Российское законодательство о выборах состоит из двух частей: федерального избирательного законодательства и избирательного законодательства субъектов Российской Федерации.

Выборы федеральных органов государственной власти (Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации) проводятся исключительно в соответствии с федеральным законодательством, которое составляют Конституция Российской Федерации и федеральные законы. В Федеральных законах «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» исчерпывающим образом устанавливается весь объем избирательных прав граждан и порядок их осуществления.

Выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации (депутатов законодательных органов и глав исполнительной власти субъектов Федерации), а также органов местного самоуправления (депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований) проводятся в соответствии как с федеральным законодательством, так и с законодательством субъектов Федерации.

При проведении выборов в субъектах Федерации федеральное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечивает регулирование и защиту избирательных прав граждан (то есть основ избирательного права). На решение этих задач в первую очередь направлены нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». На основе данного Федерального закона в субъектах Федерации принимаются собственные законы о выборах (или избирательные кодексы), в которых подробно излагаются все избирательные процедуры, конкретизированные применительно к особенностям определенного региона.

Рассмотрим важнейшие законодательные акты, определяющие порядок проведения выборов в Российской Федерации.

1. Конституция Российской Федерации. Международно-правовые акты

Конституция Российской Федерации как акт высшей юридической силы, имеющий верховенство над всеми другими законами и иными юридическими актами на территории России, определяет принципы избирательного права, то есть его основополагающие положения, которые определяют сущность избирательных прав и избирательных процедур, а также характер их реализации. Эти принципы обязательны для всех органов власти. Они подлежат воплощению и развитию в законах, принимаемых законодательными органами. Они обязательны для исполнения и защиты органами исполнительной и судебной власти, избирательными комиссиями.

Признание народа единственным источником власти является важнейшей характеристикой демократического правового государства. Это положение зафиксировано в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 3). Идея народовластия перестает носить декларативный характер и начинает работать только при условии периодического подтверждения обществом полномочий государственных органов, что происходит при проведении свободных выборов. Именно поэтому в российской Конституции выборы (наряду с референдумом) рассматриваются как высшее непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции).

Вместе с тем проведение свободных периодических выборов затрагивает не только права и интересы населения в целом, они касаются осуществления индивидуальных политических прав каждым гражданином. Право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления установлено в части 2 статьи 32 Конституции России. В части 3 этой статьи определен объем ограничений избирательного права, а именно: не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Непосредственное действие избирательных прав граждан России, закрепленных в Конституции, означает, что для граждан должны быть созданы возможности свободно осуществлять эти права, а при отсутствии этих условий, а также в случае нарушения избирательных прав граждане вправе использовать юридические средства защиты этих прав. Важнейшее из этих средств — право гражданина на обращение в суд с жалобами на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предусмотренное в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации. При этом обжаловаться может самый широкий спектр нарушений при проведении выборов, начиная от неназначения выборов в установленные сроки органами, на которые возложена такая обязанность, и заканчивая нарушениями при определении результатов выборов.

Нормы Конституции Российской Федерации имеют прямое действие (ст. 15 Конституции). Защищая свои избирательные права в суде, избирательных комиссиях, других органах власти, гражданин вправе ссылаться на то, что нарушены его права, установленные в статье 32 Конституции Российской Федерации. Суды обязаны принимать меры по обеспечению прямого действия Конституции.

Верховный Суд Российской Федерации в своем Постановлении №8 от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» указал, что «суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон или иной нормативно-правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует».

Избирательное право и решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Если законами о выборах нарушается Конституция Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации при наличии соответствующих обращений и в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» рассматривает эти дела и вправе признать соответствующие акты или отдельные их положения неконституционными. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

В практике деятельности Конституционного Суда Российской Федерации дела по поводу избирательного права получили большое распространение. Так, только в 1995-1997 гг. Конституционным Судом было рассмотрено и разрешено 17 дел по запросам, касавшимся различных проблем избирательного законодательства¹. В последнее время Конституционным Судом был принят ряд чрезвычайно важных постановлений, касающихся вопросов избирательного права. В соответствии с этими постановлениями впоследствии были скорректированы нормы Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, устанавливающие порядок участия в выборах избирательных объединений, а также определения результатов выборов по федеральному избирательному округу. До тех пор, пока соответствующие изменения не внесены в законодательные акты, постановления Конституционного Суда подлежат непосредственному применению. Так, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации положение Гражданского процессуального кодекса РСФСР, препятствовавшее обжалованию в кассационном порядке решений по большинству дел о нарушениях избирательных прав граждан. Еще до внесения изменений в Кодекс суды в соответствии с названным постановлением Конституционного Суда принимали к рассмотрению кассационные жалобы о нарушениях избирательных прав граждан.

Международное право и избирательные права граждан. Формирование органов власти путем выборов является одной из наиболее значимых ценностей современной цивилизации. За многовековую всемирную историю развития демократических институтов в различных странах выработались определенные стандарты, соблюдение которых позволяет утверждать, что выборы достаточно точно отражают волю народа. Следует отметить, что хотя проведение выборов в органы власти было явлением достаточно распространенным практически во все исторические периоды развития государства, признание демократических принципов избирательного права смогло утвердиться только в середине ХХ века. Эти принципы были воплощены в международно-правовых документах.

Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., принятая Генеральной Ассамблеей ООН, провозглашает: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».

Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., устанавливает, что каждый гражданин имеет право голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Наиболее полно принципы проведения свободных и демократических выборов изложены в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, принятом 29 июня 1990 г.

В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, общепризнанные международные стандарты избирательных прав граждан являются обязательными как для законодательных органов, так и для органов власти, избирательных комиссий и судов, применяющих нормы избирательного права. Исходя из названного положения Конституции, суды в принимаемых ими решениях вправе при необходимости ссылаться на международно-правовые акты.

2. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.

Данный Федеральный закон в весьма подробной форме определяет гарантии права избирать и быть избранными применительно ко всем выборам, проводимым в Российской Федерации. В нем содержатся определения основных терминов избирательного права, устанавливаются основные права и обязанности участников выборов на всех стадиях (этапах) избирательного процесса. К таким стадиям относятся назначение выборов, образование избирательных округов, избирательных участков, формирование избирательных комиссий, составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, ведение предвыборных кампаний кандидатами, избирательными объединениями (блоками) и их финансирование, голосование, установление итогов голосования и определение результатов выборов, их официальное опубликование.

Несмотря на то, что данный закон является весьма объемным, он нередко характеризуется как рамочный. Это связано с тем, что проведение выборов невозможно исключительно на основе данного закона. Для проведения федеральных выборов его нормы должны быть конкретизированы в федеральных законах о выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, а для проведения выборов в субъектах Федерации — законами субъектов Федерации о выборах региональных органов государственной власти и о муниципальных выборах.

Вместе с тем рамочный характер Федерального закона не умаляет его значения в системе избирательного законодательства. Нормы этого закона имеют прямое действие. Именно на основе данного Федерального закона строится вся система избирательного законодательства в России. Это связано с тем, что в нем содержатся универсальные стандарты (гарантии) избирательных прав граждан, обязательные для применения на всех выборах в Российской Федерации.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить этому Федеральному закону. В случае противоречия этих законов и актов данному Федеральному закону применяются нормы Федерального закона.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях...» устанавливаются общие правила обжалования в суды и избирательные комиссии нарушений избирательных прав граждан. В нем также определяется порядок применения мер ответственности за нарушения избирательного законодательства. Это, в частности, такие санкции, как отказ в регистрации кандидата, аннулирование регистрации кандидата, признание выборов недействительными.

3. Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г.

Данными Федеральными законами устанавливается порядок проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы соответственно. В них нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» получают конкретизацию и дальнейшее развитие.

Указанные Федеральные законы не являются единственными федеральными законами, регулирующими выборы в федеральные органы власти. Помимо них законодательство о выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и иные федеральные законы. К числу таких федеральных законов, в частности, относятся: Федеральный закон «О политических партиях», Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и ряд других.

Президент Российской Федерации в соответствии со статьей 81 Конституции Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом Российской Федерации могут быть избраны только граждане: а) достигшие 35-летнего возраста и б) постоянно проживающие в Российской Федерации не менее 10 лет. Согласно статье 102 Конституции Российской Федерации выборы Президента Российской Федерации назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Статья 84 Конституции Российской Федерации устанавливает, что выборы в Государственную Думу назначаются Президентом Российской Федерации. В соответствии со статьей 97 Конституции Российской Федерации депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

4. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г.

Издание данного Федерального закона было обусловлено тем, что к моменту его принятия в 1996 г. во многих субъектах Российской Федерации вопреки требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были избраны представительные органы местного самоуправления. В основном это было связано с тем, что в этих субъектах Федерации органами государственной власти не была проделана необходимая работа по подготовке и принятию законов о муниципальных выборах. Однако у населения территорий, на которых должно было осуществляться местное самоуправление, а равно и у федеральных органов государственной власти не было действенных рычагов воздействия на складывающуюся ситуацию. В результате в Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» были установлены временные правила назначения и проведения выборов представительных органов местного самоуправления для тех субъектов Федерации, в которых не была сформирована законодательная основа проведения выборов в органы местного самоуправления либо не образованы соответствующие избирательные комиссии.

Следует отметить, что в настоящее время действие данного Федерального закона является весьма ограниченным. Это связано с тем, что практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы о выборах в органы местного самоуправления, а также тем, что ряд вопросов, урегулированных данном законом, был достаточно подробно решен в позднее принятом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Практика применения Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» зачастую развивалась достаточно противоречиво, о чем свидетельствуют состоявшиеся судебные решения по делам о назначении выборов в органы местного самоуправления. Эти дела рассматривались по заявлениям прокуроров, общественных объединений и граждан.

В частности, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам отменила решение Кемеровского областного суда о назначении выборов в органы местного самоуправления в поселке Яшкино, входящем в состав Яшкинского района Кемеровской области. Верховный Суд Российской Федерации в своем определении от 1 июля 1997 г. обратил внимание на следующее. В тех регионах, где создана собственная нормативно-правовая база, на основании которой могут быть сформированы или уже сформированы органы местного самоуправления, нормы Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» могут применяться лишь к отношениям, не урегулированным законами субъектов Российской Федерации, уставами и иными нормативными актами муниципальных образований. В то же время в материалах дела нет данных о том, что поселок Яшкино является самостоятельным муниципальным образованием. Напротив, в соответствии с уставом Яшкинского района Кемеровской области, принятым на местном референдуме, муниципальным образованием является весь Яшкинский район. С учетом того, что население Яшкинского района свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления реализовало при выборах в органы местного самоуправления Яшкинского района, Верховный Суд Российской Федерации не нашел оснований для вывода о нарушении конституционных прав избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и применения вышеуказанного Федерального закона. В определении Верховного Суда также отмечено, что выборы в органы местного самоуправления поселка Яшкино могут быть назначены только после того, как поселку будет придан статус муниципального образования, либо после того, как в соответствии с уставом Яшкинского района за поселком будет признано право на территориальное самоуправление.

На необходимость всестороннего исследования вопроса о наличии у городского и сельского поселения статуса муниципального образования (включая и такие признаки муниципального образования, как наличие муниципальной собственности и местного бюджета) обратила внимание Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассматривая в кассационном порядке дело о назначении выборов в органы местного самоуправления в ряде населенных пунктов Волгоградской области (определение от 21 июля 1997 г.).

При определении даты проведения выборов в органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» суды исходили из конкретных возможностей проведения выборов в субъектах Российской Федерации (в частности, связанных с сезонными факторами, достаточностью средств на проведение выборов и т.п.). Так, Мурманский областной суд не согласился с предложением Федорова С.Н. о назначении даты выборов депутатов представительного органа г. Заозерска Мурманской области на май 1997 г., мотивируя это решение тем, что в этот период выборы могут не состояться из-за массового выезда жителей города за пределы области в связи с наступлением отпускного периода и отсутствия необходимых средств на проведение выборов. Дата выборов была назначена на 21 сентября 1997 г. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила это решение без изменения.

Североморский городской суд Мурманской области рассмотрел жалобу, поданную Сулоевым А.Н. и Шеверновым В.В., в которой, в частности, оспаривалась законность назначения выборов главы муниципального образования г. Североморска в условиях, когда не принят устав города. Суд удовлетворил жалобу, указав, что в соответствии с федеральным законодательством и законами Мурманской области устав муниципального образования является основополагающим документом, в котором должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование, предусматриваться выборные должности главы муниципального образования и иных должностных лиц, сроки их полномочий. Непременным требованием указанных законодательных норм при назначении выборов глав муниципальных образований является наличие устава муниципального образования.

Таким образом, судебной практикой были выработаны определенные дополнительные критерии, конкретизирующие основания, по которым назначаются выборы в органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». В целом они были направлены на установление обстоятельства, является ли территория, на которой предполагается проводить выборы, муниципальным образованием в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

5. Федеральный закон «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» от 10 января 2003 г.

Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» (ГАС «Выборы») была создана на основе указов Президента Российской Федерации. В качестве ее государственного заказчика выступала Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. В Федеральном законе от 10 января 2003 г. определяется статус ГАС «Выборы», порядок ее функционирования, решаются вопросы правового режима ее информационных ресурсов и ряд других вопросов. Порядок использования ГАС «Выборы» на выборах определяется также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

6. Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г.

Данный Федеральный закон определяет порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации. Хотя он непосредственно и не устанавливает правила проведения выборов, от его норм в значительной степени зависит состав участников избирательных кампаний и характер их участия в выборах. В соответствии со статьей 36 Федерального закона политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органы государственной власти. То есть при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и в органы государственной власти субъектов Федерации только политическая партия признается избирательным объединением.

В Федеральном законе определяется общий порядок финансирования деятельности политических партий, что является важным фактором для определения легальных источников финансирования избирательных кампаний кандидатов, списков кандидатов, выдвигаемых партией при проведении выборов.

В Федеральном законе определены условия, при соблюдении которых партия признается участвующей в выборах. Политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации в соответствии с Федеральным законом.

7. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г.

Актуальность этого закона, его роль при проведении выборов определяется тем, что общественные объединения являются важнейшими участниками избирательного процесса. Так, при проведении муниципальных выборов общественные объединения вправе выступать в роли избирательных объединений, а на выборах всех уровней они могут участвовать в предвыборной агитации, а также осуществлять некоторую иную деятельность, связанную с проведением выборов. Предметом регулирования данного Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и(или) ликвидацией общественных объединений. В Федеральном законе определяются источники формирования имущества общественных объединений. Согласно статье 31 Федерального закона политические общественные объединения не вправе получать финансовую и иную материальную помощь на деятельность, связанную с их участием в выборах, от иностранных государств, организаций и граждан.

8. Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г.

В соответствии с данным Законом устанавливается место пребывания и место жительства гражданина. На основании официальной информации о месте пребывания и месте проживания граждан осуществляется регистрация (учет) избирателей и составляются списки избирателей.

9. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации

Кодекс, наряду с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», регламентирует порядок обжалования в суд решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц. Жалобы (заявления) на нарушения избирательного законодательства рассматриваются по правилам производства дел, возникающих из публичных правоотношений. В главе 26 Кодекса устанавливаются особенности производства по делам о защите избирательных прав граждан.

10. Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.

В этом Законе, регламентирующем, наряду с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, порядок рассмотрения судами жалоб на нарушения избирательных прав граждан, содержится ряд важных норм о принципах восстановления нарушенного права гражданина. В частности, в статье 7 Закона предусмотрено, что, установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.

В Кодексе (статьи 5.1-5.25) определяются составы административных правонарушений, посягающих на избирательные права, и устанавливается ответственность за совершение данных правонарушений. В Кодексе устанавливается общая процедура производства по делам об административных правонарушениях, а также особенности этой процедуры применительно к нарушениям при проведении выборов. Так, протоколы об административных правонарушениях по целому ряду нарушений избирательных прав граждан вправе составлять члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями.

12. Уголовный кодекс Российской Федерации

В Уголовном кодексе устанавливается уголовная ответственность за деяния, выражающиеся: 1) в воспрепятствовании осуществлению гражданином своих избирательных прав, а также в воспрепятствовании работе избирательных комиссий (ст. 141 Кодекса), 2) в фальсификации избирательных документов, заведомо неправильном подсчете голосов или заведомо неправильном установлении результатов выборов, а также в нарушении тайны голосования, если эти деяния совершены членом избирательной комиссии (ст. 142 Кодекса).

13. Иные федеральные законы

Выборы проводятся также с учетом положений иных федеральных законов. Так, используемые в законодательстве о выборах понятия «государственный служащий», «государственная должность категории «А»» определяются в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», понятие «средство массовой информации» — в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации», понятие «благотворительная деятельность» — в Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Налоговые льготы организаций и предприятий в связи с перечислением пожертвований в избирательные фонды устанавливаются в Законе Российской Федерации «О налоге на прибыль предприятий и организаций». Льготы по начислению физическим лицам подоходного налога и единого социального налога в связи с получением ими денежных средств из избирательных фондов предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации.

14. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

В конституциях республик и уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливаются основы избирательного права при проведении выборов депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом конституционные (уставные) нормы избирательного права сформулированы с учетом особенностей организации государственной власти и местного самоуправления в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации значительно отличаются по объему регламентации вопросов избирательного права. Так, во многих конституциях и уставах субъектов Российской Федерации вопросы избирательной системы или прямой демократии не выделяются в отдельную главу. В этих документах содержатся нормы избирательного права, в целом аналогичные заложенным в Конституции Российской Федерации. В то же время в ряде субъектов Российской Федерации избирательной системе субъекта Федерации либо институтам прямой демократии посвящены отдельные главы. Это, в частности, Республики Алтай, Башкортостан, Татарстан, Чувашская Республика, Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский края, Архангельская, Брянская, Волгоградская, Вологодская, Калужская, Кировская, Костромская, Ленинградская, Рязанская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Челябинская области, г. Москва, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.

Традиционно в конституциях и уставах субъектов Федерации закрепляется порядок назначения выборов, а также условия осуществления гражданами активного и пассивного избирательного права при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Федерации, устанавливается количество депутатов, избираемых в законодательный орган, а также срок полномочий депутатов и главы исполнительной власти. Эти вопросы решаются в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.

В некоторых конституциях и уставах определяется порядок формирования и правовой статус избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

15. Законы о выборах, избирательные кодексы субъектов Российской Федерации

В большинстве субъектов Российской Федерации приняты отдельные законы о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, о выборах высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и о муниципальных выборах. В то же время определенное распространение получила практика принятия избирательных кодексов субъектов Российской Федерации. Избирательные кодексы приняты и действуют в Республике Башкортостан, Республике Коми, Алтайском и Хабаровском краях, Амурской, Белгородской, Владимирской, Волгоградской, Воронежской, Костромской, Свердловской, Тюменской областях, Коми-Пермяцком автономном округе и некоторых других субъектах Федерации.

В избирательных кодексах и законах о выборах, как правило, воспроизводится большинство положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Это необходимо, так как противоречия между федеральным и региональным избирательным законодательством способны привести к дезорганизации деятельности избирательных комиссий, а также создать существенные проблемы в реализации прав избирателями, кандидатами, избирательными объединениями. На основе федеральных гарантий избирательных прав граждан в законах субъектов Российской Федерации о выборах и в избирательных кодексах устанавливается система избирательных комиссий, организующих подготовку и проведение выборов, закрепляются их полномочия, определяется конкретный порядок подачи голосов и определения результатов выборов, устанавливаются подробные правила выдвижения и регистрации кандидатов, финансирования выборов, ведения предвыборной агитации и иных процедур применительно ко всем этапам проведения избирательной кампании.

16. Акты органов исполнительной власти

Акты Президента Российской Федерации, органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации, губернаторов, президентов субъектов Российской Федерации) не устанавливают порядок проведения выборов. В то же время от издания ряда индивидуально-правовых актов органов исполнительной власти (например, указа президента, постановления губернатора о назначении выборов) зависит сама возможность осуществления тех или иных избирательных действий. Кроме того, поскольку законодательством о выборах на органы исполнительной власти возложено оказание содействия избирательным комиссиям в подготовке и проведении выборов, эти органы могут принимать решения (постановления, распоряжения и иные акты) о порядке оказания такого содействия. Так, 13 января 2000 г. Правительством Российской Федерации было принято Постановление «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации». В этом постановлении федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписывалось принимать меры по выполнению обязанностей в области материально-технического, организационного, информационного и иного обеспечения выборов, возложенных на них в соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации». По отношению к отдельным категориям избирателей могут издаваться акты, обеспечивающие гарантии их участия в выборах с учетом характера служебных обязанностей. В частности, 30 мая 1997 г. Президентом Российской Федерации был издан Указ №535 «Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры Российской Федерации».

17. Инструкции, постановления и иные акты избирательных комиссий

Одной из особенностей избирательного права является широкое распространение подзаконных нормативных актов и индивидуально-правовых актов избирательных комиссий. В соответствии с законодательством избирательные комиссии (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации при проведении федеральных выборов, избирательные комиссии субъектов Федерации при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации) имеют право издавать инструкции, положения, постановления и некоторые иные нормативные акты по вопросам, круг которых определен в законе.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральных законов «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которые обязательны для исполнения. Аналогичные полномочия по изданию инструкций закреплены за избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации о выборах.

Следует иметь в виду, что инструкции, иные нормативные акты, принимаемые избирательными комиссиями, не могут ограничивать избирательные права граждан, установленные в законах. В случае противоречия инструкции, принятой избирательной комиссией, закону действует закон. Проверка соответствия инструкции закону осуществляется через суд. Нарушения положений инструкций, издаваемых избирательными комиссиями, имеют иные юридические последствия, чем нарушения положений законов. Как правило, в законодательстве о выборах предусмотрено, что меры ответственности применяются к кандидатам (спискам кандидатов) в случае нарушения ими соответствующего закона о выборах.

Так, при проведении выборов депутатов Государственной Думы в 1999 г. окружной избирательной комиссией было отменено решение о регистрации кандидата в депутаты Макашова А.М. Основанием для такого решения послужило нарушение им п. 9.3 «Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов...», утвержденной Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 18 августа 1999 г. Нарушение выразилось в расчетах с юридическими лицами за изготовление агитационных печатных материалов наличными денежными средствами вместо безналичного перечисления денег с избирательного счета кандидата на счет юридического лица, как это предусмотрено Инструкцией. Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев указанное дело по жалобе Макашова А.М., признал решение избирательной комиссии об отмене регистрации кандидата принятым с нарушением закона.

Верховный Суд указал, что нарушение кандидатом Инструкции ошибочно оценено судом как достаточное основание для отмены его регистрации, поскольку основания для отмены такого решения устанавливаются не подзаконным нормативным актом, а Федеральным законом, на что прямо указано в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Однако в данном Федеральном законе нет такого основания для отмены регистрации кандидата, как нарушение порядка списания средств с избирательного счета кандидата в депутаты, установленного подзаконными нормативными актами.

¹ Подробнее об этом см.: Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда. М., 2000.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

ПУБЛИКАЦИИ ИРИС

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ НА ВЫБОРАХ В ГОСУДАРСТВЕННУЮ ДУМУ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ 19 ДЕКАБРЯ 1999 ГОДА

Автор: ИРИС - РОИИП
Форма выпуска: Брошюра

Издание подготовлено ИРИС на основе практики и материалов Российского общественного института избирательного права (РОИИП) в рамках программы общественного фонда «Гласность» и ИРИС по работе с наблюдателями в Краснодарском крае и Дагестане. – М.: 1999.

Подробнее >>>

РАЗДЕЛ I. ОСНОВЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА Глава 1. Российское законодательство о выборах