Кому на Руси агитировать хорошо
Александр Фирсов
Выборы - важнейшее событие в жизни страны. Они не только дают каждому гражданину России возможность поставить «галочку» в нужном квадрате, но и предоставляют всему обществу шанс принять правильное решение, в каком направлении и как оно будет двигаться в будущем.
Для принятия решения общество должно иметь возможность выслушать всех кандидатов, оценить их достоинства и недостатки, предлагаемые программы, а по большому счету - обсудить свою судьбу в случае избрания того или иного кандидата.
Как это ни парадоксально, российское избирательное законодательство фактически полностью запрещает свободное обсуждение в средствах массовой информации (СМИ) кандидатов, их программ, будущего страны или региона в результате избрания того или иного претендента. Право обсуждать кандидатов имеют только сами кандидаты и то при условии, что время в эфире или газетная площадь им выделены бесплатно по жребию или оплачены из избирательного фонда. Причем за нарушение этого правила наказание должен нести не тот, кто совершил правонарушение, а кандидат, о котором шла речь или у которого брали интервью.
Таковы требования федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» и Разъяснений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ЦИК РФ).
Новая редакция Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, внесенная Президентом в Госдуму, не только не улучшает сложившуюся ситуацию, но и вводит дополнительные ограничения прав граждан, общественных организаций, СМИ и журналистов на обсуждение как самих кандидатов, так и будущего страны в результате избрания той или иной кандидатуры.
Этому способствуют расплывчатость определения понятия «агитация», одностороннее решение конфликта интересов между кандидатами и обществом в пользу кандидатов, заложенная в проекте возможность наказания лица, не совершавшего противоправных действий.
Остановимся на этом подробнее.
Расплывчатость определения
Предлагаемое в проекте определение понятия «агитация» как «деятельности, имеющей целью побудить или побуждающей...» (ст. 2 действующей и новой редакции) является аксеологическим, то есть не позволяющим однозначно классифицировать деятельность гражданина или организации. Оно включает в себя не только определенные действия, но и намерения. Поскольку такое определение используется не для разрешения, а для ограничения и запрета, то оно открывает возможности для злоупотреблений и беззакония.
Ведь не секрет, что любая человеческая деятельность может, во-первых, преследовать несколько целей, а, во-вторых, повлечь за собой самые различные поступки других людей. Даже призыв голосовать за того или иного кандидата может иметь обратное действие, если он реализуется в виде звонка по телефону в три часа ночи или в виде наклеивания листовок на лобовое стекло автомобиля. Для того чтобы определение агитации было реализовано в юридической практике в виде запрета или ограничения, оно должно или трактоваться однозначно в подавляющем большинстве случаев, или подкрепляться закрытым перечнем конкретных противоправных действий (признаков противоправных действий). Если этого нет или если перечень открыт, то появляется реальная возможность волюнтаристской трактовки определения. В данном случае - это возможность отнесения к агитации любой деятельности или любой информации в СМИ.
К сожалению, появление в статье 42 новой редакции закона пункта 2 с семью признаками агитации не только не проясняет ситуацию, но еще больше ее запутывает. С одной стороны, в списке упоминаются два прямых действия - призывы голосовать «за» или «против» и описание возможных последствий избрания того или иного кандидата. С другой стороны, в перечне появляются четыре действия с аксеологическими признаками: выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов; распространение информации с явным преобладанием сведений; распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату. Заканчивается список пунктом, делающим его открытым и позволяющим вольную трактовку определения понятия «агитация»: «иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов».
При такой расплывчатости определения трудно отделить агитацию от политической рекламы, просвещения избирателей, информирования граждан, высказывания мнения или разъяснения собственной позиции. На практике приходится относить к агитации только прямые призывы голосовать «за» или «против» либо любое, даже косвенное упоминание зарегистрированного кандидата.
Конфликт интересов: права граждан - права кандидатов
Как уже говорилось, перед выборами общество заинтересовано в широкой дискуссии о путях развития страны (региона), о достоинствах и недостатках кандидатов и пр. Чтобы избиратели могли сделать осознанный выбор, возможность высказаться в СМИ должны иметь, с одной стороны, представители избирающей части общества, то есть граждане, общественные объединения, не зарегистрировавшие списки кандидатов, журналисты, редакции СМИ. С другой стороны, такая возможность должна быть и у представителей избираемой части общества, то есть у самих кандидатов или их представителей и у общественных объединений, зарегистрировавших списки кандидатов.
И тем, и другим государство в соответствующих законах гарантирует реализацию их прав. Тем не менее в предвыборный период между этими частями общества возникает конфликт интересов по поводу доступа к СМИ.
В большинстве стран вопрос о совмещении интересов двух частей общества (избирающих и избираемых) и их прав на высказывание в СМИ в предвыборный период решается путем разумного компромисса на основе рекомендаций, содержащихся в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов (принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже 26 марта 1994 г.). В параграфе 3 Декларации говорится: «каждый индивидуально или совместно с другими лицами имеет право свободно выражать политические взгляды, искать, получать и сообщать информацию»; «каждый кандидат или каждая политическая партия должны иметь равные возможности доступа к СМИ с целью изложения своих политических взглядов»; «вышеуказанные права могут быть ограничены в исключительных случаях, которые предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан».
На практике эти рекомендации реализуются путем дифференцированного подхода законодателей к различным видам СМИ (телевидение, радио, печать; частные, государственные, преимущественно частные и партийные). Некоторые виды СМИ подпадают под регулирование, некоторые нет.
Подавляющее большинство демократических стран не регулируют размещение агитационных материалов в печатных СМИ, рассматривая это как покушение на свободу прессы. Не регулируются также все частные, преимущественно частные и партийные СМИ, даже если они являются эфирными. Тем самым обеспечивается право избирающей части общества на высказывание мнения, подачу информации и обсуждение.
Для того чтобы гарантировать права кандидатов на доступ к избирателю, производится регулирование эфирных государственных и общественных СМИ (чаще всего только телевидения) путем выделения бесплатного или платного времени для кандидатов. При этом факт выделения времени может не сопровождаться запретом на подачу информации о выборах или кандидатах на тех же каналах в другое время - как за плату, так и бесплатно.
В результате такого компромисса кандидаты могут доносить свои идеи и позиции до граждан, а граждане, СМИ, журналисты, общественные объединения - высказывать свою точку зрения, давать информацию и комментарии.
Россия, к сожалению, не ратифицировала вышеупомянутую Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов, избрав свой путь в решении вопроса о регулировании предвыборной агитации и реализации прав граждан. Особенности этого пути можно сформулировать так:
- широкая трактовка термина «агитация», включающая не только деятельность, но и намерения;
- запрет на публикацию в предвыборный период любых избирательных материалов, не оплаченных из избирательных фондов кандидатов;
- установление верхнего предела размера избирательного фонда;
- право избирательных комиссий и судов влиять на список зарегистрированных кандидатов.
Такой подход неминуемо ведет к тому, что право обсуждать программы кандидатов, их личные качества, будущее страны (региона) в результате избрания той или иной кандидатуры получают только зарегистрированные кандидаты. При этом сами кандидаты становятся заложниками судов и избирательных комиссий.
Получается, что теоретически (в соответствии со своим названием) Закон должен гарантировать избирательные права граждан, а практически (в соответствии с его текстом и духом) делает бесправными и кандидатов, и граждан. В частности, партии, зарегистрировавшие списки кандидатов, лишаются возможности вести текущую партийную работу, продолжать выпускать периодическую литературу, распространять ранее изданные материалы, а кандидаты, продающие те или иные услуги, - вести рекламу своей продукции или услуг от своего имени. Журналисты и СМИ не могут сообщать информацию о деятельности кандидатов, брать у них интервью, давать свои комментарии, а граждане - высказываться в СМИ о зарегистрированных кандидатах. Кроме того, кандидаты, работающие в органах исполнительной власти, лишаются возможности выполнять какую бы то ни было работу, сообщение о которой может появиться в СМИ.
Как видим, фактически вся страна лишается возможности обсуждать в СМИ свое будущее в контексте предстоящих выборов.
Возможность наказания лица, не совершавшего противоправных действий
Широкая трактовка термина «предвыборная агитация» (не только побуждающая деятельность, но и деятельность, имеющая целью) приводит к возможности наказания кандидата (отмены регистрации) при отсутствии его вины.
Так, если кто-то проводил агитацию в пользу кандидата (занимался деятельностью, которая позднее была квалифицирована избирательной комиссией или судом как имевшая целью побудить избирателя к определенному голосованию), а кандидат заранее не оплатил эту деятельность или не предпринял мер к ее предотвращению, то избирательная комиссия или суд имеют право снять его с дистанции.
Такой подход не соответствует общепринятым нормам права: во-первых, бездействие кандидата наказывается как преступное деяние, представляющее серьезную общественную опасность; во-вторых, противоправные действия совершает одно лицо (агитатор, не поставивший в известность кандидата), а наказывается другое (кандидат, не оплативший эту деятельность). Вина кандидата отсутствует, но наказание предусматривается.
Принцип презумпции невиновности в этой ситуации не работает. Априори предполагается наличие преступного сговора между зарегистрированным кандидатом и лицом, занимавшимся агитацией.
А что на практике?
Как бы средства массовой информации ни старались, они не могут на время предвыборной кампании полностью отказаться от аналитических, новостных и авторских материалов, установить стопроцентную цензуру на все, что печатается или выходит в эфир. А если бы и могли, то отсутствие четкого определения термина «агитация» все равно не позволяет однозначно отсортировать материалы на агитационные и неагитационные. Поэтому у противников зарегистрированного кандидата всегда есть возможность найти в СМИ необходимый материал для подачи жалобы на нарушение кандидатом правил ведения предвыборной агитации. А у судов и избирательных комиссий оказываются развязаны руки для принятия решений об исключении кандидатов из списков.
Все мы были свидетелями того, как избирательные комиссии или суды снимали с дистанции лидирующих кандидатов за «серьезные нарушения» правил ведения предвыборной агитации. Так, 21 октября 2000 г., за двенадцать часов до выборов, Курский областной суд отменил регистрацию кандидата на должность губернатора Курской области Александра Руцкого, поставив ему в вину использование служебного положения при проведении предвыборной агитации, подкуп избирателей, оказание избирателям материальной помощи от своего имени за государственные средства, нарушение законодательства при сборе подписей для регистрации его кандидатом в губернаторы, а также сообщение недостоверных сведений об имуществе (указал жилую площадь вместо общей, не указал угнанный и проданный по доверенности автомобили).
В качестве доказательства нарушения правил ведения предвыборной агитации фигурировали два факта. Первый - обнаруженные сотрудниками ОВД Золотухинского района агитационные материалы в поддержку А. Руцкого в пяти сельских советах. Второй - бесплатный концерт для жителей Курска Филиппа Киркорова, состоявшийся 23 сентября 2000 г., в ходе которого певец призывал голосовать за А. Руцкого. Суд посчитал, что этих фактов более чем достаточно для того, чтобы лишить кандидата регистрации.
14 июня 2001 г., за три дня до второго тура выборов, Приморский краевой суд аннулировал регистрацию Виктора Черепкова в качестве кандидата на должность губернатора Приморского края. Аргументом в суде служил факт его выступлений на канале НТВ (4 мин. 20 сек.) и на радиостанции «Эхо Москвы» (22 мин.), не оплаченных из избирательного фонда. Суд проигнорировал заявление В. Черепкова о том, что оба выступления не являлись предвыборной агитацией, и что аналогичное интервью той же радиостанции дал его соперник Сергей Дарькин. Итог известен - В. Черепков выбыл из борьбы, а победу во втором туре одержал С. Дарькин.
Таких примеров можно привести множество.
Под дамокловым мечом «нарушения правил проведения предвыборной агитации» находятся все кандидаты без исключения, и регистрация любого из них может быть аннулирована избирательной комиссией или судом.
17 февраля 2000 г. ЦИК РФ рассмотрел вопрос о нарушениях правил ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании, допущенных кандидатами на должность Президента РФ Геннадием Зюгановым и Владимиром Путиным. В вину Г. Зюганову были поставлены четыре положительные публикации о нем в газетах «Советская Россия» и «Правда», в вину В. Путину - два интервью на ОРТ 7 и 8 февраля, публикация интервью в «Комсомольской правде» 11 февраля, несколько положительных публикаций в «Комсомольской правде» (например, 6 и 21 января), систематические публикации негативных материалов о нем в газетах «Советская Россия» и «Сегодня» (все эти материалы не были оплачены из избирательных фондов кандидатов).
Кандидатам повезло. Несмотря на массовый характер нарушений, ЦИК РФ не исключил из списков ни того, ни другого, ограничившись мерой «обратить внимание». Кто знает, где была бы страна, поступи ЦИК иначе.
Патерналистское отношение к избирателю
Очевидно, что законодатель строит избирательное законодательство, исходя из по умолчанию принятого предположения, что избиратель в своей массе глуп, несознателен, не имеет сформировавшейся жизненной позиции и легко поддается агитации, не способен самостоятельно «отсеять» недобросовестного кандидата и понять, какая информация является достоверной, а какая лживой. Такие умозаключения неизбежно приводят к выводам, что чем больше избиратель получит перед выборами положительной информации о том или ином кандидате, тем скорее он за него проголосует, что недобросовестных кандидатов надо удалять из списков заранее, и что свободное и широкое обсуждение предлагаемых кандидатур и возможного будущего страны (региона) вредно для общества. Полезна же только дозированная подача информации через зарегистрированных и оставленных в списках кандидатов.
Это принятое на веру патерналистское предположение и определяет идеологию российского избирательного законодательства. В таком ключе была написана ныне действующая редакция Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. К сожалению, в таком же духе выдержана и обсуждаемая сегодня новая редакция этого закона.
Александр Фирсов,
Институт развития избирательных систем
Статья опубликована в журнале «Выборы.
Законодательство и технологии». 2001, N11
|
