ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Рут Леваш. Финансирование избирательных кампаний: сравнительное исследование
I. Введение
Наличие финансовых средств у политических партий может оказать серьезное влияние на избирательный процесс в демократических странах; на столько сильное, что в некоторых случаях, это может отразиться, по нашему мнению, на характере самих выборов.
Если правящая партия имеет значительное бюрократическое преимущество над оппозиционными партиями и имеет доступ к материальным ресурсам и финансам, нельзя сомневаться в нарушении принципа равных политических возможностей1. Подобным образом, если политический успех достигнут в основном благодаря финансовому превосходству, принцип также может быть поставлен под угрозу. Средства, получаемые от субсидий политических партий, могут оказывать влияние и даже контролировать поток информации, которая может быть определяющим фактором в деле проведения хорошо информированных выборов. Герберт Е. Александер в своей статье «Деньги и политика: Переосмысливание концептуальных структур»2 отмечает, что «Отличительной характеристикой денег является то, что они могут быть перечислены и конвертированы не обязательно раскрывая источник. Конвертируемость денег является основным преимуществом в политике...» Благодаря этому и по подобным мотивам в ряде стран введена система государственного финансирования избирательных кампаний. Оправдывающим обстоятельством такого финансирования является то, что это приводит к большей состязательности, поскольку позволяет кандидатам или партиям, не имеющим денежных средств, участвовать в национальных выборах на равных условиях со всеми остальными участниками. Одинаковые возможности участия в выборах могут быть достигнуты, если этот механизм, используемый для государственного финансирования, включает гарантии против злоупотребления властью со стороны правящей партии или отдельной личности.
К опасности, свойственной государственному финансированию, относится возможность «введения существующих партийных систем, как правило, предоставляя преимущества центральным партийным организациям над местными, замораживая взаимосвязи между основными партиями или коалициями, или не впуская новые или появляющиеся движения, одновременно поддерживая существующие действующие партии, даже возможно после того, как они уже не пользуются поддержкой».3 В какой бы форме не было государственное финансирование (например, предоставление бесплатного эфирного времени, налоговые стимулы на политические пожертвования, или каким-либо другим путем), должны быть гарантии того, что эти средства распределяются поровну.
Рассматривая вопросы, связанные с законодательством по государственному финансированию в исследуемых странах, возникают следующие вопросы:
- Должны ли финансироваться новые партии или кандидаты?
-Должен ли налогоплательщик финансировать избирательные кампании партий и кандидатов, потерпевших поражение, или они должны брать ответственность за риск на себя?
- Должен ли налогоплательщик финансировать кампанию, проводимую партией, которую он не поддерживает?
- Каким образом должен отчитываться получатель?
- Должна ли быть обязательная проверка этих средств, или отчетность о них, и должны ли быть требования по ведению определенных бухгалтерских журналов? Обеспечит ли применение общего закона о штрафах открытое проведение финансирования избирательной кампании?
- Должны ли налагаться ограничения на расходы, связанные с проведением избирательной кампании? 4
Каждая страна имеет разные подходы к государственному финансированию. Во всех исследуемых странах разрешено негосударственное финансирование, хотя в некоторых устанавливается порог на субсидии или на расходы из таких источников. Некоторые страны, опасаясь иностранного вмешательства в свои внутренние дела, запретили или ограничили суммы субсидий от зарубежных стран.
Сравнительный анализ, приведенный ниже, имеет целью исследовать методы регулирования финансирования избирательных кампаний, которые применяются в отдельных странах мира, пути их реализации и положения различных законов, касающихся наложения штрафов за их нарушение. Анализ включает следующие страны: Австралию, Канаду, Германию, Великобританию, Грецию, Индию, Израиль, Италию, Японию, Малайзию, Мексику, Нидерланды, Швецию, Тайвань, Таиланд и Турцию. Отчеты по бывшим или существующим коммунистическим странам, проводящим реформы избирательной системы (Болгария, Польша и Советский Союз) прилагаются. Хотя эти страны и не включены в сравнительный анализ, считаем, что большой интерес, порождаемый политическими и избирательными системами, в этих странах служит оправданием для их включения.
II. Государственное финансирование
А. Прямое финансирование
Только в половине из исследуемых стран осуществляется прямое финансирование партий или кандидатов, участвующих в избирательной борьбе. Этими странами являются: Австралия, Канада, Германия, Греция, Израиль, Италия, Мексика, Швеция, Тайвань и Турция5.
Законы стран, в которых осуществляется прямое финансирование, как правило, в качестве условия получения средств требуют минимальное количество голосов. Минимальным количеством, обусловленным другими условиями, может быть различный процент голосов:
0,5% от общего числа голосов в Германии; менее 1% - в Израиле, 1,5% в Мексике, 2% - в Италии, от 2 до 4% - Швеции, 4% - в Автралии, от 3 до 6% в Греции, 7% - Турции, 15% - в Канаде, и 75% необходимого числа голосов на выборах в Тайване.
Существуют две основные системы распределения средств, направленных на прямое финансирование. Первая, принятая в Канаде и Австралии, основывается на счете с детальным перечислением операций условных расходов. Вторая система, отмечаемая в других странах, осуществляющих прямое финансирование, основывается на формуле единообразной ставки, как правило, принимающей во внимание процент имеющих силу голосов, полученных на выборах. Однако последняя формула в определенных случаях не применяется. В Германии, например, объем государственного финансирования ограничивается общим доходом партии из других источников за четырехлетний период, начиная со второго календарного года, следующего за предоставлением компенсации. Немецкий порядок, принятый в 1984 году, основан на том, что партии не должны преимущественно финансироваться государством.6
В. Косвенное финансирование
Косвенное финансирование существует в различных формах во всех рассматриваемых странах. В Японии, где не разрешено прямое финансирование, субсидируется больше мероприятий, связанных с выборами, чем в любой другой исследуемой нами стране. К таким мероприятиям относятся: транспортные расходы во время избирательной кампании, бесплатные почтовые расходы, изготовление плакатов и оборудование официальных щитов для их развешивания, размещение рекламы в газетах, бесплатное эфирное время, оборудование мест проведения массовых митингов и собраний, где кандидаты произносят речи, публикация избирательных бюллетеней, содержащих сведения о кандидатах, и налоговые льготы на пожертвования политическим партиям.
1. Использование радио и телевидения для ведения избирательной кампании
Большинство стран, даже тех, которые ограничивают финансирование избирательных кампаний, субсидируют политическую рекламу и объявления, передаваемые по радио и телевидению7. Политика бесплатного эфирного времени, очевидно, принимает во внимание то, что оно является наиболее дорогой составляющей политической кампании во всех странах мира. Даже в США, где законом не предписывается бесплатное вещание, радиостанции должны предоставлять кандидатам эфирное время по самым низким ценам, взимаемым ими со своих коммерческих клиентов8. В странах, где эфирное время бесплатное, серьезной проблемой является распределение этого времени. Предоставление одинакового времени для каждой партии, может стимулировать образование небольших групп; с другой стороны, система, в которой время выделяется пропорционально числу мест или голосов, полученных на последних всеобщих выборах, обеспечивает статус кво9. Определенный компромисс был достигнут в Израиле, где всем партиям, в т.ч. и тем, которые не были представлены в предыдущем парламенте, выделяется десять минут, а каждой партии, уже представленной в парламенте, выделяется дополнительно еще три минуты на каждого члена парламента.
Особого рода проблема возникает в системах смешенного радиовещания, государственного и частного, например, в Канаде. Там эта проблема разрешается путем выделения фиксированного объема основного времени (шесть с половиной часов) для всех программ и радиостанций для всех партий в течение четырех недель перед днем выборов. Это время затем распределяется среди зарегистрированных партий, в соответствии с соглашением с ними, и если такое соглашение не достигается, распределение времени производится назначаемым правительством арбитром по радиовещанию.10
2. Другие косвенные субсидии
Только в Австралии, Израиле и Японии осуществляется бесплатное косвенное финансирование транспортных расходов, связанных с перевозкой избирателей или кандидатов во время избирательного периода. Косвенное финансирование почтовых расходов, связанных с выборами, осуществляется только в Великобритании, Японии и Мексике. Японским законодательством предоставляется право на бесплатную публикацию в газетах ограниченного числа рекламных сообщений во время предвыборной кампании. По шведским законам, с другой стороны, субсидии временно выдаются газетам. Это делается потому, что основные шведские ежедневные газеты являются партийными газетами, и субсидии газетам предназначены для распространения информации, которая так важна для демократии.
3. Налоговые льготы на субсидии (пожертвования)
Другим методом косвенного государственного финансирования, практикуемого в некоторых странах, является предоставление частным вкладчикам или партиям или кандидатам специальных налоговых льгот. Конфискуя налог, подлежащий уплате государству, правительство косвенно финансирует партии и кандидатов. Объем косвенного финансирования равен сумме, которая могла бы быть уплачена, без применения вычетов или скидок. К странам, в которых существуют такие налоговые льготы, относятся:
Канада, Германия, Япония, Мексика, Нидерланды, Тайвань, Таиланд, Турция и Великобритания (только на наследование). В большинстве этих стран установлен потолок на сумму, которая может быть удержана; в Нидерландах частные пожертвования вычитаются из налога, поскольку они составляют не менее одного и не более десяти процентов общего валового дохода человека. Частные пожертвования корпораций вычитаются из налога только тогда, когда они превышают 500 гульденов, но составляют не более 6% общего дохода. Немецкий закон устанавливает ограничения на вычеты из пожертвований, как частных лиц, так и корпораций до 60000 немецких марок {40000 американских долларов). В Японии пожертвования политическим партиям, вносимые частным лицом должны составлять более 10000 иен (76 американских долларов) в один год, чтобы оно было вычтено из общего дохода человека за облагаемый налогом год. В Канаде льготы предоставляются в виде налоговой скидки, нежели в виде вычетов: поскольку канадскому налогоплательщику не разрешается вычитать политические пожертвования при расчете его облагаемого налогом дохода за год, ему предоставляется налоговая льгота до 500 долларов в год на пожертвования зарегистрированным политическим партиям или официальным кандидатам на федеральных выборах. Поскольку эти суммы непосредственно вычитаются из подоходного налога, который налогоплательщик в любом случае должен платить, это на много благороднее, чем разрешенный законом вычет из облагаемой налогом суммы11. В то время как выше названные страны рассматривают налоговые льготы в качестве стимула для донора принимать участие в пожертвованиях и таким образом поощрять его к политической активности, в других странах, таких как Австралия и Греция, выражается озабоченность тем, что такие льготы пойдут на пользу только состоятельным донорам.
III. Негосударственное финансирование:
А. Ограничения по типам пожертвований:
В нескольких исследуемых странах частным лицам запрещается вносить деньги на проведение политических кампаний. В некоторых странах, таких как Германия, получателями средств являются партии, и поэтому не принято вносить пожертвования в поддержку отдельных кандидатов. В Японии и Тайване, однако, ограничения введены на самих кандидатов: японские законы запрещают кандидатам вносить пожертвования в своем избирательном округе, по тайваньским законам, с другой стороны, кандидатам запрещается принимать пожертвования от других кандидатов.
Правила на корпоративные пожертвования самые различные: от полного запрещения пожертвований в Израиле до ограничений на пожертвования, Вносимых определенными корпорациями в других странах. Наиболее типичными запретами являются те, которые касаются только государственного сектора, включая государственные компании в Греции, Индии и Турции, и касающиеся убыточных корпораций в Японии и на Тайване. Японские законы запрещают пожертвования, вносимые корпорацией в поддержку кандидата, являющегося ее директором или занимающего какую-либо другую влиятельную должность в корпорации. Немецкие и турецкие законы запрещают пожертвования, вносимые политическими фондами, благотворительными организациями, ассоциациями профсоюзов и анонимными лицами.
Другим распространенным ограничением является запрет на иностранные пожертвования. Развитые страны иногда оказывают влияние на более мелкие или бедные страны, используя экономические рычаги, в т.ч. субсидии партиям, политическим лидерам и изданиям.12 Статья 2(4) Устава Объединенных Наций обязывает государства «воздерживаться в своих международных отношениях от угрозы или использования силы против ... политической независимости» других государств. Ненасильственные действия, такие как пожертвования иностранных государств на проведение национальной политической кампании, непосредственно не регулируются Статьей 2(4), но ограничиваются общими принципами международного права. Эти принципы подтверждают точку зрения, что государство нарушает нормы невмешательства только тогда, когда его ненасильственная политическая деятельность препятствует народу другого государства осуществлять политические права и свободы, являющиеся составной частью международного закона о правах человека.13
Применимы ли эти правила международного закона или нет, дело заключается в том, что многие страны не доверяют другим руководствоваться ими и запрещают или ограничивают пожертвования, поступающие от иностранных государств, частных лиц или корпоративных органов. Хотя закон США в целом запрещает пожертвования от любых иностранных государств, в т.ч. от корпораций, некоторые лазейки остаются.14 Запреты на иностранные пожертвования содержаться в законах Чили, Франции, Германии, Индии, Японии, Малайзии, Мексики, Филиппин, Тайваня, Таиланда, и Турции. Израильский закон запрещает только пожертвования от корпораций, зарегистрированных в Израиле или за границей, но не ограничивает пожертвования от частных лиц, даже если они и не являются израильскими гражданами. Немецкий закон разрешает иностранные пожертвования, если они поступают из активов немецких граждан или предприятий, доля Германии в которых составляет более 50%.
В. Ограничения на субсидии
Кроме ограничений на виды источников финансирования, несколько стран накладывают определенные ограничения на пожертвования сами, или на суммы расходов, которые могут взять на себя кандидаты или партии. Наиболее распространенные ограничения, применяемые к пожертвованиям, это установления максимального уровня и требование отчетов.
Максимальные уровни существуют в Индии, Израиле, Японии, Турции и на Тайване. Индийский закон ограничивает пожертвования, вносимые компаниями, до 5% их среднего уровня доходов в течение трех последних финансовых лет. Израильский закон ограничивает размер субсидий от частного лица 20000 новых шекелей (около 10000 долларов США) или двойное увеличение этой суммы в год выборов. Японский закон предписывает различные максимальные уровни в зависимости от объема корпоративного капитала. Более того, сумма годовых пожертвований, внесенных частными лицами, не должна превышать 20 млн. иен (около 153,846 долларов США). Турецкий закон запрещает пожертвования, превышающие 50 000 000 лир (около 17,000 долларов США). Тайваньский закон устанавливает максимальный уровень в размере 20 000 новых тайваньских долларов (около 740 долларов США), и до 20% годового дохода на пожертвования кандидатам и максимальный уровень 200 000 новых тайваньских долларов (около 200 000 долларов США) - политическим партиям. Корпорации, с другой стороны, могут вносить на одного кандидата до 300 000 новых тайваньских долларов (около 11 100 долларов США) или до 3 000 000 (около 111 000 долларов США) - на поддержку партии.
Требование сведений об источнике и суммы субсидии существует в Австралии, Германии, Греции, Индии, в Израиле и Италии. Как правило, заявление о пожертвовании необходимо только в том случае, если оно превышает определенную сумму.
С. Ограничения, накладываемые на расходы по проведению избирательной кампании:
С целью недопущения коррупции в некоторых странах введены ограничения на расходы, которые берут на себя кандидаты или партии. Такие максимальные пределы на проведение кампании, касающиеся расходов, существуют в Великобритании, Индии, Израиле, Японии, Малайзии и на Тайване.15
IV. Законы осуществления обязательного контроля средств, используемых на проведение избирательной кампании в различных странах
Среди исследуемых стран, только Израиль, Тайвань и Турция имеют систему обязательного аудита финансирования политической кампании. Наиболее продуманная схема осуществления контроля и аудита имеется в Израиле, где это обязанность возлагается на государственного контролера.
Ряд специальных законов и постановлений определяют порядок ведения бухгалтерского учета и документации. Требуется быстрое представление партийных счетов. Государственный контролер должен представлять свой отчет, а весь процесс должен быть гласным. За нарушения к виновным могут применяться строгие штрафные санкции вплоть до привлечения к судебной ответственности. Подобные проверки осуществляются конституционным судом в Турции, хотя на это могут потребоваться многие годы. За нарушение турецкого закона о финансировании избирательной кампании могут налагаться штрафы. На Тайване аудит должен проводиться избирательной комиссией. На нарушителей могут быть наложены различные штрафы, и они могут быть осуждены на различные сроки тюремного заключения.
В других странах, включенных в материал исследования, или проведение проверки финансовых документов не требуется, как это имеет место в Канаде и Германии, или требуется представление отчета о результатах такой проверки в определенный правительственный или парламентский орган, который, в соответствии с общими требованиями не обязан проверять их точность. В Греции происходит переход с последней системы на предыдущую:
В соответствии с греческим законом, все партии и кандидаты должны публиковать и представлять свой баланс президенту парламента и министру внутренних дел. Проверка этого документа, однако, всегда до недавнего времени ограничивалась поверхностной проверкой. Это продолжалось до тех пор, пока в 1990 г. Министр внутренних дел не сделал заявления, что аудит должен включать также проверку всех необходимых документов.
Во всех странах мошенничество в отношении финансовых документов преследуется в судебном порядке, в соответствии с решением суда присяжных.
V. Заключение
По рассматриваемым странам было поднято несколько общих вопросов. В то время как во всех демократических странах в качестве основных принципов провозглашаются равноправные политические возможности, формы их применения различные, а иногда и несовершенные.
Одной из очевидных проблем является отсутствие эффективного способа проведения их в жизнь. Централизованная проверка независимым государственным органом часто просто отсутствует или является необязательной. Другой общей проблемой является вопрос о полной или частичной зависимости партий или кандидатов от корпоративных пожертвований. Многие считают, что применение требования гласности в отношении источника и суммы пожертвований и даже применение максимального уровня на пожертвования все же является недостаточным.
Хотя в нескольких странах установлен максимальный уровень н индивидуальные пожертвования, ни одна из исследуемых стран не установил максимальный уровень на общую сумму всех доходов, получаемых от частных пожертвований. Такой уровень может быть необходим в будущем для эффективного контроля финансирования кампании национальных выборов Во многих странах, понимая, что расходы на рекламу по телевидению и другие средства массовой информации являются основной причиною удорожания кампании требуют выделения дополнительного бесплатной времени на политическую рекламу.
Рут Леваш,
координатор, старший сотрудник по вопросам общего права
отдела общего права по Ближнему Востоку и Африке
библиотеки Конгресса по вопросам общего права
Март 1991 г.
1 Смотрите отчеты по Болгарии и Советскому Союзу.
2 Сравнительное политическое финансирование в 80-е годы, 9 (1989).
3 К.Полтайл «Государственное финансирование за границей, контрасты и последствия», в Мальбин М. Партии, заинтересованные группы и законы о финансировании избирательных кампаний 364-370 (1980).
4 В США ограничения на субсидии защищаются Верховным судом, но суммы, потраченные кандидатами и партиями, не могут быть ограничены без нарушения первой поправки Конституции (Бакли против Валео, 424 США. 1 (1976)].
5 Смотрите подробности в Таблице 1.
6 Относительно деталей в отношении прямого государственного финансирования см. Таблицу 2.
7 Для уточнений деталей см. Таблицу N3.
8 47 U.S.C. 315 (b) & (c) 9 (1988).
9 Paltiel, см. выше ссылка 3.
10 Сообщения новостей политического характера могут вызвать деликатный вопрос. В некоторых случаях свободой информации могут пользоваться в корыстных целях, путем фабрикования новостей для дополнительных публикаций. В этом случае это дело судебных органов (см. доклад по Израилю). Для получения более подробной информации относительно платного и бесплатного эфирного времени в различных странах см. Таблицу 3.
11 Для получения более подробной информации относительно косвенного финансирования см. Таблицу 4.
12 Л. Домрош, «Политика за границей: Невмешательство и оказание ненасильственного влияния на внутренние дела», 83, Американский журнал международного права 2 (1989).
13 Там же в 6 номере.
14 Там же на стр. 23-4, в частности, рассмотрение роли планового консультативного комитета (ПКК) относительно направления средств на проведение избирательной кампании.
15 Для получения более подробной информации относительно порядка негосударственного финансирования, см. Таблицу 5.
ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
