Регулирующий орган может потребовать, чтобы все материалы прямого доступа кандидата к эфиру были представлены заблаговременно с тем, чтобы этот орган мог определить, насколько они соответствуют определенным правовым нормам или другим стандартам, установленным в добровольном порядке применительно к политическим выступлениям. Будет ли этот подход взят на вооружение, по всей вероятности, зависит от того, были ли в прошлом заявления такого характера серьезной проблемой в данном государстве. Принципиальным недостатком этого подхода является то, что он может рассматриваться как вмешательство в свободу слова и имеет душок введения предварительной цензуры. Практическая же трудность состоит в том, что такой подход ведет к дополнительной нагрузке административного характера на регулирующий орган.

Кодексы поведения

Однако такую возможность нельзя использовать, если события освещаются СМИ: международное право и соответствующая практика полностью отвергают «заблаговременные ограничения» или цензуру перед опубликованием. Проблема высказываний взрывоопасного характера должна, таким образом, решаться на уровне их возникновения, то есть на уровне политических партий и самих кандидатов. Наилучшее решение этой проблемы достигается введением перед началом избирательной кампании кодекса поведения, согласованного между партиями. Иногда, как, например, в Южной Африке и Камбодже, такой кодекс может иметь силу закона.

Жалобы

Проблема непрофессионального или предвзятого освещения тех заявлений, которые делаются политическими деятелями, будет рассматриваться и решаться главным образом через механизм рассмотрения жалоб. Он создается регулирующим органом, будь то орган, регулирующий работу СМИ, или орган, занимающийся организацией выборов. Самым эффективным выходом из этого положения было бы разрешить сбор материалов взрывоопасного характера, используя право на ответ. Полезные примеры этого существуют в Боснии и Великобритании.

Поощрение совершенствования профессиональных стандартов

Самой важной мерой, которую регулирующий орган может предпринять для того, чтобы обеспечить сбалансированность и не провоцирующий характер освещения взрывоопасных высказываний, является обеспечение соблюдения профессиональных стандартов представителями СМИ. При этом жизненно важную роль будет играть сотрудничество с профессиональными журналистскими и профсоюзными органами. Регулирующий орган также может пожелать участвовать в подготовке журналистов к освещению выборов.

Право на ответ на критические заявления или высказывания враждебного характера

Право на ответ не является популярным среди представителей СМИ, однако к этому праву все более благосклонно относятся суды и другие международные органы, облеченные правом устанавливать соответствующие стандарты и нормы. Журналисты могут рассматривать эту меру как меньшее из зол. Альтернативой обеспечения баланса точек зрения может быть привлечение к ответственности за предвзятое отношение к мнениям того или иного кандидата.

Лучшим способом избежать активного применения права на ответ, вне всяких сомнений, является сбалансированная подача материалов. Даже СМИ в Соединенных Штатах Америки, как правило, не подвергавшиеся какому-либо регулированию, освещая выборы, долгое время были обязаны соблюдать нормы Доктрины справедливости, что гарантировало ситуацию, когда все основные партии получали возможность изложить свою точку зрения в новостях или в программах о текущих событиях. Радио- и телестанции должны были предоставлять «разумные возможности для проведения дискуссий по конфликтующим точкам зрения». Терминология здесь имеет большое значение: «разумный», а не «равный». Освещение событий или высказываний не могло быть измерено с помощью секундомера. Просто все стороны, участвовавшие в дебатах, должны были быть услышаны.

Иногда этот подход общего характера по обеспечению справедливости не является адекватным. Законодательная норма относительно защиты частной жизни в соответствии с Законом Соединенных Штатов Америки о средствах коммуникации, требует, чтобы в случае нападок на личные качества или какие-то черты характера отдельного лица это лицо должно быть уведомлено об этом и ему должна быть предоставлена возможность ответа.

В период выборов 1994 г. в Южной Африке существовало положение, которое по содержанию было несколько шире нормы, существующей в США, однако которое было основано на том же принципе. Это норма общего характера, применяемая в избирательном законодательстве и соответствующих правилах. Она дает разумную возможность достичь сбалансированного характера дебатов. В частности, она подразумевает, что соответствующим образом лицензированная радио- или телестанция обязана предоставить той или иной партии разумную возможность ответа на критику, если она подвергается критике, но не получает возможности ответить в нужное время, или если точка зрения этой партии не получает никакого освещения.

Если в течение 48 часов после начала голосования получившая соответствующую лицензию радио- или телевещательная компания намерена передавать программу, в которой подвергается критике какая-то конкретная политическая партия, то она должна предоставить этой партии возможность ответа в рамках той же программы или в максимально короткие сроки после ее окончания. Эти положения могут быть применены, только если освещение осуществляется под редакционным контролем радио- или телевещательной компании, но не к программам, выходящим под контролем партий, или к политической рекламе какой-либо партии.

В Бразилии существует право на ответ, которое конкретно применяется к тому лицу, которое, как уже заранее известно, отличается стремлением делать ложные заявления в ходе радио- или телепередач прямого доступа кандидата к эфиру. В этом случае пострадавшая сторона может направить апелляцию в суд. При удачном рассмотрении такого представления в суде жалобщик получает некоторое количество бесплатного времени, чтобы опровергнуть ложное заявление, продолжительность которого затем вычитается из времени прямого доступа, предоставляемого автору ложного заявления.

Российский опыт

Российские «информационные войны» 1995-1997 гг. (бизнес, противостояние крупнейших финансовых групп), 1999 - 2000 гг. (выборы) нанесли ощутимый удар по доверию общества к СМИ и журналистам. По оценкам российских и зарубежных наблюдателей, избирательная кампания 1999 г. по выборам депутатов Государственной Думы по характеру предвыборной агитационной деятельности была самой скандальной из всех состоявшихся в постперестроечной России. Например, по оценкам экспертов Европейского института средств массовой информации (ЕИСМИ), деятельность российских СМИ в предвыборный период носила явно тенденциозный, необъективный и предвзятый характер.

Вместе с тем актов саморегулирования журналистским сообществом принято немало: 1994 г. - Кодекс профессиональной этики российского журналиста, 1998 г. - Хартия телерадиовещателей, 1999 г. (уже в ходе избирательной кампании, когда скандальность ведения агитационной кампании вышла за рамки закона и приличий) - журналистами печати, радио и телевидения была принята Декларация российских журналистов в поддержку свободных и честных выборов. Однако все эти документы и содержащиеся в них благие пожелания журналистским сообществом были проигнорированы. Напротив, корпорация продемонстрировала обществу не только стойкое нежелание соблюдать свои цеховые нормы, но и готовность пренебречь требованиями закона и интересами общества ради корыстных интересов.

Права журналистов на доступ к событиям избирательной кампании

СМИ не могут должным образом освещать выборы, если у них нет возможности непосредственного доступа на соответствующее мероприятие и в соответствующие места. Этого вполне достаточно. Однако, к сожалению, у многих стран, которые начали проводить выборы демократическим путем в первый раз, может не оказаться достаточного опыта и культуры, гарантирующих свободу СМИ. Цель законов или соответствующих правил, касающихся работы СМИ на выборах, а также деятельности регулирующего органа заключается в создании атмосферы, позволяющей СМИ свободно исполнять свои обязанности. Избирательные кампании не содержат государственных секретов, которые приходится выведывать специально подготовленным журналистам, специализирующимися на различного рода расследованиях. Наоборот, избирательная кампания должна проводиться открыто на виду у общественности. Таким образом, принципиально важно, чтобы журналистам был предоставлен полнейший доступ к событиям избирательной кампании. Однако для органа, который занимается организацией выборов, существуют, кроме этого, еще и соображения прагматического характера. Если представители СМИ присутствуют на всех событиях, связанных с выборами, тогда и самой избирательной администрации будет гораздо проще доводить свои сообщения и свои проблемы до общественности.

Чтобы обеспечить доступ прессы к определенным событиям предвыборной кампании, например к подсчету голосов, организаторам выборов необходимо подумать о какой-то форме аккредитации. В принципе, однако, такая аккредитация не должна быть обязательной для всех событий, так как, в конечном счете, ответственность за определение того, кто является журналистом, а кто таковым не является, возлагается на соответствующие профессиональные органы, а не на государство.

Важно, чтобы такие условия доступа не носили дискриминационного характера. Например, неприемлемой является ситуация, если журналистов из каких-то конкретных органов СМИ не допускают на митинги какой-либо политической партии. Одно из положений кодекса поведения партии должно прямо говорить о том, что всем СМИ предоставляется свободный доступ на публичные мероприятия, проводимые данной политической партией. Еще хуже, однако, когда сами органы, занимающиеся проведением выборов, принимают какие-либо меры дискриминационного характера, заключающиеся в том, что представителям СМИ просто не предоставляют какие-то справочные материалы или их не приглашают на пресс-конференцию.

Право доступа журналистов прямо вытекает из принципов свободы распространения информации, которые неотделимы от роли СМИ в демократическом обществе. Процедуры аккредитации не могут использоваться для ограничения этого доступа ни с помощью дискриминационного способа применения этой процедуры, ни введением универсального требования в отношении присутствия на всех мероприятиях, связанных с выборами. За исключением ограниченных случаев, когда на карту поставлена безопасность, аккредитация должна оставаться лишь административным рычагом, а не принципиальным средством определения того, кто будет или не будет освещать события, происходящие на выборах.

Свобода распространения информации означает, помимо прочего, что представители СМИ имеют право критически рассматривать и освещать эффективность работы, а также честность и неподкупность тех, кто ведет избирательную кампанию. Руководители избирательной кампании не всегда будут приветствовать такой подход, однако в большинстве случаев в этом отношении у них выбора не будет. Такое журналистское расследование не является вмешательством в организацию выборов, оно только повышает эффективность избирательной кампании. Это справедливо, если говорить об общих принципах ведения кампании. Однако этот подход можно считать и одним из практических аспектов. Если у представителя СМИ есть хороший доступ к тем, кто организует выборы, то последние имеют хорошую возможность быстро доводить свою озабоченность до широких слоев населения, то есть этот канал функционирует в качестве эффективного бесплатного канала для просвещения избирателей.

Аккредитация

Вопрос о том, кто является, а кто не является практикующим журналистом, наилучшим образом решается самими журналистскими организациями, хотя многие правительства имеют систему аккредитации журналистов в министерствах информации или в других аналогичных органах власти. Какими бы ни были преимущества этих различных систем, однако, некоторые системы аккредитации являются необходимыми для обеспечения работы журналистов на выборах. Это нужно для того, чтобы представители СМИ имели право на посещение определенных мероприятий, таких, например, как само голосование или подсчет голосов, куда не допускаются обычные граждане.

Предпочтительной системой аккредитации журналистов на выборах является такая система, которая реализуется органом надзора за выборами или органом, регулирующим работу СМИ (если эти два органа существуют отдельно) в условиях сотрудничества друг с другом. Аккредитация должна предоставляться всем представителям местных, национальных и международных организаций журналистов при условии подачи последними соответствующих документов, удостоверяющих их принадлежность к прессе. Орган, осуществляющий аккредитацию, не должен по своему усмотрению отказывать в аккредитации добросовестно работающим представителям СМИ.

Форма соответствующих удостоверений, которые выдаются журналистам, должна быть согласована с полицией или любым другим органом, несущим ответственность за безопасность на выборах, а также с представителями избирательных штабов. Эти удостоверения обычно представляют собой ламинированную карточку с фотографией, четко идентифицирующую владельца в качестве представителя одного из СМИ. Форма этих аккредитационных карточек должна быть также известна представителям политических партий, которые должны следить за тем, чтобы члены этих партий, а также обслуживающий персонал помогали (а не мешали) лицам, предъявляющим подобные удостоверения.

Когда заблаговременно становится известной примерная дата проведения выборов, аккредитация большинства местных журналистов также может быть организована заблаговременно, чтобы исключить заминки, которые обычно происходят в последнюю минуту. Не должно существовать каких-либо ограничений по количеству представителей СМИ, которым выдаются аккредитационные удостоверения. Для медиа-организаций нет каких-либо обязательств по ограничению числа журналистов, подлежащих аккредитации, хотя со стороны организаторов какого-либо мероприятия было бы разумным ограничить количество представителей какого-либо конкретного агентства новостей или радиотелевизионной компании, если такое ограничение является необходимым для обеспечения наиболее широкого представительства СМИ.

Хотя фотокарточка на удостоверении, то есть визуальное подтверждение аккредитации конкретного лица, вне всякого сомнения, является удобной для многих публичных мероприятий, связанных с выборами, такое условие посещения того или иного мероприятия может быть необходимым лишь в двух случаях:

когда безопасность избирательного процесса поставлена на карту (как в ходе самого голосования, так и во время подсчета голосов);
когда требования обеспечения этих мероприятий требуют того, чтобы на них было допущено лишь ограниченное количество журналистов.

В последнем случае сами журналисты должны создавать определенный журналистский пул и сами должны решать, кого они выбирают в качестве своих представителей на том или ином мероприятии с тем, чтобы те лица, которые будут участвовать в этом мероприятии, впоследствии поделились собранной информацией с другими.

Иными словами, аккредитация является в основном административным инструментом, который лишь в ограниченном числе случаев используется в качестве инструмента, обеспечивающего безопасность. Однако общим принципом, имеющим первостепенное значение, является принцип предоставления доступа к публичному избирательному процессу всем без исключения с тем, чтобы все журналисты имели возможность освещать данные события в прессе или в радио- и телепередачах.

Иностранные СМИ

Все, что было сказано о праве журналистов на доступ к избирательным мероприятиям, а также о процессе аккредитации, является применимым в той же степени к любым иностранным СМИ, которые присутствуют на выборах. Важно подчеркнуть, что это является делом принципа. Фундаментальные источники права на свободу выражения мнений - Всеобщая декларация прав человека, а также Международный пакт о гражданских и политических правах - ясно определяют это право в качестве неотъемлемого для распространения и получения информации «независимо от государственных границ».

В большинстве случаев в любой стране есть журналисты, которые в этой стране живут или по крайней мере здесь аккредитованы. Коль скоро эти журналисты обязательно будут иметь какую-то форму аккредитации в качестве условия своего пребывания в данной стране, их дополнительная аккредитация для освещения событий представляет незначительную проблему как в принципе, так и на практике. С большей вероятностью проблема может возникнуть только в том случае, если выборы являются событием, представляющим некоторый международный интерес (а выборы имеют тенденцию представлять именно такой интерес). В этом случае существует вероятность, что в самую последнюю минуту в данную страну прибудет большое число представителей СМИ для освещения данных выборов.

В этом случае конкретные мероприятия по организации их работы необходимо будет координировать с тем органом, который обычно отвечает за аккредитацию представителей иностранных СМИ, а также за организацию и проведение самих выборов. По соображениям иммиграционного характера все иностранные журналисты должны быть аккредитованы, но также как в случае с местными представителями СМИ ни правительство, ни органы, занимающиеся организацией выборов, не имеют полномочий для принятия решения относительно того, кто может, а кто не может приезжать в данную страну и освещать события. Аккредитация носит административный характер и не является средством, препятствующим допуску на выборы нежелательных лиц.

Здравый смысл подсказывает, что в этом деле необходима некоторая степень предварительного планирования: оценка количества представителей СМИ, которые могут прибыть для освещения событий на выборах. Можно заранее планировать не только аккредитацию журналистов, но и другие мероприятия по обеспечению их работы, например, выделение необходимых телефонных линий в пресс-центре и т.д.

В этом деле необходимо проявлять взаимное терпение и взаимопонимание. Выборы организуются для блага избирателей, а не в интересах международных СМИ (иногда об этом журналистам приходится напоминать). Изучая избирательный процесс, международные СМИ напрямую не работают на благо избирателей данной страны и ее политических деятелей (хотя увеличение количества и развитие транснациональных вещателей, а также появление сектора новостей в Интернете меняет это положение). Тем не менее международная подотчетность является частью процесса организации свободных и справедливых выборов, и в этой связи иностранные СМИ играют ту же роль, что и международные обозреватели, присутствующие на выборах. То есть тот факт, что иностранным журналистам разрешено выполнять свои обязанности в данной стране и им предоставлены соответствующие возможности, соответствует интересам демократии и самого избирательного процесса.

Меры по защите журналистов

Когда в избирательных кампаниях появляется элемент насилия, существует большая вероятность того, что журналисты могут оказаться в центре таких действий. К сожалению, работа репортеров постоянно сопряжена с опасностью, но ответственность за то, чтобы эта опасность была сведена к минимуму, ложится на соответствующие правительства и организаторов выборов.

Любое физическое насилие по отношению к журналистам или любая помеха в их работе с большой степенью вероятности во многих странах подпадают под действие обычного права такой страны. Однако, учитывая особую важность работы СМИ на выборах, некоторые страны вводят специальные правовые нормы и выделяют в отдельную категорию преступления, связанные с нападениями на журналистов в ходе выборов. Например, Раздел 8 Закона о выборах Южной Африки вводит наказание за преступление против представителей СМИ, заключающееся в штрафах до 200 000 рандов, тюремном заключении или отстранении от дальнейшего участия в выборах.

Следствием этого является необходимость заблаговременной отмены законов, ограничивающих свободу СМИ, и безопасное выполнение своих функций журналистами. Отсутствие риска ареста за исполнение обычных профессиональных обязанностей является частью обеспечения безопасности журналистов. Полицейские или судебные действия, о которых идет речь, могут включать в себя, например, принуждение журналиста к разглашению конфиденциальных источников информации.

Однако не менее важной, чем конкретные положения законов, становится та информация, которая четко доводится до всех, кто принимает участие в выборах. Журналистские организации, такие, как Международная организация журналистов, обычно рекомендуют правительствам (и органам, отвечающим за проведение выборов) выступать с четкими, ясными заявлениями в самом начале предвыборной кампании и в них информировать все партии, а также все правоохранительные органы о важности работы СМИ как части демократического процесса, а также о том, что любой человек или любая организация, мешающая СМИ выполнять свои функции, будет иметь дело с силой закона. Конечно, источником опасности для журналистов являются не только сверхактивные активисты той или иной партии. Часто журналисты подвергаются определенной опасности и со стороны тех официальных представителей правоохранительных органов, которые прошли подготовку в духе диктаторских режимов. Отсюда вытекает важность публикации соответствующих инструкций о необходимости расследования в полной мере всех случаев нападений на журналистов и о передаче виновных органам правосудия.

Кодексы поведения для политических партий в отдельных случаях оказываются тем инструментом, который используется в ситуациях, связанных с вероятностью насильственных проявлений. В таких ситуациях также необходимо четко заявлять о важности СМИ для избирательного процесса и предупреждать о необходимости воздерживаться от нападок на представителей СМИ.

Физическая защита журналистов может оказаться делом более трудным, так как постоянное и навязчивое присутствие полиции может оказаться помехой для реализации представителями СМИ принципа свободы сбора информации. Однако официальные представители правоохранительных органов должны быть проинструктированы о своей ответственности по защите журналистов от нападений, включая и меры физической защиты, если в этом возникнет необходимость.

Международная федерация журналистов выработала хорошие практические советы по этому поводу.

Положения, касающиеся некоммерческих СМИ

В рамках большинства систем к частным и некоммерческим СМИ будут применяться различные правила. Кроме обязательств этического характера, действующих применительно ко всем журналистам и вещательным компаниям, некоммерческие общественные СМИ, помимо всего прочего, подотчетны избирателям, которые являются их учредителями и, в конечном итоге, их собственниками. Отсюда обычно делается вывод о том, что некоммерческие СМИ должны быть политически беспристрастны, причем такое предположение со всей очевидностью основывается на международном праве.

Существуют и другие обязательства, которые могут быть применимы лишь к некоммерческим СМИ. В рамках большинства систем не существует каких-либо правовых требований в отношении частных СМИ, которые определяли бы порядок радио- и телепередач прямого доступа кандидата к эфиру или размещения соответствующей рекламы различных политических партий в ходе избирательной кампании. Тем не менее такое требование обычно существует применительно к некоммерческим СМИ. Большая часть настоящего раздела посвящена вопросам, которые являются следствием этого:

Будет ли прямой доступ кандидатов к СМИ осуществляться через платную политическую рекламу или в рамках бесплатных партийных передач в ходе выборов?
Каким образом будет осуществляться распределение эфирного времени между партиями и кандидатами?
В какое время дня будут транслироваться ролики прямого доступа кандидатов к эфиру?

В рамках настоящего раздела также рассматривается, в каких масштабах регулирующему органу, отвечающему за работу СМИ на выборах, целесообразно регламентировать редакционное содержание передач некоммерческих СМИ, то есть той части продукции СМИ, которая обычно находится под собственным редакционным контролем.

Еще один аспект, связанный с ответственностью некоммерческих СМИ, вытекает из обязательства правительства по информированию и просвещению избирателей относительно того, каким образом они могут реализовать свои права в ходе выборов, - так называемое просвещение избирателей.

Обязательства некоммерческих СМИ удачно суммируются в целом ряде руководств, подготовленных Группой по свободе выражения мнений в рамках организации «СТАТЬЯ 19». Эти руководства были впервые разработаны в 1994 г. в интересах решения проблемы обеспечения справедливого освещения выборов государственными радио- и телевещательными станциями, не имевшими в прошлом традиций беспристрастного освещения событий. После 1994 г. они были широко распространены и приняты многими.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

ПУБЛИКАЦИИ ИРИС

ЧТО ХОТЕЛ БЫ ЗНАТЬ ИЗБИРАТЕЛЬ ТАТАРСТАНА О ВЫБОРАХ (НО НЕ ЗНАЕТ ГДЕ ЭТО СПРОСИТЬ)

Автор: Михайлов В.В.
Форма выпуска: Книга

Сборник статей ученых и журналистов о проблемах демократии в Республике Татарстан, о выборах в республике, о роли власти и граждан в сложившейся ситуации.

Подробнее >>>