Библиотека > Практика > Комиссии

Рекомендации членам ТИК (территориальных избирательных комиссий)

А.Ю.Бузин

Предисловие

В конце 2006 года в России должны быть сформированы новые составы территориальных избирательных комиссий (ТИК) – основного звена системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Территориальные избирательные комиссии формируются на четырехлетний срок, являются постоянно действующими комиссиями и принимают участие в проведении практически всех выборов на подведомственной им территории.

Хотя в настоящее время выборы в нашей стране вновь приобрели декоративный характер, тем не менее, активное, добросовестное и компетентное участие в работе ТИК может содействовать становлению правового общества. Даже если Вы не сможете воспрепятствовать нарушениям конституционных избирательных прав граждан, Вы сможете информировать общественность о том, что реально происходит в избирательных комиссиях.  

Российское законодательство определяет избирательные комиссии как специальные государственные органы, которые организуют и проводят выборы, обеспечивают и защищают избирательные права граждан. Избирательные комиссии не принадлежат ни одной из ветвей власти и должны быть автономными и независимыми от других органов власти. На практике, как это часто бывает в нашей стране, дело обстоит совсем не так, как это определено законом.

Избирательные комиссии, также как и почти все другие государственные и муниципальные органы, включены в единую бюрократическую корпорацию, главным элементом которой является исполнительная власть. Это достигается через кадровый состав комиссий, через структуру материально-финансового обеспечения комиссий, а также другими способами.

Тем не менее, формально комиссии являются независимыми, а их члены обладают определенными правами. Эти рекомендации направлены на то, чтобы помочь членам территориальных избирательных комиссий, которые стремятся содействовать становлению правового и гражданского общества в нашей стране, максимально использовать в сложившейся обстановке формально закрепленные за ними права.

Рекомендации содержат как описание законодательно установленных правил российской избирательной системы, так и  практические советы, основанные на опыте автора, который непосредственно участвовал в работе избирательных комиссий всех типов, существующих  на сегодняшний день в России.

Часть 1: О чем надо знать до первого заседания территориальной избирательной комиссии

Система избирательных комиссий РФ и место территориальных комиссий в ней

Существуют шесть основных [1] типов избирательных комиссий:

• Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК РФ);
• избирательные комиссии субъектов Федерации (республиканские, краевые, областные и т.д.) (ИКСФ);
• территориальные избирательные комиссии (ТИК);
• избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО);
• окружные избирательные комиссии (ОИК);
• участковые избирательные комиссии (УИК).

Комиссии первых трех типов составляют основу системы избирательных комиссий: они являются постоянно действующими, то есть участвуют в проведении всех выборов, проходящих на их территории. Более  того, за этими комиссиями (в отличие от комиссий трех других типов) законодательно закреплен статус государственных органов. ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации имеют собственные аппараты. Их члены могут работать в комиссии на постоянной основе (по решению комиссии). Некоторые члены территориальных комиссий могут работать в них на постоянной основе, если это предусмотрено Уставом и бюджетом соответствующей территории.

Окружные и участковые комиссии не являются постоянно действующими, создаются для проведения конкретных выборов. Формально они даже не являются ни государственными, ни муниципальными органами.

Избирательные комиссии муниципальных образований по закону являются комиссиями, организующими выборы органов местного самоуправления. Они могут быть постоянно действующими, а могут и не быть. Очень часто их полномочия исполняют ТИКи, что повышает роль последних.

Избирательное законодательство.

Проведение выборов регулируется всей совокупностью законов и подзаконных актов, но в первую очередь -  непосредственно избирательными законами, главным из которых является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" №67-ФЗ от 12.06.02 с изменениями и дополнениями (далее - ФЗГ);

Текст этого закона Вам следует обязательно приобрести в личную собственность.

Выборы Президента РФ регулируются отдельным Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации»; выборы депутатов Государственной Думы – Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Выборы регионального и местного уровня регулируются законами субъекта Федерации. В каждом субъекте Федерации имеются свои один или несколько законов, которые уточняют порядок проведения выборов в законодательные органы субъекта Федерации, в представительные органы местного самоуправления, глав местного самоуправления, порядок проведения регионального и местного референдумов. Однако подавляющая часть текстов региональных законов повторяет дублирует текст ФЗГ. В тех редких случаях, когда региональный закон противоречит ФЗГ, действуют нормы ФЗГ.

Существуют также отдельный Федеральный закон, регулирующий работу ГАС «Выборы»; в некоторых субъектах Федерации существуют специальные законы, регулирующие работу избирательной комиссии региона.

Упоминание о выборах имеются также и в Конституции РФ, Уставах и Конституциях субъектов Федерации, в законах, связанных с местным самоуправлением, в законе о партиях, в законе о СМИ и некоторых других.

Санкции за нарушения избирательных прав содержатся в Гражданском процессуальном кодексе РФ, в Кодексе об административных  правонарушениях РФ, в Уголовном кодексе РФ.

Но и этим массив документов, регулирующих выборы, не ограничивается. Он также включает Постановления Центральной избирательной комиссии РФ и решения избирательной комиссии субъекта Федерации. Территориальная комиссия тоже может принимать обязательные для исполнения решения.

Полномочия территориальных избирательных комиссий

Обязанности ТИК во время выборов зависят от вида выборов. На выборах Президента РФ, депутатов Госдумы и законодательного органа субъекта Федерации, ТИК играет роль промежуточной инстанции, курирующей участковые комиссии. Роль ТИК при проведении выборов в органы местного самоуправления зависит от того,  на какой территории проводятся выборы. На некоторых муниципальных выборах ТИК играет роль комиссии, подчиненной комиссии муниципального образования, но чаще бывает так, что ТИК играет решающую роль при проведении муниципальных выборов. Часто на ТИК возлагаются полномочия избирательной комиссии муниципального образования, и тогда она является комиссией организующей муниципальные выборы.

В любом случае роль ТИК на выборах очень велика (точнее говоря, велика ее формальная роль, чем и пользуются местные администрации, управляющие работой ТИК). На муниципальных выборах она может оказаться определяющей, на других выборах роль ТИК определяется ее возможностью влиять на участковые комиссии, в частности, именно в ТИК могут фальсифицироваться протоколы участковых комиссий.

Более подробно полномочия ТИК указаны в законе (ст.26 ФЗГ), и о них будет сказано ниже.

Порядок формирования ТИК и назначения их руководителей

ТИКи формируются Избирательной комиссией субъекта Федерации (ИКСФ) на основе предложений, поданных политическими партиями (или их региональными отделениями), общественными объединениями, Муниципальными Собраниями, собраниями избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, территориальными комиссиями предыдущего состава.

При формировании ТИК в 2006 году политические партии «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, а также избирательный блок «Родина» имеют преимущество: предложенные ими кандидатуры должны быть включены в составы ТИК обязательно [2]. Такое же преимущество имеют партии и региональные отделения партий, которые были допущены к распределению депутатских мандатов на последних выборах в законодательный орган  субъекта Федерации.

Кандидатуры предварительно рассматриваются рабочей группой, а затем – на заседании избирательной комиссии. Обычно ИКСФ поддерживает предложения своей рабочей группы. Вместе с назначением членов комиссий назначаются  и их председатели.

На практике формирование территориальных комиссий начинается задолго до официального объявления о приеме заявлений. Этим занимаются орготделы местных администраций, иногда курируемые администрацией региона. Цель администрации – создать управляемую ТИК. Управляемый коллегиальный орган должен состоять из «своих» председателя и секретаря комиссии и достаточно большого количества членов, которые будут принимать решения, ориентируясь на руководителей комиссии. Состав комиссии набирается по большей части из людей, либо уже проверенных на предыдущих выборах, либо сотрудников муниципальных и бюджетных учреждений, на которых можно оказывать влияние через их работу. Иногда будущим членам ТИК в администрации обещают какие-нибудь блага. Администрации важно набрать комиссию из людей, которые не имеют идеологической и политической мотивации, чтобы они были достаточно пассивны при проведении выборов.

Довольно распространенной практикой является использование полномочий «парламентских» партий для того, чтобы выдвигать в комиссии людей, подобранных администрацией. Впрочем, этим грешат некоторые другие партии, а также такие многие общественные организации, которые имеют тесные связи с администрацией: профсоюзы, афганцы, ветераны и т.д.

Многолетний (с 1996 года) анализ формирования избирательных комиссий разного уровня показывает, что фактически составы избирательных комиссий предварительно формируются исполнительной властью. Избирательная комиссия субъекта Федерации «штампует» составы, сформированные исполнительной властью, отвергая предложения «со стороны». В связи с этим члены комиссий, выдвинутые реально оппозиционными партиями, внутренне заинтересованные в проведении свободных и честных выборов, активные и идеологически мотивированные, оказываются в комиссиях «белыми воронами», которым приходится работать в среде «агрессивно-послушного большинства».

Статус и полномочия члена ТИК

Член ТИК (с правом решающего голоса) обязан присутствовать на заседаниях комиссии. Правда, наказать его за отсутствие практически нельзя: лишь в случае систематического неисполнения своих обязанностей он может быть по суду выведен из комиссии. В действительности, активная работа в комиссии потребует от Вас гораздо больше времени, чем время, проведенное на заседаниях.

Статус члена комиссии с правом решающего голоса предоставляет определенные гарантии: во-первых, вы не можете быть привлечены к уголовной и судебно-административной ответственности без согласия Прокурора субъекта Федерации, во-вторых, Вас без вашего согласия не могут уволить с работы или перевести на другую работу по инициативе работодателя.

Полномочия члена комиссии с правом решающего голоса перечислены в п.23.ст.29 ФЗГ:

1) заблаговременно извещаются о заседаниях соответствующей комиссии;

2) вправе выступать на заседании комиссии, вносить предложения по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующей комиссии, и требовать проведения по данным вопросам голосования;

3) вправе задавать другим участникам заседания комиссии вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу;

4) вправе знакомиться с документами и материалами (в том числе со списками избирателей, с подписными листами, финансовыми отчетами кандидатов, избирательных объединений, бюллетенями), непосредственно связанными с выборами, включая документы и материалы, находящиеся на машиночитаемых носителях, соответствующей и нижестоящих комиссий и получать копии этих документов и материалов (за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, подписных листов, иных документов и материалов, содержащих конфиденциальную информацию, отнесенную к таковой в порядке, установленном федеральным законом), требовать заверения указанных копий;

5) вправе удостовериться в правильности подсчета по спискам избирателей числа избирателей, принявших участие в голосовании, в правильности сортировки бюллетеней по кандидатам, избирательным объединениям;

6) вправе обжаловать действия (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию или в суд.

Важнейшими из этих полномочий являются 2) и 4). Член комиссии также обладает и другими полномочиями, например, присутствовать на заседаниях нижестоящих комиссий, составлять протоколы об административных правонарушениях (по поручению комиссии) и т.д.

Руководство комиссии

Руководители комиссии играют более значительную роль в комиссии, чем рядовые члены. В первую очередь это относится к председателю и секретарю. Их роль определяется не формальным статусом, а облегченным доступом к информации и документам комиссии.

Председатель ТИК назначается Избирательной комиссией субъекта Федерации на том же заседании, на котором формируется комиссия. Заместитель председателя и секретарь комиссии избираются на первом заседании комиссии.  

Обычно ИКСФ назначает председателя по негласной рекомендации администрации. Секретарь и зампред также обычно подбираются заранее. Часто на эти должности назначаются сотрудники администрации или муниципальных учреждений, что укрепляет «спайку» исполнительной власти и избирательной комиссии.  

Если Вы считаете, что у Вас достаточно сил, чтобы быть заместителем председателя или секретарем комиссии, не стесняйтесь выдвинуть свою кандидатуру на первом заседании. Однако будьте готовы к сопротивлению: кандидатуру на эти должности подобраны администрацией заранее. Лучше, если Вы зададите вопрос о кандидатурах в тот момент, когда Вас будут приглашать на первое заседание; тогда же удобно предложить свою кандидатуру.

Рекомендации к первому заседанию ТИК

На первом заседании обычно рассматриваются только вопросы избрания заместителя председателя и секретаря. Первая часть заседания – это знакомство членов комиссии. Постарайтесь создать о себе хорошее впечатление. Кратко расскажите о себе, сделав особый упор на образование и опыт работы в избирательных кампаниях. Не говорите лишнего и невпопад.

Узнайте, где работают председатель, секретарь, зампредседателя комиссии.  Попросите, чтобы Вам предоставили полный список комиссии с телефонами, информацией о месте работы и о том, кем выдвинут данный член. Узнайте, есть ли у территориальной комиссии собственное помещение, кто имеет туда доступ, есть ли в комиссии освобожденные члены.

Спросите, какие нормативные документы есть у комиссии, нельзя ли получить последние редакции законов.

Попросите представить системного администратора комиссии. Спросите, когда будет формироваться рабочая группа по контролю за работой ГАС «Выборы», в которую Вы хотели бы войти.

Иногда на первом заседании сразу предлагают сформировать так называемую «рабочую группу при ТИК». Это – важный момент, поскольку такая рабочая группа создается из сотрудников администрации, которые затем берут на себя все важнейшие функции комиссии. Поэтому, если на первом же заседании Вам попытаются навязать решение об образовании такой «рабочей группы», скажите, что прежде чем принимать такое решение следует обсудить полномочия рабочей группы и ее членов, а также ближе познакомиться с предлагаемыми кандидатурами. Этот вопрос должен быть перенесен на другое заседание. По крайней мере, Вы должны оговорить, что в дальнейшем должен быть принят регламент этой рабочей группы.

А.Ю.Бузин, председатель Межрегионального объединения избирателей, член Московской городской избирательной комиссии с правом совещательного голоса, кандидат юридических наук

[1] Законом предусмотрено, что при определенных условиях могут создаваться специальные избирательные комиссии: для проведения выборов на судах и полярных станциях и для проведения выборов за пределами РФ (они также называются территориальными, хотя правильнее их было бы назвать «экстерриториальными»), и так называемые «временные» избирательные комиссии.

[2] Исключение составляют ТИКи, в которых количество членов менее девяти: в этих комиссиях количество выдвиженцев от указанных партий и блоков должно составить не менее половины.