Библиотека > Практика > СМИ

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

Борисов И.Б. Некоторые вопросы законодательного регулирования деятельности средств массовой информации в период избирательной кампании

Чрезмерные официальные ограничения на распространение информации неизбежно приводят к самообману и служат причиной головной боли всех заинтересованных должностных лиц.
Джон Ф. Кеннеди

Сегодня, когда Государственная Дума рассматривает новую редакцию закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», достаточно остро стоит вопрос о регулировании деятельности средств массовой информации в период избирательных кампаний. Это связано, прежде всего, с тем, что по статистике большая доля нарушений избирательного законодательства, фиксируемых избиркомами различных уровней, приходится на нарушения, допускаемые печатными и электронными СМИ.

Профильные Комитеты Государственной Думы (по информационной политике и государственному строительству) неоднократно проводили круглые столы и пленарные слушания с целью выработки оптимальных подходов к решению рассматриваемой проблемы: законодательно гарантировать избирательные права гражданам и при этом максимально не ограничивать свободу слова. Определенные новеллы в этом направлении уже внесены в новую редакцию закона «Об основных гарантиях...» и готовятся соответствующие поправки в смежные законы, регулирующие деятельность СМИ.

Вопрос регулирования деятельности средств массовой информации в период проведения избирательных кампаний достаточно сложный и решается по разному в цивилизованных (выражаясь языком статьи 38 Статуса Международного суда) странах: от полного запрета участия СМИ в выборах (некоторые Скандинавские страны), до полной свободы действий средств массовой информации (например, США).

За достаточно короткий переходный период от правовой анархии (с начала 90-х, после распада Союза) к демократическому государству российскому законодателю в целом удалось подготовить и принять целый пакет законов, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина, которые регулируют основные стороны жизни и деятельности человека.

Законодательное закрепление прав на свободу (свобода слова и свобода волеизъявления) шло параллельно и практически независимо друг от друга, также как и шел процесс законодательного регулирования других основных гражданских и политических прав и свобод человека (свобода мысли, свобода передвижения, свобода объединения, свобода совести и вероисповедования и ряда других).

Такое слабо связанное между собой развитие законодательной базы, когда нормы одного закона не корреспондируют нормам другого по одному и тому же объекту или субъекту праворегулирования, должно было привести к тому, что на определенном этапе развития общественных демократических отношений возникнет вопрос о главенстве (превосходстве) одной гражданской свободы над другой. То есть возможно ли (а если да, то насколько?) ограничивать права и свободы граждан во исполнение других прав и свобод?

Конституция Российской Федерации допускает ограничение прав и свобод гражданина только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц [выделено мной, - И.Б.], обеспечения обороны страны и безопасности государства, не устанавливая при этом критерии «необходимости» указанных ограничений.

В российских средствах массовой информации вопрос свободы слова освещался и освещается очень широко. Более того, эта проблема (свободы слова) находится под постоянным (я бы даже сказал неусыпным) контролем международных организаций, которые во главу угла при оценке уровня развития демократии ставят возможность издания в конкретном государстве так называемой оппозиционной прессы (плюрализм слова).

Например, на выборах Президента Белоруссии, состоявшихся 9 сентября 2001 года, одним из основных критерием при оценке легитимности прошедших выборов (соблюдения избирательных прав), положенных в основу заключения Международной миссии по ограниченному наблюдению за выборами (куда вошли: Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, Парламентская ассамблея ОБСЕ, Парламентская Ассамблея Совета Европы и Европейского парламента), явилось отсутствие свободы слова - «наличие цензуры в отношении независимых печатных СМИ». В итоге, главным выводом этого заявления явилось то, что «Президентские выборы 2001 года не соответствовали обязательствам [Белоруссии - прим.авт.] по ОБСЕ относительно демократических выборов...»¹. И с этим, с одной стороны, нельзя не согласится: нет свободы слова - нет свободных выборов. Свобода слова и свобода средств массовой информации, в частности, - это основные критерии демократического государства, закрепленные в международных правовых актах. И государства, в том числе и Россия, обязаны их соблюдать и исполнять. Но это с одной стороны.

С другой стороны, государство берет на себя обязательства (в соответствии с международным и внутригосударственным правом) соблюдать и защищать избирательные права граждан. Необходимо заметить, что применительно к международным нормам в области избирательного права в полной мере действует принцип примата международного договора, в котором участвует соответствующее государство, над законом, как это определено в пункте 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. В этом контексте необходимо отдельно выделить Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов, принятую на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза единогласно представителями всех 112 стран, присутствовавших на заседании, в том числе - представителями Российской Федерации, в Париже 26 марта 1994 года (декларация содержит специальный раздел «Права и обязанности государств» ).

Поэтому и с международной и внутригосударственной (статьи 3 и 32 Конституции) точек зрения избирательные права граждан и свобода волеизъявления являются основными (не главенствующими) критериями демократического государства.

В силу положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых установлений национальное законодательство должно обеспечить баланс, динамическое равновесие между свободой слова, печати, правом на информацию, с одной стороны, и свободой волеизъявления, правом избирать и быть избранным, - с другой.

И сегодня основная задача государства, и в первую очередь законодателей, урегулировать процесс организации и проведения выборов таким образом, чтобы осуществление и реализация права на свободу слова не нарушало избирательные права граждан, в первую очередь пассивное избирательное право гражданина быть избранным в органы власти на равных условиях с другими кандидатами: «граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдумах в Российской Федерации на равных основаниях» (статья 5 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»²).

Для реализации этой установки (ограничение свободы слова в интересах свободы волеизъявления) есть и определенные правовые предпосылки, заложенные в законе РФ «О средствах массовой информации»³: в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации, не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации. Необходимо заметить, что в этом случае полемику может вызвать вопрос является ли закон «Об основных гарантиях избирательных прав» законом о средствах массовой информации? Поэтому было бы логичней включить в исключающую норму все законы РФ, регулирующие деятельность средств массовой информации.

Поэтому, с этой точке зрения, необходимо обратиться к проекту Конвенции «О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств»⁴. Эта Конвенция возлагает на государства-участников обеспечение свободы поиска, сбора, распространения информации о выборах, кандидатах, беспристрастное информационное освещение выборов в средствах массовой информации и телекоммуникаций. Конвенция устанавливает и целый перечень прав, предоставляемых средствам массовой информации. Средства массовой информации вправе:

• присутствовать на заседаниях избирательных органов, обеспечивая гласность и открытость их деятельности;
  
• знакомиться с документами и материалами соответствующих избирательных органов об итогах голосования или результатах выборов, изготавливать либо получать от соответствующего избирательного органа копии указанных документов и материалов, передавать их для опубликования в средства массовой информации и телекоммуникаций;
  
• присутствовать на публичных агитационных мероприятиях, освещать в средствах массовой информации ход их проведения;
  
• присутствовать при проведении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении итогов голосования и результатов выборов.

Наряду с правами Конвенция предусматривает и возможные ограничения на деятельность средств массовой информации в информационном освещении избирательной кампании, которые могут быть установлены соответствующими законами. А в случае не соблюдения данных ограничений, средства массовой информации могут привлекаться к установленной законом ответственности. И этот общий подход по организации деятельности средств массовой информации в период избирательной кампании был поддержан всеми участниками Межпарламентской Ассамблеи стран-участниц СНГ.

Более того, статьей 19 этой же Конвенции предусматриваются обязанности государства, в том числе по отношению к освещению избирательной кампании средствами массовой информации: государство должно обеспечивать принятие мер, гарантирующих беспристрастность в освещении избирательной кампании средствами массовой информации, в том числе сети Internet, невозможность устанавливать юридические или административные барьеры для доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для политических партий и кандидатов, внедрять новые информационные технологии, обеспечивающие открытый характер выборов, повышающие степень доверия избирателей к итогам голосования и результатам выборов. И с этим нельзя не согласится: так должно быть в идеале и к чему мы должны стремится.

Что же происходит на практике при осуществлении и реализации субъектами правоотношений этих двух свобод (свободы слова и свободы волеизъявления) в период избирательной кампании?

Здесь необходимо заметить, что все нарушения средствами массовой информации можно разделить на два типа: преднамеренные (умышленные) и непреднамеренные (совершаемые, в основном, из-за незнания избирательного законодательства). Вторая группа нарушений с каждым годом составляет все меньшую долю в общей совокупности правонарушений средствами массовой информации в период избирательной кампании. И это понятно: правовая культура населения, в том числе и СМИ, как части общества, неуклонно растет. За последние годы многократно увеличилось число мероприятий по повышению правовой культуры участников избирательного процесса, проводимых заинтересованными организациями (в первую очередь это - ЦИК РФ, профильные Комитеты Государственной Думы, РЦОИТ при ЦИК РФ, ИРИС, РОИИП и другие). И в ближайшее время эти нарушения (по незнанию) будут составлять несущественную часть всех правонарушений в период избирательной кампании средствами массовой информации.

Сложнее дело обстоит с преднамеренными правонарушениями. Их можно разделить, с нашей точке зрения, на следующие основные группы (частота повторяемости этих нарушений представлена в виде диаграммы):

• ведение предвыборной агитации средствами массовой информации в период ее запрещения;
  
• размещение в СМИ агитационных материалов под видом информационного материала;
  
• оказание предпочтений кому-либо из кандидатов в информационных блоках;
  
• ведение предвыборной агитации СМИ, не участвующими в избирательной кампании;
  
• предоставление печатной площади (эфирного времени) без оплаты из средств избирательного фонда;
  
• предоставление печатной площади (эфирного времени) по заниженным расценкам;
  
• опубликование, обнародование негативных материалов «против» определенных кандидатов (порочащих их честь и достоинство) без возможности предоставить эфирное время (площадь) для опровержения;
  
• злоупотребление свободой массовой информации;
  
• клевета (опубликование либо обнародование заведомо ложной информации);
  
• опубликование (обнародование) результатов социологических опросов в период запрещения таких публикаций либо с нарушением условий публикаций;
  
• опубликование фиктивных социологических опросов;
  
• бесплатное распространение тиражей периодических печатных изданий в период избирательной кампании (подкуп избирателей);
  
• прочие нарушения избирательного законодательства СМИ в период избирательной кампании (нарушение требований к выходным данным; выпуск незарегистрированных печатных изданий; отказы в исполнении требований избиркомов и т.п.)

Перечень не исчерпывающий и его можно продолжить. Около половины всех правонарушений приходится на первые три позиции в этом перечне: ведение предвыборной агитации в период ее запрещения, размещение агитационных материалов в информационных блоках и оказание предпочтения кому-либо из кандидатов при освещении событий или фактов.

Практически каждые очередные выборы приносят новую схему использования средств массовой информации в качестве инструмента прихода к власти, обходя требований закона либо используя коллизии уже действующего законодательства. Приведу ряд примеров.

Федеральный закон «Об основных гарантиях» запрещает участие СМИ в агитации на стороне одного из кандидатов. Однако на практике доказать то, что газета участвует в агитации на стороне одного из кандидатов фактически невозможно (редакция без ссылок на выборы косвенно рекламирует деятельность того или иного кандидата, выдавая это за информацию). В соответствии с законом «О СМИ» - информация средствами массовой информации распространяется свободно, цензура запрещена.

В действующем законе «Об основных гарантиях...» отсутствует норма, запрещающая увеличение тиража в период избирательной кампании, а статья 28 закона «О СМИ» устанавливает, что тираж печатного издания определяется главным редактором по согласованию с издателем. Этим и пользуются издатели и редактора, «работая» на определенного кандидата: увеличивают тираж в поддержку «своего» кандидата в десятки и сотни раз и даже разносят его бесплатно читателям (естественно скрывая истинную причину популярности своей газеты).

Федеральный закон «Об основных гарантиях» (статьи 39 и 41) недостаточно четко регулируют предоставление печатной площади и эфирного времени в федеральных СМИ в период проведения региональных или муниципальных избирательных кампаний. Более того, федеральное законодательство предоставляет право избирательным комиссиям соответствующего уровня составлять протоколы об административном правонарушении средством массовой информации и направлять их в суды по подсудности. И в этом случае не четко установлен порядок привлечения к ответственности федеральных СМИ за нарушения порядка и правил ведения агитации при выборах в субъектах Российской Федерации. Редакции и должностные лица федеральных СМИ не обязаны знать календарь региональных выборов и даже не обязаны (в широком смысле) исполнять требования всех региональных избирательных законов по ограничению деятельности СМИ в период проведения избирательной кампании. В качестве примера можно привести скандал, произошедший на выборах Главы Республики Коми в 2001 году. Уважаемый мной журнал «Коммерсантъ Власть» публикует на коммерческой основе агитационный материал в поддержку одного из кандидатов. Оплата производится помимо избирательного фонда кандидата, а платеж составляет 1/3 предельного размера всего избирательного фонда, разрешенного законодательно к использованию. Нарушение существенное по всем критериям. Однако ни избирательная комиссия субъекта, ни республиканский суд, поставленные в известность о факте нарушения избирательного законодательства, мер к нарушителям не принимают: то ли боятся солидного издания, то ли не хотят связываться.

Еще одна коллизия, которая имеет место в избирательном законодательстве и часто используемая в избирательной кампании для обхода требований законодательства. Статья 42 закона «О СМИ» разрешает редакции публиковать письма граждан, если при этом не искажается смысл письма и не нарушается требования закона «О СМИ», статья 37 закона «Об основных гарантиях» разрешает гражданам в законных формах вести предвыборную агитацию. В итоге, практически все частные издания публикует письма избирателей в поддержку кандидатов, при этом письма отбираются в соответствии субъективной позицией редакции по отношению к тому либо иному кандидату.

Часто на выборах печатное СМИ, опубликовавшее информацию, способную нанести ущерб чести, достоинству и деловой репутации кандидата, отказывается предоставить площадь для опровержения (иного разъяснения в защиту кандидата), ссылаясь на отсутствие соответствующего судебного решения. При этом редакция ссылается на порядок публикации опровержений, предусмотренный статьей 152 Гражданского Кодекса РФ и статьями 43 - 46 закона «О СМИ», которые не соотносится с требованиями опубликования опровержения (иного разъяснения в защиту), предусмотренной статьей 45 ФЗ «Об основных гарантиях». Это происходит, прежде всего, потому, что статьей 45 ФЗ «Об основных гарантиях» не предусмотрено четких положений, определяющих порядок предоставления эфирного времени (печатной площади) для опубликования (обнародования) опровержения в ходе избирательной кампании.

В этой связи также необходимо заметить, что статья 45 ФЗ «Об основных гарантиях» обязывает предоставлять эфир (площадь) для опубликования (обнародования) опровержений (разъяснений) только государственные и муниципальные СМИ, а частные средства массовой информации вполне легально могут «работать» по уничтожению имиджа своего конкурента в короткий период избирательной кампании, перенося и откладывая судебные процессы по защите чести и достоинства на поствыборный период.

Остается неразрешенным вопрос, обязано ли частное СМИ, свободное от обязанности распространения бесплатной предвыборной агитации, но заключившее договор о платной политической рекламе с одним из кандидатов, руководствующееся в своей повседневной деятельности законами «О СМИ», «О рекламе», заключать подобные договоры и со всеми другими кандидатами, пожелавшими разместить в этом СМИ свою агитационные материалы. На практике, некоторые частные СМИ просто отказывают «чужим» кандидатам в предоставлении эфира (площади) под предлогом отсутствия свободного эфирного времени (печатных площадей).

Это не полный ряд примеров из практики проведения региональных избирательных кампаний, на которые необходимо обратить внимание при дальнейшем совершенствовании законодательства о средствах массовой информации в период проведения избирательных кампаний.

Основным, на мой взгляд, остается вопрос по поводу критериев и признаков предвыборной агитации и ее основных отличий от информации. Если законодателям удастся решить эту дилемму, то фактически будет решена основная проблема участия СМИ в выборах, связанная с равными условиями и возможностями ведения агитации кандидатами через средства массовой информации, а также с манипуляцией общественного мнения при публикации агитационного материала под видом информационного. Более того, именно в этом вопросе для всех участников избирательного процесса будь то организаторы выборов, средства массовой информации, судебные органы или другие специальные субъекты избирательной кампании, должны быть четко определены признаки предвыборной агитации. Это возможно сделать как законодательно (дать исчерпывающий перечень действий, попадающих под признаки предвыборной агитации), так и в императивной форме поручить соответствующим избирательным комиссиям, проводящим и организующим выборы, до начала выдвижения кандидатов опубликовать этот перечень с целью установления одинаковых условий для всех участников избирательного процесса, то есть до выборов установить определенные рамки (правила), которые будут использоваться и применятся непосредственно на этих выборах.

Средства массовой информации, как инструмент в руках кандидатов (избирательных объединений) продолжают оставаться сильным средством воздействия на граждан при формировании их политического сознания в период проведения выборов. Роль средств массовой информации нельзя недооценивать при организации и проведении выборов.

Для этого необходимо найти ту золотую середину по ограничению деятельности СМИ, которая смогла бы, минимально ограничивая свободу слова, максимально обеспечить свободу выбора (в широком понимании этого слова). Поэтому основная задача федеральных (не региональных) законодателей (а именно им в соответствии со статьей 71 Конституции РФ принадлежит право регулировать права и свободы) четко установить порядок и процедуру участия СМИ в избирательной кампании, не допуская при этом сильных перегибов в сторону ограничения свободы слова и права граждан на получение достоверной информации. И я надеюсь, что новой редакции закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» будут учтены все пожелания правоприменительных субъектов, юристов и практиков, занимающихся организацией и проведением выборов.

Борисов И.Б.
Председатель Совета Российского общественного института избирательного права, член аналитической группы по избирательному законодательству при комитете Государственной Думы по государственному строительству,
г. Москва

¹ Заявление Международной Миссии по ограниченному наблюдению за выборами «Предварительные заключения и выводы» (Выборы Президента Республики Беларусь 2001 год)

² Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» N124-ФЗ от 05.09.97 в редакции Федерального закона от 30.03.99 N55-ФЗ

³ Федеральный закон «О средствах массовой информации» N2124-1 от 27.12.91 в редакции Федерального закона от 02.03.98 N30-ФЗ

⁴ Конвенции «О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств» одобренной на Межпарламентской ассамблеи государств- участников СНГ 24 ноября 2001 года в Санкт-Петербурге

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»