«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Сенат Республики или Императорский Государственный Совет?
О расстановке сил и перспективах российского Совета Федерации
Написано в соавторстве с А.Е. Комаровым. Опубликовано: Позиция. - 1994. - ф5 (под заголовком «Совет Федерации: будет ли он карманным»)
Предлагаемый анализ основывается на опыте первого заседания верхней палаты Федерального Собрания России и потому неизбежно имеет предварительный характер. Дальнейшая работа Совета Федерации, несомненно, потребует корректировки сделанных здесь выводов.
Верхнюю палату российского Парламента нередко рассматривают как некий аналог американского Сената, а депутатов, соответственно, именуют сенаторами. И действительно, главная функция той и другой палаты состоит в том, чтобы представлять в высшем органе законодательной власти интересы регионов независимо от численности населения, а в России еще и интересы национально-государственных образований. Однако на этом аналогия заканчивается, и начинаются оригинальные российские изобретения, которые вряд ли можно отнести к завоеваниям демократии.
Во-первых, согласно статьям 95 и 96 новой Конституции, Совет Федерации не избирается, а формируется. В него должны войти по одному представителю от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Конституция напрямую этого не утверждает, предполагается, что членами Совета Федерации станут председатели областных и республиканских законодательных собраний, а также главы администраций и президенты республик в составе России. Совмещение в одном лице должностей губернаторов и сенаторов - это первая новация современной российской политической системы, насколько можно судить, не имеющая аналогов в мире. Последнее вполне естественно, ибо российский вариант грубо нарушает систему разделения властей, о которой так много шумела российская политическая публицистика.
Для характеристики последствий подобного совмещения может быть использован следующий образ: в любом государстве представители исполнительной власти - это, так сказать, «волки» по должности; законодателям же отводится функция «егерей», расставляющих «флажки», за которые «волкам» выходить не положено (как известно, принцип публичного права, в отличие от частного - разрешено только то, что разрешено). В таком случае, превращать губернаторов в сенаторов - все равно что назначать волков егерями.
Во-вторых, в соответствии с пунктом 9 заключительных и переходных положений Конституции депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Сенатор по совместительству - нечто вроде хирурга-любителя - еще одна российская новация, вряд ли способствующая продуктивной работе Парламента. Особенно нетерпимым подобный статус становится в отношении Председателя палаты, его заместителей, руководителей комитетов и т.п. Не случайно уже на первом заседании Совета Федерации мучительно решался вопрос о том, как обойти данные нормы только что принятой Конституции.
В-третьих, отсюда следует, что Совет Федерации задумывался разработчиками Конституции отнюдь не как аналог американского Сената, а как нечто среднее между Императорским Государственным Советом дореволюционной России и Верховным Советом советской эпохи. От первого он унаследовал принцип назначения части членов (главы администраций), от второго - процедуру «законотворчества», сводящуюся к одобрению кадровых назначений и юридических актов собравшимися на короткое время «представителями народа».
Однако по сравнению с Верховным Советом эпохи Сталина или Брежнева Совет Федерации выполняет и новые функции. Например, функцию одного из трех фильтров на пути утверждения законопроекта. Напомню, что, согласно статье 104 новой российской Конституции, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. При этом обязанность Правительства давать такое заключение не оговаривается. Во-вторых, Совет Федерации может отклонить законопроект, принятый Думой, и тогда это вето преодолевается двумя третями голосов. Наконец, право вето на принятый обеими палатами законопроект принадлежит Президенту и преодолеть его можно лишь двумя третями голосов каждой из палат.
Несмотря на всю ущемленность и двусмысленность положения верхней палаты российского Парламента, опыт ее первого заседания позволяет утверждать, что расчеты разработчиков Конституции оправдались не вполне. Совет Федерации, по-видимому, будет заметно лояльнее режиму, нежели Государственная Дума, но, скорее всего, не станет слепым проводником политики исполнительной власти.
Лояльность Совета Федерации предопределена его социально-профессиональным составом. По данным мандатной комиссии, 11 депутатов представляют структуры президентской власти, 7 - федеральное Правительство, 71 - территориальные и местные органы исполнительной власти. Итого 89 из 171 избранного к настоящему времени депутата Совета Федерации.
Правда, далеко не все представители исполнительной власти связаны формальной политической принадлежностью. К «Выбору России» среди членов Совета Федерации принадлежит 6, к другим политическим течениям правой половины спектра - 4. Однако вполне естественно, что должностные лица, либо непосредственно назначенные Президентом как главы областных администраций, либо подчиненные ему через вертикаль исполнительной власти, при открытом голосовании по абсолютному большинству вопросов будут поддерживать того, кто их назначил. Проведение президентской линии через Совет Федерации облегчается и тем, что главы администраций изначально связаны должностным статусом и личными знакомствами. Им предлагается жить в специальной гостинице, отдельно от других депутатов встречаться с премьер-министром, другими руководителями Правительства, в том числе в неофициальной обстановке.
Тем не менее «президентская машина голосования», в качестве которой задуман Совет Федерации, уже в первые дни работы несколько раз дала сбой. Так, явный фаворит, «человек Президента» Владимир Шумейко не прошел на должность Председателя Совета при первом выдвижении и, более того, во втором туре получил 81 голос против 79 у представителя оппозиции Петра Романова. Победу Шумейко при втором выдвижении обеспечили голоса все тех же глав администраций, с которыми была проведена соответствующая работа, а также, по-видимому, голоса представителей национальных республик, после того как выяснилось, что Петр Романов был одним из основателей Русского национального собора. Хотя сам Романов какого-либо национализма на заседаниях не проявил, репутация этой организации явно пошла ему во вред.
Второй сбой едва не произошел при утверждении председателя Комитета по обороне и безопасности. Всего трех голосов не хватило для занятия этой должности генералу Петру Ширшову, который не просто поддержал решение Конституционного Суда по Указу Президента Бориса Ельцина ф1400 о роспуске российского съезда народных депутатов, но 4 октября 1993 г., когда танковые пушки стреляли по зданию Парламента, снял с себя генеральскую форму. Если кворум в зале в этот момент не был близок к предельно допустимому, Ширшов, несомненно, возглавил бы важнейший комитет Совета Федерации.
Не располагая достаточным для анализа статистическим материалом, по общему тону можно утверждать, что в Совете Федерации радикальные настроения как правого, так и левого толка представлены крайне слабо. Официально о своей принадлежности к левым политическим течениям заявили 14 депутатов, в том числе к Коммунистической партии Российской Федерации 11, к Союзу коммунистов Карелии - 1, к Аграрной партии - 1, к Партии Труда - 1. Большинство депутатов стремятся продемонстрировать околоцентристские позиции и, в частности, дистанцироваться от радикальных рыночников гайдаровского толка. Преобладающая позиция может быть определена как правоцентристская.
Очень отчетливо обнаружилась в верхней палате российского Парламента и другая нарастающая в России тенденция - тенденция если не национализма, то государственнических настроений. Большинство выступающих, включая недавних сторонников разрушения Советского Союза, апеллируют к национальным российским чувствам, ратуют за великую Россию, призывают «собирать камни», которые они же совсем недавно разбрасывали, выступают за тесную интеграцию с республиками бывшего Союза. Если к тому же учесть, что значительная часть представителей новой номенклатуры принадлежала к номенклатуре и в прежние времена и часто недовольна вторжением нуворишей в экономику и политическую жизнь, можно предположить, что общей латентной целью деятельности Совета Федерации будет некая модель государственного капитализма национального толка.
Последующая работа верхней палаты российского Парламента должна подтвердить или опровергнуть эту гипотезу.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
