Региональные выборы 2000 года: итоги и задачи избирательных комиссий
Председатель ЦИК России А.А. Вешняков
Доклад Председателя ЦИК России А.А. Вешнякова
на совещании председателей избирательных комиссий
субъектов Российской Федерации
Москва, 15 февраля 2001 года
Уважаемые коллеги!
2000 год, как никакой другой из последнего десятилетия, был богат избирательными кампаниями. Кроме выборов Президента Российской Федерации, результаты и особенности которых уже стали достоянием общественности, окончание прошлого века в России сопровождалось активным политическим процессом - выборами депутатов 23 законодательных (представительных) органов и 44 глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатов более трех тысяч представительных органов местного самоуправления и глав 2,5 тысяч муниципальных образований.
Коротко о выборах в законодательные органы государственной власти. Предстояло избрать 847 депутатов в 753 одномандатных и 28 многомандатных избирательных округах. В результате выборов в 23 субъектах Российской Федерации замещено 797 депутатских мандатов, или 94 процента от их общего числа.
Все региональные законодательные органы государственной власти сформированы в правомочных составах, в 9 субъектах Российской Федерации - в полных составах.
Что касается выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то помимо стопроцентного результата отмечу обновление, как принято говорить, губернаторского корпуса практически на одну треть.
Прежде чем перейти к оценке и характеристике избирательных действий применительно к особенностям выборов депутатов региональных парламентов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (глав администраций, губернаторов, президентов), в нескольких словах скажу об общих тенденциях, наблюдавшихся в этих избирательных кампаниях.
Помимо политических страстей, жесткого противостояния финансово-промышленных структур и острого соперничества личностей, особенностью региональных выборов явилось непременное наличие у большинства кандидатов активно действующих избирательных штабов, в которых немаловажную роль играли специалисты политических технологий. Разнообразные, нередко агрессивные действия политтехнологов стали еще рельефнее, подчеркивали профессионализацию участников избирательного процесса, в том числе российских избирателей.
Теперь они все реже «откликаются» на такие знаки внимания со стороны кандидатов, как адресные письма, цветные календарики, миниатюрные транспортные схемки и прочие приемы, призванные создать обстановку умиления и безграничного доверия к ловцам их голосов.
Цена рассчитанной на легковерность агитации, предвыборных программ-наметок и клятвенных обещаний в сознании людей стремительно приближается к реальному уровню, определяемому практикой и житейским опытом. Похоже, избиратели начинают осознавать, насколько верна крылатая фраза начала прошлого века - «Никогда столько не лгут, как во время войны, после охоты и до выборов».
В то же время усиливается понимание того, что выбор должен делаться осознанно, обстоятельно и ответственно. Это вселяет определенный оптимизм, поскольку, как метко заметил известный английский драматург и политический деятель Джордж Бернард Шоу, демократия не может стать выше уровня того человеческого материала, из которого состоят ее избиратели.
Характерными для выборов стали многочисленные случаи отказа кандидатам в регистрации и даже отмена регистрации, которая применялась в половине всех избирательных кампаний регионального уровня.
Появилась своего рода процессуальная новинка в виде оговоренной законодателем процедуры контрольного пересчета голосов избирателей. Речь в данном случае идет об опыте Пермской области. Здесь впервые в соответствии с законодательством проводился повторный (контрольный) подсчет голосов на ряде избирательных участков. Порядок проведения жеребьевки для определения избирательных участков и повторного подсчета голосов согласно нормам областного закона определила Избирательная комиссия области. Жеребьевку проводили в территориальных избирательных комиссиях сразу после подписания протоколов об итогах голосования.
На основании итогов жеребьевки контрольный пересчет голосов проводился на 180 избирательных участках. На 174 избирательных участках при пересчете не зафиксировано никаких отклонений от установленных итогов голосования. На шести избирательных участках расхождения с протоколами составили суммарно всего 7 голосов, что никак не повлияло на результаты выборов.
Такая форма контроля, по мнению Избирательной комиссии Пермской области, дисциплинирует участковые избирательные комиссии, повышает доверие к результатам выборов, особенно со стороны проигравших кандидатов, но в то же время требует дополнительных организационных усилий и финансовых затрат.
Особой приметой региональных выборов 2000 года можно считать то, что по сравнению с предыдущими выборами государственных органов власти субъектов Российской Федерации почти в 2,5 раза увеличилось количество наблюдателей на избирательных участках. Всего, по имеющимся у нас данным, наблюдение за ходом голосования осуществляли около 200 тысяч человек. В отдельных случаях, когда региональные выборы совмещались с муниципальными, при голосовании и подсчете голосов избирателей присутствовали свыше 10 наблюдателей. А при посещении представителями ЦИК России в декабре 2000 года избирательного участка в городе Ставрополе был зафиксирован своего рода рекорд - 27 наблюдателей.
Примечательно, что наблюдатели перестали быть статистами: они активно фиксируют нарушения, допущенные членами участковых комиссий и иными участниками избирательного процесса при голосовании, а также при подсчете голосов. К примеру, в территориальные избирательные комиссии в Волгоградской и Курганской областях от наблюдателей поступило соответственно 42 и 35 жалоб на действия или бездействие участковых комиссий.
Бывает, что активные действия наблюдателей позволяют не только выявлять правонарушающие действия, но и привлекать к ответственности тех, кто пытается их совершить.
Любопытен пример из Ульяновской области. Здесь попытка фальсификации итогов голосования по выборам главы администрации Ульяновской области на избирательном участке N 643 завершилась плачевно. Один из членов участковой комиссии пытался «подкорректировать» избирательные бюллетени, в которых голоса избирателей были отданы кандидату В.Шаманову. Приклеив лейкопластырем к пальцу карандаш, он делал дополнительные отметки в бюллетенях, чтобы они стали недействительными. Благодаря бдительности наблюдателя, все закончилось привлечением незадачливого члена комиссии к административной ответственности.
Кстати, не утратили интереса к выборам в России и за рубежом.
В последние месяцы 2000 года иностранные (международные) наблюдатели осуществляли мониторинг выборов в Краснодарском крае, Брянской, Калининградской, Мурманской областях, г. Санкт-Петербурге, Чукотском автономном округе. Полагаем, что эта тенденция сохранится и в будущем. И соответственно, нужно строить работу с иностранными (международными) наблюдателями, руководствуясь федеральным избирательным законодательством.
Подробная регламентация порядка организации голосования и подсчета голосов, действенный общественный контроль, как показывает практика выборов, способствовали тому, что значительно сократилось количество жалоб и обращений, касающихся этой важной стадии избирательного процесса. Практически исчезли аргументированные жалобы, ставящие под сомнение итоги выборов по основаниям, связанным с процедурой голосования избирателей и установлением результатов выборов.
Коротко об электоральном поведении избирателей в период региональных выборов.
Наибольшая активность избирателей зарегистрирована на выборах губернатора Саратовской области - 75 процентов. Наименьшую активность проявили избиратели Владимирской области - 34 процента, таким образом разница в активности избирателей весьма существенная -более чем в два раза.
Против всех кандидатов в среднем проголосовали 7,3 процента принявших участие в голосовании избирателей - почти в 4 раза больше, чем на выборах Президента Российской Федерации в 2000 году, и в 2,5 раза больше, чем на последних парламентских выборах.
Для сравнения, на выборах глав исполнительной власти 69 субъектов Российской Федерации, прошедших в 1995-1997 годах, против всех кандидатов в среднем проголосовали 5,9 процента избирателей или на 1,4 процента меньше, чем в 2000 году.
Самый высокий процент избирателей, голосовавших против всех кандидатов - 20,3 - зафиксирован на выборах в Саратовской области, в Коми-Пермяцком автономном округе - 17,8 процента (на основных выборах), в Курской области - 12,3 процента. Причина, видимо, в том, что в этих регионах были сняты с регистрации основные претенденты на победу в выборах.
Теперь подробнее о каждом из видов проведенных выборов, о том, в чем они схожи и чем отличались друг от друга.
Начнем с формирования законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Поскольку основные цифры уже названы, обратимся к более конкретным данным.
В основном эти выборы проводились по мажоритарной системе. Только в Калининградской, Свердловской областях и Корякском автономном округе депутаты по общерегиональным округам избирались по пропорциональной системе.
О своем намерении участвовать в избирательной кампании заявили около пяти тысяч кандидатов, из них 13,4 процента выдвигались избирательными объединениями и блоками, 16,8 процента использовали право самовыдвижения. На стадии выдвижения из дальнейшей предвыборной борьбы выбыл каждый десятый кандидат.
В среднем на один депутатский мандат претендовали пять зарегистрированных кандидатов.
Как показала практика, для многих кандидатов регистрация не стала гарантией участия в голосовании: список претендентов на депутатские мандаты сократился на 142 человека, причем большинство выбыло по личным мотивам, 30 - по причине отмены регистрации из-за обнаружения правонарушающих действий со стороны кандидатов.
Так, в восьми случаях причиной вынесения решений об отмене регистрации было нарушение порядка сбора подписей избирателей на этапе выдвижения, из них два решения - на выборах в Калининградскую и Владимирскую областную Думу и шесть (!) - на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл, где решения принимались республиканским судом за два (!) дня до дня голосования;
в семи случаях - нарушение правил агитации, из них: два решения вынесено во Владимирской области, пять - в Республике Марий Эл, Республике Хакасия, Брянской и Калининградской областях, в Агинском Бурятском автономном округе;
в трех случаях недостаточное число достоверных подписей: у двух претендентов на места в Брянской областной Думе и у одного - в Читинской областной Думе;
два кандидата вынуждены были прекратить борьбу за места в региональных парламентах, поскольку указанные ими сведения об имуществе (доходах) были признаны недостоверными (Сахалинская и Калининградская области).
Во всех остальных случаях вынужденные потери в корпусе зарегистрированных кандидатов также вызваны правонарушающими действиями.
Отмечается крайне пассивная позиция общественных политических объединений различных уровней и направлений, которые в период выборов оставались в тени.
Обратимся к фактам. Имели право участвовать в выборах 907 общественных объединений, воспользовались этим правом только 99.
Избирательные комиссии зарегистрировали лишь 13 избирательных блоков, в состав которых вошли 34 объединения.
Из 4519 зарегистрированных кандидатов в депутаты избирательные объединения и блоки выдвинули всего 674, причем лишь половина из них указала свою принадлежность к общественным объединениям! Объясняется это, видимо, нежеланием публично заявлять о своих политических связях из-за меняющейся политической конъюнктуры.
В ходе основных выборов избрано 756 депутатов. Остался незамещенным 91 депутатский мандат. Из этого количества две трети вакансий образовалось из-за недостаточной явки избирателей. В 21 избирательном округе число голосов, поданных против всех кандидатов, превысило сумму голосов, набранных кандидатом, получившим наибольшую поддержку избирателей. В 4 округах выборы не проводились, поскольку они стали бы безальтернативными.
На наш взгляд, возможны несколько причин протестного голосования:
- отсутствие достойных кандидатов, которые могли бы заинтересовать избирателей своими программами;
- «грязный» характер избирательных кампаний, проходящих с нарушениями избирательного законодательства, что влияет на настроения избирателей;
- непростая социально-экономическая ситуация в отдельных округах. Из кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями и блоками, только 84 [1] стали депутатами. Это ли не свидетельство своевременности и важности принятия Государственной Думой законопроекта «О политических партиях» в первом чтении, стимулирующего работу политических партий в регионах.
Говоря о выдвижении и регистрации кандидатов на выборах руководителей исполнительных органов государственной власти, хотелось бы отметить сразу - лишь 14 из 1762 политических общественных объединений выдвинули и зарегистрировали своих кандидатов. Сколько же их было - кандидатов, баллотирующихся от лица общественных объединений? Цифра эта и поучительна, и символична -13!
В то время, как всего на выборах в 44 регионах выдвигались 393 кандидата, наибольшее число претендентов на должность главы исполнительного органа власти было в Санкт-Петербурге - 29 человек. Наименьшее - по 3 соискателя на указанные должности - в Алтайском крае, Агинском Бурятском и Ямало-Ненецком автономных округах.
Девять из десяти кандидатов были зарегистрированы с использованием процедуры сбора подписей избирателей. В 14 из 44 региональных законов предусматривалась возможность внесения избирательного залога. Из числа баллотировавшихся избирательный залог внесли 38 кандидатов. Только один из них стал главой исполнительной власти (Республика Марий Эл).
Наиболее активно к залоговому способу выдвижения прибегали кандидаты в Калининградской области. Из 12 кандидатов в губернаторы этой области 8 использовали право избирательного залога. Кстати говоря, «смешная» сумма избирательного залога (25 тысяч рублей) как бы сама стимулировала претендентов в губернаторы остановить свой выбор именно на этом способе выдвижения.
Самовыдвижением воспользовались 32 зарегистрированных кандидата. В результате выборов ни один из них не был избран главой исполнительной власти.
Как и на выборах региональных парламентов, не обошлось без необходимости привлечения к ответственности.
Областной суд отменил регистрацию кандидата на должность главы администрации Курской области А.В. Руцкого, вменив в вину известному политику то, что он не указал в представленных им сведениях автомобили ГАЗ-3102 и «Лендровер», 280,7 кв. м жилья в Москве и 60,7 кв.м - в Курске, а также допустил ряд других нарушений, связанных с использованием преимуществ служебного положения, несоблюдением правил предвыборной агитации.
К сожалению, этот пример грубого нарушения законодательных требований не стал единичным. В той или иной мере из-за сомнительного, с точки зрения законопослушания, поведения еще пять претендентов в губернаторы выбыли из списка зарегистрированных кандидатов.
В 29 случаях кандидаты прекратили предвыборную борьбу по личному заявлению. Интересно, что именно на последнюю неделю накануне дня голосования приходится 60 процентов таких случаев. Может, это признак зарождения новой технологии?
Из личных заявлений кандидатов, добровольно и не всегда добровольно отказавшихся от участия в выборах, и комментариев прессы можно сделать вывод, что существует ряд типичных причин для снятия своей кандидатуры:
- нежелание продолжать борьбу при отсутствии шансов на успех;
- протест против административного или иного давления;
- неспособность выдерживать конкуренцию и нервное напряжение;
- шантажа с чьей-либо стороны или нежелание в отдельных случаях компрометировать себя (например, при очевидности обнаружения недостоверных подписей);
- партийная дисциплина, обязывающая подчиниться решению о снятии кандидатуры;
- заранее запланированное действие (так называемые «подсадные» кандидаты).
Степень конкуренции можно проиллюстрировать следующими данными. Максимальное число баллотировавшихся кандидатов (13) было в Ставропольском крае и Псковской области, минимальное - (2) в Хабаровском крае, где мало кто решился соперничать с чрезвычайно популярным среди дальневосточников губернатором В.И. Ишаевым, получившим на выборах 88 процентов голосов избирателей.
Уважаемые коллеги!
Только что мы рассмотрели некоторые итоги региональных выборов с точки зрения, если так можно выразиться, информационно-оценочной.
Теперь обратимся к вопросам законодательного обеспечения избирательного процесса, наиболее значимым процедурам и особенностям выборов, которые волнуют и политологов, и специалистов избирательных технологий, и, конечно, непосредственно организаторов выборов.
Начнем с предвыборной агитации - пожалуй, одной из самых проблемных составляющих большинства избирательных кампаний.
Анализ нарушений законодательства о выборах в этой сфере показывает, что наиболее часто допускаются нарушения, связанные с оказанием предпочтения определенным зарегистрированным кандидатам. Обычно при этом игнорируются нормы закона, согласно которым эфирное время и печатная площадь для агитационной деятельности должны оплачиваться исключительно через избирательные фонды. Все это имело место в абсолютном большинстве регионов и особенно проявилось в Удмуртской Республике, Владимирской, Курганской и Тюменской областях, где в качестве кандидатов выступали действующие главы исполнительной власти.
Региональные периодические печатные издания в Магаданской, Псковской, Калининградской и некоторых других областях не считали для себя обязательными требования закона о публикации сведений, касающихся оплаты агитационных материалов из избирательных фондов конкретных кандидатов.
Одним из лидеров среди нарушителей правил предвыборной агитации можно, видимо, считать Курскую область: ведь только Избирательной комиссией области рассмотрено 46 заявлений избирателей и других непосредственных участников избирательной кампании по выборам губернатора об агитационном беспределе средств массовой информации.
В Брянской, Владимирской, Псковской областях, Усть-Ордынском Бурятском автономном округе и других регионах политтехнологи некоторых избирательных штабов претендентов на должность главы исполнительной власти «учредили» так называемые газеты-однодневки, которые активно включились в избирательную кампанию, нарушая ряд законодательных требований.
Кстати, в той же Брянской области отмечено возникновение газет - «двойников» - позаимствован, как видим, опыт «подсадных» кандидатов.
Следует признать, что, работая в сложных условиях недостатка времени и острого соперничества кандидатов на избрание на выборные должности, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации не всегда правильно оценивали возникшую ситуацию и непрофессионально использовали свои полномочия по привлечению нарушителей закона к ответственности.
В этой связи подчеркну, что в условиях, когда финансовое неблагополучие значительной части средств массовой информации делает их зависимыми от политических интересов высокопоставленных чиновников или финансово-промышленных групп, печать, радио и телевидение нередко используются как орудие предвыборной борьбы.
При этом суть конституционного права на свободу слова извращается и превращается в «свободу» противоправной предвыборной агитации, в «свободу» обогащения «по-черному» в ходе избирательной кампании. Это создает несомненную угрозу основам выборной демократии России.
Возможно ли противостоять этому? Да, у нас есть для этого определенные законом средства, но, к сожалению, они не используются в должной мере.
Для исправления ситуации мы должны придерживаться общей принципиальной позиции с правоохранительными органами, Минпечати России, его территориальными подразделениями. Закон един для всех. Каждый факт его нарушения должен стать предметом гласности и профессионально оцениваться. Без усиления координации наших действий по пресечению противоправной агитации не обойтись.
Последний аспект прокомментирую. Кроме избирательного законодательства есть Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором предусмотрен механизм приостановления и лишения лицензий организаций телерадиовещания, грубо нарушающих законодательство, в том числе законодательство о выборах. Из-за пассивной позиции избирательных комиссий и Министерства печати России этот механизм привлечения к ответственности СМИ не работает.
Избирательные комиссии должны активнее вести также информационно-разъяснительную работу.
Поясню эту мысль на примере. Впервые технология кандидатов-»двойников» была применена в декабре 1998 года на выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Цель - дезинформировать избирателей, подорвать правомерную агитационную деятельность и тем самым «оттянуть» голоса избирателей от настоящих кандидатов. Эта цель не была достигнута, так как Санкт-Петербургская избирательная комиссия при активном содействии ЦИК России своевременно и умело осуществила целый комплекс информационных мер.
Два года спустя прием с использованием кандидатов-»двойников» применялся на выборах главы администрации Брянской области. Напомню, все «двойники» регистрировались в областной комиссии через доверенных лиц, через них же внесли избирательный залог. К сожалению, на этот раз черный РR-расчет организаторов «шоу двойников» в некоторой степени оправдался - каждому из них удалось «оттянуть» примерно 5-6 процентов голосов избирателей у реальных кандидатов в губернаторы.
Второй блок проблем состоит из двух составляющих: собственно процесса финансирования и контроля за процедурами привлечения денежных средств в избирательные фонды, их расходованием и отчетностью.
Сначала о финансировании выборов. Практика свидетельствует: в бюджетах субъектов Российской Федерации, как правило, предусматриваются средства на проведение выборов. Но эти средства избирательные комиссии не всегда получают своевременно и в полном объеме.
Так, на выборах губернатора Псковской области средства поступили только за 18 дней до дня голосования, да и то в количестве 28 процентов от запланированного объема. В Корякском автономном округе, где выборы губернатора проводились 3 декабря прошлого года, обязательства по финансированию по сей день так до конца и не выполнены. Трудности с финансированием выборов глав администраций были в Читинской области, Коми-Пермяцком, Усть-Ордынском Бурятском автономных округах и в некоторых других регионах.
Предоставленное законом право на кредит при несвоевременном получении бюджетных средств на выборы пока еще не стало эффективным способом решения этой проблемы.
Тем не менее, этот механизм может работать. В Воронежской области этим правом воспользовались. Поскольку бюджетом области на выборы губернатора предусматривалось 17,6 млн. рублей, а фактически выделили лишь 4,6 млн. рублей, Избирательная комиссия области обратилась с просьбой о кредите в один из банков и получила 12 млн. рублей, заручившись при этом согласием администрации области, которая выступила в качестве поручителя.
Говоря о финансировании собственно деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, отмечу, что ЦИК России взяла «стратегический» курс на увеличение доли средств федерального бюджета на оплату труда сотрудников этих комиссий. Кроме того, сейчас анализируются предложения комиссий, касающиеся численности работников, их загруженности, а также состава так называемых прочих расходов. В марте планируется принять комплексное решение по этим вопросам, разумеется с учетом бюджетных возможностей.
Как видим, непреодолимых барьеров в получении бюджетных средств в общем-то нет. Но вот их использование вызывает серьезную озабоченность. Тем более неприятно об этом говорить, что вина здесь лежит только на самих избирательных комиссиях, персонально ответственных за этот вопрос председателей комиссий всех уровней.
Это подтверждается проведенными ЦИК России и Счетной палатой Российской Федерации проверками.
Обратимся к федеральным выборам 1999-2000 годов. Наибольшие затраты (около 60% от общих расходов) связаны с оплатой труда членов избирательных комиссий, работников их аппаратов и привлекаемых к работе в комиссиях лиц. 20 процентов средств предназначались на содержание избирательных участков, помещений, комиссий, приобретение оборудования и инвентаря. Именно по этим позициям допущены основные нарушения.
Счетная палата указала, что избирательные комиссии излишне выделили на оплату труда 16,7 млн. рублей. Да, почти при миллионе человек, работающих на федеральных выборах, это, с одной стороны, немного, но ведь такие случаи зафиксированы лишь в нескольких субъектах Российской Федерации. В Республике Татарстан, например, в период федеральных выборов выплатили премии лицам, не состоящим в трудовых отношениях с избирательной комиссией, включая работников МВД, ФСБ, МЧС, Минюста, Минсвязи, Минпечати, Госкомстата, МНС, руководителей аппаратов и администраций городов и районов и т.д. - всего более трети миллиона рублей.
Расходы на питание были превышены на 1,1 млн. рублей, на неоправданное приобретение оборудования и других материальных ценностей - на 3,9 млн. рублей. В данном случае речь идет о приобретении холодильников, кондиционеров, микроволновых печей, ковров, музыкальных центров, дорогой офисной мебели и т.д. В Республике Башкортостан затраты только на систему кондиционирования составили 320 тыс. рублей.
170 тыс. рублей были перечислены на приобретение квартиры секретарю Избирательной комиссии Республики Калмыкия. Впоследствии Правительству Калмыкии пришлось возвращать эти средства в полном объеме на счет Избирательной комиссии Республики Калмыкия.
Имели место случаи хищений и растраты денежных средств, например, в Карелии, в Кемеровской, Пермской, Рязанской областях. Органы прокуратуры возбудили десять уголовных дел в отношении председателей, секретарей и членов избирательных комиссий разного уровня, которые в целях присвоения денег оформляли поддельные финансовые документы или вносили в документы ложные сведения.
Надеюсь, что вы, уважаемые коллеги, ответственно отнесетесь к выводам Счетной палаты и нашим проверкам, разберетесь в причинах неэффективного, а порой и незаконного использования бюджетных средств, примете меры, направленные на ужесточение контроля, активизацию работы контрольно-ревизионных служб в этом направлении. Если мы не можем навести надлежащий порядок в своем собственном доме, то что спрашивать с других? Да, это случаи единичные. Но ложка дегтя, как говорят в народе, портит бочку меда.
Изучение практики подготовки региональных выборов позволяет говорить о том, что законопослушание кандидатов, избирательных объединений и блоков, особенно в части аккумулирования финансовых средств, их использования и отчетности, еще далеко от приемлемого уровня.
Контрольно-ревизионные службы пассивны, порой не заинтересованы в обострении отношений с влиятельными претендентами на выборные должности. Больше того, некоторые руководители комиссий самоустраняются от участия в их деятельности.
Проверки сведений о доходах и имуществе кандидатов часто малоэффективны, их сроки затягиваются, в том числе из-за того, что порой избирательные комиссии регионов свои представления направляли не в территориальные структуры соответствующих органов, а почему-то сразу в федеральные.
Давайте думать вместе, как действовать дальше. Может быть, уделить больше внимания крупицам положительного опыта в этом деле, который есть, например, в Кировской, Курской, Псковской, Ростовской областях. Здесь сумели выявить пожертвования, поступившие в избирательные фонды с нарушением установленного порядка, на сумму почти в 2,5 миллиона рублей, не оставили без внимания факты неправильного использования денежных средств, сомнительной отчетности и иных нарушений.
Подспорьем в поиске оптимальных путей борьбы со злоупотреблениями в практике финансового обеспечения выборов может стать также опыт Архангельской и Брянской областей.
В Брянской области выявили внесение денежных средств в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов через подставных лиц (студентов, пенсионеров и других граждан, желающих подработать) с выплатой им вознаграждения от 50 до 100 рублей. Зафиксирован и факт вручения доверенным лицом кандидата Ю.А. Демочкина 2,5 тысяч рублей «жертвователю» Смирновой за изменение в суде показаний, данных ранее работникам милиции. Собранные материалы были переданы в областной суд с представлением об отмене регистрации кандидата.
Создан прецедент эффективной деятельности контрольно-ревизионной службы при Избирательной комиссии Архангельской области. По окончании выборов в областное Собрание здесь провели проверку использования средств избирательного фонда М. С. Силантьева, избранного депутатом областного Собрания. Был установлен факт использования средств на изготовление предвыборных агитационных материалов минуя избирательный фонд. Полученные материалы послужили основанием для обращения Избирательной комиссии области в суд и последующего признания избрания этого депутата недействительным.
Обратимся к правовому обеспечению, в рамках которого осуществлялся избирательный процесс 2000 года. Можно отметить, что в целом законодательная база обеспечивала реализацию всех избирательных действий.
Тем не менее нельзя не подчеркнуть, что в избирательных законах ряда субъектов Российской Федерации все еще содержатся положения, противоречащие федеральному законодательству. Отмечаются такие недостатки, как нарушение порядка назначения выборов, в частности, неустановление конкретного календарного выходного дня, на который должны быть назначены очередные выборы, и несоответствие порядка осуществления данного избирательного действия требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Курганская, Магаданская и Ульяновская области).
Выявлены пробелы в законодательстве, которые могут повлечь правовую неопределенность при подведении итогов выборов (Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Курская область).
Иллюстрация нарушений федерального законодательства лишь на одной стадии избирательного процесса - при выдвижении и регистрации кандидатов - может служить основанием для некоторых сомнений в правомерности решений избирательных комиссий в ряде субъектов Российской Федерации. Вот примеры.
В законах 22 субъектов Российской Федерации противоречащие федеральному законодательству нормы связаны с установлением количества собираемых в поддержку кандидата подписей избирателей, порядком их сбора, проведением проверок подписных листов.
В законах 20 субъектов Российской Федерации многочисленные нарушения касаются регламентации участия в выборах избирательных объединений и блоков.
Существенным изъяном законов 10 субъектов Российской Федерации явилось несоблюдение установленного срока выдвижения кандидатов.
В этой связи нельзя не обратить внимание руководителей избирательных комиссий Республики Хакасия, Иркутской, Брянской и Камчатской областей, Агинского Бурятского, Ненецкого и Усть-Ордынского автономных округов на важность тесного взаимодействия с законодательными органами регионов в целях качественной подготовки законопроектов.
В такой, нередко непростой с точки зрения правового регулирования избирательных процедур, обстановке многое зависело от умения, твердости характера, человеческой восприимчивости самих организаторов выборов. Всегда ли они были, как говорится, на высоте? Ответ на этот вопрос можно найти в ряде постановлений ЦИК России по данному вопросу. Важно отметить, однако, что если законодатель не справился со своей задачей, то избирательная комиссия субъекта Российской Федерации обязана применять нормы федерального законодательства.
Проанализируем работу Избирательной комиссии Ненецкого автономного округа. Позволю себе остановиться именно на этом регионе не потому, что он единственный, где Избирательная комиссия действовала непрофессионально, а может даже и политически ангажированно. Это ведь практически мои земляки. Вот по-свойски и поговорим. К большому огорчению, во многих случаях приходится оценивать все, что сделано и не сделано комиссией, весьма негативно.
Начнем с того, что Избирательная комиссия автономного округа, назначив выборы главы администрации округа на понедельник, 8 января 2001 года, нарушила положения как Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так и закона округа. Пришлось ЦИК России исправлять ситуацию, отменить постановление и обязать своих коллег провести указанные выборы 14 января 2001 года. Однако конфликт на этом не завершился - продолжение имело место в Верховном Суде Российской Федерации.
Мало того, в период подготовки к выборам здесь затеяли перемены в составе контрольно-ревизионной службы, «добившись» парализации этого важнейшего в избирательном процессе органа, вследствие чего контроль за формированием и расходованием избирательных фондов кандидатов, проверка достоверности сведений об их имуществе и доходах практически не осуществлялись. И только после приезда в округ представителей ЦИК России удалось начать эту работу.
При этом надо заметить, что количество жалоб - 40, поступивших в окружную избирательную комиссию лишь по вопросам предвыборной агитации и финансирования, стало рекордным для этого региона с числом избирателей менее 30 тысяч человек.
Избирательная комиссия Московской области не выполняет требования статьи 63 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при осуществлении контроля за соблюдением избирательных прав граждан при проведении выборов в органы местного самоуправления. Об этом говорят участившиеся случаи поступления в ЦИК России обращений и заявлений подмосковных избирателей (Наро-Фоминский район. Пушкинский район, г.Фрязино) о формальных ответах руководителей этой комиссии на их просьбы о принятии соответствующих мер в отношении неправомерных действий некоторых территориальных избирательных комиссий.
Настораживает и тот факт, что все чаще представители территориальных избирательных комиссий Подмосковья вынуждены обращаться напрямую в ЦИК России за разъяснением действующего законодательства о выборах, не получив должного ответа в Избирательной комиссии Московской области.
Поскольку это формально-бюрократическое отношение к запросам граждан проявляется и в деятельности некоторых других избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, хотелось бы обратить внимание председателей региональных комиссий на необходимость оперативного и внимательного рассмотрения обращений граждан на действия (бездействие) территориальных и участковых избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан, в ходе проведения местных выборов. Законодательство предоставляет вам как государственным органам соответствующие полномочия по защите избирательных прав граждан, и ими нужно пользоваться в полном объеме, не перекладывая свои проблемы на плечи других.
Особенно нас тревожит «несамостоятельность», а порой и полная зависимость избирательных комиссий от местной власти.
Почувствовав прохладное к себе отношение на местах, избиратели обратили свои взоры на ЦИК России, полагая, что здесь больше шансов добиться справедливости и внимания, чем на своей малой родине. Вот и образовался мощный поток жалоб и обращений в обход соответствующих избирательных комиссий. Среди регионов, наименование которых чаще всего встречались на конвертах, назову Удмуртскую Республику, Краснодарский и Приморский края. Московскую область.
В прошлом году ЦИК России приняла 8 постановлений, призванных содействовать соблюдению законности при проведении региональных выборов, из них три - по жалобам на решения Избирательной комиссии Удмуртской Республики.
Согласно имеющейся информации в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации в ходе выборов поступало в среднем от 20 до 50 обращений. Вместе с тем есть основания полагать, что «забрасывание» избирательных комиссий многочисленными жалобами, обращениями, запросами - это одна из новых так называемых избирательных технологий.
Ее цель очевидна - помешать эффективной правоприменительной деятельности избирательных комиссий. Так, в избирательные комиссии Брянской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Ульяновской областей таких обращений поступило свыше 200. А на заседаниях Избирательной комиссии Удмуртской Республики в ходе избирательной кампании по выборам Президента Удмуртской Республики было рассмотрено 369 обращений.
Обогатилась опытом разрешения разнообразных избирательных споров судебная практика. В 2000 году Верховный Суд Российской Федерации вынес 38 решений по жалобам, связанным с проведением выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Вот какие проблемы волновали заявителей: действия (бездействие) избирательных комиссий - 11 решений; выдвижение и регистрация кандидатов - 9; определение результатов выборов - 5; предвыборная агитация - 4; сбор подписей избирателей - 3; определение границ и образование избирательных округов, избирательных участков - 2; назначение, финансирование выборов, организация и порядок голосования, подсудность дел - по одному решению высшей судебной инстанции страны.
В ближайшее время ЦИК России собирается издать Сборник решений Верховного Суда Российской Федерации, связанных с избирательными спорами.
Кроме нашумевшего «дела Руцкого» в Курской области, суд Коми-Пермяцкого автономного округа также накануне дня голосования отменил решение Избирательной комиссии Коми-Пермяцкого автономного округа о регистрации кандидата на должность главы администрации округа Д.И. Анфалова.
Аналогичным образом «раскачивали» соперников и избирателей в Республике Марий Эл, Ставропольском и Хабаровском краях, Владимирской, Калининградской, Костромской, Курганской, Псковской, Тюменской и Челябинской областях, Ненецком автономном округе. Но суды этих субъектов Российской Федерации оставили жалобы без удовлетворения, а решения соответствующих избирательных комиссий - в силе.
Теперь поговорим об автоматизации основных избирательных процессов.
Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы», пятилетие которой отмечалось в декабре 2000 года, обеспечивает автоматизацию основных процедур на выборах не только в ходе федеральных избирательных кампаний, но и региональных и местных. При проведении выборов регионального уровня использовались штатные средства ГАС «Выборы».
Одно из перспективных направлений совершенствования избирательного процесса - автоматизация избирательных участков, что позволит гарантировать открытость и прозрачность выборов, значительно ускорит процесс подведения предварительных итогов голосования, повысит точность подсчета голосов, а в итоге - укрепит доверие к результатам выборов.
Эта важная государственная задача может быть решена с помощью комплекса обработки избирательных бюллетеней. Определенный опыт у нас имеется. В прошлом году сканеры применялись на президентских выборах в городах Москве, Вологде и Череповце, а также на выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области, на выборах главы администрации и депутатов городской Думы города Череповца.
Кроме того, сейчас речь идет о том, чтобы максимально использовать имеющиеся у нас технические и кадровые ресурсы для того, чтобы помочь государству решить проблему учета населения Российской Федерации. У нас есть возможность использования ресурсов ГАС «Выборы» в интересах обеспечения Государственной системы регистрации избирателей.
Нам нужно решить и еще одну важную задачу: законодательно закрепить статус ГАС «Выборы» и юридически значимых результатов, получаемых с ее помощью. Речь идет о принятии соответствующего закона, который было бы целесообразно рассмотреть в пакете с Федеральным законом о Государственном регистре населения.
Уважаемые коллеги!
Какие основные задачи нам вместе предстоит решать в текущем году? Первая, вполне очевидная - совершенствование правоприменительной практики. Речь идет о том, чтобы мобилизовать все силы на борьбу с правонарушениями в ходе избирательного процесса, прежде всего в финансовой сфере, а также при проведении предвыборной агитации.
Следует обеспечить координацию деятельности избирательных комиссий с правоохранительными органами, региональными подразделениями Минпечати России, аппаратами полномочных представителей Президента России в федеральных округах. Только совместными усилиями можно поставить жесткий заслон нарушителям закона.
Остаются актуальными и другие задачи: развитие новейших информационных технологий, подготовка высококвалифицированных специалистов - организаторов выборов, в том числе с использованием возможностей Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Развитие федерального законодательства о выборах и референдумах также является приоритетной задачей. Необходимо прежде всего законодательно урегулировать деятельность политических партий, участвующих в избирательном процессе. В этом стремлении мы не одиноки. На прошлой неделе Государственная Дума в первом чтении приняла внесенный Президентом страны проект Федерального закона «О политических партиях». Этот закон должен стимулировать деятельность по-настоящему ответственных партий, работающих на открытой, демократической основе, то есть оздоровить наши партии, а через них - и избирательный процесс.
По нашему мнению, финансовая прозрачность деятельности партий, уход от авансового их финансирования во время избирательных кампаний позволят снять многие сегодняшние проблемы. Обратимся к фактам.
Нежелание или невозможность избирательных объединений и блоков возместить средства, потраченные на парламентские выборы, привели к существенным потерям госбюджета. На настоящий момент из 18 избирательных объединений и блоков, которые не набрали в 1999 году двух процентов голосов, только семь вернули денежные средства.
Всего задолженность политических общественных организаций и объединений перед ЦИК России по парламентским выборам составляет на настоящий момент 1,74 млн. рублей.
Избирательные объединения и блоки не возместили также расходы организациям, осуществляющим теле- и радиовещание, за предоставленное бесплатное эфирное время. А это сотни миллионов рублей, выделенные из бюджета страны. Например, по информации, представленной телерадиокомпаниями на начало 2001 года, общая сумма указанной задолженности только по ОРТ составила 380 млн. рублей, по «ТВ Центр» - 44 млн. рублей.
Дополнения и изменения должны быть внесены во все федеральные законы, регулирующие избирательный процесс. Но первый в этом ряду, безусловно. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Будут предложены новеллы, связанные с формированием избирательных комиссий и уточнением их независимого статуса; учетом избирателей и обеспечением прав избирателей, находящихся в местах временного пребывания; выдвижением кандидатов, в том числе определением объема сведений, представляемых кандидатами при выдвижении и регистрации, и проверкой их достоверности; предвыборной агитацией; иными вопросами информационного обеспечения избирательных кампаний; финансированием подготовки и проведения выборов, избирательных кампаний кандидатов, зарегистрированных кандидатов; составлением протоколов избирательных комиссий; организацией голосования и подсчета голосов избирателей, в том числе учетом избирательных бюллетеней, других документов строгой отчетности; дифференциацией ответственности за нарушение избирательных прав граждан.
Уместно сказать, что перед нами стоит задача в 2001 году полностью реализовать положения известного вам доклада ЦИК России «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», поддержанного на парламентских слушаниях и Президентом России.
Немалых усилий потребуется для совершенствования регионального законодательства и обеспечения его соответствия федеральному.
Вполне естественно, что самый заинтересованный в качественных правовых нормах участник избирательного процесса - это избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Поэтому и вклад комиссий в это дело должен быть определяющим. Лучше вас, коллеги, «работу над ошибками» в законодательстве о выборах никто не сделает.
В 2001 году истекают сроки полномочий депутатов законодательных органов государственной власти в 31 субъекте Российской Федерации, глав исполнительных органов власти - в 14 субъектах. В начале года будут проводиться выборы депутатов пяти законодательных органов и двух глав исполнительных органов государственной власти, сроки полномочий которых завершились в конце прошлого года.
Заканчивается также срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления в более чем 3 100 муниципальных образованиях и глав 3 350 муниципальных образований.
Все эти выборы необходимо провести ответственно, качественно, соблюдая все требования федерального и регионального избирательного законодательства.
В рамках совершенствования избирательного законодательства предстоит решать задачу укрепления независимости избирательных комиссий от региональных и местных властей посредством укрепления вертикали взаимодействия комиссий.
Наша позиция по данному вопросу сформулирована в названном ранее докладе ЦИК России. Применительно к конкретным выборам нижестоящие избирательные комиссии должны формироваться вышестоящими комиссиями.
Что касается формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, то законодательно следует закрепить, что региональные органы государственной власти обязаны согласовывать назначаемые в состав этих комиссий кандидатуры с ЦИК России.
Нуждаются в серьезной проработке вопросы организации информационного обеспечения выборов, включая проблему освещения деятельности кандидатов в средствах массовой информации и роль журналистов в этом.
Одновременно нужно наладить тесное взаимодействие с территориальными структурами Минпечати России для того, чтобы эффективнее использовать право по пресечению противоправной агитационной деятельности СМИ вплоть до принятия крайних мер к нарушителям правил проведения предвыборной агитации - лишения лицензий.
Контрольно-ревизионным службам при избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации также необходимо использовать в полном объеме свои полномочия, в том числе по тесному сотрудничеству с правоохранительными органами и территориальными подразделениями Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, включая проведение проверок в организациях, осуществляющих телерадиовещание, и в редакциях периодических печатных изданий для выявления подлинных источников оплаты за эфирное время и печатную площадь.
Требуют отработки схемы взаимодействия избирательных комиссий и финансово-контрольных, а также кредитных организаций при проверке достоверности сведений, представляемых кандидатами для регистрации, в том числе сведений о доходах и имуществе, о расходовании средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов.
В связи с завершением действия Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации ЦИК России утвердила Комплекс мер по правовому обучению избирателей и профессиональной подготовке организаторов выборов и референдумов. Как и в прошлые годы, основными соисполнителями намечаемых мер будут избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Ожидаем, что получив новое положение, организационное усиление, Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК России значительно активизирует свою координаторскую функцию, особенно в части распространения передового опыта повышения правовой культуры избирателей.
Уважаемые коллеги!
Если кратко подвести итог сказанному, то следует подчеркнуть:
Первое. В 2000 году выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации состоялись. Избраны высшие должностные лица 44 регионов, треть из них - новые. Сформированы в 23 регионах в правомочных составах органы законодательной власти. Практически нет серьезных жалоб, подвергающих сомнению результаты голосования избирателей.
Второе. Нас очень тревожат негативные тенденции, особенно проявившиеся на региональных и местных выборах, дискредитирующие институт демократических выборов в России. Прежде всего это профессиональная и моральная неготовность ряда избирательных комиссий противостоять агрессивным, противоправным политтехнологиям, слишком обильно финансируемым различными структурами, заинтересованными в продвижении своих людей во власть.
При этом отмечается пассивность правоохранительных органов, Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Российской Федерации в пресечении нарушений закона.
Нас совершенно не устраивает «несамостоятельность» многих избирательных комиссий, особенно территориального уровня, которые в большинстве своем находятся в значительной зависимости от местных руководителей.
В связи с этим мы обязаны переломить эти негативные тенденции, объединив усилия с правоохранительными органами, Минпечати России, институтом полномочных представителей Президента Российской Федерации.
Полагаю будет правильно, если на предстоящих ближайших выборах в ряде регионов России, а их не так много, мы создадим комплексные группы из представителей ЦИК России, федеральных правоохранительных органов, Минпечати России для оказания практической помощи избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации по пресечению противоправных действий участников избирательных кампаний. И на конкретных примерах докажем, что можно остановить вал правонарушений.
Не обойтись нам и без внесения корректив в законы Российской Федерации в части создания действительно независимых избирательных комиссий, повышения их ответственности в исполнении законов Российской Федерации и обеспечения профессиональной подготовки кадров комиссий.
Приглашаю вас, уважаемые участники совещания, к конструктивному обсуждению существующих проблем в избирательном процессе и коллективному поиску ответов по их решению.
[1] Без сведений по Республике Хакасия, Читинской области и Корякскому АО
| 
