамках избирательной кампании, в конечном счете, способствует эффективному применению избирательного законодательства,

9) Раздел 437f уполномочивает Федеральную избирательную комиссию издавать «обязывающие заключения» с целью интерпретации основополагающих понятий Закона о федеральных избирательных кампаниях и эффективного применения их на практике с учетом запросов заявителей. Данный механизм консультативной поддержки базируется на проверенном жизнью принципе, согласно которому в большинстве случаев как физические, так и юридические лица, действующие в рамках законодательных ограничений, регулирующих финансовую деятельность участников избирательного процесса, руководствуются прежде всего буквой закона и нередко нуждаются в консультативной поддержке с целью разрешения конкретных конфликтных ситуаций. Поскольку любое предупредительное действие всегда лучше карательной меры, механизм оказания консультативной помощи является особенно полезным при реализации положений Закона о федеральных избирательных кампаниях.

10) И, наконец, Раздел 437g предписывает меры административного, гражданско-правового и уголовного воздействия за нарушение положений Закона о федеральных избирательных кампаниях. Предлагаемые меры правовой защиты привязаны к конкретным правонарушениям с учетом их антисоциальной направленности и того вреда, который они могут нанести обществу. В данном разделе также предусмотрены процедуры, предписываемые Федеральной избирательной комиссией в рамках устранения нарушений некриминального характера. Взвешенные, гибкие и реальные правоохранительные действия лежат в основе любых усилий по обеспечению эффективности избирательного законодательства, регулирующего финансовую деятельность в ходе избирательного процесса. Опыт применения положений Раздела 437g, накопленный за период после 1976 г. в Соединенных Штатах Америки, является весьма положительным. В большинстве случаев положения Закона о федеральных избирательных кампаниях нарушались в результате незнания, невнимательности, непонимания или по ошибке. Такого рода нарушения, как правило, рассматриваются в административном порядке членами Федеральной избирательной комиссии. В таких случаях допущенные ошибки устраняются, нераскрытая информация становится достоянием общественности, а стороны, виновные в административном правонарушении, осуществляют незначительные штрафные платежи в пользу государства и дают обязательство впредь не нарушать действующего законодательства. С другой стороны, целенаправленные и крупные злоупотребления, совершаемые правонарушителями сознательно, подлежат уголовному преследованию в соответствии с положениями, содержащимися в Разделе 437g.³²

ЗАКОНЫ О БЮДЖЕТНОМ ФИНАНСИРОВАНИИ

Бюджетное финансирование избирательных кампаний является одним из способов минимизации коррупционных действий со стороны частных лиц и организаций, предлагающих свои взносы. Согласно Конституции Соединенных Штатов Америки, в тех случаях, когда избирательная кампания кандидата финансируется за счет государственных средств, частные пожертвования могут быть резко ограничены или вообще запрещены. Многие из 50 штатов Америки приняли именно такой порядок финансирования избирательных кампаний по выборам губернатора штата. На федеральном уровне бюджетное финансирование допустимо только при проведении первичных и общих президентских выборов. К федеральному законодательству, регулирующему бюджетное финансирование, относится Закон о формировании президентского избирательного фонда, который позволяет, по выбору кандидата, ограничиться бюджетным финансированием и отказаться от частных взносов;³³ и Закон о сопутствующем финансировании предвыборной кампании кандидатов в президенты, который, по усмотрению кандидата, предусматривает частичное бюджетное финансирование избирательной кампании кандидата, стремящегося быть выдвинутым в качестве единственного кандидата от своей политической партии.³⁴

ЗАКОН О ФОРМИРОВАНИИ ПРЕЗИДЕНТСКОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ФОНДА

Данный закон предусматривает выделение значительного федерального гранта каждому кандидату от крупной политической партии, баллотирующемуся на должность президента Соединенных Штатов. Как только кандидат номинируется в качестве официального кандидата от своей политической партии, он вправе принять этот грант иди отказаться от него. В случае принятия данного гранта кандидат и его предвыборный штаб не вправе совершать какие-либо действия, имеющие целью привлекать или принимать взносы от частных лиц и организаций. В этом случае на кандидата и его предвыборный штаб налагается ограничение по расходам, а также предписываются жесткие условия, в рамках которых допустимо расходование бюджетных средств. Предвыборные действия такого кандидата подвергаются регулярному финансовому аудиту со стороны Федеральной избирательной комиссии, которая вправе (что на самом деле происходит довольно часто) приказать кандидату вернуть в казну средства, израсходованные не по назначению. Если же кандидат, баллотирующийся на должность президента, отказывается от государственного гранта, он вправе привлекать в неограниченном количестве средства из частных источников. Расходование средств, поступивших из частных источников, не подлежит каким-либо ограничениям. Однако в том и в другом случае закон требует раскрытия всей информации о финансовой деятельности в рамках предвыборной кампании согласно изложенным выше положениям 2 U.S.С. §434.

Важнейшая особенность Закона о бюджетном финансировании касается того механизма, который, по существу, определяет, какой кандидат вправе получить грант за счет государственных средств. Кандидаты, представляющие «главные политические партии», имеют право на получение гранта в полном объеме после утверждения их в качестве официальных кандидатов от своих политических партий. Если кандидат соглашается на бюджетное финансирование своей избирательной кампании, он не вправе привлекать для этих целей средства из частных источников. Кандидат от «малой политической партии» вправе получить лишь часть государственного гранта после номинационного съезда соответствующей политической партии. Однако кандидат от «малой политической партии», согласившийся на получение государственного гранта в сокращенном объеме, вправе привлекать взносы из частных источников в объеме, необходимом для того, чтобы уровень его избирательного фонда сравнялся с грантом, предоставленным кандидату от «крупной политической партии». Более того, когда частные взносы кандидату от «малой политической партии» достигают определенного уровня, данный кандидат имеет право на получение дополнительного бюджетного финансирования.³⁵

Контроль за исполнением положений данного закона осуществляется представителями Федеральной избирательной комиссии.

И, наконец, данный закон содержит вполне конкретное положение (раздел 9012), которое предполагает вынесение сурового наказания в отношении любого лица, совершившего попытку нарушить процедуру реализации грантовой программы. Данные карательные санкции дополняют те средства правовой защиты, которые предусмотрены для борьбы с мошенничеством при учете и подсчете голосов избирателей.

ЗАКОН О СОПУТСТВУЮЩЕМ ФИНАНСИРОВАНИИ ПРЕДВЫБОРНОЙ КАМПАНИИ КАНДИДАТА В ПРЕЗИДЕНТЫ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПЕРВИЧНЫХ ВЫБОРОВ

Как и Закон о формировании президентского избирательного фонда, Закон о сопутствующем финансировании предвыборной кампании кандидата в президенты был принят в 1976 г. и действовал в ходе всех последующих президентских избирательных циклов. В Соединенных Штатах данный закон регулирует вопросы финансирования президентской предвыборной кампании при проведении первичных выборов, в то время как Закон о президентском избирательном фонде регулирует вопросы финансирования президентской избирательной кампании в рамках общих выборов. Оба закона в значительной степени отличаются друг от друга в плане возможностей привлечения бюджетного финансирования.

Там, где Закон о формировании президентского избирательного фонда предусматривает полное бюджетное финансирование и налагает запрет на привлечение частных средств, во всяком случае, когда речь идет о финансировании избирательных кампаний кандидатов от «крупных политических партий», Закон о сопутствующем финансировании предвыборных кампаний кандидатов в президенты во время первичных выборов предполагает лишь частичное финансирование за счет использования бюджетных средств. Он касается кандидатов, борющихся за утверждение в качестве официального кандидата на должность президента Соединенных Штатов от имени соответствующей политической партии (включая малые и новые политические партии). Избирательные фонды данных кандидатов, сформированные за счет привлечения частных взносов, должны соответствовать минимальным нормативно-правовым требованиям, позволяющим выявить широту поддержки данных кандидатов в обществе. В том случае, если уровень избирательного фонда кандидата, сформированного за счет привлечения частных взносов, соответствует установленным требованиям, кандидат вправе принять самостоятельное решение об участии в грантовой программе. В этом случае он может и дальше привлекать частные взносы. Однако кандидаты на должность президента, участвующие в первичных выборах и желающие воспользоваться бюджетным финансированием, берут на себя обязательство действовать в рамках ограничений по расходам в процессе осуществления предвыборных мероприятий. Кандидаты, принявшие решение не пользоваться бюджетным финансированием, вправе привлекать частные взносы в неограниченном объеме. В этом случае на них не накладываются какие-либо ограничения по расходам.

Данный закон предусматривает: 1) выплату сопутствующих федеральных платежей за счет использования бюджетных средств на основе «один к одному» применительно к малым индивидуальным взносам;³⁶ 2) ограничение на суммарные расходы в рамках избирательной кампании; 3) ограничение целей, на которые могут быть расходованы средства избирательного фонда; и 4) проведение контрольно-ревизионных проверок силами Федеральной избирательной комиссии и взыскание средств, использованных не по назначению.

Данный закон является прекрасным примером практического действия правового механизма, согласно которому лишь серьезные кандидаты на должность президента получают право на сопутствующее финансирование, в то время как слабые кандидаты, не имеющие достаточной поддержки и заинтересованные лишь в том, чтобы участвовать в президентской гонке из чисто финансовых соображений, успешно отсеиваются. Данный механизм описан в Разделах 9033 и 9034 Закона о сопутствующем финансировании предвыборной кампании кандидата в президенты. Согласно этому закону, для того чтобы получить право на сопутствующее финансирование за счет бюджетных средств, кандидат обязан сформировать минимальный избирательный фонд за счет привлечения малых взносов на максимально широкой географической базе. Данный механизм во многих отношениях является финансовым эквивалентом законодательства о пассивном избирательном праве, обязывающего кандидатов собрать определенное количество подписных листов избирателей, проживающих в определенном количестве избирательных округов, и представить эти документы к определенному сроку.

И что особенно важно, как и в случае с Законом о формировании президентского избирательного фонда. Закон о сопутствующем финансировании предвыборной кампании кандидата в президенты предусматривает полноценный набор штрафных санкций в отношении лиц, предоставляющих недостоверную отчетную информацию в целях получения необоснованного доступа к бюджетному финансированию. Средства правовой защиты описаны в Разделе 9042.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, РАССМАТРИВАЮЩЕЕ ВОПРОСЫ ПОДКУПА ИЗБИРАТЕЛЕЙ

Многочисленные незаконные транзакции, предпринимаемые в рамках избирательной кампании с целью получения бюджетного финансирования, объективно способствуют разрушению избирательного процесса. Имеют место и такие финансовые сделки, которые являются результатом злоупотребления властью. В Соединенных Штатах Америки для рассмотрения и решения этих вопросов как в административном, так и в уголовно-процессуальном порядке, используются:

• законы, запрещающие подкуп избирателей - обычный способ незаконных взносов с использованием наличности. Согласно законам всех штатов и федеральному законодательству, данные действия считаются уголовно наказуемыми. Законы, регулирующие эти вопросы, распределяются на следующие две группы: 1) законы, запрещающие «подкуп» избирателей, и 2) законы, запрещающие «платить избирателям за голосование». Законы, трактующие вопросы подкупа, требуют доказательства, что данный избиратель получил денежное вознаграждение именно за то, что отдал свой голос за конкретного кандидата. Законы, трактующие вопросы «платежа за голосование», требуют доказательства причинно-следственной связи между платежом и актом голосования. Федеральное законодательство по этому вопросу³⁷ придерживается более широкой трактовки «платы за голосование»;

• законы, требующие, чтобы платежи за услуги в день голосования осуществлялись с использованием чека. Подкуп избирателей происходит тогда, когда платеж осуществляется из рук в руки, что обычно происходит в день голосования. Однако в день голосования компенсационные платежи вполне законно осуществляются с целью покрытия расходов, связанных с различного рода услугами: охраной избирательного участка, работой в качестве члена избирательной комиссии, выполнением транспортных и других хозяйственных задач. Для того чтобы в максимальной степени сократить уровень финансовых злоупотреблений в день выборов и не нарушить избирательный процесс, все транзакции должны осуществляться с использованием чеков. На сегодня федеральное законодательство Соединенных Штатов не содержит такого требования. Наиболее толковая формулировка в этом отношении содержится в избирательном законодательстве штата Луизиана;

• и, наконец, на федеральном уровне в Соединенных Штатах действуют многочисленные гражданско-правовые нормы, регулирующие порядок замещения рабочих мест в государственных структурах, а также различного рода поощрения, вознаграждения и меры дисциплинарного воздействия за внесение или невнесение взносов, преследующих политические цели. Примерно 90% государственных служащих Соединенных Штатов Америки отбирается на основе объективного анализа их личностных и деловых качеств в соответствии с принятыми критериями. Остальные 10% государственных служащих нанимаются на работу, минуя какие-либо критериальные проверки, поскольку тестирование в данном случае не является наилучшим способом решения всех кадровых вопросов. Примерами таких исключений являются юристы, врачи и ученые. Будучи принятыми на работу, федеральные служащие, в соответствии с действующим законодательством, не могут быть безосновательно уволены с работы. Более того, федеральные служащие имеют право кассационного обжалования любого решения, лишающего их занимаемой должности. В основе такой защищенности лежат соображения партийного характера.³⁸ Более того, любые действия, связанные с целенаправленным проталкиванием представителей находящейся у власти политической партии, рассматриваются как «запрещенная кадровая практика», которая может привести к увольнению правонарушителя, а также к судебному преследованию в особо тяжких случаях, когда та или иная высокая государственная должность была освобождена или занята по чисто партийно-политическим соображениям. И, наконец, федеральный закон, известный как Закон Хеча, запрещает государственным служащим совершать какие-либо сделки политического характера или работать в интересах той или иной политической партии при исполнении служебных обязанностей, будь то на военной или на гражданской государственной службе. Нарушения такого рода решаются в административном порядке. Серьезные правонарушения в этом отношении преследуются в соответствии с действующим уголовно-процессуальным законодательством.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Представленные вашему вниманию нормативно-правовые требования являются вершиной американского законодательства, регулирующего вопросы финансирования предвыборной кампании. Действующие законы явились результатом длительного эволюционного развития нашего демократического общества. Хотя они по-прежнему не безупречны, заложенные в них нормы все же позволяют нам эффективно решать стоящие перед обществом задачи. Изложенные в данном докладе законы всегда находились в центре внимания законодателей Соединенных Штатов и служили образцами для законов, разрабатываемых на других уровня государственной власти.

Выдержки из законов Соединенных Штатов о выборах и комментарии к ним, надеюсь, являются неплохой основой, используя которую, соседи по нашему географическому полушарию могли бы разработать свое законодательство для регулирования вопросов финансирования избирательных кампаний. Разумеется, как уже отмечалось в самом начале доклада, некоторые из предложенных идей не всегда будут с легкостью восприняты в действующей политической, конституционной и культурной среде той или иной страны.

²¹ Директор Отделения правонарушений, связанных с выборами, Отдела государственного контроля Управления по уголовным делам Министерства юстиции Соединенных Штатов Америки.
Взгляды, изложенные в данном докладе, принадлежат автору и не обязательно отражают точку зрения Министерства юстиции Соединенных Штатов по вопросам финансирования избирательных кампаний. Данный документ никоим образом не предполагает предоставление каких-либо процедурных или материальных прав для частных лиц. На положения данного доклада нельзя ссылаться в порядке обоснования своей позиции на том или ином официальном уровне. Обновленный 14 апреля 1999 г. доклад отражает состояние федерального законодательства Соединенных Штатов Америки на соответствующий период времени.

²² Поправка I к Конституции Соединенных Штатов Америки запрещает властям федерального, штатного и местного уровня ограничивать свободу слова и собраний. В тех случаях, когда речь идет о свободе политических высказываний, расходовании средств для обеспечения политических высказываний, а также о собраниях, преследующих политические цели, конституционные гарантии рассматриваются и трактуются американскими судами, как правило, исключительно широко.

²³ Например, Соединенные Штаты, Канада и Мексика имеют такое законодательство. И все же ни законы, ни политические системы этих стран не могут рассматриваться в качестве общеприемлемой модели для других стран мира.

²⁴ Многие, хотя не все из нижеперечисленных компонентов содержатся в законодательстве Соединенных Штатов по данному вопросу. Выдержки из соответствующих законов будут приведены в тексте данного доклада.

²⁵ Категория «А»

²⁶ Данный чакон был принят Конгрессом Соединенных Штатов, который, согласно Конституции Соединенных Штатов, вправе издавать нормативно-правовые акты по вопросам проведения избирательных кампаний только федерального уровня. Однако данный закон, действующий уже более 20 лет, послужил образцом для соответствующих законов, принимаемых на уровне штатов.

²⁷ В центре внимания незавершенных дебатов по вопросам финансирования избирательных кампаний находится проблема так называемых «мягких денег», находящихся в пределах юрисдикции Закона о федеральных избирательных кампаниях. Положения действующего Закона о федеральных избирательных кампаниях касаются лишь денежных пожертвований, а также расходов, производимых кандидатами, их штабами и политическими партиями «в целях оказания воздействия на результаты выборов», т.е. выборов, проводимых с целью избрания членов Конгресса Соединенных Штатов, членов Сената Соединенных Штатов, а также президента и вице-президента. Денежные средства, жертвуемые в этих целях, должны привлекаться в соответствии с положениями действующего Закона о федеральных избирательных кампаниях. Однако действующий закон никоим образом не регулирует пожертвования или расходы, производимые с целью повлиять на результаты выборов на уровне штатов или месячных административных образований. Не касается закон и вопросов финансирования, осуществляемого на основе так называемого «проблемного подхода», согласно которому финансовые средства привлекаются не для поддержки какого-либо данного кандидата, а для разрешения тех или иных проблем, в пользу которых выступает тот или иной баллотирующийся кандидат.

²⁸ Все сноски по разделам отнесены к Титулу 2 Свода законов Соединенных Штатов Америки.

²⁹ Действующие ограничения на уровни индивидуальных взносов позволяют осуществлять пожертвования в пределах 1 000 долларов США на одного кандидата в рамках одной избирательной кампании, в пределах 5 000 долларов США в интересах «многокандидатных избирательных штабов» в течение календарного года, в пределах 20 000 долларов США в порядке поддержки одного из шести признанных общенациональных предвыборных партийных штабов и не более 25 000 долларов США в целом в пользу всех федеральных кандидатов и многокандидатных избирательных штабов в течение календарного года. Многокандидатные избирательные штабы, обеспечивающие поддержку пяти или более федеральных кандидатов, могут вносить взносы до 5 000 долларов США на одного кандидата в течение календарного года.

³⁰ Положения подраздела 441b(b) исключают из этого общего запрета некоторые имеющие политическую окраску действия, предпринимаемые корпорациями или профессиональными союзами в рамках Поправки I к Конституции Соединенных Штатов Америки, гарантирующей свободу слова и собраний. Наиважнейшими в этом отношении являются права, позволяющие корпорациям и профессиональным союзам 1) выпускать печатные материалы в поддержку федеральных кандидатов, 2) финансировать непартийные мероприятия, проводимые в интересах обеспечения регистрации избирателей и увеличения явки избирателей на выборах, а также 3) обеспечивать необходимую административную поддержку (например, предоставление помещений и оргтехники, выделение персонала для выполнения работ технического характера) в интересах многомандатных избирательных штабов, которые ведут работу по привлечению финансовых средств, обращаясь к различным частным лицам, биржевикам и членам их семей. Положения подраздела 441b(b) не относятся к гражданам иностранных государств, чьи основные законы не содержат подобных ограничений в отношении действий властных структур.

³¹ Как будет показано ниже, кандидаты в президенты Соединенных Штатов имеют право на получение бюджетного финансирования. Таким образом, ограничения, содержащиеся в Разделе 441а(Ь), действительны лишь применительно к тем кандидатам на должность президента, которые добровольно согласились на получение бюджетного финансирования.

³² Меморандум о взаимопонимании между Федеральной избирательной комиссией, с одной стороны, и Министерством юстиции Соединенных Штатов, с другой, был принят вскоре после принятия положения об учреждении двухъярусного механизма рассмотрения спорных вопросов, согласно которому серьезными правонарушениями занимаются прокурорские инстанции, а Федеральная избирательная комиссия рассматривает вопросы, касающиеся неумышленных нарушений положений избирательного законодательства.

³³ 26 U.S.C. §§ 9001 до 9013 включительно. Включены в Категорию «В».

³⁴ 26 U.S.C. §§ 9031 до 9042 включительно. Включены в Категорию «С».

³⁵ «Крупная политическая партия» является такой политической партией, чей кандидат на должность президента Соединенных Штатов набрал не менее 20% голосов избирателей на последних президентских выборах. «Малая политическая партия» является такой политической партией, чей кандидат на должность президента на последних президентских выборах набрал 5-20% голосов избирателей. Новые политические партии, выдвигающие своих кандидатов на должность президента Соединенных Штатов в первый раз, не имеют права на получение бюджетного финансирования, если их кандидаты по крайней мере не наберут 5% голосов избирателей на выборах. В этом случае кандидат от «новой» политической партии будет рассматриваться как кандидат от «малой» политической партии. Реформистская партия, чей кандидат на должность президента Соединенных Штатов в 1992 г. набрал 19% голосов избирателей, в настоящее время оспаривает конституционность действующего положения, согласно которому в отношении кандидатов от малых и новых политических партий допускается грубая дискриминация.

³⁶ Лишь первый взнос в размере 250 долларов США, поступивший от отдельного физического лица, может быть достаточным основанием для привлечения сопутствующего финансирования за счет бюджетных средств.

³⁷ 42 U.S.C.§1973i(c).

³⁸ Лишь незначительная группа высокопоставленных должностных лиц в правительстве Соединенных Штатов назначается непосредственно президентом. Эти назначенцы увольняются и назначаются по политическим соображениям. Однако даже список этих должностей, заполняемых непосредственно президентом, не может перетасовываться по его собственному усмотрению с целью осуществления каких-либо радикальных изменений.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»