Комментарий практики решения судами избирательных споров
А.Е.Постников,
доктор юридических наук
В последнее время на характер избирательных споров, рассматриваемых судами, существенно повлияли нововведения в избирательном законодательстве, привнесенные Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», которые нашли свое отражение как в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г., так и в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г.
1. Указанные нововведения, помимо прочего, касаются введения целого ряда новых оснований для отказа в регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов, отмены решения о регистрации кандидата, исключения кандидатов из федеральных списков кандидатов.
Одним из наиболее частых поводов для обращения в суд в ходе выборов депутатов Государственной Думы в 1999 г. являлось установление избирательной комиссией, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов) того, что сведения, официально представленные в комиссию кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока недостоверны и их недостоверность носит существенный характер. Отметим, что избирательные комиссии не всегда проявляли последовательность при принятии предусмотренных законом мер к кандидатам. В одних случаях кандидатам предоставлялась возможность представить объяснения и они признавались уважительными, в других - эта возможность не предоставлялась и единственным способом защитить свои права при отказе в регистрации или исключении из списка кандидатов являлось обращение в суд. Однако суды, как правило, признавали прерогативу избирательных комиссий определять существенность допущенных нарушений и подтверждали правильность санкций, примененных к кандидатам.
1. Так, кандидат в депутаты Государственной Думы Ж., состоявший в федеральном списке кандидатов обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании незаконным и подлежащим отмене постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в части исключения его из федерального списка кандидатов. Данное исключение состоялась в связи с тем, что в представленных в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации сведениях о принадлежащем Ж. имуществе он не сообщил о принадлежности ему автомобиля марки «Нива» 1990 г. выпуска. Не соглашаясь с названным постановлением Центральной избирательной комиссии, Ж. указывал, что выдав генеральную доверенность на управление и распоряжение автомобилем с правом его продажи своему родственнику Д., он его «фактически продал». Ж. также отмечал, что Центральная избирательная комиссия в своем постановлении должна была привести мотивы, по которым пришел к выводу о том, что недостоверность представленных им сведений об имуществе носит существенный характер, однако этого сделано не было.
Суд установил, что при проверке Центральной избирательной комиссией сведений об имуществе кандидатов было выявлено, что кандидатом в депутаты Ж. не был указан вышеупомянутый автомобиль. После сообщения об этом уполномоченному представителю избирательного объединения данный автомобиль был продан Ж. своему родственнику накануне решения Центральной избирательной комиссией вопроса о регистрации федерального списка кандидатов, о чем были представлены соответствующие документы. Однако суд в удовлетворении жалобы отказал, мотивируя свое решение следующими доводами. По смыслу пункта 2 статьи 45 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» достоверность сведений об имуществе каждого кандидата должна учитываться именно на день предоставления всех необходимых документов для регистрации федерального списка, а не на день регистрации данного списка. На день же представления избирательным объединением федерального списка на регистрацию сведения об имуществе Ж. не соответствовали действительности. Было отмечено, что довод Ж. о том, что при сообщении им сведений о своем имуществе у него не было умысла на сокрытие указанного выше автомобиля, в связи с чем у Центральной избирательной комиссии не имелось оснований для отнесения такого рода недостоверных сведений к имеющим существенный характер, не может быть принят во внимание, поскольку критерии определения характера тех или иных недостоверных сведений законом не установлены и их определение в данном случае фактически отнесено к компетенции Центральной избирательной комиссии. Факт сокрытия Ж. числящегося за ним автомобиля был признан Центральной избирательной комиссией Российской Федерации имеющим существенный характер, дающий основание для исключения его из указанного списка.
2. Вместе с тем имелись и отдельные исключения, когда суды не соглашались с решениями избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов в связи с тем, что представленные ими сведения носили существенно недостоверный характер. Так, решением окружной избирательной комиссии сформированной на территории Сахалинской области Ж. было отказано в регистрации кандидатом в депутаты Государственной Думы в связи с тем, что эта комиссия признала недостоверными представленные им сведения о недвижимости и посчитала, что их недостоверность носит существенный характер. Сахалинский областной суд, рассмотрев жалобу Ж., отказал в ее удовлетворении. Дело в том, что Ж. не сообщил в избирательную комиссию о наличии в его собственности однокомнатной квартиры. Эту квартиру он по письменному договору в 1995 г. продал другому лицу, которое с того времени в ней проживало и осуществляло все коммунальные платежи в соответствии с открытым на него лицевым счетом. Свой отказ в удовлетворении жалобы суд мотивировал тем, что на момент предоставления документов в избирательную комиссию не была произведена государственная регистрации права собственности на однокомнатную квартиру за покупателем.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила данное решение Сахалинского областного суда и обязала окружную избирательную комиссию зарегистрировать Ж. кандидатом в депутаты Государственной Думы. В определении коллегии было указано, что избирательной комиссией не было дано оценки характера допущенного нарушения с точки зрения его существенности, такая оценка содержится лишь в решении суда. Что касается оценки действий Ж., то по мнению кассационной инстанции, переход права собственности не был зарегистрирован по вине покупателя, утратившего необходимые документы, а затем не выполнившего надлежащим образом поручение Ж., содержащееся в выданной им доверенности. Областной же суд не учел эти обстоятельства, непосредственно влияющие на вывод о существенном характере допущенного нарушения. Как отмечено в определении коллегии Верховного Суда, не обоснован в решении областного суда и вывод о социальной значимости данной квартиры, не дано оценки тому, что она расположена в отдаленном поселке и имеет значительно меньшую стоимость по сравнению с квартирами, находящимися в собственности Ж.
Как уже отмечалось случаи, когда суд входил в обсуждение вопроса о существенном характере вышеназванных нарушений, носили единичный характер. Полагаем, что отказы судов от решения этих вопросов являлись недостаточно обоснованными и фактически выводили соответствующие решения избирательных комиссий из сферы судебного контроля.
3. Одной из новаций Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в новой редакции от 24 июня 1999 г. явилось положение пункта 11 статьи 51 о том, что в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам) Центральная избирательная комиссия отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее. Центральная избирательная комиссия неоднократно применяла эту норму в ходе выборов депутатов Государственной Думы в 1999 г. В частности, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации своим постановлением отказала в регистрации федерального списка кандидатов избирательного объединения «Российская консервативная партия предпринимателей», мотивируя отказ в регистрации выбытием из списка кандидата, занимавшего второе место в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов. При этом исключение кандидата из списка кандидатов по решению избирательной комиссии рассматривалось как разновидность выбытия.
Общероссийская политическая общественная организация «Российская консервативная партия предпринимателей» (РКПП) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой на отказ Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в регистрации федерального списка кандидатов Государственной Думы, выдвинутого избирательным объединением, сославшись на то, что исключение из федерального списка кандидатов А., занимавшего второе место в общефедеральной части заверенного федерального списка, не является основанием для отказа в регистрации всего списка кандидатов избирательного объединения. Соответственно, заявитель просил отменить постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в части отказа в регистрации федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутого избирательным объединением РКПП.
Верховный Суд Российской Федерации посчитал решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе в регистрации федерального списка кандидатов избирательного объединения РКПП незаконным. Было отмечено, что поводом для такого решения Центризбиркома явилось то обстоятельство, что А., исключенный из числа кандидатов, занимал второе место в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов. Между тем в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не содержится нормы о том, что исключение гражданина, занимающего одно из первых трех мест в общефедеральной части списка кандидатов, по инициативе избирательной комиссии является основанием для отказа в регистрации всего федерального списка. Правила статьи 51 (пункт 11) Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на которые ссылалась Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, принимая свое решение, регулируют отношения по отказу в регистрации лишь по двум основаниям. Первое -исключение свыше 25 процентов кандидатов их федерального списка по их заявлениям или решению избирательного объединения, избирательного блока; второе - выбытие одного или более кандидатов, занимающих первые три места в общефедеральной части федерального списка кандидатов (за исключением выбытия по вынуждающим обстоятельствам). В данной норме нет правила о том, что список кандидатов не может быть зарегистрирован в случае исключения кандидата на основании решения Центризбиркома. При этом под выбытием кандидата, как это следует из содержания пунктов 1, 2, 3, 11, 16 статьи 51 Федерального закона, понимается выбытие кандидата по его инициативе, то есть связано с личными намерениями гражданина снять свою кандидатуру. Кроме того, суд посчитал, что смысл этой нормы состоит в том, чтобы первые три кандидата, вошедшие в список на основании решения съезда избирательного объединения, и объединивших своим авторитетом определенную группу лиц, не должны оставлять это избирательное объединение. В противном случае они ставят избирательное объединение под угрозу отказа ему в регистрации федерального списка и его участия в выборах.
Исходя из вышеизложенного Верховный Суд Российской Федерации отменил постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации об отказе в регистрации федерального списка кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутого избирательным объединением РКПП и обязал комиссию зарегистрировать этот федеральный список.
Данное решение было обжаловано в кассационном порядке. Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела указанную жалобу и пришла к выводу, что суд первой инстанции обоснованно признал незаконным постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в части отказа в регистрации федерального списка кандидатов избирательного объединения РКПП. В принятом определении суд указал, что хотя А., исключенный из списка и занимал второе место в общефедеральной ее части, однако ни Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», ни Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержат положений о том, что исключение кандидата, занимавшего одно из первых трех мест в общефедеральной части заверенного федерального списка кандидатов, по инициативе избирательной комиссии по мотиву представления им недостоверных сведений (в частности, о размере и об источниках доходов), является основанием для отказа в регистрации всего федерального списка избирательного объединения. В соответствии со статьей 6 Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» именно избирательная комиссия обязана была в данном случае документально доказать законность принятого ею решения об отказе в регистрации федерального списка кандидатов, выдвинутого РКПП. Однако таких доказательств представлено не было.
С учетом изложенного кассационная коллегия, соглашаясь с выводом суда первой инстанции об отсутствии в пункте 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» нормы, позволяющей отказывать в регистрации федерального списка кандидатов по инициативе избирательной комиссии, сочла, что доводы о наличии в пункте 11 такой нормы, изложенные в кассационной жалобе, основываются лишь на предположениях комиссии. Было также указано, что в соответствии с подпунктом «г» пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» недостоверность сведений, относящихся к отдельным кандидатам, включенным в федеральный список кандидатов, может служить основанием только для исключения из заверенного федерального списка соответствующих кандидатов.
Уже после того как указанное решение было исполнено Центризбиркомом и федеральный список, выдвинутый избирательным объединением РКПП, был зарегистрирован, в Президиум Верховного Суда Российской Федерации на состоявшиеся судебные решения по данному делу был внесен протест заместителя Генерального прокурора Российской Федерации. Президиум Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев это дело в порядке надзора, удовлетворил поданный протест, отменив при этом решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации и определение кассационной коллегии Верховного Суда в части возложения обязанностей на Центризбирком зарегистрировать федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутого избирательным объединением РКПП, и вынес по делу новое решение об отказе в удовлетворении жалобы РКПП.
Президиумом Верховного Суда было указано, что понятие «выбытие» используется законодателем как наиболее широкое (»родовое») по отношению к таким понятиям, как исключение кандидата по решению избирательной комиссии, исключение по личному заявлению кандидату, отзыв кандидата по инициативе избирательного объединения и т.п. По мнению Президиума Верховного Суда, вполне очевидно, что во всех указанных случаях кандидат оказывается выбывшим. Исключение кандидата из федерального списка по решению Центризбиркома также является частным случаем выбытия кандидата.
Данное Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации, на наш взгляд, является весьма спорным, поскольку основано на грамматическом толковании терминов закона, в соответствии с которым делается вывод об тождестве терминов «выбытие» и «исключение». Однако при этом не учитывается, что в самом Федеральном законе содержание этих терминов и различие между ними определено достаточно четко, и негативные правовые последствия, которые наступают для избирательного объединения (выражающиеся в отказе в регистрации федерального списка кандидатов) сопряжены исключительно со случаями выбытия кандидатов из федерального списка кандидатов. Важно отметить, что в самом Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (статья 51) все случаи выбытия кандидата определены исчерпывающим образом и исключение кандидата из списка кандидатов по решению избирательной комиссии к ним не относится. Указанное расширительное толкование закона со стороны надзорной инстанции, на наш взгляд, привело к ущемлению права избирательного объединения участвовать в избирательной кампании.
Само содержание пункта 11 статьи 51 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» еще во время избирательной кампании по выборам в Государственную Думу вызывало серьезные сомнения с точки зрения ее конституционности. В Конституционный Суд Российской Федерации обратились с запросом о соответствии указанной нормы Федерального Закона 36 членов Совета Федерации. В соответствии с Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2000 г.1 указанная норма Федерального закона была признана не соответствующей Конституции Российской Федерации.
4. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 марта 1999 г. была предусмотрена возможность единовременного и не более чем на 9 месяцев продления или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в совмещения дня голосования на выборах различных уровней. Практика продления, а равно досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации получила достаточно широкое распространение (Белгородская, Новгородская, Томская области, города Москва, Санкт-Петербург, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ). Вместе с тем решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации о переносе даты выборов, как правило, обжаловались в суд. Рассмотрим одно из указанных судебных дел.
20 мая 1999 г. Новгородская областная Дума приняла постановление «О назначении выборов Губернатора Новгородской области на 5 сентября 1999 г.». Новгородская областная организация КПРФ обратилась в суд с жалобой на данное постановление и просила признать его недействительным. В обоснование своего требования заявители указали, что этим постановлением нарушаются требования закона, а именно сокращается на три месяца без всяких оснований срок пребывания в должности действующего Губернатора области, а также нарушаются права вновь избранного Губернатора, который более трех месяцев не будет исполнять свои полномочия.
Представители Новгородской областной Думы и администрации, считая обжалуемое постановление законным и обоснованным, указывали, что Федеральным законом не разрешен вопрос о сроках назначения выборов законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Согласно областному закону «О выборах Губернатора Новгородской области» право назначения выборов Губернатора области относится к полномочиям Новгородской областной Думы. Следовательно, областная Дума в пределах своих полномочий приняла постановление о назначении выборов Губернатора области на 5 сентября 1999 г. Этим постановлением не сокращается срок полномочий действующего Губернатора, так как он будет выполнять свои обязанности до окончания срока полномочий. Не нарушаются права и вновь избранного Губернатора, поскольку согласно статье 64 указанного областного закона вступление его в должность начинается после освобождения этой должности предыдущим Губернатором.
Решением судебной коллегии по гражданским делам Новгородского областного суда от 5 июля 1999 г. в удовлетворении жалобы было отказано. Однако определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 1999 г. решение суда первой инстанции было отменено и постановлено новое решение о признании обжалуемого постановления Новгородской областной Думы от 20 мая 1999 г. о назначении выборов Губернатора на 5 сентября 1999 г. недействительным.
Рассмотрим правовые основания отмены постановления Новгородской областной Думы от 20 мая 1999 г. Глава исполнительной власти Новгородской области П. был избран 17 декабря 1995 сроком на 4 года. В соответствии с постановлением Новгородской областной Думы от 20 мая 1999 года выборы губернатора должны быть проведены более чем за три месяца до истечения срока его полномочий. По мнению Верховного Суда Российской Федерации, перенос даты выборов с декабря на сентябрь 1999 года повлек за собой нарушение требований п. 2 ст. 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации не допускается.
На указанное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации заместителем Председателя Верховного Суда был принесен протест. В протесте был поставлен вопрос об отмене судебных постановлений и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Президиум Верховного Суда Российской Федерации нашел определение кассационной инстанции подлежащим отмене, а решение суда первой инстанции подлежащим изменению по следующим основаниям.
Отменяя решение суда первой инстанции и вынося новое решение о признании недействительным постановления Новгородской областной Думы от 20 мая 1999 г., суд кассационной инстанции исходил из того, что обжалуемое постановление областной Думы направлено на сокращение срока полномочий действующего Губернатора Новгородской области, так как срок его полномочий истекает в декабре 1999 г., а обстоятельств, указывающих на досрочное прекращение его полномочий, не имеется. По мнению Судебной коллегии, нарушены положения части 2 статьи 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Между тем из представленного в заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации заявления Губернатора П. следует, что он обратился к Новгородской областной Думе и избирательной комиссии области с заявлением о сложении своих полномочий с 4 сентября 1999 г. Указанное обстоятельство в соответствии с пунктом 1 статьи 68 Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» и статьи 41 Устава Новгородской области может служить основанием прекращения полномочий Губернатора области и назначения выборов нового Губернатора области. При таком положении нет оснований считать, что своим постановлением от 20 мая 1999 г. Новгородская областная Дума сократила срок полномочий действующего Губернатора. В данном случае назначение выборов на 5 сентября 1999 г. не противоречит и указаниям, содержащимся в части 1 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», о том, что голосование должно быть проведено не позднее, чем через 180 дней и не ранее, чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов. В этой связи Президиум Верховного Суда Российской Федерации отметил, что Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда допущено неправильное применение норм материального права.
Что же касается решения суда первой инстанции, то с учетом заявления Губернатора от 30 августа 1999 г. решение подлежит изменению с исключением из текста решения суждений о сохранении действующим Губернатором области своих полномочий до 18 декабря 1999 года и дополнением текста решения указанием о сложении действующим Губернатором своих полномочий с 4 сентября 1999 года согласно его заявления. В остальном решение суда первой инстанции было признано правильным.
5. Значительно увеличилось общее количество судебных дел, связанных с рассмотрением жалоб на нарушение установленного порядка финансирования избирательных кампаний, причем в связи с изменением законодательства изменились и подходы судов к решению дел подобного рода.
На практике значительные трудности вызывал вопрос о том, какие именно мероприятия, проводимые кандидатом, могут расцениваться как проявления его собственной избирательной кампании, и, в частности, предвыборной агитации. От решения этого вопроса зависит оценка правомерности соответствующих финансовых расходов на эти мероприятия. В этом плане показательно дело по жалобам на действия кандидата на должность губернатора Тульской области С. и заявлениям об отмене решения избирательной комиссии Тульской области о регистрации С. кандидатом на указанную должность, рассмотренное судебной коллегией по гражданским делам Тульского областного суда.
Избирательная комиссия Тульской области, направившая в суд представление об отмене своего решения о регистрации С. кандидатом, указывала на то, что в нарушение статьи 39 Закона о выборах губернатора Тульской области, С. для ведения агитационной работы использовал денежные средства вне избирательного фонда, а именно: издание книги, которая носит агитационный характер, было произведено за счет средств администрации Тульской области; оплату расходов по аренде помещения, мебели и оргтехники для организации работы группы по выборам С. на должность губернатора обязалось оплатить региональное отделение движения «Наш дом Россия» и был выставлен счет на сумму 9 600 000 рублей; Тульское региональное отделение движения «Наш дом Россия» оплатило в сумме 13 500 000 рублей изготовление открыток к 8 марта и изготовление агитационных материалов для кандидата С. на сумму 222 324 217 рублей. По сведениям, представленным штабом кандидата на должность губернатора С. сформированный им фонд составляет 90 010 000, а остаток на вкладе 4 260 000 рублей.
Суд в удовлетворении жалоб на незаконные действия кандидата и заявления об отмене решения избирательной комиссии о регистрации С. кандидатом отказал. Решение, в частности, обосновывалось следующим образом.
Издание книги С. за счет администрации Тульской области нельзя однозначно оценивать, как издание наглядной предвыборной агитации с использованием денежных средств помимо избирательного фонда, сформированного С., поскольку книга не носит явно агитационного характера. В ней не содержатся призывы избрать С. губернатором. В книге содержатся ответы на вопросы, а вручать бесплатно книгу жителям Тульской области - это право автора. Суд также отметил, что издание книг не за счет денег С. не может обсуждаться в данном судебном заседании, так как правоотношения между автором, издателем и спонсором регулируются гражданским законодательством и не относятся к конкретной предвыборной кампании.
В соответствии со ст. 33 Закона Тульской области «О выборах губернатора - главы исполнительного органа государственной власти Тульской области» избиратели и общественные объединения вправе вести агитацию «за» или «против» кандидатов через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий, выпуска и распространения агитационных печатных материалов. Издание печатных агитационных материалов «за» С. региональным отделением движения «Наш дом Россия» нельзя признать нарушением запрета на использование кандидатом денежных средств вне избирательного фонда, так как действия этого общественного объединения не противоречат ст. 33 указанного Закона. Из показаний свидетелей следует, что на конференции регионального отделения движения «Наш дом Россия» ее делегаты решили от имени этого движения оказать помощь С. и вести за него агитацию, а также выпустить и распространить печатные агитационные материалы, которые не содержат прямого призыва избрать губернатором С. Плакаты, листовки разъясняют предвыборную платформу кандидата.
Из показаний свидетелей следовало, что сразу же после регистрации С. кандидатом было арендовано помещение в Тульской областной универсальной научной библиотеке, что подтверждается договором. По договоренности счет был адресован региональному отделению движения «Наш дом Россия», но не оплачен. Выборы не закончились, поэтому С. оплатит счет, если иное является нарушением закона.
Суд сделал вывод, что поскольку суду не представлено сведений об оплате региональным отделением движения «Наш дом Россия» счета, выставленного библиотекой за аренду помещения, нельзя сделать выводы об использовании средств на проведение предвыборной кампании помимо средств, поступивших в избирательный фонд.
Что касается выпуска и распространения региональным отделением движения «Наш дом Россия» агитационных печатных материалов в поддержку кандидата, то здесь налицо пробел в законодательном регулировании финансовой деятельности общественных объединений (как впрочем и граждан), направленной на обеспечение агитационных мероприятий в поддержку кандидата. В соответствии со ст. 37 (пункт 1) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» общественные объединения, политические партии (наряду с гражданами) вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, за или против любого зарегистрированного кандидата (список кандидатов). В то же время действующее законодательство пока не содержит ограничений по финансированию данных агитационных мероприятий, аналогичных тем, которые относятся непосредственно к финансированию избирательной кампании кандидата. Таким образом, допускается ведение двух самостоятельных агитационных кампаний: со стороны кандидата, избирательного объединения, избирательного блока и со стороны поддерживающих их граждан, общественных объединений, включая политические партии. При такой конструкции нарушением действующих правил финансирования избирательной кампании со стороны кандидата может считаться оплата политической партией, иным общественным объединением, гражданином только таких расходов, связанных с проведением агитационных мероприятий, которые непосредственно координируются кандидатом или его доверенными лицами.
В то же время следует подчеркнуть, что оплата общественным объединением, политической партией, гражданином расходов кандидата, избирательного объединения, избирательного блока по проведению избирательной кампании, не связанных с предвыборной агитацией, (обеспечение сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов; оплата труда граждан, организующих избирательную кампанию; оплата аренды помещений, оборудования, командировочных, транспортных расходов, услуг связи и т.п.) представляло собой очевидное нарушение установленного закона порядка финансирования избирательной кампании.
Полагаем, что позиция в отношении оплаты аренды помещений библиотеки, занятая представителями С. и впоследствии поддержанная судом, основывается на объективных проблемах, возникающих при доказывании фактов финансовых нарушений со стороны кандидата до представления им официального отчета об операциях, совершенных на средства из избирательного фонда. Сложность данного доказывания многократно возрастает, если определенные услуги или материальные ценности предоставляются кандидату в кредит (то есть предоставляется отсрочка в оплате их стоимости).
6. Как известно, на практике возникали сложности, связанные с применением нормы части 7 ст. 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 1994 г., в соответствии с которой соответствующая избирательная комиссия до дня выборов обязана периодически публиковать сведения о размерах и источниках создания избирательных фондов на основании сведений, представляемых кандидатом или избирательным объединением. Примером тому служит дело рассмотренное судебной коллегией по гражданским делам Ярославского областного суда. Несколькими региональными отделениями политических общественных объединений и рядом граждан обжаловалось, в частности, бездействие Областной избирательной комиссии по выборам Губернатора Ярославской области, которая, по их мнению, нарушила закон, не осуществив публикацию сведений о формировании и расходовании избирательных фондов кандидатов. Суд не согласился с доводами заявителей, указав, что в соответствии с Законом Ярославской области избирательная комиссия обязана была публиковать данные сведения на основании сведений, представляемых кандидатами. Как было установлено в заседании коллегии, таковых сведений кандидатами не предоставлялось. Все сведения были представлены в финансовом отчете, который областной избирательной комиссией был своевременно опубликован.
С такой позицией суда трудно согласиться. Периодичность публикаций подразумевает, что сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов будут отражены не только в отчетах кандидатов, которые публикуются после проведения выборов. Данные публикации являются средством текущего информирования избирателей, кандидатов, избирательных объединений и блоков о финансовой стороне проводимой избирательной кампании. Поскольку публикация указанных финансовых сведений является обязанностью избирательных комиссий, то в случае непредставления кандидатами этих сведений, избирательная комиссии была обязана принять меры с тем, чтобы данные сведения были представлены.
В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункты 14, 15 ст. 47) содержится иной порядок опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Обязанность периодического представления избирательной комиссии информации о соответствующих финансовых операциях, производимых со счета зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока лежит не на кандидатах (как это было установлено ранее), а на банке, в котором открыт счет избирательного фонда. Обязанность публикации рассматриваемых сведений переложена с избирательных комиссий на средства массовой информации, указанные в п. 1 ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Избирательные комиссии обязаны только периодически направлять в эти средства массовой информации сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. С учетом имевшейся практики деятельности избирательных комиссий полагаем, что в законах, регулирующих проведение выборов в конкретный орган государственной власти или в орган местного самоуправления, требуется определять периодичность предоставления избирательной комиссией сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков.
7. О важности периодической публикации финансовых отчетов кандидатов свидетельствует и следующее судебное дело.
Решением Верховного Суда Республики Коми от 3 декабря 1997 г., оставленным без изменения определением Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г., Ч. было отказано в удовлетворении жалобы на неправомерные действия и бездействие избирательной комиссии Республики Коми по выборам Главы Республики Коми и о признании этих выборов недействительными.
Ч. обратилась в суд, постановивший данное решение, с заявлением о пересмотре этого решения по вновь открывшимся обстоятельствам, в частности, указывая на то, что после вынесения решения ей стало известно, что в ходе предвыборной агитации в газете «Красное знамя» было опубликовано 14 материалов о кандидате на пост Главы Республики Коми С., в том числе, 12 - на правах рекламы. Также на правах рекламы в этой газете публиковались объявления об открытии временного счета избирательного фонда С. По заявлению Ч., эти публикации не были оплачены С., о чем ей стало известно 25 августа 1998 г. из представленных ей документов о расценках, установленных газетой для публикации предвыборных материалов на правах рекламы, и из опубликованного 20 января 1998 г. в газете «Республика» финансового отчета С.
Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований к отмене определения Верховного Суда Республики Коми, указав при этом, что Верховный суд Республики Коми обоснованно отказал в удовлетворении ходатайства Ч. о пересмотре решения того же суда от 3 декабря 1997 г., поскольку обстоятельства, на которые ссылается заявительница, не могут быть признаны вновь открывшимися и имеющими существенное значение для данного дела. Публикации в газете «Красное знамя» были общедоступны в период проведения предвыборной агитации, в связи с чем никаких препятствий для того, чтобы ссылаться на них в обоснование своих доводов истица могла в ходе судебного разбирательства, не было. В то же время было отмечено, что нарушения, допущенные при публикации избирательной комиссией финансового отчета С., были предметом судебного рассмотрения и не могут считаться вновь открывшимися. Сам же отчет ничем не опорочен и недостоверным не признан.
Не входя в оценку того, в какой степени вышеуказанные публикации в газете, не оплаченные из средств избирательного фонда, могли повлиять на результаты волеизъявления избирателей, следует подчеркнуть, что для фиксации нарушений правил финансирования избирательной кампании необходим официальный отчет кандидата (избирательного объединения, избирательного блока). Сама по себе общедоступность печатных материалов не создает необходимой почвы для выявления финансовых нарушений, связанных с выпуском этих агитационных материалов. Дело в том, что оплата данных материалов могла осуществляться уже после их выпуска, и до представления официального финансового отчета кандидатом (избирательным объединением, избирательным блоком) установить факты соответствующих нарушений избирательного законодательства чрезвычайно сложно.
Как уже отмечалось, в связи с появлением подобных юридических коллизий в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 1999 г. было внесено дополнение, в соответствии с которым оплата зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком эфирного времени и печатной площади, а равно предоставление эфирного времени на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, должны осуществляться на равных условиях, при этом оплата должна осуществляться в полном объеме до предоставления эфирного времени и печатной площади и исключительно через соответствующие избирательные фонды (пункт 2 статьи 39 Федерального закона).
8. Согласно пункту 1 статьи 63 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» кандидат в депутаты обязан открыть специальный избирательный счет не позднее чем за пять дней до дня представления документов в окружную избирательную комиссию. В соответствии с Календарным планом мероприятий по подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы, утвержденным Центральной избирательной комиссией Российской Федерации 13 августа 1999 г., последний день подачи документов для регистрации кандидатов был установлен - 24 октября 1999 года ( за 55 дней до дня голосования), таким образом последний день открытия специального избирательного счета приходился на 19 октября 1999 года. Многим кандидатам было отказано в регистрации в связи с нарушением этого требования.
Так, Московский областной суд отменил решение окружной избирательной комиссии Одинцовского одномандатного избирательного округа N110 (Московская область), которым было отказано Б. в регистрации кандидатом в депутаты в связи с существенным нарушением порядка создания избирательного фонда и расходования средств соответствующего избирательного фонда при несвоевременном открытия специального избирательного счета. Суд посчитал, что сам факт несвоевременного открытия специального избирательного счета (счет был открыт 21 октября 1999 г.) не может свидетельствовать о существенном нарушении кандидатом порядка создания избирательного фонда и не может являться достаточным основанием для отказа в регистрации кандидата.
Однако Верховный Суд Российской Федерации не согласился с позицией областного суда и отменил судебное решение, указав, что открытие специального избирательного счета после 19 октября 1999 года является существенным нарушением, поскольку из содержания пункта 1 статьи 63 Федерального закона о выборах следует, что законодателем установлен прямой запрет на открытие специального избирательного счета позднее чем за 5 дней до дня предоставления документов для регистрации. Соблюдение указанного срока обязательно в равной степени для всех кандидатов в депутаты. Регистрация кандидата в депутаты, открывшего специальный избирательный счет после 19 октября 1999 года, нарушила бы принцип равенства всех кандидатов.
В указанном решении Верховный Суд также указал, что окружная избирательная комиссия не обязана была предупреждать о необходимости открыть специальный избирательный счет немедленно и о последствиях несвоевременного открытия счета. (Отметим, что из материалов дела ясно, что у кандидата Б. имелся один час на своевременное открытие счета).
Однако имелись и прямо противоположные решения судов по делам с аналогичной фабулой. Так, 12 ноября 1999 года Верховный Суд Республики Дагестан, отменил решение окружной избирательной комиссии Буйнакского одномандатного избирательного округа, Республика Дагестан, об отказе в регистрации К. кандидатом в депутаты, указав, что срок открытия специального избирательного счета (счет был открыт 22 октября 1999 г.) был пропущен вследствие нечеткой организации работы Буйнакской окружной избирательной комиссии.
Отсутствие единообразия в судебной практике по делам, связанным с открытием специального избирательного счета кандидатами, свидетельствует о том, что сугубо формальный подход к определению существенности нарушений порядка формирования избирательного фонда в ряде случаев способен создать серьезные препятствия в реализации гражданами пассивного избирательного права, что не вызывает однозначной поддержки у судов, рассматривающих указанные споры. Полагаем, что этот вопрос требует более взвешенного законодательного решения.
1 Российская газета. 2000. 11 мая.
|
