Постановление Конституционного Суда РФ от 12 февраля 1993 г. «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации»
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
с участием представителей группы народных депутатов Российской Федерации, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, В.Б.Исакова и И.В.Константинова - народных депутатов Российской Федерации, членов Верховного Совета Российской Федерации; представителя Президента Российской Федерации как стороны, издавшей рассматриваемый Указ, М.А.Федотова - доктора юридических наук,
руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 3 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308 «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации» (опубликован в Сборнике актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992 г., N18, ст.1458).
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилось ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации, поступившее в Конституционный Суд 30 октября 1992 года. В ходатайстве содержится требование признать Указ Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308 не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно пунктам 5 и 6 части первой и части второй статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли данный Указ установленному в Российской Федерации разделению законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления.
Исследовав конституционность нормативных и распорядительных положений рассматриваемого Указа, заслушав выступления сторон и заключения экспертов, изучив представленные документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1, статьей 32 и частью третьей статьи 46 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
установил:
28 октября 1992 года Президент Российской Федерации издал Указ N1308 «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации», которым постановил распустить оргкомитет Фронта национального спасения (ФНС). В Указе содержатся предписание министерствам юстиции, внутренних дел, безопасности Российской Федерации совместно с Прокуратурой Российской Федерации принять меры по недопущению создания и деятельности указанного образования и его структур; указание председателям правительств республик в составе Российской Федерации, главам администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга неукоснительно выполнять требование Конституции Российской Федерации о недопустимости создания и деятельности партий, организаций и движений, имеющих целью свержение конституционного строя, разжигание национальной и социальной розни, совершение иных противоправных деяний, и принять меры к пресечению деятельности экстремистских элементов; предписание Министерству внутренних дел Российской Федерации совместно с Прокуратурой Российской Федерации в месячный срок провести проверку фактов создания не предусмотренных действующим законодательством военизированных формирований, наличия у них оружия и принять меры к пресечению подобной деятельности. Контроль за выполнением Указа возложен на министерства внутренних дел и безопасности Российской Федерации.
Организационный комитет Фронта национального спасения был сформирован в период с 14 по 24 сентября 1992 года после подписания группой народных депутатов Российской Федерации, бывшими депутатами СССР, руководителями и представителями различных общественных формирований «Обращения к гражданам России», опубликованного в средствах массовой информации.
24 октября 1992 года на учредительном конгрессе ФНС, принявшем устав и программу (манифест), оргкомитет прекратил свое существование в связи с преобразованием в политсовет ФНС. Одновременно было принято решение о регистрации ФНС в установленном законом порядке.
Опубликованные в печати обращения оргкомитета ФНС, его деятельность до преобразования в политсовет, а также принятые учредительным конгрессом ФНС устав и программа (манифест), резолюции, обращения, заявления дают основание рассматривать это объединение граждан и организаций как общественное формирование, преследующее политические цели.
Предписание о недопущении создания и деятельности Фронта национального спасения и его структур, содержащееся в пункте 1 рассматриваемого Указа, представляет собой меру, не соответствующую основополагающим конституционным принципам.
Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации система государственной власти в Российской Федерации основана на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Права и свободы человека и гражданина, в соответствии с частью второй статьи 33 Конституции Российской Федерации, могут быть ограничены законом лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе.
С учетом изложенных основополагающих конституционных принципов Президент Российской Федерации может действовать только теми методами и только в пределах тех полномочий, которые закреплены за ним в Конституции Российской Федерации. Ликвидация или запрет общественного объединения как метод защиты конституционного строя, прав и свобод граждан не входит в их число, поскольку ни статья 121.8 Конституции, ни другие законы Российской Федерации не уполномочивают Президента на подобные действия.
Более того, любая попытка со стороны исполнительной власти пресекать инициативную деятельность по созданию общественного объединения является нарушением конституционного права граждан на объединение. В соответствии со статьей 50 Конституции Российской Федерации ограничение этого права может быть установлено только решением суда на основании закона.
Согласно постановлению Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе» на территории России до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации продолжает действовать законодательство СССР об общественных объединениях «постольку, поскольку оно не противоречит законодательству РСФСР и общепризнанным нормам международном права». Следовательно, при юридической оценке рассматриваемого Указа надлежит руководствоваться, наряду с нормами Конституции о статусе Президента Российской Федерации, Законом СССР от 9 октября 1990 года «Об общественных объединениях» и упомянутым постановлением Верховного Совета РСФСР.
Статьи 21 и 22 названного Закона предусматривают возможность ликвидации действующего общественного объединения (независимо от наличия акта регистрации его уставных документов) в случае нарушения им требований закона только в судебном порядке. При возникновении вопроса о необходимости запрещения общественного формирования действует также специальная конституционная норма (статья 165.1), относящая разрешение дел о конституционности общественных объединений к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
Что касается фактической деятельности ФНС как общественного объединения граждан, существующего вне зависимости от регистрации его устава (что не противоречит части третьей статьи 21 Закона СССР «Об общественных объединениях»), то в случаях нарушения законодательства об общественных объединениях он несет ответственность в соответствии с законом. Проверка данных о нарушении общественным объединением и его учредителями требований соблюдения законности относится к ведению Генеральной прокуратуры Российской Федерации как органа, осуществляющего высший надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов.
При регистрации устава ФНС и оценке последующей деятельности указанного общественного объединения Министерство юстиции Российской Федерации как регистрирующий орган обязано руководствоваться требованиями Конституции Российской Федерации, изложенными в статьях 7 и 50, а также Законом СССР «Об общественных объединениях», в частности статьями 3, 4, 10, 12, 21, 22.
Таким образом, содержащееся в пункте 1 рассматриваемого Указа предписание о недопущении создания и деятельности Фронта национального спасения и его структур не соответствует приведенным выше статьям Конституции Российской Федерации, поскольку в соответствии с установленными в Российской Федерации принципами разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления право граждан на объединение может быть ограничено только решением суда на основании закона.
При юридической оценке предписаний, содержащихся в пункте 1 рассматриваемого Указа, в части, касающейся оргкомитета Фронта национального спасения, Конституционный Суд принимает во внимание, что он прекратил свою деятельность до издания Указа и был преобразован в политсовет ФНС. С учетом изложенного и в соответствии со статьей 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации дело в этой части подлежит прекращению.
Кроме того, Конституционный Суд принимает к сведению, что, согласно пункту 4 Указа Президента Российской Федерации от 13 января 1993 года N45 «О мерах по усилению контроля за созданием и деятельностью общественных объединений», пункт об упразднении оргкомитета Фронта национального спасения в рассматриваемом Указе считается недействующим; в соответствии с толкованием, данным 9 февраля 1993 года Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации по его поручению и подтвержденным Президентом Российской Федерации в его письме в Конституционный Суд от 11 февраля 1993 года, предписание, содержащееся в данном пункте, считается утратившим юридическую силу в полном объеме с момента подписания Указа Президента Российской Федерации от 13 января 1993 года N45.
Президент Российской Федерации, согласно пункту 6 статьи 121.5 Конституции Российской Федерации, руководит деятельностью Совета Министров Российской Федерации, который, в соответствии со статьей 122 Конституции, ему подотчетен. В свою очередь Совет Министров Российской Федерации, согласно пункту 7 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации, направляет и проверяет работу Советов Министров республик в составе Российской Федерации, осуществляет руководство нижестоящими органами государственного управления.
Следовательно, содержащееся в пункте 2 рассматриваемого Указа предписание председателям правительств республик в составе Российской Федерации, главам администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга соответствует Конституции Российской Федерации в той степени, в какой Конституция, в частности ее статьи 133, 134, 135, 136, 136.3, 136.4, 136.5, 136.6, и действующее законодательство наделяют их правом осуществлять соответствующие полномочия.
Вместе с тем Конституционный Суд считает необходимым признать не имеющим юридического значения используемое в данном пункте Указа понятие «экстремистские элементы», поскольку оно не имеет определенного юридического содержания, что может при применении Указа привести к нарушению конституционных прав граждан.
Указания министерствам внутренних дел и безопасности Российской Федерации, содержащиеся в пунктах 3 и 4 рассматриваемого Указа, имеют своей конституционной основой части первую и вторую статьи 129 Конституции Российской Федерации, согласно которым Совет Министров Российской Федерации объединяет и направляет работу министерств, а министерства подчиняются Совету Министров Российской Федерации (через него, следовательно, - Президенту Российской Федерации).
Как стало известно в ходе судебного разбирательства по настоящему делу, Министерство юстиции Российской Федерации уже после издания Указа Президента Российской Федерации от 13 января 1993 года N45, которым отменен пункт 1 рассматриваемого Указа, продолжало его применять, отказав, в частности, на основании этого пункта в рассмотрении вопроса о регистрации устава Фронта национального спасения. С учетом изложенного Конституционный Суд считает необходимым обратить внимание Президента и Правительства Российской Федерации на указанное обстоятельство, свидетельствующее о несогласованности действий органов исполнительной власти.
Изучение материалов настоящего дела, анализ действующего законодательства, регулирующего правоотношения, входящие в сферу рассматриваемых вопросов, позволяют Конституционному Суду сделать вывод о том, что соблюдению конституционного права граждан на объединение, предусмотренного статьей 50 Конституции Российской Федерации, препятствует отсутствие в российском законодательстве законодательного акта об общественных объединениях. В связи с этим Конституционный Суд считает необходимым предложить Верховному Совету Российской Федерации разработать и принять соответствующий закон, предусмотрев в нем ответственность инициаторов за нарушение норм Конституции и других законов Российской Федерации при создании общественных объединений.
Таким образом, в Указе Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308 «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации» допущены отступления от положений, содержащихся в статье 3, части второй статьи 33, статьях 50 и 121 8 Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного, руководствуясь частью четвертой статьи 6, статьями 9, 62 и 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать содержащееся в пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308 «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации» предписание о недопущении создания и деятельности Фронта национального спасения и его структур не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 3, части второй статьи 33, статьям 50 и 121.8 в редакции от 21 апреля 1992 года, поскольку в соответствии с установленными в Российской Федерации принципами разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления право граждан на объединение может быть ограничено только решением суда на основании закона.
В связи с тем, что оргкомитет Фронта национального спасения прекратил свою деятельность до издания названного Указа, производство по ходатайству в эти части прекратить.
Принять к сведению, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 января 1993 года N45 «О мерах по усилению контроля за созданием и деятельностью общественных объединений», а также с толкованием, данным 9 февраля 1993 года Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации по его поручению и подтвержденным Президентом Российской Федерации в его письме в Конституционный Суд от 11 февраля 1993 года, предписание, содержащееся в пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308, считается утратившим юридическую силу в полном объеме с момента его подписания.
2. Признать содержащееся в пункте 2 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308 предписание председателям правительств республик в составе Российской Федерации, главам администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга соответствующим Конституции Российской Федерации в той степени, в какой Конституция и закон наделяют их правом осуществлять соответствующие полномочия.
Признать не имеющим юридического значения содержащееся в данном пункте Указа понятие «экстремистские элементы», поскольку оно не имеет определенного юридического содержания, что может при применении Указа привести к нарушению конституционных прав граждан.
3. Признать пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308 соответствующим Конституции Российской Федерации.
4. Признать пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308 соответствующим Конституции Российской Федерации применительно к полномочиям, которые вправе осуществлять министерства, упомянутые в данном пункте.
5. Согласно части второй статьи 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации признанные неконституционными положения Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308 и все основанные на них, а также воспроизводящие их другие нормативные акты или отдельные их положения утрачивают юридическую силу и считаются недействующими.
Согласно части пятой той же статьи распространить действие пункта 1 настоящего Постановления на время, предшествовавшее 13 января 1993 года, и привести правоотношения, оформившиеся на основании признанного неконституционным нормативного предписания, содержащегося в пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308, если они не приведены в такое состояние на основании Указа Президента Российской Федерации от 13 января 1993 года N45, к состоянию, существовавшему до применения Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308.
6. Исходя из того, что соблюдению положений статьи 50 Конституции Российской Федерации препятствует отсутствие закона об общественных объединениях, предложить Верховному Совету Российской Федерации принять соответствующий закон, предусмотрев в нем ответственность инициаторов за нарушение норм Конституции и других законов Российской Федерации при создании общественных объединений.
7. Обратить внимание Президента и Правительства Российской Федерации на то, что Министерство юстиции Российской Федерации уже после издания Указа Президента Российской Федерации от 13 января 1993 года N45, которым отменен пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308, продолжало применять этот пункт, в частности, отказав в рассмотрении вопроса о регистрации устава Фронта национального спасения.
8. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
9. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» не позднее чем в семидневный срок после его изложения. Постановление должно быть также опубликовано в «Российской газете» и во всех других печатных органах, где был опубликован Указ Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года N1308 «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации».
|
