Экспертное заключение на проект Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»
Дорошенко Е.Н.,
Фонд развития парламентаризма
Проект федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» внесен в Государственную Думу Президентом РФ 12 сентября 2002 г. Законодательная инициатива призвана завершить процесс реформирования российского избирательного права - проект разработан с учетом положений последней редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федерального закона «О политических партиях». Кроме того, целый ряд нововведений законопроекта устанавливают дополнительные гарантии избирательных прав граждан РФ с учетом проведенного анализа практики применения норм действующего избирательного законодательства.
В соответствии с положениями проекта существенно изменяется порядок выдвижения кандидатов на должность Президента РФ. Кандидаты могут быть выдвинуты политическими партиями, которые в соответствии с ФЗ «О политических партиях» имеют право участвовать в выборах, избирательными блоками, а также в порядке самовыдвижения.
Устанавливается, что Президент РФ, досрочно прекративший исполнение своих полномочий (в случае отставки, отрешения от должности и т.д.), не может вновь выдвинуть свою кандидатуру на назначенных в результате прекращения его полномочий досрочных выборах. Как известно, ранее такое положение было реализовано в отношении высших должностных лиц субъектов РФ в целях недопущения использования «тактических» отставок, обусловленных политической целесообразностью проведения досрочных выборов. Кроме того, предусматривается новое основание ограничения пассивного избирательного права граждан РФ. Так, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата в депутаты гражданин, в отношении которого вступило в силу решение суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока. Кандидат, самостоятельно выдвинувший свою кандидатуру, не может быть официально поддержан (выдвинут) политической партией или избирательным блоком и в избирательных документах именуется «независимым кандидатом».
Положения проекта о самовыдвижении кандидатов призваны заменить нормы действующей редакции о выдвижении кандидата непосредственно избирателями. В соответствии со ст. 34 проекта, в группу избирателей, поддерживающую самовыдвижение кандидата, должно входить не менее 500 граждан РФ, тогда как инициативная группа избирателей, созданная для выдвижения кандидата в соответствии с действующим законом, должна включать в себя не менее 100 граждан. О времени и месте проведения собрания инициативной группы заранее оповещается Центральная избирательная комиссия, которая, таким образом, получает дополнительную возможность по осуществлению контроля за соблюдением требований закона. Кроме того, к ходатайству о регистрации инициативной группы, которое кандидат обязан представить Центральную избирательную комиссию лично, должен быть приложен список уполномоченных представителей инициативной группы. Требование о личном присутствии кандидата не распространяется на случаи, когда он болен или находится в местах содержания под стражей обвиняемых и подозреваемых. Кандидат, занимающий пост Президента РФ, также не обязан представлять документы лично.
Под избирательным блоком в проекте понимается союз двух или трех политических партий, а также союз одной или двух политических партий соответственно с одним или двумя общероссийскими общественными объединениями, устав которых предусматривает участие в выборах и референдуме. Причем, указанные общественные объединения, равно как и уставные положения об участии в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее, чем за год до голосования. Таким образом, число участников избирательного блока не может быть более трех, что исключает образование предвыборного союза большого числа мелких политических объединений. Кроме того, обязательное участие в избирательном блоке как минимум одной политической партии существенно усиливает роль формирующейся российской партийной системы в избирательном процессе. Учитывая наличие жестких требований для регистрации политической партии, связанных с ее организационно-территориальной структурой, авторы законопроекта, видимо, преследовали задачу значительного сужения круга потенциальных участников выборов. В целях политической консолидации избирательного блока и избежания возможных споров о распределении прав и обязанностей между его участниками, создается специальный орган, уполномоченный выступать от имени избирательного блока, или же такое полномочие возлагается на одну из входящих в блок политических партий. Указанное представительство осуществляется как в период избирательной кампании, так и в течение срока полномочий Президента РФ в случае, если выдвинутый кандидат будет избран.
Проект устанавливает прямой запрет на участие в избирательном блоке ряда общественных объединений. В частности, речь идет о профессиональных союзах, религиозных объединениях, а также общественных объединениях, предусматривающих принадлежность к ним по национальному или расовому признаку. Необходимо отметить также предусмотренный законопроектом запрет на использование имени и фамилии физического лица в названии избирательного блока.
Одновременно с решением о выдвижении кандидата уполномоченный представитель политической партии (избирательного блока) обязан представить в Центральную избирательную комиссию копии сводных финансовых отчетов политической партии (партий и иных общественных объединений, входящих в блок) за четыре отчетных года, предшествующих году проведения выборов Президента РФ. От данной обязанности освобождаются политические партии, участвовавшие в выборах депутатов Государственной Думы, при условии, что эти выборы проходили менее, чем за год до выборов Президента РФ. Таким образом, исключается повторная подготовка и проверка финансовой отчетности.
Законопроект вдвое увеличивает количество подписей, которые необходимо представить кандидату для регистрации. Собрано должно быть не менее 2-х млн. подписей избирателей, причем на родин субъект РФ должно приходиться не более 50 тысяч (сейчас - не более 70 тысяч). Таким образом, сбор подписей должен осуществляться на территории, как минимум, сорока регионов. В результате, успешно пройти этап регистрации станет значительно сложнее, что неизбежно приведет, во-первых, к уменьшению количества зарегистрированных кандидатов (по мнению Центральной избирательно комиссии, их будет не больше пяти), а во-вторых, обеспечит участие в выборах лишь тех, кто располагает очень значительным организационным ресурсом. В качестве последнего, очевидно, может выступить только политическая партия, имеющая региональные представительства на территории более, чем половины субъектов РФ. Таким образом, авторы законопроекта ставят своей задачей не допустить до участия в выборах «случайных» кандидатов, не имеющих поддержки крупных общественных объединений.
В то же время, политические партии, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, не собирают подписи в поддержку выдвинутых кандидатов. Преодоление ими на парламентских выборах пятипроцентного «барьера» считается достаточным подтверждением политической поддержки избирателей. В результате, поддержка политической партии, имеющей представительство в парламенте, становится, фактически, главным условием участия кандидата в выборах Президента РФ. Представляется, что существенное неравенство прав кандидатов, следующее из данного положения и дополненное значительными преимуществами «парламентских» партий на выборах депутатов Государственной Думы, значительно затруднит политическую деятельность вновь создаваемых политических общественных объединений.
В проекте предусмотрены дополнительные гарантии от возможных злоупотреблений при сборе подписей. Запрещается какое-либо участие в этом процессе членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также осуществление сбора подписей на рабочих местах.
Количество представленных для регистрации кандидата подписей может превышать минимально необходимое на 25%. Суммарное количество недостоверных и недействительных подписей, выявленных при проверке, также не должно превышать 25% (в действующей редакции - 15%).
Существенно пересмотрены положения закона об отказе в регистрации кандидата. Исключены основания, носящие оценочный и неконкретный характер. Так, более не предусматривается отказ в регистрации в случае существенного нарушения установленного законом прядка сбора подписей, а также существенного нарушения порядка создания избирательного фонда и расходования средств этого фонда. Вместо этого проект предусматривает, что основаниями отказа в регистрации могут быть, в частности, грубое (сбор более 20% от общего количества подписей) или неоднократное нарушение запрета на сбор подписей в указанных в законе местах, несоздание кандидатов избирательного фонда, или использование кандидатом иных денежных средств, составляющих более 5% от установленной законом предельной суммы всех расходов.
Также из перечня оснований отказа в регистрации исключена недостоверность сведений о доходах и имуществе кандидата. Следствием выявленного нарушения будет размещение информации о сокрытых кандидатом доходах и имуществе в помещении для голосования. Таким образом, ответственность за данное нарушение носит морально-политический характер и реализуется самими избирателями. Важной новеллой законопроекта является отсутствие права Центральной избирательной комиссии отменять регистрацию кандидатов в случае обнаружения существенной недостоверности представленных сведений. Уже неоднократно подчеркивалось, что наличие такого правомочия служит основой для серьезных злоупотреблений и успешного применения «черных» предвыборных технологий.
Усовершенствована процедура рассмотрения избирательными комиссиями поступивших к ним обращений о нарушениях избирательного законодательства. В случае, если обращение указывает на нарушение закона кандидатом или политической партией, последние незамедлительно извещаются об этом. Таким образом, предоставляя право кандидату давать объяснения по существу обращения, проект наделяет данную процедуру элементами состязательности. В случае, если факт нарушения будет подтвержден, избирательная комиссия выносит соответствующему кандидату, политической партии или избирательному блоку официальное предупреждение, которое доводится до сведения общественности. Отметим, что данная мера ответственности, в силу своего публичного характера, также призвана повлиять на оценку избирателями действий кандидата.
Как и в проекте федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы, предусматривается явочный порядок включения в список избирателей граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами территории РФ или находящихся в длительной заграничной командировке.
В соответствии с положениями законопроекта, кандидаты получают возможность назначить по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса с момента представления документов для регистрации, а не с момента регистрации, как это предусматривается действующим федеральным законом. Таким образом, деятельность комиссий практически с самого начала избирательного процесса осуществляется гласно, и кандидаты получают дополнительную возможность осуществлять соответствующий контроль. Беспристрастность и законность в деятельности комиссий призван обеспечить установленный законопроектом запрет на назначение членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса доверенных лиц кандидатов, депутатов законодательных органов власти, представительных органов местного самоуправления, судей и прокуроров. Кроме того, не допускается одновременное осуществление своих полномочий в помещении избирательной комиссии двумя и более наблюдателями от одного кандидата, политической партии или избирательного блока.
Действующая редакция федерального закона содержит положения, регулирующие статус зарегистрированных кандидатов, и в связи с этим ряд важных гарантий, присущих статусу кандидата, не могут быть реализованы до момента регистрации. Глава 6 рассматриваемого проекта распространяет свое действие на отношения с участием кандидатов с момента их выдвижения.
Проект содержит ряд новых положений об ограничениях, связанных с должностным или служебным положением кандидата. Так, в отличие от норм действующего закона, зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории «А» (кроме Президента РФ), либо выборные муниципальные должности, не только не вправе использовать преимущества своей должности, но и освобождаются от выполнения своих обязанностей на время участия в выборах. Законопроект также распространяет запрет на использование служебного положения в пользу какого-либо из кандидатов на лиц, не являющихся кандидатами. Кроме того, дополнительные ограничения установлены в проекте и для доверенных лиц кандидатов. Так, не могут быть доверенными лицами кандидата граждане, замещающие государственные должности категории «А» или выборные муниципальные должности. Лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, могут быть назначены доверенными лицами кандидата при условии их освобождения от исполнения служебных обязанностей. Указанные положения призваны не допустить использование в предвыборной борьбе «административного ресурса», однако, по существу, носят лишь декларативный характер.
Законопроект различает понятия предвыборной агитации и информирования избирателей, причем, для последнего устанавливаются требования объективности и достоверности. В итоге, сделана серьезная попытка на законодательном уровне закрепить право граждан на получение полной и всесторонней информации, распространяемой в СМИ. Также предусматривается запрет на размещение результатов опросов, прогнозов и любых исследований, связанных с проводимыми выборами, в информационно-коммуникативных сетях общего пользования, включая сеть «Интернет». В тексте законопроекта содержится определение понятия предвыборной агитации и устанавливается примерный перечень агитационных действий. Таким образом, проект устанавливает четкие критерии оценки действий участников предвыборной кампании, необходимые, в частности, для реализации запрета на проведение предвыборной агитации рядом субъектов. Такой запрет распространен нормами законопроекта, в том числе, на иностранных граждан и юридических лиц, лиц без гражданства и представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации. Запрещено участие в агитационных мероприятиях лиц, не достигших 18-летнего возраста.
Ст. 49 законопроекта устанавливает обязанность политической партии, выдвинувшей кандидата, опубликовать в печатном периодическом издании и в сети «Интернет» свою предвыборную программу. По существу, данная норма основывается на предположении, что избиратель голосует на выборах не только за личность кандидата, но и за выдвинувшую его политическую партию. Заметим, что это и целый ряд других положений законопроекта существенно увеличивают политическое значение партий в предвыборной борьбе: фактически политическая партия становится самостоятельным субъектом предвыборной борьбы, в чем-то даже оттесняя выдвинутого ей кандидата на второй план. Представляется, однако, что эта тенденция носит лишь искусственный характер и связана не столько с развитием в России партийной системы, сколько со стремлением государства установить жесткие рамки политической активности граждан для облегчения соответствующего контроля.
В отличие от действующего закона, который устанавливает, что предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидата, рассматриваемый законопроект резонно относит момент начала агитационного периода ко дню выдвижения кандидата. Таким образом, положения о предвыборной агитации распространяются на действия кандидата в процессе сбора подписей. Действующий запрет на проведение агитации до момента регистрации кандидата является, по существу, бессмысленным, так как при сборе подписей избирателям так или иначе предлагают поддержать на выборах того или иного кандидата.
Исключение по сроку начала агитации установлено законопроектом для предвыборной агитации на каналах телерадиовещания - она разрешена в период, который начинается за 30 дней до голосования.
Основываясь на положениях Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав ...», законопроект устанавливает новый порядок формирования территориальных и участковых избирательных комиссий - вышестоящей избирательной комиссией. Экспертами уже неоднократно отмечалось, что фактическое превращение децентрализованной системы избирательных комиссий в иерархическую вертикаль способствует лишь усилению административного контроля со стороны Центральной избирательной комиссии и федеральной исполнительной власти.
В законопроекте в целях большей «прозрачности» отношений между кандидатом и средствами массовой информации дополнены положения об условиях предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях. В частности, вводятся обязательное требование о заключении договора о предоставлении бесплатного или платного эфирного времени, бесплатной или платной печатной площади, что позволяет эффективно осуществлять контроль за расходованием денежных средств и обеспечивать выполнение обязательств по погашению задолженности, возникающей в тех случаях, когда законом установлена обязанность по возмещению затрат на бесплатное предоставление эфирного времени и печатных площадей. В проекте предусмотрены обязательные требования к оформлению такого договора.
Проект предусматривает, что бесплатное эфирное время не предоставляется политическим партиям и избирательным блокам, имеющим задолженность в связи с предоставлением им бесплатного эфирного времени и бесплатных печатных площадей на выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Таким образом обеспечивается своевременное исполнение соответствующих обязательств, хотя предоставление бесплатного доступа к средствам массовой информации является едва ли не главной гарантией равной предвыборной борьбы кандидатов и вряд ли может быть обусловлена фактом исполнения финансовых обязательств. Следует подчеркнуть, что данная норма направлена на недопущение к участию в выборах кандидатов и общественных объединений, не пользующихся значительной поддержкой избирателей и существенно «распыляющих» электорат.
Проект предусматривает существенное увеличение (в пять раз) предельной суммы всех расходов кандидата, которая составляет 150 млн. рублей. Изменился и качественный состав избирательного фонда: существенно возросла доля собственных средств кандидата, а также не предусматривается более выделение кандидатам средств Центральной избирательной комиссией. Таким образом, авторы законопроекта исходят из признания существенно возросших затрат на предвыборную кампанию, связанных с активным использованием средств массовой информации и дорогостоящих организационных мероприятий. Очевидно, что увеличение предельной суммы расходов приведет к потенциальному неравенству возможностей кандидатов по ведению предвыборной борьбы, хотя приходится признать, что в ряде случаев произойдет лишь легализация расходов, а не их увеличение. Отметим в этой связи, что избирательное законодательство республики Беларусь ограничивает кандидатов средствами, выделяемыми из государственного бюджета на равной основе, и не допускает оплату предвыборных расходов за счет других средств.
Ст. 63 законопроекта устанавливает, что возврат стоимости бесплатного эфирного времени и печатной площади осуществляется только политической партией (избирательным блоком), выдвинувшей кандидата, который по результатам голосования набрал менее 2% голосов. Таким образом, во-первых, данный процентный «барьер» снижен в полтора раза, во-вторых, субъектом соответствующих обязательств является не кандидат, а политическая партия, и в третьих, кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, не обязан осуществлять возврат указанных денежных средств.
Положительной оценки заслуживает выполненное в проекте значительное усовершенствование положений закона, регулирующих организацию и проведение голосования, а также определение результатов выборов. Более четко урегулирован целый ряд важных процедурных вопросов, значительно детализированы и уточнены требования к помещению для голосования, избирательной документации.
Положения закона об определении результатов выборов Президента РФ восприняты законопроектом почти без изменений. Отметим, что в проекте скорректировано одно из оснований признания выборов Президента РФ недействительными. В соответствии со ст. 76 законопроекта, выборы признаются недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, которые в совокупности включают в себя не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей (в действующей редакции речь идет не о количестве избирателей, а о количестве избирательных участков). Таким образом, установлена дополнительная гарантий равного избирательного права граждан.
Важной гарантией судебного контроля за определением результатов выборов является норма о продлении сроков хранения избирательной документации в случае рассмотрения в суде жалоб на решения избирательных комиссий об итогах голосования. В то же время, проект по-прежнему не содержит удовлетворительных гарантий неприкосновенности избирательной документации во время пересылки и хранения.
Существенно пересмотрен перечень оснований, предусмотренных для отмены регистрации кандидата. В частности, исключены такие основания, как агитация в расположении воинской части, существенная недостоверность представленных сведений, осуществление благотворительной деятельности. Кроме того, увеличен с 1% до 5% от установленной законом предельной суммы всех расходов допустимый перерасход средств кандидатом. Помимо этого, уточнено понятие злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации, включающее в себя, в том числе, распространение материалов, содержащих призывы к насильственному захвату власти, изменению конституционного строя и нарушению целостности Российской Федерации, а также направленных на возбуждение социальной, расовой, национальной и религиозной ненависти. Основанием для отмены регистрации кандидата будет являться также установление факта сокрытия кандидатом сведений о судимости или наличия гражданства иностранного государства.
Важнейшей гарантией законности проведения выборов является норма, в соответствии с которой регистрация кандидата может быть отменена только судом. Таким образом, проект лишает Центральную избирательную комиссию право самостоятельно решать вопрос об отмене регистрации кандидата.
В проекте устанавливается самостоятельный перечень оснований отмены судом решения избирательной комиссии о результатах выборов, включающий в себя грубые нарушения законодательства (в действующем законе содержалась отсылка на основания отмены регистрации кандидата). В результате, суд вправе отменить решение избирательной комиссии после определения результатов выборов в случае, если кандидат израсходовал средства помимо избирательного фонда в размере, составляющем 10% и более от предельной суммы, если кандидат осуществлял подкуп избирателей, если кандидат злоупотреблял правом на предвыборную агитацию и если кандидат использовал преимущества своего должностного или служебного положения. Последние два случая могут послужить основаниями для отмены результатов выборов, только если не позволяют выявить действительную волю избирателей.
Экспертиза подготовлена Е.Н. Дорошенко, экспертом Фонда развития парламентаризма в России, в сентябре 2002 г.
|
