Всеобщая декларация прав человека, принятая Организацией Объединенных Наций в 1948 г., является документом, в котором четко излагаются принципы обеспечения прав человека. В декларации существует две Статьи - 19 и 21, которые содержат обязательства правительств фундаментального характера в отношении роли СМИ в выборах. Первая из этих двух статей, Статья 19, гарантирует право свободы выражения мнений. Вторая статья, Статья 21, гарантирует право на участие в периодически проводимых выборах с тайным голосованием.

Всеобщая декларация прав человека накладывает обязательства на всех членов международного сообщества. Однако, будучи декларацией, она представляет собой лишь то, что называется общим международным правом. С принятием в 1966 г. Международной конвенции по гражданским и политическим правам те же самые положения были усилены и получили статус обязательных для всех стран, которые ратифицировали этот документ. Статья 19 Конвенции гласит:

Каждый человек имеет право на свободное волеизъявление; это право включает право на поиск, получение и распространение информации и идей любого вида независимо от границ, устно или письменно, или в напечатанном виде, в форме произведений искусства, или через любые другие средства по своему выбору.

Статья 25 Конвенции гласит:
Каждый гражданин имеет право и возможность без каких-либо ограничений по отличительным признакам, указанным в Статье 2 [отличительные признаки любого рода, такие, как раса, цвет кожи, пол, язык, политическая или другая ориентация, национальное или социальное происхождение, имущественный статус, место рождения или какой-либо другой статус], и без необоснованных ограничений:

... (b) голосовать и быть избранным в ходе законно проводимых периодических выборов, которые носят всеобщий характер и обеспечивают равное право голоса и которые проводятся путем тайного голосования, гарантируя свободу волеизъявления избирателей.

Эти два положения, взятые вместе, интерпретируются как налагающие обязательства на правительства по обеспечению плюрализма и разнообразия мнений в СМИ в ходе выборов.

К основным региональным соглашениям в области прав человека относятся Европейская конвенция о правах человека, Американская конвенция о правах человека и Африканская хартия о правах человека и народов - эти документы содержат аналогичную комбинацию гарантии прав свободы выражения мнений и информации и права на политическое участие без дискриминации.

Документы, принятые Конференцией по безопасности и сотрудничеству в Европе, идут несколько дальше. В копенгагенском документе от 1990 г. страны-участницы ОБСЕ взяли на себя обязательство по обеспечению:

того, чтобы не существовало каких-либо законодательных или административных преград на пути беспрепятственного доступа к СМИ на недискриминационной основе для всех политических группировок и лиц, желающих принять участие в избирательном процессе.

Документы ОБСЕ не являются договорами и, таким образом, не имеют такой же обязательной силы. Однако они были приняты в качестве части обычного международного права и поэтому накладывают обязательства на страны-участницы.

Решения как международных, так и национальных судов детализируют и уточняют существо этих широких принципов, касающихся СМИ и выборов. Их можно суммировать следующим образом:

СМИ играют очень важную роль «сторожевого пса», обеспечивая подотчетность правительств и гарантируя эффективное функционирование демократии.
Правительства обязаны обеспечить существование демократии, которая, в свою очередь, гарантирует плюрализм СМИ, особенно в ходе выборов.
Свобода политических дебатов является фундаментальным правом.
Политические партии и отдельные лица имеют право на доступ к правительственным СМИ в ходе избирательной кампании.
Правительственные СМИ обязаны публиковать точку зрения оппозиции.
Существует право ответа, корректирования или опровержения в ответ на неправильные заявления в правительственных СМИ.
Могут существовать границы правовой ответственности СМИ, если эти СМИ воспроизводят заявления, носящие незаконный характер.
Политическое волеизъявление может быть ограничено только по чрезвычайным причинам.
Обеспечивается более надежная защита критических выступлений в адрес политических деятелей и правительств.
Обеспечивается более надежная защита политических точек зрения.
Существует право на эффективные меры по восстановлению нарушенных прав.
Правительства обязаны обеспечивать безопасность персоналу, работающему в СМИ и в соответствующих институтах.

Средства массовой информации и демократия

Именно СМИ превращают в реальность свободу выражения мнений.

Формулировки Межамериканского суда по правам человека содержат краткое изложение принципа, который сегодня является общепризнанной нормой международного права. Осуществление права на свободу выражения мнений в демократическом обществе не имеет особого смысла, если эта свобода может быть реализована только на индивидуальном уровне. Свобода выражения мнений заключается не только в том, что вам дозволено рассказать своему соседу или от него или от нее что-то услышать. Главным образом здесь речь идет о распространении фактов и точек зрении, а также получении информации через СМИ.

Международным трибуналом, который пошел еще дальше в разработке этого подхода, является Европейский суд по правам человека. Этот суд пришел к заключению, что свобода СМИ является жизненно важным фактором для информирования граждан:

Свобода прессы обеспечивает общественности возможность использовать одно из самых эффективных средств получения и формирования мнения о каких-то идеях и позициях своих политических лидеров. Кроме того, она дает возможность политикам выступать по вопросам, имеющим первостепенное значение для общественности, и предлагать соответствующие комментарии. Таким образом, свобода печати предоставляет каждому возможность участвовать в свободно проводимых политических дебатах, что составляет ядро концепции существования демократического общества.

СМИ информируют общественность по вопросам, представляющим всеобщий интерес, а также выполняют функции «сторожевого пса» по отношению к правительству:

... на [прессу] возлагается обязательство предоставлять информацию и идеи по вопросам, представляющим всеобщий интерес. Причем перед средствами массовой информации стоит задача не только распространять такую информацию и идеи: общественность, кроме того, имеет право получать эту информацию. В противном случае пресса оказалась бы неспособной играть свою ведущую роль «сторожевого пса» на службе общественности.

По мнению Европейского суда, существует два аспекта этой демократической роли СМИ: информировать общественность и выступать в качестве «сторожевого пса», следящего за правительством. Эта роль не возлагает каких-то конкретных обязанностей на какую-то конкретную газету или вещательную станцию. Скорее, эта роль накладывает обязательство на правительства по обеспечению СМИ возможностями по выполнению этих функций. В контексте выборов этот принцип имеет ярко выраженную практическую направленность.

Правительства могут регулировать технические аспекты радио- и телевещания в соответствии с заявлениями Европейского суда. Выделение частот должно осуществляться на справедливой и недискриминационной основе. СМИ подпадают под действие законов, существующих в данной стране и касающихся таких вопросов, как оскорбление личности или подстрекательство. Однако, как правило, правительства могут не ограничивать содержание сообщений СМИ.

Обязательства по обеспечению плюрализма мнений

СМИ играют на выборах ключевую роль не только в качестве инструмента изучения деятельности правительства, они также обеспечивают получение электоратом всей необходимой информации с тем, чтобы избиратели смогли сделать демократический выбор на основе адекватной информации. Правительства имеют важное обязательство негативного характера - не мешать деятельности СМИ в выполнении данных функций. Кроме того, правительства имеют позитивное обязательство, что не менее важно, - способствовать плюрализму мнений в СМИ с тем, чтобы общественность получила доступ к самому широкому кругу источников информации. И действительно, обязательства, содержащиеся в Статье 19 Международной конвенции по гражданским и политическим правам, гарантирующие свободу выражения мнений и свободу информации, применяются только к правительствам и, конечно же, не применяются к отдельным организациям СМИ.

Комитет по правам человека заявил в своем единственном Общем комментарии к Статье 19 Конвенции:

[Р]азвитие современных СМИ делает необходимым принятие эффективных мер по предотвращению такого контроля над работой СМИ, который оказался бы вмешательством в права каждого человека на свободу выражения мнений...

В том же духе звучало заключение Верховного суда Зимбабве, который заявил, что монополия, которую имеет полугосударственная Корпорация по телекоммуникациям и почтовой службе, является неконституционной по причине нарушения свободы выражения мнений. Суд признал, что защита свободы выражения мнений применяется не только к содержанию информации, но и к средствам передачи и получения такой информации. Ограничение, вводимое на средства распространения или получения, не может не препятствовать осуществлению права на получение и распространение информации. Любая монополия, вне зависимости от своих целей, которая ведет к затруднению осуществления права получения и распространения идей и информации, мешает защите этого права.

В законодательстве таких различных стран, как Гана, Шри-Ланка, Белиз, Индия, Тринидад и Тобаго и Замбия, присутствуют два взаимосвязанных момента: монополия на СМИ является неприемлемым вмешательством в свободу выражения мнений и СМИ, финансируемые из некоммерческих источников, имеют обязательство представлять точки зрения, отличные от мнения правительства на день публикации сообщения. В целом ряде оценок, существующих в некоторых странах (Замбия, Белиз и Тринидад и Тобаго), делается ссылка на право политической оппозиции правительству донести до широкого населения свою точку зрения через некоммерческие СМИ. Это право распространяется и на другие категории меньшинств. Приведенная ниже рекомендация основана на одном из отчетов Организации Объединенных Наций по правам меньшинств:

Члены различных групп должны иметь право участвовать в культурной жизни страны, представляя свою культуру и свой язык, а также должны иметь право на создание и пользование предметами искусства, науки и техники, право на защиту своего культурного наследия и традиций, право на владение собственными средствами массовой информации и другими средствами коммуникации, а также право на доступ к государственным или находящимся под контролем государства средствам массовой информации на основе равенства.

Важно подчеркнуть, что роль СМИ не ограничивается лишь ролью обеспечения права на свободу выражения мнений в узком смысле слова. СМИ действительно имеют огромную важность и, прежде всего, в качестве инструмента, который позволяет широким слоям населения реализовать свое право на свободу информации. Кроме того, СМИ играют роль «сторожевого пса», внимательно следящего за работой правительства и других облеченных властью институтов. Наиболее детальными руководящими документами, которые были подготовлены Организацией Объединенных Наций и в которых обобщается лучшая международная практика в вопросах плюрализма мнений и доступа к СМИ, являются руководства, изданные Переходным органом Организации Объединенных Наций в Камбодже. В этом документе говорится:

Независимые и свободные средства массовой информации должны относиться к разнообразным формам собственности, и они обязаны поощрять развитие демократии и защищать ее, одновременно открывая возможности и пути для экономического, социального и культурного развития.

В самом конкретном заявлении, сделанном каким-либо органом Организации Объединенных Наций, в Ежегодном отчете за 1999 г., г-н Абид Хуссейн, специальный представитель Организации Объединенных Наций по свободе выражения мнений, говорит:

Существует несколько фундаментальных принципов, которые, в случае их реализации и уважения, укрепляют право на поиск, получение и распространение информации. Этими принципами являются: недопущение монополии или излишней концентрации средств массовой информации в руках небольшого количества людей в интересах развития плюрализма точек зрения и мнений; государственные средства массовой информации несут ответственность за освещение всех аспектов национальной жизни и за обеспечение доступа к различным точкам зрения; государственные средства массовой информации не должны использоваться в качестве органа коммуникации или пропаганды, работающего в интересах одной политической партии или в качестве глашатая правительства в ущерб другим партиям и группам...

Специальный представитель дальше приводит перечень целого ряда обязательств государства по обеспечению «самых широких возможностей для средств массовой информации», что позволит обеспечить «максимально полную информированность избирателей»:

в освещении СМИ событий не должно быть дискриминации или предвзятости;
цензура избирательных программ не должна допускаться;
СМИ не должны нести правовой ответственности за публикацию провокационных заявлений, и им должно быть предоставлено право на реплику;
необходимо четко различать освещение в новостных программах функционирования правительственных должностных лиц и деятельность какого-либо человека, выступающего в качестве кандидата от той или иной партии;
эфирное время для программ прямого доступа кандидата к СМИ должно предоставляться на справедливой и недискриминационной основе;
такие программы должны предоставлять возможность кандидатам дебатировать друг с другом и давать возможность журналистам задавать кандидатам вопросы;
СМИ должны участвовать в просвещении избирателей;
программы должны ориентироваться на традиционно обездоленные группы населения, в которые могут входить женщины, этнические и религиозные меньшинства.

Свобода политических дебатов

Свобода политических дебатов признана международными судами и другими международными органами, а также национальными судами в качестве одного из фундаментальных прав. Европейский суд по правам человека в 1978 г. заявил: «Свобода политических дебатов является сердцевиной концепции демократического общества».

Важной составной частью этого является информирование электората с тем, чтобы избиратели смогли реализовать право на свой политический выбор. Техническая группа Организации Объединенных Наций, работавшая на референдуме в Малави в 1993 г., в ходе которого необходимо было сделать выбор между однопартийной и многопартийной системой, заявила: «Без активной реализации свободы [выражения мнений] избиратели не смогут сделать своего обоснованного выбора на избирательных участках». Высокий суд Энугу в Нигерии высказал аналогичное соображение:

Свобода выражения мнений, вне всяких сомнений, является первоосновой каждого демократического общества, так как без свободного обсуждения, особенно политических вопросов, не может быть должного просвещения или образования для широких масс населения, что является необходимым фактором для правильного функционирования и выполнения своих обязанностей ответственным правительством.
Верховный суд Израиля постановил:
Реальная демократия и свобода слова неразделимы. Свобода слова предоставляет возможность каждому человеку формировать свое личное мнение и участвовать в процессе принятия решений, что так важно для демократического государства. Необходимой предпосылкой для действительно демократических выборов является способность формировать свои точки зрения на основе необходимой информации, оценивать эти точки зрения и представлять их на открытую дискуссию...

Право доступа к правительственным СМИ

Все большее количество судов принимает решение в отношении права оппозиционных партий на доступ к правительственным СМИ. Существует четкая тенденция в пользу признания обязательства правительств по обеспечению такого доступа. Именно такой подход излагался в Отчете за 1999 г. Специального представителя по свободе выражения мнений.

В 2000 г. Верховный суд Зимбабве вынес два решения по данному вопросу. В январе суд предписал Радио-телевещательной корпорации Зимбабве (Зет-би-си) передавать рекламу и материалы, предназначенные для избирательной кампании, подготовленные организаторами кампании «Нет» в рамках референдума по предлагаемой новой конституции страны. Кампания «Да», пользующаяся поддержкой правительства, имела возможность передавать свои материалы в значительных объемах.

13 июня, всего за несколько дней до парламентских выборов, Верховный суд, принимая решение по иску, направленному оппозиционным Движением за демократические изменения, предписал Зет-би-си прекратить предвзятые политические радио- и телепрограммы и выполнять свои функции в соответствии с Законом о радио- и телевещании, в котором говорится об объективном освещении событий радио и телевидением без какой-либо дискриминации на основании политических мнений, а также без каких-либо помех в осуществлении прав людей на распространение и получение идей и информации.

Несколькими годами ранее Высший суд Замбии, страны, являющейся северным соседом Зимбабве, также был вынужден рассматривать иск по аналогичному поводу. Предметом дебатов явилась директива, изданная президентом Кеннетом Каундой за неделю до первых многопартийных выборов в стране, которые проходили в 1991 г. По этому президентскому указу три правительственные газеты не должны были публиковать заявления руководителей основной оппозиционной партии или принимать от этой партии какую-либо рекламу. Суд принял решение, что данный указ президента нарушает конституционные гарантии свободы выражения мнений:

[К]оль скоро истцам не было разрешено публиковать свои точки зрения по политическим вопросам в правительственных газетах, а также размещать эту информацию на радио или телевидении, они были лишены возможности осуществлять свое право на свободу выражения мнений.

Затем суд вынес определение общего характера относительно обязательств СМИ, находящихся во владении государства:

[Е]сли говорить о газетах, то они должны работать на основе соответствующих журналистских принципов и этики без какого-либо вмешательства извне. Эти принципы обязывают освещать все события, заслуживающие освещения, независимо от источников такой информации. Любые ограничения такого освещения, а для общественности не представляет особого труда оценить, работает или не работает какая-то газета в соответствии с должными журналистскими принципами и этикой, не являются приемлемыми в работе какого-либо государственного средства массовой информации, печатного или какого-либо другого.

Высший суд Тринидада и Тобаго еще раньше принял аналогичное решение по отношению к телевидению. Государственная телевизионная станция отказалась передавать заранее записанную речь одного из оппозиционных членов парламента. Суд принял решение, что такое действие нарушает право на свободу выражения мнений:

[У]читывая то, что телевидение является наиболее мощным средством коммуникации в современном мире, на наш взгляд, безосновательны заявления о том, что свобода выражения политических взглядов означает точно то, что записано в конституции, и нет необходимости в каких-то дополнительных положениях, касающихся выражения таких взглядов через телевидение. Прошли времена политических демагогов и писак...

Миссии международных обозревателей, а также группы консультантов и другие специалисты, осуществляющие надзор за ходом выборов, в последние годы, занимают те же позиции. Миссия наблюдателей Организации Объединенных Наций, которая работала на выборах в Никарагуа в 1989 г., например, заявила, что «всем политическим партиям необходимо иметь справедливый доступ к государственным радио- и телестанциям как с точки зрения предоставляемого эфирного времени, так и его продолжительности». Аналогичная рекомендация была высказана Технической группой Организации Объединенных Наций, которая работала на референдуме в Малави в 1993 г.:

Применительно к правительственным средствам массовой информации общепринятой практикой должно быть предоставление конкурирующим сторонам равного доступа как с точки зрения времени предоставления эфира, так и с точки зрения продолжительности его с тем, чтобы стороны имели возможность изложить свою аргументацию.

(Необходимо отметить, что в этом случае речь идет о «равном», а не о «справедливом» доступе к СМИ, поскольку проводился референдум, в ходе которого избиратели делали выбор между двумя предложениями, а не между несколькими политическими партиями.)

Аналогично действовал Переходный орган Организации Объединенных Наций в Камбодже в ходе выборов в 1993 г. Они проходили в этой стране под наблюдением Организации Объединенных Наций. Орган был озабочен проблемой справедливого доступа сторон к СМИ в соответствии с требованиями, изложенными в руководствах по выборам:

Выполняя свои обязанности в соответствии с Соглашением, Переходный орган Организации Объединенных Наций в Камбодже будет обеспечивать «справедливый доступ к средствам массовой информации, включая прессу, телевидение и радио, всех партий, участвующих в выборах».

Российский опыт

В Российской Федерации только осенью 1993 г., когда выборы в новые органы государственный власти - Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - проводились из-за отсутствия надлежащей законодательной базы по указам Президента страны, впервые было обеспечено как право бесплатного доступа кандидатов (избирательных объединений) к государственным СМИ, так и право приобретать за плату эфирное время и печатную площадь (принципиальное условие - равенство условий доступа).

Контроль за точным и единообразным исполнением указанных правовых предписаний осуществляла не только Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (как главный государственный орган, обеспечивающий подготовку и проведение избирательных кампаний), но и созданный на период избирательной кампании 1993 года специальный орган - Третейский информационный суд.

В его компетенцию входило рассмотрение споров, связанных с проведением предвыборной агитации в СМИ.

Работа Суда в соответствии с его полномочиями развивалась по трем направлениям. Во первых, Суд рассматривал жалобы на деятельность телерадиокомпаний, редакций периодических печатных изданий, журналистов по освещению избирательной кампании. Во-вторых, Суд по своей инициативе и запросам давал разъяснения относительно применения Положения о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации (в части, касающейся осуществления предвыборной агитации с использованием СМИ). В-третьих, Суд по собственной инициативе, а также по запросам и жалобам принимал и направлял СМИ, избирательным комиссиям, участникам избирательной кампании рекомендации по совершенствованию практики освещения избирательной кампании средствами массовой информации и содержанию предвыборной агитации.

За непродолжительный период своей деятельности (ноябрь - декабрь 1993 года) Судом было рассмотрено 157 обращений разного характера (41 жалоба была рассмотрена по существу).

31 декабря 1993 г. также Указом Президента России на базе прекратившего свои полномочия Третейского информационного суда была создана постоянно действующая Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.

И только в 1994 г. в Российской Федерации появились первые законодательные акты, в которых предвыборной агитации уделялось должное внимание. Все законы, принятые в тот период (Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации») и регулировавшие, по существу, весь спектр российских избирательных кампаний - от федеральных до местных, содержали уже отдельные главы о предвыборной агитации.

В 1999 г. были приняты новые редакции указанных федеральных законов, где наряду с другими был существенно доработан и детализирован весь процесс предвыборной агитации в СМИ.

Новый этап совершенствования законодательства связан с принятием в 2002 году новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В нем более детально регламентированы разные аспекты участия СМИ в избирательных кампаниях, устранены наиболее явные пробелы противоречия в правовом регулировании предвыборной деятельности СМИ. При разработке и принятии данного закона были учены положительные результаты, наработанные законодательной и правоприменительной практикой прошедших избирательных кампаний. Объем нормативно-правового регулирования был расширен за счет включения положений, содержащихся в других законах о выборах, в первую очередь Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» 1999 года. Закон содержит и ряд абсолютно новых норм, которым еще предстоит проверка на «прочность» в ходе будущих избирательных кампаний. Некоторые из этих положений представляются спорными, в них присутствуют противоречия.

Принятие нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» повлечет за собой необходимость приведения в соответствие с ним и иных законов, затрагивающих вопросы реализации конституционных прав граждан на участие в выборах. В первую очередь это касается федеральных законов, регулирующих подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также президента Российской Федерации. Помимо обновления законов, регулирующих проведение выборов на федеральном уровне, потребуется провести соответствующую модернизацию законодательства о выборах, действующего на уровне субъектов федерации и муниципальных образований.

Публикация взглядов оппозиции

Обязательства СМИ, являющихся собственностью государства или находящихся под правительственным контролем, по публикации или передаче точек зрения оппозиции являются следствием запрета на дискриминацию в осуществлении кем-либо своих прав. Об этом со всей твердостью говорится в Международной конвенции по гражданским и политическим правам, а также в других договорах, заключенных в области прав человека. Это означает, что если правящая партия имеет возможность осуществлять свое право на свободу выражения мнений через правительственные СМИ, то оппозиции должно быть предоставлено такое же право.

Европейская комиссия по правам человека отвергла иск одной из ассоциаций, которой Би-би-си отказала в предоставлении эфирного времени в ходе выборов. Комиссия заявила, что хотя, по ее мнению, и не существует общего права доступа к электронным СМИ, политическим партиям должен быть предоставлен доступ на справедливой основе:

Очевидно, что свобода «распространять информацию и идеи», включенная в право на свободу выражения мнений в соответствии со Статьей 10 Конвенции, не может интерпретироваться как включающая общее и неограниченное право любого частного гражданина или организации на доступ к эфиру на радио или телевидении с целью донесения до населения своей точки зрения. С другой стороны, Комиссия считает, что отказ предоставить эфирное время одной или нескольким конкретным группам или лицам может, в определенных обстоятельствах, быть предметом для соответствующего рассмотрения по Статье 10 или Статье 10 в совокупности со Статьей 14 настоящей Конвенции [запрещение дискриминации]. Например, такое рассмотрение будет возможным в том случае, когда одна политическая партия оказывается отлученной от доступа к электронным СМИ в ходе выборов, в то время как другие партии получают эфирное время.

Российский опыт

В ранее (до 1999 г.) действовавших редакциях российских федеральных законов о выборах условия проведения предвыборной агитации на телевидении, радио и в печатных СМИ определялись не слишком подробно.

Так, в рамочном Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» было установлено:

«Кандидатам и избирательным объединениям гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации» (часть 3 статьи 23);

«Кандидат, избирательное объединение имеют право на бесплатное предоставление им эфирного времени на каналах государственных и муниципальных телерадиокомпаний, осуществляющих телевизионное и радиовещание на территории соответствующего избирательного округа, на равных основаниях» (часть 1 статьи 24);

«Средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения либо которые финансируются полностью или частично за счет средств, выделяемых из соответствующего бюджета... обязаны обеспечить равные возможности для изложения предвыборных программ кандидатов, избирательных объединений, придерживающих различных политических взглядов» (часть 4 статьи 24).

Более подробный порядок предоставления (срок подачи заявок на предоставление, даты проведения жеребьевки эфирного времени и печатных площадей, права и обязанности журналиста - ведущего предвыборных телепередач и т.п. вопросы) эфирного времени и печатных площадей государственными СМИ для целей предвыборной агитации, как указывалось в законах, должен был быть разработан Центральной избирательной комиссией совместно с представителями избирательных объединений и Судебной палатой по информационным спорам и изложен в специальных подзаконных актах - инструкциях.

Российское законодательство о выборах, обновленное в 1999 г., исходило из принципиально другой концепции: все нормы, регулирующие предвыборную агитацию, должны содержаться только в законе. Издание каких-либо инструкций или иных подзаконных актов, уточняющих и конкретизирующих нормы закона, не предполагается.

Более того, законодатель установил абсолютный приоритет норм рамочного Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (этот закон определяет основные гарантии, условия и права граждан России при участии их в выборах всех без исключения уровней - от общефедерального до местного). Так, пункт 7 статьи 1 Закона установил:

«Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. В случае, если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона».

Указанные положения были сохранены и в обновленном в 2002 году Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Принципиальным положением, отсутствовавшим в ранее действовавшем законодательстве о выборах, является следующее. Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплено, что конкретизация условий и порядка проведения предвыборной агитации в СМИ возможна только на законодательном уровне. Принятие данной нормы можно только приветствовать. Подобное правило ограничит возможности для подзаконного нормотворчества избирательных комиссий и иных властных органов. В результате снизится вероятность искажения смысла закона при издании правовых актов, затрагивающих вопросы предвыборной агитации и контроля за соблюдением правил ее проведения.

Право на ответ

Идея реализации в юридическом порядке права на ответ или права на исправление допущенных неточностей никогда не находила особого отклика у поборников свободы выражения мнений, которые опасаются, что такое право будет ограничивать свободное и открытое волеизъявление - то есть, без всякого сомнения, как раз то, что особенно необходимо в контексте проведения выборов. Однако как международные консультативные органы, так и некоторые национальные суды благосклонно отнеслись к такому механизму, особенно в тех случаях, когда заявление, на которое необходимо ответить, было, в свою очередь, сделано в СМИ, подконтрольных правительству и к которым оппозиция может не иметь доступа.

Таково, например, содержание руководства, разработанного Переходным органом Организации Объединенных Наций в Камбодже:

Средства массовой информации должны предоставлять партиям, группам или отдельным лицам, чьи взгляды были неправильно интерпретированы или искажены в какой-либо публикации или передаче, «право на ответ» в том же самом издании или в той же передаче.

Верховный суд Индии признал право на ответ, которое принадлежало правительственным изданиям, заявив, что «справедливость требует, что обе точки зрения были предоставлены читателям независимо от размеров аудитории с тем, чтобы читатели смогли сделать свои собственные выводы».

Высший суд и Апелляционный суд в Белизе вынесли решение в пользу права на ответ, рассматривая одно из дел, непосредственно касающееся выборов. Радиотелевещательная компания Белиза (Би-би-эй) не дала разрешения одному из высокопоставленных политических деятелей оппозиции, а также директору одной из телевизионных станций, на передачу серии программ в ответ на заявления правительства по вопросам экономики. Высший суд принял решение, что Би-би-эй действовала незаконно, заявив:

[С]егодня телевидение является одним из самых могущественных средств коммуникации, распространения идей и информации. Следовательно, реализация свободы выражения мнений включает свободу пользоваться таким средством.

Апелляционный суд поддержал решение Высшего суда и заявил, что отказ компании Би-би-эй передавать соответствующие программы является нарушением конституционных прав истцов как в плане свободы выражения мнений, так и в плане защиты от дискриминации. Политические партии должны иметь возможность дать соответствующий ответ по телевидению на те заявления, сделанные правительством, в которых «содержится информация или пояснения в связи с событиями первостепенной национальной или международной важности или ... в которых выражается призыв к общественности сотрудничать по поводу таких событий». Оппозиция не будет иметь право на ответ «только в тех случаях, когда в обществе существует общий консенсус мнений».

Ограничения ответственности

В своем отчете за 1999 г. Специальный представитель Организации Объединенных Наций по свободе выражения мнений со всей решительностью высказался против привлечения СМИ к ответственности за публикацию незаконных заявлений, сделанных политическими деятелями в контексте каких-либо выборов. Тип высказываний, о которых в данном случае идет речь, может включать заявления, носящие дискредитирующий характер или возбуждающие ненависть. Это не значит, что за такие высказывания ответственности не последует совсем. Тот человек, который сделал эти заявления, будет отвечать. Однако СМИ имеют право воспроизводить эти высказывания, не подвергая, например, предвыборные передачи каждой партии или их рекламные ролики какому-либо изучению перед трансляцией.

Специальный представитель дал совершенно четкие предписания по вопросу, который до этого представлялся противоречивым и неясно изложенным. Так, например, Переходный орган Организации Объединенных Наций в Камбодже в своих руководствах выражает прямо противоположную точку зрения, полагая, что СМИ будут нести правовую ответственность за заявления, которые «провоцируют дискриминацию, враждебное отношение или насилие посредством возбуждения национальной, религиозной, расовой или этнической ненависти».

Специальный представитель опирался на становившуюся все более заметной тенденцию в решениях национальных судов и законодательных органов. Датский парламент принял закон, освобождающий СМИ от ответственности за публикацию заявлений, возбуждающих расовую или национальную ненависть, при условии, что они сами не имели намерений возбуждать такую ненависть. Такое решение последовало за осуждением одного из журналистов, который был признан виновным и был оштрафован за передачу по телевидению интервью с членами расистской банды. Этот журналист направил иск в Европейскую комиссию по правам человека, которая признала этот иск оправданным.

Испанский Конституционный суд также вынес решение о том, что газета не может быть признана ответственной за публикацию заявлений какой-либо террористической организации:

[К]ак право журналиста информировать население, так и право его читателей на получение полной и достоверной информации в конечном итоге представляют собой объективную правовую гарантию против того, чтобы тем, кто лишь передает информацию, вменялось в вину якобы имеющее место преступное намерение.

Такая аргументация представляется важной, так как здесь подчеркивается, что несогласие с привлечением СМИ к ответственности в подобных случаях непосредственно касается защиты прав общественности на получение информации.

Российский опыт

В России с момента принятия в 1991 г. Закона «О средствах массовой информации» существует институт права на опровержение недостоверных, а также порочащих честь и достоинство граждан сведений. Существует и институт права на ответ, если сведения не соответствуют действительности или ущемляют права и законные интересы (статьи 43-46). Безусловно, что в выборной гонке кандидат и избирательное объединение (правда, на общих основаниях) вправе реализовывать свои правомочия.

Общий порядок таков: лицо, в отношении которого средством массовой информации допущено нарушение, вправе обратиться к СМИ с требованием опровергнуть не соответствующие действительности сведения (причем текст опровержения может представить сам заявитель) или опубликовать ответ. Следует помнить, что бремя доказательства (достоверности распространенных сведений) лежит на самом СМИ (журналисте).

Если редакция СМИ не располагает доказательствами достоверности распространенных сведений, она обязана опровергнуть эти сведения или опубликовать ответ (комментарий, реплику) в том же средстве массовой информации.

В случае отказа СМИ или даже без обращения в редакцию лицо вправе обратиться в суд с требованием обязать СМИ либо опровергнуть недостоверные сведения, либо опубликовать ответ.

Очевидно, что ограниченный временной период избирательной кампании заставил законодателя предоставить кандидатам дополнительные гарантии. Положением статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года подтверждается и ранее существовавшая обязанность организаций СМИ отказаться от обнародования (опубликования) агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата в случае, если они не могут предоставить кандидату возможность бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания агитационного периода.

При этом необходимо отметить, что субъектом этой обязанности являются все СМИ, независимо от формы собственности (за исключением редакций негосударственных периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями). Ранее исключительно государственные СМИ должны были соблюдать запрет обнародовать информацию, способную нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидатов при отсутствии возможности предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации.

Кроме того, теперь закон регламентирует условия, на которых кандидату предоставляется возможность бесплатно обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту своей чести, достоинства или деловой репутации. В частности, эфирное время должно быть предоставлено в то же время суток, в которое была обнародована первоначальная информация, и его объем не должен быть меньше, чем объем эфирного времени, предоставленного для изложения первоначальной информации, но не менее двух минут, а при предоставлении печатной площади опровержение или разъяснение должно быть набрано тем же шрифтом, помещено на том же месте полосы и в объеме, который должен быть не меньше, чем объем первоначального компрометирующего текста.

Ограничения на высказывания политического характера

Свобода выражения мнений не является абсолютным правом и в некоторых случаях может быть ограничена. Однако такие ограничения должны подчиняться четко установленным нормам и стандартам.

Статья 19 Международной конвенции по гражданским и политическим правам излагает в пункте 3 ряд оснований, на которых это право может быть ограничено.

Осуществление прав, упомянутых в пункте 2 настоящей статьи, неотъемлемо связано с конкретными обязанностями и ответственностью. Следовательно, это право может быть подвергнуто определенным ограничениям, однако такие ограничения могут быть только законными и необходимыми: (а) в интересах уважения прав и репутации других; (b) в интересах защиты национальной безопасности, или общественного порядка, или здоровья нации, или моральных устоев.

Правовые нормы гласят, что свобода выражения мнений, в соответствии с международным правом, может быть ограничена лишь применением теста, состоящего из трех частей, для установления того, что данное ограничение:

устанавливается законом, то есть что оно должно и ранее существовать в национальном или обязательном для применения международном праве;
служит законным целям, то есть одной из целей, содержащихся в Статье 19(3) Международной конвенции по гражданским и политическим правам;
необходимо в демократическом обществе. Это означает, помимо прочего, что данное ограничение должно быть пропорционально ставящейся перед этим ограничением цели и что это ограничение не должно нарушать существа самого ограничиваемого права.

В некоторых случаях может также применяться Статья 20 Международной конвенции по гражданским и политическим правам. В соответствии с этой Статьей ограничивается пропаганда войны и поддержка национальной, расовой или религиозной розни, что, в свою очередь, ведет к дискриминации, враждебности или насилию.

Техническая группа ООН, работавшая на референдуме в Малави, применяла эти принципы к национальному законодательству, регулирующему проведение референдума. Эта группа констатировала, что ограничение свободы выражения мнений:

не должно определяться слишком общо или многозначно с тем, чтобы не давать властям, отвечающим за обеспечение выполнения данного закона, слишком большие возможности по толкованию данного ограничения, так как неопределенность юридических границ снижает эффективность реализации данного права [свободы выражения мнений] и может поощрять дискриминацию в применении... [данных ограничений].

Российский опыт

В России на сегодняшний день проблема ответственности СМИ за высказывания или материалы участников избирательной кампании стоит достаточно остро.

Как установлено Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», кандидат, избирательное объединение, избирательный блок самостоятельно определяют содержание и характер своей предвыборной агитации (п. 4 ст. 48). И если в ситуации с предоставлением эфирного времени (печатной площади) за плату как государственными, так и негосударственными СМИ в соответствующем договоре можно всегда оговорить условие либо об отказе привлекать СМИ к ответственности за неправомерные высказывания кандидатов, либо о праве редакции потребовать от кандидата изменения представленного агитационного материала, то в ситуации с бесплатной предвыборной агитацией существует серьезнейшая проблема.

Согласно законодательству о выборах, российские государственные СМИ обязаны предоставлять эфирное время (печатную площадь) в установленных объемах каждому участнику на равных основаниях. Права редактирования или отказа в предоставлении эфирного времени у СМИ отсутствуют.

В Статье же 57 Закона о СМИ, в которой предусмотрены основания освобождения СМИ (редактора, журналиста) от ответственности за распространение недостоверных сведений, случая с бесплатной предвыборной агитацией не предусмотрено.

Очевидно, что подобное противоречие двух федеральных законов необходимо устранить. К сожалению, в рамках недавно вступившего в силу нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» данная коллизия не была разрешена.

Критика политических деятелей и правительства

Международные суды, а также во все большей степени и национальные суды со всей ясностью заявляют, что политики и правительства могут подвергаться большей критике и нападкам, чем обычные граждане, и что, соответственно, закон будет предоставлять им меньшую степень защиты. Естественно, что реальная ситуация часто противоположна и зачастую правительственные чиновники выдвигают обвинения против своих критиков в преступном оскорблении личности.

Однако Европейский суд по правам человека единодушно решил, что в силу того, что «свобода политических дебатов является основой концепции любого демократического общества... пределы приемлемой критики в адрес политических деятелей гораздо шире, чем критики в адрес частных лиц». Кроме того, «пределы допустимой критики в адрес правительства шире, чем критика в адрес частного гражданина и даже политического деятеля». Наказания за дискредитацию в подобных случаях будут применяться лишь тогда, когда обвинения, выдвигаемые критиками, «лишены оснований или сформулированы недобросовестно». Суд, кроме того, постановил:

Хотя свобода выражения мнений является важным правом для каждого, она приобретает особое значение применительно к избранному народом представителю. Он представляет свой электорат, привлекает внимание к проблемам общественности и защищает их интересы. Соответственно, помехи свободе выражения мнений оппозиционного члена парламента... должны быть подвергнуты тщательному исследованию со стороны суда.

Для защиты репутации от беспочвенных и злонамеренных обвинений со всем основанием может применяться гражданское право в части защиты от оскорбления личности и дискредитации. Однако национальные суды все чаще принимают решения, основанные на понимании того, что масштабы права личности в части защиты от дискредитации и оскорблений должны быть таковыми, чтобы не препятствовать выполнению СМИ своих основных функций, а также не препятствовать активным политическим дебатам. В историческом решении американского Верховного Суда в деле «Нью-Йорк Таймс против Салливана» (1964 г.) был узаконен следующий принцип: государственный деятель может быть подвергнут большей критике, даже когда критические заявления оказываются ошибочными или не вполне точными при условии, что в этих заявлениях не было злонамеренного искажения. Суд указал, что общественные деятели имеют гораздо больший доступ к информационным каналам для того, чтобы реагировать на ложные заявления. В последние годы этот подход применялся в разных формах и в большом числе стран с другими юридическими системами, включая Великобританию, Австралию, Пакистан, Индию и Замбию.

Защита политических мнений

Международное право различает мнения и фактические заявления. Политические мнения могут быть ограничены лишь в самых особых случаях. Их нельзя ограничивать на том основании, что они «неправдивы», так как, по мнению, выраженному Европейским судом по правам человека, требовать от лица, обвиняемого в дискредитации, привести доказательство мнения «является посягательством на свободу выражения мнений как таковую».

Российский опыт

В целом в России в последнее время складывается довольно тревожная ситуация с правом на выражение политических мнений в средствах массовой информации в период выборов.

К сожалению, попытка законодательного разграничения информирования СМИ избирателей от участия их в агитационной деятельности на стороне какого-либо кандидата или партии удалась не в полной мере. Избирательное законодательство, невзирая на проведенную модернизацию понятия «предвыборная агитация» (Статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года), сохранило возможность для его максимально широкой трактовки. Об этом свидетельствует, прежде всего, наличие в перечне действий, признаваемых агитационными, неоправданно расплывчатых формулировок.

Как установлено пунктом «ж» части 2 статьи 42 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предвыборной агитацией признается любая «деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, к общественному объединению, к которому принадлежит данный кандидат». Очевидно, что под действие предлагаемой нормы, в случае ее принятия, будет подпадать распространение самого широкого спектра политической информации вообще, независимо от ее направленности, ведь именно в этом случае, в конечном счете, и создается в представлении избирателей образ непосредственных участников избирательных кампаний как политических деятелей, а следовательно, и соответствующее отношение к ним. Но судить о том, создают ли журналистские материалы положительное (как, впрочем, и отрицательное) отношение, можно лишь по результатам выборов. Оценка, основанная на иных критериях, будет всего лишь субъективным мнением членов избирательных комиссий, работников иных государственных органов.

Широкая возможность злоупотребления при толковании положений закона предоставляется также пунктом «ж» части 2 статьи 42. Это положение еще в большей степени увеличивает неопределенность, поскольку здесь к предвыборной агитации отнесены «иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов». Стоит ли говорить, что под действие этого пункта попадает распространение практически любой информации о кандидатах (партиях)? К сожалению, приходится констатировать, что в связи с наличием этого пункта в перечне агитационных действий все предпринятые усилия по отграничению информационных материалов от агитационных сведены на нет.

В Статье 29 Конституции России (напомним, что в Российской Федерации конституционные нормы обладают не только высшей юридической силой, но и прямым действием) закреплена свобода распространения информации (мнений, оценок, сведений и т.п.). Кроме того, журналистам, как выполняющим общественный долг лицам, Законом о СМИ особо гарантировано право свободно излагать свои мнения и оценки (Статья 47).

Ни один федеральный закон о выборах не делает из этих фундаментальных принципов исключений, не ограничивает права граждан и журналистов на распространение информации, своих оценок и мнений.

Казалось бы, период выборов - это время не только обращения претендентов на власть к избирателям, но и время, когда избиратель, желающий ответственно и осознанно сформировать органы власти, имеет право на социальную и политическую активность: высказывать и опубликовывать свои мнения и суждения, давать свои оценки, участвовать в митингах и шествиях, сопоставлять различные точки зрения. И роль журналиста именно в период выборов приобретает огромное значение - его профессионализм и гражданская позиция в освещении предвыборной агитации и анализе происходящего должны помочь избирателю сделать свой выбор.

Однако с 1999 года явочным порядком эти права граждан и журналистов упразднены.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, в принципе не обладая правом нормотворчества и, что особо предусматривается законодательством о выборах, правом регулировать условия предвыборной агитации, своим постановлением от 13 августа 1999 г. №8/52-З утвердила Разъяснения, в пункте 9 которых установила, что никто, за исключением зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений, зарегистрировавших федеральные списки, «не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации».

Это означало, что граждане, общественные объединения, журналисты были лишены предусмотренных Конституцией и законами России прав - права на свободное распространение информации, своих мнений, оценок, суждений. Ведь любая оценка (негативная или положительная) способна повлиять на волеизъявление избирателя, а значит, может быть расценена как незаконная предвыборная агитация.

Особенно печально, что подход ЦИК РФ с воодушевлением разделили не только избирательные комиссии (что объяснимо), но и судебные органы (Верховный суд РФ, рассмотрев законность Разъяснений, признал их юридическую состоятельность).

Этот подход к определению того, могут ли журналисты участвовать, нашел свою реализацию и на уровне закона. Новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что представители СМИ обязаны воздерживаться от ведения предвыборной агитации при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Сочетание же запрета журналистам быть субъектом предвыборной агитации с открытым перечнем действий, признаваемых агитационными, дает практически безграничные возможности для привлечения их к ответственности. Отсутствие же предельно ясных критериев отнесения распространяемых СМИ материалов к агитационным неизбежно приведет к тому, что журналисты будут чувствовать себя связанными возможностью привлечения к ответственности. Иными словами, это неизбежно приведет к самоцензуре журналистов.

Право на эффективную правовую защиту

Международное право предусматривает, что любой человек, чьи права были нарушены, имеет право на эффективную правовую защиту в национальном суде. Орган, принимающий решение об административном (а не судебном) характере жалобы, не должен быть частью того органа, против которого направлена жалоба. Такое положение будет применимым, например, в деле по рассмотрению жалобы против вещательной кампании.

Техническая группа ООН по проведению референдума в Малави рекомендовала, чтобы «в интересах независимого рассмотрения дел, в которых применяются ограничения на данное право [право на свободу выражения мнений], использовался механизм регрессного требования».

Обеспечение безопасности представителей СМИ

Журналистика является опасной профессией. Статистика, собранная представителями организаций, борющихся за свободу СМИ, показывает, что каждый год при выполнении своего профессионального долга погибают или получают ранения десятки профессиональных журналистов, людей, работающих в СМИ. Выборы не являются самой опасной частью их работы, однако напряженная и иногда сопровождающаяся насилием избирательная кампания может представлять опасность для тех, кто пытается честно и точно освещать ее ход.

Обязанности по обеспечению физической безопасности любого человека на своей территории несет соответствующее правительство, у которого есть конкретные обязательства в этом плане перед представителями СМИ. Признавая это, Всемирная конференция по правам человека, состоявшаяся в 1993 г., постановила:

Всемирная конференция поддерживает все более активное вовлечение (в освещение выборов) средств массовой информации, в отношении которых в рамках национального права должны быть гарантированы свобода и защита.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

ПУБЛИКАЦИИ ИРИС

THE MEDIA AND THE 1999 PARLIAMENTARY ELECTIONS IN RUSSIA

Автор: МФИС-ИРИС
Форма выпуска: Книга

Сборник статей. Издание подготовлено МФИС и ИРИС совместно с Национальным институтом прессы, в сотрудничестве с ЦИК РФ. На английском языке.

Подробнее >>>