ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Вступление
Равное право избирать и быть избранным на государственные посты гарантируется целым рядом различных базовых документов о правах человека. Всемирная декларация прав человека 1948 г., а также Американская конвенция по правам человека 1969 г. закрепляют право на участие в государственных делах и право избирать и быть избранным в органы государственной власти. Однако международное право прямо не регулирует вопросы финансирования избирательной кампании как средства обеспечения таких прав.
Во всем мире признано, что финансирование выборов играет важную роль в обеспечении равных политических возможностей. Стоимость избирательной кампании является важным фактором при определении списка кандидатов. Отсутствие достаточного количества средств может поставить под вопрос сам принцип равенства политических возможностей, поскольку объем информации, на основе которой избирателями принимаются решения, в значительной степени зависит от наличия финансовых средств или субсидий, предоставляемых на рекламные цели. Необходимость привлечения больших сумм на проведение избирательной кампании может привести к тому. что кандидаты и лица, занимающие выборные должности, будут тратить слишком много времени на сбор денег в ущерб исполнению своих служебных обязанностей или общению с избирателями, не говоря уже о том, что такая ситуация способствует усилению скептического отношения общественности к политическому процессу как таковому.
Обеспокоенность по поводу финансирования предвыборной кампании особенно усилилась в последние годы в связи с увеличением стоимости проведения политических кампаний. В !99б г.. на общих выборах в Конгресс Соединенных Штатов, сумма средств, выделяемых на предвыборную кампанию, достигла 626,4 млн. долларов, что на 36,8 млн. долларов или 6,3 % больше рекордного уровня 1994 г. Подобное увеличение стоимости избирательных кампаний наблюдалось во многих странах, в которых проходили демократические выборы. Использование электронных вещательных средств, особенно телевидения. несомненно, является одним из важнейших факторов, обусловивших такой скачок. В Соединенных Штатах реформа финансирования избирательной кампании является постоянным вопросом, стоящим в повестке дня заседаний Конгресса. В первые недели работы 104 Конгресса было предложено более чем 40 законопроектов по данной реформе. Среди других предложенных мер можно отметить установление ограничений на добровольные пожертвования при выборах в Сенат и Палату представителей, предоставление определенных преимуществ участникам избирательного процесса, направленных также и на экономию средств, например: снижение тарифов на использование электронных вещательных средств и почтовых отправлений и целый ряд других преимуществ, особенно тем участникам, кто добровольно принял ограничения по расходам, в частности, специальные компенсационные выплаты тем кандидатам, чьи политические противники превысили указанные пределы, и т.п. Кроме того, предлагается ограничить или вообще упразднить пожертвования со стороны комитетов политического действия, запретить расчеты наличными, а также ввести норму, устанавливающую определенный процент средств, направляемых из округа, от которого баллотируется кандидат.
В Соединенных Штатах последнее время часто делаются заявления о нарушениях Закона о финансировании предвыборной кампании. Это может быть вызвано различными причинами и обстоятельствами, однако не следует думать, что подобные явления присуши только Соединенным Штатам и незнакомы другим странам мира. Борьба за получение средств, позволяющих вести успешную политическую кампанию, была одной из первопричин возникновения нескольких скандалов в ряде иностранных государствах. В Италии операция «Чистые руки», в рамках которой были проведены расследования нарушений законов о финансировании избирательной кампании, закончилась тюремным заключением сотен политических деятелей и бизнесменов. Некоторые из сопричастных лиц покончили жизнь самоубийством. Секретари крупных политических партий вынуждены были уйти в отставку. В Японии в последние годы разразился целый ряд подобных скандалов. Последним нашумевшим инцидентом был случай, когда политическим деятелям предлагались акции по выгодной цене в обмен на предоставление определенных административных льгот. В этом деле оказались замешаны 76 хорошо известных политических деятелей, в том числе 44 члена парламента, премьер-министр, ряд ключевых министров. В Испании недавно был снят иммунитет с местных сенаторов и конгрессменов, замешанных в незаконном выделении средств на политические цели. В России, в ноябре 1995 г., Генеральная прокуратура российской Федерации расследовала дело о передаче 16.7 млн. долларов телевизионной компании ОРТ. Перевод денег из государственного бюджета был санкционирован председателем правительства на цели рекламной кампании избирательного блока «Наш дом - Россия», возглавляемого премьер-министром.
В других государствах для сведения к минимуму вероятности коррупции и обеспечения более справедливого распределения средств, выделяемых на предвыборную кампанию, принимаются различные методы и подходы. В настоящем исследовании, опирающемся на материалы отчета Библиотеки права 1995 г., ставится цель рассмотреть указанные методы и подходы, пути их реализации, а также штрафные санкции, налагаемые в, соответствии с законами различных стран на нарушителей. В исследовании проанализирован опыт 20 стран: Австралии, Бразилии, Канады, Чешской республики, Франции, Германии, Великобритании, Греции. Индии. Израиля, Италии. Японии, Малайзии, Мексики, Нидерландов, России, Испании, Швеции, Тайваня и Турции. В этих странах установлены типичные избирательные системы, их выбор прежде всего преследует цель обеспечения широкой географической репрезентативности исследования. Среди рассматриваемых стран Бразилия. Франция. Израиль, Мексика, Россия и Тайвань проводят выборы верховной исполнительной власти также, как и Соединенные Штаты: всеобщим голосованием отдельно от выборов в парламент. В отличие от них остальные страны - участники исследования - являются парламентскими демократиями, верховная исполнительная власть в которых принадлежит премьер-министру, который не избирается всеобщим голосованием. Премьер-министр назначается партией или коалицией, которая имеет большинство голосов в одной или обеих палатах парламента. В свете финансирования выборов различие в избирательных системах, суть которого сводится к вариантам раздельных или объединенных выборов, имеет важное значение. Причина заключается в том, что избирательная кампания при всеобщих выборах президента или прямые выборы премьер-министра увеличивают обычные расходы на проведение выборов. Несомненно, выбор, сделанный всеобщим голосованием, требует значительно больших расходов, чем выбор, сделанный большинством в национальном законодательном органе.
В большинстве исследуемых стран для создания как можно более широкой конкуренции на выборах применяется система прямого государственного финансирования. Во всех странах, за исключением Малайзии, предусматривается и возможность непрямого государственного финансирования. В некоторых странах регулирование частных пожертвовании осуществляется за счет введения ограничений по типам жертвователей и/или по размеру пожертвования. Во многих странах вводятся требования по финансовой отчетности, обязывающие указывать размер поступлений и информацию о жертвователях. В ряде стран введены предельные уровни расходов на проведение предвыборной кампании. Применяются самые различные методы, но все они направлены на достижение одной цели: обеспечение демократических выборов. Каждый метод и подход строится на конституционных принципах и их толковании.
Государственное финансирование
Государственное финансирование осуществляется либо прямым, либо непрямым способом во всех двадцати странах исследования за исключением Малайзии. Основная опасность, связанная с государственным финансированием, состоит в возможности:
... институционализации существующей партийной системы, обеспечивающей, как правило, более выгодное положение центральным партийным организациям по сравнению с местными, замораживающей отношения между крупными партиями или доминирующими коалициями или блокирующей появление новых движений при сохранении положения существующих партий даже после того, как уровень их поддержки избирателями снизился.
В исследовании показано, что неравноправное распределение средств в пользу правящей партии может иметь место даже при отсутствии прямого регулирования вопросов финансирования и, разумеется, происходит независимо от наличия или отсутствия такого регулирования. Хотя посылка о том, что государственное финансирование в большинстве случаев обусловливает неравноправное распределение средств, остается в силе, вывод - государственное финансирование замораживает сложившуюся ситуацию и не допускает участие новых партий в избирательных кампаниях - может показаться слишком радикальным.
Например, в Мексике, где предусмотрено государственное финансирование, правящая партия имела приоритет на выборах в 1995 г., несмотря на принятую в стране систему прямого и непрямого государственного распределения средств. Законом Мексики предусмотрено предоставление эфирного времени, а также возможность приобретения эфирного времени на цели предвыборной кампании. Поступали жалобы о том, что мексиканские телевизионные компании отдают предпочтение правящей Институциональной революционной партии. Обвинения подтвердились. Было установлено, что в информационных выпусках время, отведенное освещению деятельности Институциональной революционной партии, было равно общему времени, отведенному на освещение 8 оппозиционных партий вместе взятых. Кроме того, было установлено, что телевизионные компании предоставляли правящей партии эфирное время для политических программ по льготным тарифам. После того как эти скандальные факты стали известны, мексиканским парламент принял реформу избирательной системы, в соответствии с которой была введена пропорциональная норма расходов на пользование эфирным временем за счет государственного финансирования: 20 % для политических партий и 12 % для кандидатов.
В Малайзии, в которой не предусмотрено государственное финансирование, правящая партия сумела остаться у власти за счет использования своего положения. Правящая коалиция в Малайзии полностью контролирует как радио, так и телевидение. Правительство решает, предоставлять ли эфирное время оппозиционным партиям или нет. Оказалось, что правительство Малайзии в период вплоть до начала последних выборов использовало самолеты, различные объекты и сооружения в рекламных целях.
Исходя из этих примеров можно сделать заключение, что хотя государственное финансирование способно повлиять на политические возможности партии во время выборов, оно не является основной причиной замораживания отношении между основными партиями или доминирующими коалициями. Несмотря на то, что государственное финансирование при обычных обстоятельствах может быть на руку правящей партии, в действительности с или без государственного финансирования любая партия, стоящая у власти, или ее кандидат имеют преимущественное положение. Будет ли и до какой степени будет иметь место злоупотребление таким положением, зависит от прочности демократического процесса.
Сомнения в отношении целесообразности государственного финансирования могут иметь самые разные основания. В то время, как в Соединенных Штатах раздаются многочисленные возражения по поводу тех или иных видов государственного финансирования парламентских выборов, результаты исследования показывают, что хотя в ряде стран запрещено прямое финансирование, там обычно допускается непрямое финансирование. В Великобритании, например, предложение о расширении прямого государственного финансирования было отвергнуто большинством Комитета по внутренним делам Палаты общин, в то же время здесь широко применяется непрямое государственное финансирование. Часто высказываются возражения по поводу того, что финансирование партии, не пользующихся широкой общественной поддержкой, ложится бременем на плечи налогоплательщиков. Кроме того, существует мнение, что сокращение финансирования партий, которые пользуются поддержкой избирателей, за счет предоставления помощи тем партиям, которые такой поддержкой не пользуются, является неоправданной и несправедливой мерой. В Нидерландах приводится другая аргументация против прямого финансирования. Согласно отчету по этой стране:
... в Нидерландах всегда существовало опасение в установлении формальной и законной связи между политическими партиями и государством. В целях сохранения автономии партий и предотвращения влияния последствии перемен в правительстве политические группы предпочитают опираться на членские взносы и пожертвования...
а не на государственное финансирование. Задача сохранения разделения между политическими партиями и государством также являлась проблемой в Германии - первой стране, в которой было введено финансирование деятельности политических партий. Чтобы избежать зависимости от выделяемых государством средств и не допустить увеличения не поддающихся проверке и контролю присвоений средств партиями, Конституционный суд Германии установил ограничение на размер государственного финансирования.
Для того чтобы развеять некоторые опасения по поводу несправедливого характера государственного финансирования, могут быть введены регулирующие нормы, обеспечивающие равноправное распределение средств. Ниже приведены применяемые в различных странах концептуальные подходы для достижения указанной цели.
Прямое финансирование
Среди двадцати изученных стран в шестнадцати предусматривается прямое финансирование партий и кандидатов, принимающих участие в выборах. В большинстве стран данной выборки для получения финансовых средств от государства требуется преодоление минимального порогового уровня голосов. Минимальный пороговый уровень, наряду с другими условиями, составляет: в Канаде - 15 %: в Италии - 5 %; во Франции - 5 %; в Турции - 7 %; в Греции - 1,5 %; в Австралии - 4 %; в Японии - 2 %; в Германии - 1 % от количества голосов, полученных на общих выборах, или 0.5 % голосов на последних национальных или европейских выборах: в Мексике - 1,5 %; в Швеции - 2,5 % и в Израиле - менее чем 1 % голосов.
Существуют две основных системы распределения государственных средств, выделяемых в рамках прямого финансирования. Первая система, принятая в Канаде, Австралии и России, предусматривает направление средств на целевые счета для осуществления допустимых законом расходов. Вторая система, принятая в других странах, предусматривает финансирование по формуле «единообразной ставки», обычно принимающей во внимание процент от количества действительных голосов, полученных на выборах.
Кроме денежных средств, выделяемых на проведение избирательной кампании, некоторые страны предусматривают регулярную (обычно ежегодную) поддержку политических партий. В то время как во Франции, Греции, Израиле, Испании и Турции предусмотрено выделение средств на цели предвыборной кампании и регулярную поддержку партии, в Швеции и Германии основой государственного финансирования является форма грантов. Было отмечено, что в большинстве стран, предусматривающих такой вид государственного финансирования, существуют партийно-централизованные политические и избирательные системы, в которых голосование проводится не столько за кандидатов, сколько за партии.
Непрямое финансирование
Во всех рассматриваемых странах, за исключением Малайзии, предусмотрены определенные формы непрямого финансирования. Япония является страной, где предусмотрены наибольшие субсидии, в том числе: предоставление бесплатного транспорта, бесплатной почтовой рассылки, изготовление плакатов и официальное выделение мест для размещения политической рекламы, размещение предвыборных агитационных материалов в газетах, предоставление бесплатного эфирного времени, предоставление мест для организации встреч кандидатов с избирателями, публикация избирательных информационных бюллетеней, содержащих данные о кандидатах, установление налоговых льгот в отношении пожертвований на политические цели. В других странах предусмотрена лишь часть таких льгот, но далеко не все. В некоторых странах принята система поддержки организации по партийной принадлежности. Деньги, направляемые партиям, могут быть смешаны с денежными средствами, выделяемыми на предвыборную кампанию.
Предоставление эфирного времени
В большинстве стран, даже в тех, где существует ограничение на государственное финансирование предвыборных кампаний, предусмотрено выделение субсидий для предоставления эфирного времени под политическую рекламу. Политика бесплатного предоставления эфирного времени проводится с учетом того факта, что электронные вещательные средства являются наиболее дорогостоящим компонентом политических кампаний. Даже в Соединенных Штатах, где закон не предписывает предоставления бесплатного эфирного времени, этим же законом закрепляется требование, чтобы радио- и телевизионные компании предоставляли политическим кандидатам эфирное время по наинизшим тарифам, предусмотренным для рекламы, взимаемым с «самых лучших коммерческих клиентов». Такое же требование установлено и в Канаде, где предусмотрено предоставление бесплатного эфирного времени, хотя только в минимальном объеме. Лишь в Малайзии и Тайване среди рассматриваемых стран не предусмотрено предоставление бесплатного эфирного времени или требование о снижении тарифов на эфирное время для политических партий или кандидатов.
Выделение бесплатного эфирного времени или предоставление эфира по сниженным тарифам может быть расценено как нарушение права свободы слова там, где такое право признано. Это поднимает другие проблемы в отношении справедливости и равноправия на выборах. Такие пути решения, как предоставление равного эфирного времени, как платного, так и бесплатного, могут привести к образованию множества «отколовшихся» групп. С другой стороны, предоставление эфирного времени пропорционально количеству полученных мандатов или числу голосов, полученных на предыдущих общих выборах, обусловливает статус-кво. Определенный компромисс был достигнут в Израиле и Испании, где каждая партия, включая те партии, которые не представлены в парламенте предыдущего созыва, получали по 10 минут, а каждая партия, уже представленная в парламенте, получала дополнительные минуты в соответствии с долей представительства в парламенте. В Германии государственные законы и межгосударственные договора требуют предоставления достаточного времени на телевизионную и радиорекламу в целях предвыборной агитации. Количество выпусков, продолжительность и время выхода в эфир агитационных предвыборных материалов определяется государственными радио- и телевизионными станциями пропорционально результатам предыдущих выборов в соответствии с соглашениями между компаниями электронного массового вещания и представителями основных партий.
В связи с происшедшими изменениями в области электронного вещания все больше стран в настоящее время разрешают деятельность частных коммерческих телевизионных и радиокомпаний со своей территории. Интересно отметить, что в Австралии принята поправка к Закону об электронном вешании, призывающая к запрету платной политической рекламы. Такая поправка была признана Верховным судом как неконституционная, поскольку нарушает право на свободу слова. В большинстве стран, однако, политическая реклама диффенцирована от коммерческой рекламы. Имеется целый ряд вполне разумных оснований для недопущения платной рекламы. Во-первых, существует опасение, что в данном случае те, кто не может позволить себе такую рекламу, будут полностью лишены возможности выхода в эфир. Во-вторых, существуют опасения в отношении возможности различных манипуляции со стороны «иностранных элементов» посредством СМИ.
Налоговые льготы
Другим, вызывающим определенные споры видом непрямого финансирования избирательной кампании является предоставление налоговых льгот частным жертвователям, партиям или кандидатам. Снимая налоги, причитающиеся государству, правительство, таким образом, осуществляет непрямое выделение средств партиям или кандидатам. Сумма непрямого финансирования равняется сумме, которая должна была бы быть получена в том случае, если бы не существовало освобождении или льгот. Некоторые страны возражают против такого подхода. Например, в Греции налоговые льготы, направленные на поощрение частных жертвователей, считаются нарушением принципа равенства. Кроме того, налоговые изъятия расцениваются как предоставление определенного преимущества состоятельным лицам или корпорациям. В Германии, в то же время, исключение пожертвований из налогооблагаемой базы, несмотря на законность такой операции, было сведено до уровня пожертвований, которые могут позволить себе рядовые граждане. Такое «снижение» произошло по решению Федерального конституционного суда, принятому в 1992 г., в соответствии с которым высокий уровень налоговых освобождении был признан неконституционным, поскольку он обеспечивал возможность большего влияния на исход выборов со стороны состоятельных налогоплательщиков.
К странам, в которых предусмотрены налоговые льготы, относятся Бразилия, Канада, Франция, Германия. Великобритания, Италия, Япония, Мексика, Нидерланды и Тайвань. Тип налогов и суммы, разрешенные к вычету или заявляемые как льгота, различаются в разных странах. Вновь принятое (в 1997) законодательство Италии разрешает налогоплательщикам выделять сумму, составляющую 0,4 % от личного подоходного налога, на цели финансирования партии или других политических организаций. Закон также разрешает вычеты до 22 % подоходного налога для физических лиц, а также компаний и коммерческих предприятий при выделении политическим организациям или партиям любых пожертвовании до определенного уровня. Во Франции вычеты из налогооблагаемой базы разрешены в отношении частных политических пожертвований. В Нидерландах пожертвования от физических лиц, а также от корпораций партиям вычитаются из суммы налогов при условии, что они превышают определенный процент от общего годового дохода жертвователя или от общей минимальной прибыли корпорации. В Японии льготы распространяются как на жертвователей за счет вычетов из налогов, так и на кандидатов, пожертвования на цели предвыборной кампании которых освобождаются от налогообложения. В Турции доходы политических партий также не облагаются подоходным налогом. Жертвователи при этом не имеют каких-либо особых льгот. В Тайване предусмотрен целый ряд различных налоговых льгот: кандидатам разрешено включать в декларацию расходы на цели предвыборной кампании в качестве целевых вычетов из подоходного налога. Когда же пожертвования делаются корпорациями, то они могут быть указаны в качестве расходов или убытков при подсчете налога за налогооблагаемый период. В Великобритании также предусмотрены различные налоговые стимулы. Законы Великобритании предусматривают освобождение от налога на наследство вклады, полученные политическими партиями, вместо вычетов таких сумм из налогооблагаемой базы или предоставления иных льгот в отношении подоходного налога. В Канаде предусмотрена только налоговая скидка для жертвователей. Скидка для жертвователей в Канаде является более «щедрой» чем обычный вычет из налогооблагаемой базы, поскольку сумма вычитается из подлежащего уплате налога. В Германии предусмотрена ограниченная налоговая скидка для физических лиц, но не для корпораций. В большинстве стран, в которых разрешены налоговые льготы, установлен потолок по таким вычетам и освобождениям.
Поддержка организации по партийной принадлежности
В некоторых странах исследовательским и образовательным институтам, работающим под партийной эгидой, а также женским и молодежным организациям предоставляются гранты. К таким странам относятся Греция, Германия, Мексика и Нидерланды. В отличие от других стран, где предоставляются указанные субсидии, в Нидерландах выделение грантов организациям партийной принадлежности является принципиальной формой государственного политического финансирования.
Конституциональный характер выделения средств политическим фондам был поставлен под вопрос партией «зеленых» в Германии. Федеральный конституционный суд Германии признал государственное финансирование законным в той части, в какой оно предоставляется под проекты гражданского образования, и в той степени, в которой фонды выдерживают определенные критерии ответственности, подотчетности и партийной принадлежности.
Выделение государственных средств на программы, осуществляемые под партийной эгидой, может, в то же время, поставить под вопрос соблюдение принципа равенства участия в выборах. В ходе выборов в Мексике в 1994 г. были сделаны заявления, что правительство использует программу социальных расходов для укрепления своей популярности в борьбе с сильной оппозицией. В соответствии с заявлениями оппозиционной партии PAN правительство планировало израсходовать 4 млрд. долларов США в течение двух месяцев накануне выборов в рамках Программы национальной солидарности PRONASOL-. Официальная эмблема PRONASOL имела три цвета национального государственного флага Мексики - красный, белый и зеленый - которые были оппозиционным партиям запрещалось использовать. Скандал вокруг PRONASOL был разрешен после достижения договоренности правительства и оппозиционных партий о том, что в рамках программы PRONASOL и других программ, направленных на борьбу с нищетой, не будет делаться каких-либо публичных заявлений в течение последних трех недель накануне выборов.
Другие непрямые субсидии
Исследование других видов непрямых субсидий, предоставляемых в других государствах политическим партиям или кандидатам, показывает, что в десяти из двадцати стран предусмотрены льготы в области печатной предвыборной агитации, в том числе в области тиражирования, рассылки и вывешивания агитационных материалов. Субсидии на перевозку избирателей выделяются в Австралии, Франции, Греции, Израиле. Японии и Турции. Бесплатное или льготное предоставление государственных зданий и помещений предоставляется в Греции и Великобритании.
Негосударственное финансирование
Ограничения в отношении жертвователей
Только в пяти странах из данной выборки установлен запрет на пожертвования на цели избирательной кампании от определенных категорий физических жертвователей: закон Японии запрещает кандидатам делать взносы в собственном избирательном округе; законы Тайваня запрещают кандидатам принимать пожертвования от других кандидатов, а в Австралии, Германии и Израиле существует запрет на пожертвования, принимаемые от анонимных жертвователей, при этом в Австралии и Германии такой запрет распространяется только на пожертвования, превышающие определенную сумму, а в Израиле запрет на пожертвования от анонимных и «несущественных» жертвователей также распространяется на любую сумму и сводится к взносам в предвыборные кампании кандидатов в ходе первичных выборов.
Положения, регулирующие корпоративные пожертвования, имеют самые различные формы: от полного запрета на такие пожертвования в Израиле до некоторых ограничений, введенных только в отношении определенных юридических лиц в других странах. Большинство ограничений, там где они введены, распространяются на государственные предприятия или на предприятия, получающие специальные субсидии от государства. Так, в России, например, запрещены пожертвования от местных органов власти, государственных и муниципальных предприятий, институтов и организаций, воинских частей и военных институтов и организаций. Другие специальные ограничения включают запрет на пожертвования со стороны профсоюзов в Бразилии и Турции. В Индии не разрешено принимать пожертвования от компаний, срок деятельности которых менее 3-х лет. В Германии, России и Турции также установлен запрет на пожертвования со стороны благотворительных и религиозных организаций.
Другим общим ограничением в отношении пожертвований является запрет на иностранные вклады. Экономически развитые государства часто оказывают свое влияние на менее крупные или менее состоятельные страны путем экономического давления, которое может иметь форму субсидий, выделяемых партиям, политическим деятелям и средствам массовой информации. В Статье 2 (4) Хартии Объединенных наций указано о необходимости «воздерживаться в международных отношениях от угроз и использования силы против ... политической независимости других государств». Несиловые политические действия лишают народы других стран возможности осуществить свои политические права и свободы, которые составляют неотъемлемую часть международного гуманитарного права.
Независимо от того, применяются или нет нормы международного права, факт остается фактом: многие страны не доверяют другим государствам и запрещают или устанавливают ограничения на пожертвования со стороны иностранных государств, физических лиц или корпораций. Хотя законы Соединенных Штатов, в общем, запрещают или вводят ограничения на пожертвования со стороны иностранных государств, включая корпорации, некоторые обходные пути все же остаются. В половине из рассматриваемых в исследовании стран иностранные пожертвования запрещены. В Канаде, Германии и России, правда, установлен только частичный запрет. В Германии законы запрещают иностранные пожертвования, превышающие определенную сумму. Закон Российской Федерации устанавливает запрет на пожертвования от российских юридических лиц, доля иностранного капитала в которых составляет более 30 %. Канадский закон запрещает любые пожертвования от иностранных граждан или резидентов, а также от всех корпораций, которые не ведут деловую активность в Канаде.
Ограничения на пожертвования
Во многих странах данной выборки применяются ограничения на пожертвования на политические кампании. Наиболее распространенные ограничения представляют собой установление предельных уровней поступлений (либо установленная сумма, либо процент от дохода). Также существуют требования в отношении отчетности. Предельные уровни для пожертвований в форме денежных средств существуют в Бразилии, Франции, Греции, Индии, Израиле, Италии (предельные уровни на пожертвования кандидатам, но не политическим партиям), Японии, Малайзии, Мексике, России, Испании, Тайване и Турции.
В тех странах, где пороговые величины для пожертвований не установлены, возникает обеспокоенность по поводу соблюдения принципа равноправия и демократического характера избирательных кампаний, когда вносятся крупные частные пожертвования. В стремлении свести к минимуму коррупцию в этих странах вводят требование об отчетности по взносам, превышающим определенные суммы. Так, в Австралии, Чешской Республике, Канаде, Германии и Японии предусматриваются детальные отчБты, если размер пожертвований превышает определенную сумму, установленную законом.
Отношение к вопросам финансовой отчетности по пожертвованиям и жертвователям весьма противоречиво. Правительство Швеции считает, что отчетность представляет потенциальное нарушение права избирателей на частную жизнь, тайну голосования, а также право партий на полную автономию и свободу от вмешательства. Кроме того, шведы считают, что включение имени жертвователя в отчет может привести либо к судебному разбирательству, либо поставить его в привилегированное положение.
Ограничения на расходы на цели избирательной кампании
Ограничения на расходы вводятся, как правило, с целью снижения затрат на избирательную кампанию. В Соединенных Штатах такие ограничения были признаны неконституционными, поскольку они устанавливают прямые и весьма жесткие рамки, влияющие на качество политических заявлений за исключением случаев, когда такие ограничения устанавливаются в отношении государственных субсидий. Запрет на прямое ограничение расходов на избирательную кампанию, предложенный в деле Бакли против Валео, был подтвержден в нескольких других прецедентах в Соединенных Штатах.
В четырнадцати из двадцати стран рассматриваемой выборки установлены ограничения на расходы. Тринадцать из этих стран устанавливают ограничения на расходы кандидатов, в шести установлены ограничения на расходы политических партий. В пяти странах такие ограничения устанавливаются на расходы как кандидатов, так и политических партий.
В тех странах, где предельные уровни расходов не установлены, нет ограничений на добровольные пожертвования.
Отчетность и гласность
В десяти из двадцати стран данного исследования требования закона четко устанавливают необходимость финансовой отчетности по политическим кампаниям. Во Франции расходы на предвыборную кампанию кандидатов на пост президента должны быть опубликованы в официальных газетах, аналогичные отчеты кандидатов в парламент должны сдаваться в отдел Национальной Ассамблеи и обнародоваться. В Греции предусмотрена ежегодная отчетность партий, имеющих право на государственное финансирование. Отчеты должны публиковаться в двух ежедневных газетах. Независимые кандидаты также подпадают под действие положений об отчетности. В Германии и Японии законы требуют только общих отчетов о взносах, превышающих определенную сумму, которые должны опубликовываться в официальных газетах. В Израиле отчеты публикуются только после их передачи начальником государственного Контрольно-финансового управления в законодательный орган. В Великобритании, Индии и Италии предусматривается представление, но не обязательное опубликование, отчетов для общего ознакомления.
В большинстве стран, независимо от того, предусмотрено ли в них обнародование отчетных документов или нет, требуется предоставление отчетов о расходах. Такие отчеты обычно представляются в палату представителей или в специальные избирательные комитеты. В некоторых скандинавских странах отчеты в отношении поступлений и расходов на цели избирательной кампании не предусматриваются. Такое положение отражает веру в то, что такие отчеты являются потенциальным нарушением прав избирателей на частную жизнь, тайну голосования и прав партий на внутреннюю автономию и свободу от постороннего влияния.
Во всех странах любые противоправные действия по вопросам политического финансирования преследуются законами.
Заключение
Вопросы и опасения, поднятые в Соединенных Штатах относительно финансирования политических кампаний, разделяют и во многих других государствах. Законодательные решения, принятые в странах данной выборки, отражают не только их приверженность к демократическому процессу, но также и верность конституционным принципам. Вопросы, связанные с интерпретацией принципов свободы слова, а также права на частную жизнь и равноправие перед законом, трактуются в разных странах данного исследования различным образом. Несмотря на то, что налоговые льготы, как способ непрямого финансирования, считаются в Греции нарушением принципа равноправия, в одиннадцати других странах такой принцип получил признание, в том числе во Франции, Великобритании, Италии, Японии и других государствах. В то время как в Австралии запрет на предоставление эфирного времени на цели предвыборной агитации считается нарушением права на свободу слова, во многих других странах такой запрет не считается противоправной мерой. В Соединенных Штатах установление предельного уровня расходов на политическую кампанию признано неконституционным, поскольку нарушает принцип свободы слова при отсутствии государственного финансирования. Таким образом, несмотря на то, что установлен запрет на введение обязательных к соблюдению ограничений в отношении расходов на избирательную кампанию при выборах в Конгресс, что является нарушение прав, закрепленных в Первой Поправке, суд утвердил ограничения на добровольные расходы в ходе президентских выборов. Поскольку все страны, в которых установлены ограничения на расходы, за исключением Малайзии, допускают определенные формы государственного финансирования, позиция Соединенных Штатов необязательно находится в противоречии с позицией других стран.
Во всех странах данной выборки наличие денежных средств, несомненно, является фактором, определяющим первичные решения политических деятелей баллотироваться или не баллотироваться на выборах. Отсутствие достаточных средств ставит партию или кандидата в явно проигрышное положение. Именно этот аргумент лежит в основе политики почти всех рассматриваемых стран в отношении предоставления специальных субсидий кандидатам и партиям. Такие субсидии предоставляются либо прямо, в качестве прямых выплат, либо косвенно, за счет предоставления помещений, сооружений и иных объектов, а также услуг, необходимых для проведения избирательной кампании. Очень сложно оценить, насколько успешно работает система государственного финансирования с точки зрения защиты свободной конкуренции и снижения уровня противозаконных действий. Последние скандалы разразились в тех странах, где действует такая система.
В общем, совершенно ясно, что возросшая роль денег в политике вызывает определенные опасения. В Соединенных Штатах расходы на предвыборную кампанию с 1970-х годов значительно превысили общий рост стоимости жизни. Этот факт убедительно показывает необходимость реформы финансирования избирательной кампании. В данном исследовании показаны некоторые пути, которые, возможно, окажутся приемлемыми для Соединенных Штатов без нарушения конституционных прав. В заключение необходимо отметить, что Соединенные Штаты являются единственной страной, в которой нет ограничений на государственное финансирование или ограничений на расходы на выборы в национальные законодательные органы. Единственными странами в данной выборке, где не предусмотрено бесплатное предоставление эфирного времени кандидатам, являются Малайзия и Тайвань. Возможно, некоторые меры, принятые в рассматриваемых странах, могут быть приняты на вооружение и Соединенными Штатами в той степени, в какой они не вступают в противоречие с правами, гарантированными Конституцией. Кроме того, как было указано выше, ограничения на добровольные расходы могут не противоречить общепринятой практике в других странах. Хотя ни одна из стран данного исследования не имеет безупречной системы, в общем, похоже, что различные элементы таких систем могут быть рассмотрены в качестве возможных вариантов для примера.
Подготовила:
Рут Ливаш,
ведущий специалист отдела законодательных исследований
юридическая библиотека, Библиотека Конгресса США
Май, 1997 г.
ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
