Библиотека > Комментарии

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

Глава I. Функциональная обособленность избирательных органов

Во введении уже было уделено внимание значимости избирательных органов. Теперь представляется необходимым подробнее остановиться на том, чем занимаются избирательные органы. Казалось бы, все ясно: избирательные органы занимаются выборами. Такой вывод вроде бы напрашивается сам собой, по определению избирательного органа, даже по его названию. Однако подобный простой ответ не позволяет в полной мере раскрыть многообразие форм и специфику содержания деятельности избирательных органов.

Рассмотрим несколько примеров функционирования избирательных органов, обратившись к опыту разных стран и к различным историческим эпохам, чтобы разобраться в том, в чем заключаются особенности избирательных органов как государственных институтов, и существуют ли специфические функции, присущие только избирательным органам, что позволило бы выделить в той или иной стране в обособленную с точки зрения функциональной нагрузки подсистему. Дж. Гудвин-Джилл, к примеру, отмечает, что избирательные органы должны обеспечить, чтобы: персонал, занимающийся проведением выборов, был хорошо подготовлен и беспристрастен; четкие и последовательные выборные процедуры были установлены и доведены до сведения голосующих; своевременно проводились и обновлялись данные, в том числе и в электронном виде, с привлечением национальных и международных наблюдателей, когда это необходимо; партии и средства массовой информации побуждались к восприятию и одобрению определенных правил поведения во время избирательной кампании и вообще - в период выборов; благодаря определенным мерам сохранялась защищенность бюллетеней во избежание махинаций; процесс подсчета голосов проходил надлежащим образом; результаты голосования были объявлены и было оказано всяческое содействие передаче власти⁵. Конечно, можно согласиться с тем, о чем пишет Дж. Гудвин-Джилл, однако представляется, что полномочия избирательных органов могут быть объединены в большие группы, число которых будет меньше.

В современной России историю ныне действующих избирательных комиссий можно вести с 1993 г., хотя и с определенными оговорками. Дело в том, что в 1993 г. избирательные комиссии были созданы на основе указов Президента РФ, а не на основе законов, да еще в условиях фактического отсутствия Конституции. В то же время многие формы и методы работы избирательных комиссий устоялись в период 1993-1995 гг. и получили свое дальнейшее развитие в более поздний период, когда избирательные комиссии были созданы уже на конституционно-законной базе. Говоря о том, что они были созданы на конституционно-законной базе, я имею в виду, что они сформированы на основе законов, принятых в соответствии с Конституцией, хотя сама Конституция РФ 1993 г. положений об избирательных комиссиях не содержит.

Конечно, избирательные комиссии существовали в России и до 1993 г. Так, в период с 1925 по 1989 г. в Советском Союзе (и в России как союзной республике в составе СССР) действовала система избирательных комиссий, формируемых незадолго до выборов и прекращавших свое существование вскоре после объявления результатов голосования. Таким образом, в этот период все избирательные комиссии были исключительно временными. Все члены этих комиссий совмещали свою деятельность в избирательной комиссии с основной работой. Только председатель комиссии, его заместитель и секретарь комиссии могли быть освобождены от исполнения обязанностей по основному месту работы на срок до 30 дней с сохранением заработной платы. Конечно, избирательным комиссиям, которые все, начиная с Центральной, создавались лишь на короткое время, трудно было работать эффективно и самостоятельно, поскольку даже для того чтобы сработаться, членам комиссий нужно время, а большинство членов таких комиссий были заняты на своей основной работе. При этом вышестоящие комиссии не могли оказать методической помощи нижестоящим, так как и те и другие работали временно и не имели ни опыта, ни сложившихся традиций. Кроме того, ни у одной избирательной комиссии не было своего аппарата, и они вынуждены были опираться на персонал, выделенный исполнительными органами, что также усиливало зависимость комиссий от исполнительных органов. Впрочем, к середине 20-х гг. в нашей стране уже практически сложилась однопартийная система. Постепенно выработалась и традиция выдвигать одного кандидата на одно вакантное место в выборных органах. С конца 20-х гг. одна-единственная партия уже окончательно все взяла под свой контроль (да еще и карательные органы поставила себе на службу для обеспечения этого контроля), и выборы вообще превратились в пустую формальность. И все же создание в этот период целостной системы избирательных комиссий, выделенных в отдельную подсистему внутри системы государственных органов, позволило лучше осознать, чем же в принципе должны заниматься избирательные комиссии, каково их функциональное предназначение.

Период с 1989 по 1993 г. для избирательных комиссий в России носил переходный характер. Сами по себе функции, которые надлежало исполнять избирательным комиссиям, требовали изменения их работы, хотя и сохранялось многое из того, что сложилось в предыдущий период. Так, устанавливался срок, на который создавались центральные (СССР и России) избирательные комиссии, - пять лет. Однако реально подавляющее большинство членов комиссий совмещало свою деятельность в избирательных комиссиях с основной работой. Изменились и условия работы избирательных комиссий. Если до этого кандидатов на выборные должности было не больше, чем вакантных мест, то в новый период кандидатов было в избытке. В этих условиях нарождающегося политического плюрализма вырабатывались и новые формы работы комиссий, отлаживалось взаимодействие избирательных комиссий различного уровня. Одни и те же избирательные комиссии действовали и на выборах народных депутатов, и на выборах первого в России Президента, и в ходе референдумов, чего раньше не было, поскольку избирались только депутаты Советов. Но при изменении форм и методов работы избирательных комиссий их функции в целом оставались теми же, сохранились они и поныне.

Надо отметить, что избирательные комиссии существовали и в первые годы советской власти, и до 1917 г. (тогда они именовались «по делам о выборах комиссии»⁶, хотя на выборах в Учредительное собрание наряду с этим названием использовалось и «избирательные комиссии», но только в отношении участковых комиссий⁷). И у этих избирательных комиссий обнаруживаются те же самые функции, хотя некоторые из них осуществлялись в неразвитой форме.

Вообще, с глубокой древности (это касается и Руси, и других стран), когда вставал вопрос о подсчете голосов и об определении результатов голосования, практически всегда, насколько можно судить по источникам, назначались люди, которые производили такой подсчет или иным образом определяли результаты голосования. Например, в Спарте на народном собрании голосование производилось криком. Для того чтобы определить результаты такого голосования, назначались два геронта (т.е. члена герусии - совета старейшин), каждый из которых находился в отдельном закрытом помещении и должен был на слух определить, за какое же решение выступает большинство участников народного собрания. Их совпадающее мнение и определяло результат голосования. Если же мнения этих геронтов расходились, то, по-видимому, требовалось повторить голосование, продолжить дискуссии или отложить решение до следующего голосования.

К сожалению, многие процедурные вопросы выборов вообще и голосования в частности в исторических источниках излагаются довольно скупо, а то и вовсе отсутствуют. Вместе с тем внимательный ученый все же может по крупицам собрать, а затем проанализировать сведения об организации и проведении выборов, об оформлении результатов выборов в разные исторические эпохи. Так, исследователь А.К. Кабанов, живший и работавший на рубеже XIX-XX вв., показывает, что общая ответственность за своевременное проведение выборов на земские соборы в XVII в. возлагалась на воевод. В то же время воеводы не вмешивались в процедуру выборов, оставляя это на усмотрение групп населения, от которых и избирались представители. Тогда результаты выборов в каждой группе населения оформлялись соответствующим документом, который сегодня мы бы назвали протоколом, и через воеводу направлялись в Москву⁸.

Необходимо отметить, что хотя в основном в настоящей работе речь идет об органах, занимающихся организацией выборов, по сути к ним очень близки органы, организующие голосование в ходе референдума. Очевидно, характер деятельности и органов референдума, и избирательных органов аналогичен, что объясняется близостью двух форм прямой демократии - выборов и референдума. И в том и в другом случае осуществляется голосование, хотя в одном случае в ходе голосования выясняется, кто же войдет в тот или иной орган власти, займет ту или иную должность, в другом - какое решение будет поддержано гражданами. Поэтому во многих странах избирательные органы выступают и в роли органов, осуществляющих проведение референдума. В России, например, в качестве комиссий референдума выступают избирательные комиссии⁹. Ввиду этого в данной работе под избирательными органами в обобщенном виде подразумеваются также органы по проведению референдумов, если специально не оговорено иное.

Одной из основных функций избирательных органов (органов референдума) является проведение выборов (референдума). Как известно, функции государственного органа или системы государственных органов проявляются в определенных полномочиях. Начнем с регистрации кандидатов (списков кандидатов). Одним из проявлений реализации функции проведения выборов (референдума) избирательными органами является определение результатов выборов (референдума). В частности, для избирательных органов (во многих странах они именуются избирательными комиссиями) любого государства характерным является полномочие по подсчету голосов избирателей, поданных в ходе голосования. Это не означает, что все существующие избирательные комиссии во всех странах непосредственно осуществляют подсчет голосов. Например, в США Федеральная избирательная комиссия сама никакими официальными подсчетами голосов избирателей не занимается, все подсчеты завершаются на уровне избирательных органов штатов. В некоторых странах участковые избирательные комиссии не занимаются подсчетом голосов: все бюллетени отправляются в опечатанных ящиках для голосования в окружную избирательную комиссию, где и осуществляется подсчет. Но представляется важным подчеркнуть, что если не во всех звеньях системы избирательных органов того или иного государства непосредственно осуществляется подсчет голосов, поданных в ходе выборов, то все же в целом подсчет голосов не осуществляется никакими другими государственными органами, кроме избирательных. Другими словами, полномочие по подсчету голосов принадлежит исключительно избирательным органам. Вместе с тем, поскольку избирательные органы составляют систему, то распределение различных полномочий внутри системы органов каждой страны зависит от различных факторов, проистекающих из особенностей политического развития страны, исторических традиций и т.п. Принимая во внимание сходство голосования при проведении выборов и при проведении референдума, заметим, что подсчет голосов эти органы осуществляют не только в отношении кандидатов, но и в отношении вопросов референдума.

Наряду с полномочием по подсчету голосов, данная функция избирательных органов (и органов по проведению референдумов) в ходе определения результатов выборов реализуется и в полномочии по объявлению победителей на выборах (и в объявлении о принятии или непринятии того или иного решения на референдуме). Ни один другой орган, кроме соответствующей избирательной комиссии, не вправе объявлять официально о победителях на тех или иных выборах. Функция определения результатов выборов находит свое выражение также и в таком полномочии избирательных органов, как официальное обнародование результатов выборов. Таким образом, одна функция группирует, как правило, несколько полномочий государственного органа или системы государственных органов. В данном случае функция определения результатов выборов, проявляющаяся в различных полномочиях, принадлежит исключительно избирательным органам практически в любом современном государстве. Уже одно наличие этой исключительной функции позволяет говорить о функциональной самостоятельности избирательных органов, но обратим также внимание и на другие функции, присущие избирательным комиссиям.

Функция проведения выборов проявляется также в полномочиях по изданию на основе Конституции и законов нормативных актов, устанавливающих календарь подготовки к выборам и регламентирующих действия по подготовке и проведению голосования. В ходе проведения предвыборной кампании избирательные органы осуществляют контроль над соблюдением избирательного законодательства. К этой же функции относятся полномочия по организации избирательных участков, по самостоятельному использованию финансовых средств для обеспечения своей деятельности по подготовке и проведению выборов.

Еще одной функцией является работа с кандидатами и поддерживающими их объединениями избирателей. К числу полномочий избирательных органов (органов по проведению референдумов) при осуществлении данной функции относится регистрация кандидатов и/или списков кандидатов (вопросов для референдума). При проведении референдума речь идет, конечно же, не о кандидатах, а об инициаторах референдума. Именно в избирательных органах кандидаты и поддерживающие их объединения избирателей могут получить необходимую информацию, а в ряде государств - и определенную методическую помощь. Именно избирательные органы распределяют выделяемые государством для кандидатов и политических партий финансовые средства, если предусмотрено прямое государственное финансирование кандидатов и политических партий для покрытия (полного или частичного) расходов на предвыборную кампанию. Избирательные органы отвечают за справедливое распределение бесплатного эфирного времени в государственных электронных средствах массовой информации между кандидатами и политическими партиями (и их блоками), если, конечно, такое время выделяется в рамках предвыборной кампании в той или иной стране. При этом надо отметить, что все эти полномочия принадлежат избирательным органам, никакие другие государственные органы с кандидатами в этом плане не работают. Более того, во многих государствах приняты законодательные меры, которые ограничивают работу других государственных органов с лицами, являющимися кандидатами, именно как с кандидатами, для того чтобы обеспечить беспристрастность и равное отношение со стороны государства ко всем кандидатам. Такие ограничения касаются прежде всего кандидатов, уже занимающих те или иные выборные должности. Законодательство предусматривает меры, нацеленные на то, чтобы воспрепятствовать использованию служебного положения для получения каких-либо преимуществ в ходе предвыборной кампании. Избирательные органы имеют полномочия по осуществлению надзора за соблюдением соответствующего законодательства.

Примечательно, что в ряде стран избирательные органы имеют прямое отношение и к регистрации политических партий, поскольку в условиях современной демократии политические партии непосредственно связаны в своей деятельности с выборами. К примеру, в Бразилии регистрацией политических партий ведает Высший избирательный суд. В Германии статус политической партии фактически подтверждается Федеральной избирательной комиссией, когда политическая партия выходит на федеральные выборы впервые или после долгого перерыва. Во многих штатах США полномочия по регистрации политических партий возложены на секретаря штата, и во многих штатах организация и проведение выборов поручаются также секретарю штата. Правда, для большинства стран все же нехарактерно наделение избирательных органов полномочиями по регистрации политических партий.

В число функций избирательных органов входит также работа с избирателями. Данную функцию мы рассматриваем на третьем месте по порядку, но отнюдь не по значению. Без активного и грамотного избирателя выборы не могут играть роль действенного механизма осуществления власти.

Избирательные органы отвечают за своевременную подготовку и обновление списков избирателей. В разных странах, правда, имеются различные подходы к регистрации избирателей. Во многих странах все граждане, достигшие определенного возраста и отвечающие требованиям, установленным законодательством, в обязательном порядке заносятся в списки избирателей. В отдельных государствах (к примеру, США, Великобритания) в списки избирателей вносятся только те граждане, которые сами заявили о своем желании зарегистрироваться в качестве избирателей и подтвердили, что они отвечают требованиям, предъявляемым законодательством к избирателям. Избирательные комиссии обязаны в то же время обеспечить доступность списков избирателей для граждан, чтобы каждый человек мог проверить, соответствуют ли действительности те данные о нем, которые занесены в списки избирателей. В большинстве демократических стран списки избирателей открыты для всех. Такой открытый характер повышает прозрачность избирательных процедур, облегчает работу независимым наблюдателям на выборах. В России в настоящее время, к сожалению, полной открытости списков избирателей нет. Каждому избирателю доступны только сведения о нем самом.

Работа с избирателями не ограничивается составлением списков избирателей и обеспечением доступа к ним. В избирательных органах граждане могут получить необходимую информацию о проведении выборов и референдумов. Избирательные органы могут также способствовать предоставлению гражданам методической помощи для повышения их уровня как избирателей. Например, при Центральной избирательной комиссии РФ с 1995 г. действует Российский центр по обучению избирательным технологиям.

Реализацию функций избирательных органов можно рассмотреть на примере деятельности Центральной избирательной комиссии (ЦИК) РФ. Российское законодательство закрепляет целый ряд полномочий и прерогатив ЦИК РФ.

Во-первых, следует сказать о такой сфере деятельности ЦИК РФ, как принятие на основе и во исполнение соответствующего Федерального закона о выборах или референдуме различных инструкций, разъяснений и положений, а также нормативных актов избирательных комиссий субъектов РФ, изданных по поручению ЦИК РФ, и, кроме того, принятие ненормативных решений, к числу которых можно отнести акты комиссий по выполнению предписаний федерального законодательства, связанные с завершением каких-то процедур или действий. Принятие решений нормативного и ненормативного характера в некоторых случаях может быть инициировано одним из органов государственной власти, например, Президентом РФ, Конституционным Судом, Государственной Думой. Обязательность применения актов ЦИК РФ, принятых в пределах ее полномочий, никто не ставит под сомнение. При этом полномочия ЦИК могут трактоваться и довольно широко. Так, к примеру, в 1999 г. решения ЦИК РФ оказалось достаточно, чтобы выборы депутата в Чечне были отложены, хотя закон прямо не наделяет Центризбирком правом откладывать или переносить выборы в каких-либо избирательных округах в связи с чрезвычайной ситуацией. Таким образом, можно сказать, что была заложена основа для появления правового обычая, наделяющего ЦИК РФ соответствующим правом.

Попутно отметим, что сравнительно редко рассматривают не только отечественные, но и зарубежные юристы место нормативных (и ненормативных) актов избирательных органов в общей системе нормативных актов и источников права того или иного государства. К примеру, в обстоятельном исследовании видного белорусского юриста, Председателя Конституционного суда Беларуси Г.А. Василевича¹⁰ не нашлось места актам комиссий по выборам и проведению референдумов. Правда, в то же время имеются и примеры тщательного анализа актов избирательных органов в контексте изучения источников конституционного права (такова работа крупного отечественного юриста-ученого О.Е. Кутафина «Источники конституционного права»¹¹).

Во-вторых, важным направлением является правоприменительная деятельность избирательных комиссий (в первую очередь - ЦИК и избиркомов субъектов РФ), которая нацелена на обеспечение избирательных прав россиян в ходе проведения свободных выборов. Эта основная задача избирательных комиссий заключается, главным образом, в реализации полномочий по применению федерального законодательства о выборах.

В-третьих, отметим контрольные полномочия избирательных органов. В период после 1993 г. российское избирательное законодательство постепенно расширяет полномочия избирательных комиссий по контролю над соблюдением избирательных прав граждан. К примеру, теперь уже не оговаривается, как это было в положении о выборах депутатов Государственной Думы 1993 г., что ЦИК осуществляет руководство только окружными комиссиями. При посредстве избирательных комиссий субъектов РФ осуществляется взаимодействие ЦИК и органов государственной власти субъектов Федерации, координируется работа избиркомов на территории конкретных субъектов РФ. Избирательные комиссии субъектов РФ также рассматривают жалобы на действия (бездействие) и принятые решения нижестоящих избирательных органов, распределяют между территориальными избирательными комиссиями финансовые ресурсы, направляемые на проведение выборов.

Законом определены место и компетенция каждого из звеньев избирательной системы; ЦИК РФ в этой системе играет особую роль, заключающуюся в руководстве разноуровневыми избирательными комиссиями в соответствии с законодательством о выборах. Это и позволяет избирательным органам действовать слаженно. Как известно, руководство означает довольно жесткое воздействие на руководителя, однако здесь нет места мерам дисциплинарного или административного воздействия. Руководство ЦИК - это издание инструкций, иных нормативных актов, обязательных для всех без исключения избирательных комиссий, а также распределение бюджетных средств на финансовое обеспечение выборов, контроль за их целевым использованием¹². Немаловажное значение имеет своевременное рассмотрение ЦИК РФ жалоб и заявлений на решения и действия избирательных комиссий в ходе избирательных кампаний.

Все это позволило видному отечественному юристу и члену ЦИК РФ Е.И. Колюшину сделать вывод о том, что в «целом новейшее законодательство продвигает статус избирательных комиссий по пути усиления государственно-властных начал в сочетании с общественными»¹³. Он отмечает также, что «чем выше место комиссии в иерархии, тем ближе ее статус к статусу органа государственной власти, хотя Федеральный закон точно не определяет природу избирательных комиссий как органов государственной власти»¹⁴.

Таким образом, можно сказать, что избирательные органы выполняют целый ряд функций, присущих только им и никаким другим органам в государстве. Такая функциональная обособленность избирательных органов, образующих, как правило, единую систему, показывает, что вряд ли избирательные органы можно отнести с достаточной долей уверенности к исполнительной, законодательной или судебной ветви власти.

⁵ Goodwin-Gill G. Free and Fair Elections: International Law and Practice. Geneva, 1994. P. 88.

⁶ См.: Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г.//Полное собрание законов Российской империи. 3-е. Т. XXV, №26662; Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г.//Российское законодательство X-XX веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994. С. 58-117.

⁷ См.: Положение о выборах в Учредительное собрание//Российское законодательство X-XX веков. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994. С. 136-184.

⁸ См. подробнее: Кабанов А.К. Организация выборов на земские соборы XVII века//Институт выборов в истории России. М., 2001. С. 213-225.

⁹ См., в частности: Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 1999. С. 50-51 и др.

¹⁰ См.: Васильевич Г.А. Нормативные акты государственных органов Республики Беларусь. Минск, 2001.

¹¹ См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права. М., 2002.

¹² Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. С. 153.

¹³ Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 151.

¹⁴ Там же.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»