«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
12. Рассмотрение жалоб
Любая демократическая система выборов должна предусматривать возможность рассмотрения жалоб и обращений граждан по вопросам избирательного процесса. В успешно функционирующих демократических государствах эта сфера законодательства о выборах рассматривается не как неизбежное следствие выборного процесса, не как отражение слабости демократической политическое системы, а, скорее, как доказательство силы, жизнеспособности и открытости политических процессов, протекающих в этих странах. Обоснованные заявления о нарушениях и серьезных отклонениях от правил проведения выборного процесса обязательно должны находить свое разрешение. Суды и избирательные инстанции должны стремиться находить формы и методы своевременного, справедливого, основательного и последовательного рассмотрения жалоб и заявлений граждан по вопросам проведения выборов. Процедуры и правила рассмотрения жалоб заслуживают специального рассмотрения и требуют постоянного совершенствования, ибо они помогают обеспечить гибкое функционирование всей выборной системы в рамках правового поля.
Как и во время выборов депутатов в Государственную Думу Российской Федерации в декабре 1995 года, в ходе президентских выборов крупные дела доходили до Верховного Суда. В судебных тяжбах участвовали избиратели, кандидаты на должность Президента Российской Федерации, инициативные группы, избирательные комиссии, органы государственной власти и местного самоуправления, средства массовой информации - все, кто оказывались в суде в качестве либо истцов, либо ответчиков, ссылались на положения выборного законодательства и принимали все возможные правовые усилия для того, чтобы отстоять свои права, декларированные федеральными законами. То, что участники выборного процесса использовали имеющиеся законные механизмы для решения своих жалоб и обосновывали свои судебные иски, опираясь на положения действующего законодательства, говорит о возрастающем доверии к законам о выборах и инстанциям, которым поручено принимать решения по таким вопросам. Хотя не все проходило гладко, и нерешенные проблемы предстоит решить, но к наступлению следующего цикла общих выборов необходимо признать, что эпоха, когда с жалобами по вопросам проведения выборов никто в суды не обращался из-за страха реального или воображаемого преследования или из-за неуверенности в том, что такие жалобы вообще будут рассматриваться официальными органами, уходит в прошлое.
Обзор действующих законоположений17
Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» определяет фундаментальные гарантии избирательных прав, которые должны быть обеспечены избирательными инстанциями, а также ответственность за нарушение этих прав. В соответствии со статьей 16 данного закона и согласно Конституции Российской Федерации, обжалованию в суде подлежат любые решения, действия (бездействия) органов государственной власти или других официальных инстанций, которые, возможно, нарушили избирательные права граждан. По таким жалобам и обращениям решения суда являются окончательными и пересмотру не подлежат. Более того, любое решение или действие (бездействие) избирательной комиссии или члена избирательной комиссии, нарушающего избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящей избирательной комиссии или в суде, и никакого предварительного обращения в вышестоящую избирательную комиссию не требуется для того, чтобы обратиться непосредственно в суд. Жалобы и обращения в предвыборный период должны быть рассмотрены в течение 5 дней, и по ним должны быть приняты соответствующие решения.
Ответственность за нарушения избирательных прав граждан регулируется статьей 34. Данная статья гласит, что лица, которые нарушают избирательные права российских граждан путем насилия, обмана, угроз, фальсификации или иным способом, которые распространяют заведомо ложную информацию о кандидатах, которые прибегают к другим средствам для того, чтобы опорочить честь и достоинство кандидатов, которые ведут предвыборную агитацию в день перед днем выбором, или лица, которые мешают работе избирательных комиссий, несут ответственность в соответствии с действующими законами Российской Федерации.
В Федеральном Законе «О выборах Президента Российской Федерации» перечислены все полномочия постоянных избирательных органов, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и 89 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. В круг прав и обязанностей Центральной избирательной комиссии и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на выборах Президента Российской Федерации включена и обязанность рассматривать жалобы и обращения граждан по поводу решений и действий (бездействий) нижестоящих избирательных комиссий и принимать по ним обоснованные решения. В соответствии со статьей 18 данного Закона, участковые избирательные комиссии также обязаны рассматривать жалобы и обращения граждан по поводу нарушений избирательного законодательства и принимать по этим вопросам обоснованные решения.
Как и Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», статья 23 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» гласит, что решения и действия (бездействия) Центральной избирательной комиссии могут быть обжалованы в Верховном суде Российской Федерации. Решения и действия (бездействия) нижестоящих избирательных комиссий могут быть обжалованы в вышестоящих избирательных комиссиях или в суде. Обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является предварительным условием обращения по этому вопросу в судебную инстанцию. Решения по жалобам, поданным в вышестоящую избирательную комиссию (или в суд), должны приниматься в течение 5 дней или немедленно, если получены за 5 или менее дней до дня выборов или непосредственно в день выборов. В тех случаях, когда факты, изложенные в жалобах, требуют дополнительного изучения, решения по ним должны быть приняты в течение 10 дней. Вышестоящая избирательная комиссия уполномочена отменять решения нижестоящей избирательной комиссии. Суды и прокуратуры обязаны обеспечивать своевременное рассмотрение жалоб по этим вопросам.
В соответствии со статьей 61, гражданскую и уголовную ответственность несут лица, нарушающие избирательные права избирателей или мешающие работе избирательных комиссий путем подкупа, обмана, насилия, угроз, угрозы насилия, подделки отчетных документов, умышленного искажения итогов голосования или иным образом; лица, распространяющую заведомо ложную информацию о кандидатах или незаконно вмешивающиеся в их предвыборную агитацию, а также лица, ущемляющие права кандидатов и представителей российских или иностранных наблюдателей.
Сдвиги, произошедшие во всей российской правовой системе за последние годы, способствовали созданию возможности рассматривать жалобы по вопросам избирательного процесса. Особенно значительна в этом плане статья 123 Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года, в соответствии с которой судебное разбирательство должно строиться на принципах спора и уважения противника. В былое время судам поручалось собрать достаточные основания для того, чтобы провести судебное заседание. Теперь же бремя сбора фактов и изложения их возложено на участников судебного разбирательства, противостоящих друг другу. Таким образом, в концепции жалоб по вопросам выборных кампаний граждане, обжалывающие решения избирательных комиссий, должны доказать, что их избирательные права действительно были нарушены, а избирательные комиссии должны убедить суд в том, что их решения и действия были правильными и соответствовали духу и букве закона.
Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» устанавливает общие принципы защиты прав избирателей, а законы о выборах депутатов в Государственную Думу и Президента Российской Федерации определяют четкие процедуры возмещения нанесенного ущерба при решении избирательных дел. Политические участники российских общих выборов 1995 и 1996 годов продемонстрировали возросшую готовность использовать возможности закона при решении избирательных споров в административном и судебном порядке. Избиратели, кандидаты, избирательные объединения и инициативные группы все более используют свое законное право обжаловать то или иное действие официальных властей или структур в целях разрешения конфликта.
Правовой обзор жалоб по выборам
С согласия истца, жалоба, поданная в Верховный Суд, может быть рассмотрена одним судьей, а не комиссией из трех судей, как полагается. Жалобы на действия или решения Центральной избирательной комиссии обычно рассматриваются одним судьей. О таких случаях заранее докладывается Генеральной прокуратуре, и прокурор обычно участвует в решении этих дел. Роль прокурора состоит в том, чтобы представлять государство и закон, хотя дело является по своему содержанию гражданским, а не уголовным. Прокурор заслушивает показания сторон, задает вопросы обеим сторонам по сути рассматриваемого дела и информирует судью по правовым аспектам тех или иных вопросов в ходе разбирательства. Слушания в суде начинаются с того, что судья докладывает суть дела и затем переходит к заслушиванию сторон, которые излагают свою аргументацию. Процесс завершается решением, которое судья объявляет после тщательного изучения показаний и справок, представленных в ходе разбирательства.
Во время выборов в Государственную Думу в декабре 1993 года в Верховный Суд Российской Федерации было подано лишь 6 жалоб на решения Центральной избирательной комиссии, причем ни одна из жалоб не была удовлетворена. На выборах в Государственную Думу в декабре 1995 года в Верховный Суд Российской Федерации было подано 93 жалобы и заявления, 59 из которых были приняты к производству в Верховном Суде. Многие из оставшихся 34 жалоб и заявлений были отклонены, поскольку они касались действий окружных избирательных комиссий и их решений, связанных с отказом тому или иному кандидату в регистрации по одномандатным округам. В данном случае Верховный суд посчитал, что эти вопросы находятся в юрисдикции судов на уровне субъектов Российской Федерации или судов более низкого уровня. Около 100 дел по выборам в Государственную Думу 1995 года было рассмотрено судами субъектов Российской Федерации.
Из 59 дел по вопросам выборов в Государственную Думу Российской Федерации, рассмотренных Верховным Судом, 39 жалоб и заявлений были оставлены без удовлетворения, 20 жалоб были удовлетворены и 1 иск был снят самим истцом. Спорные вопросы, в основном, касались регистрации избирательных объединений и блоков, заверения федерального списка кандидатов избирательными объединениями и блоками для начала сбора подписей в поддержку своего списка кандидатов, отказа регистрировать кандидатов, часто из-за нарушений, допущенных при сборе подписей или из-за недостатка подписей (4 жалобы по этому вопросу были удовлетворены и 8 жалоб отклонены), а также исключения отдельных имен из федерального списка кандидатов (Верховный Суд отменил решение Центральной избирательной комиссии об отказе зарегистрировать избирательный блок «Яблоко» на том основании, что из федеральных списков этого блока были исключены некоторые кандидаты в депутаты Государственной Думы).
Правовой обзор жалоб по вопросу регистрации кандидатов в Президенты Российской Федерации
Во время президентской предвыборной кампании в Верховный Суд было подано 32 жалобы по состоянию на середину июля 1996 года. В ряде случаев обжаловались решения Центральной избирательной комиссии по вопросам выдвижения и регистрации кандидатов, в частности, по вопросам достаточности или аутентичности подписей избирателей, собранных в поддержку того или иного кандидата. Для выдвижения и регистрации в качестве кандидата на должность Президента Российской Федерации необходимо было собрать 1 миллион подписей избирателей, при условии, что в одном субъекте Российской Федерации может быть получено не более 7% требуемого количества подписей. Работа по проверке подписных листов кандидатов, а также рассмотрение жалоб и заявлений занимали все рабочее время Центральной избирательной комиссии.
Особенно спорным явилось дело об отказе зарегистрировать А.Брынцалова на том основании, что значительная часть подписных листов в поддержку его кандидатуры на должность Президента Российской Федерации была, якобы, сфабрикована. Представители инициативной группы, выдвинувшие А.Брынцалова кандидатом на должность Президента Российской Федерации, представили в Центральную избирательную комиссию более 1 миллиона 300 тысяч подписных листов в поддержку его кандидатуры. Несмотря на это, Центральная избирательная комиссия отказала А.Брынцалову в регистрации, сославшись на то, что часть подписей на них признана недействительными, что были вскрыты и другие нарушения технического характера, что в итоге не позволило зарегистрировать А.Брынцалова кандидатом в Президенты Российской Федерации. Следует признать, что выбраковка отдельных подписных листов не могла быть достаточным основанием для того, чтобы отвергнуть все подписные листы. В качестве главной причины отказа зарегистрировать А.Брынцалова Центральная избирательная комиссия привела то, что доверенные лица кандидата, которые должны заверить подписные листы перед тем, как сдавать их в Центральную избирательную комиссию, фактически не выполнили требования федерального законодательства, в частности, Центральная избирательная комиссия вскрыла, что помимо недействительности многих подписей и недостающего количества действительных подписных листов сведения, собранные некоторыми сборщиками подписей, оказались вымышленными или не соответствующими действительности. В результате этого Центральная избирательная комиссия приняла решение, что все подписные листы, представленные этими сборщиками, должны быть отвергнуты. На этом Центральная избирательная комиссия не остановилась. Она объявила некоторых доверенных лиц кандидата в том, что они заверяли подписные листы, содержавшие вымышленные или лживые сведения, представленные сборщиками подписей. Центральная избирательная комиссия пришла к выводу, что все подписные листы, заверенные данными доверенными лицами, действующими в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации, независимо от легитимности других сборщиков и сведений, представленных ими, должны быть также отвергнуты. Получилось так, что огульно были дезавуированы многие другие подписные листы, что в итоге привело к падению общего количества подписей ниже уровня, необходимого для регистрации кандидата.
Настойчивость Центральной избирательной комиссии в своем решении не принимать подписные листы, собранные в пределах того субъекта Российской Федерации, где были обнаружены отдельные нарушения, скорее всего объяснялось тем обстоятельством, что подобное решение Центральной избирательной комиссии было поддержано Верховным Судом в период подготовки к парламентским выборам 1995 года. В аналогичном случае, имевшем место в 1995 году, суд отказал в иске избирательному блоку «Фронт общественного спасения». В частности, в определении суда было тогда записано, что в том случае, когда в ряде подписных листов, собранных конкретными сборщиками, обнаружены вымышленные или ложные сведения или поддельные подписи, все подписные листы, собранные данными сборщиками подлежат выбраковке. Суд тогда также поддержал Центральную избирательную комиссию в том, что если обнаруживаются какие-либо документы, заверенные доверенным лицом кандидата, окажутся подделкой, все подписные листы, заверенные данным доверенным лицом кандидата, могут быть исключены из общего количества предъявленных подписных листов. Верховный Суд решил, что если в подобных нарушениях оказываются виноватыми сборщик подписей и доверенное лицо, Центральная избирательная комиссия имеет все основания не доверять всем подписным листам, представленным данными лицами.
В случае с А.Брынцаловым Верховный Суд Российской Федерации, по всей видимости, пересмотрел свою позицию. Однако нельзя не учитывать и тонкие различия между этими двумя делами. В деле 1995 года упор делался на то, что в подписных листах были сфальсифицированы подписи избирателей, в деле же Брынцалова упор делался на ложность сведений остальных сборщиков подписей. К примеру, один из сборщиков подписей, как утверждали, был вымышленным лицом, а сведения о местожительстве другого сборщика были подвергнуты сомнению. Еще в одном случае оказалось, что сборщику нет 18 лет.
В конечном счете, по делу Брынцалова Верховный Суд признал решение Центральной избирательной комиссии незаконным и распорядился зарегистрировать Брынцалова в качестве кандидата на должность Президента Российской Федерации. В своем частном определении Верховный суд выразил несогласие с процедурой, принятой Центральной избирательной комиссией в отношении проверки и выбраковки подписных листов. Верховный суд предписал, что основания для признания недействительными подписных листов одного сборщика не могут быть достаточными для того, чтобы автоматически отвергать и подписные листы других сборщиков, работавших в том же самом субъекте Российской Федерации, или заверенные одним и тем же доверенным лицом кандидата. Верховный Суд уточнил, что решения по непризнанию подписей, собранных одним сборщиком, надлежит выносить на индивидуальной основе при наличии достаточных на то оснований. Аналогичное решение Верховный Суд вынес и по иску кандидата в Президенты Мартина Шакуума.
В ряде других случаев, однако, фактов неправильного, неполного или даже сфальсифицированного заполнения подписных листов было предостаточно для того, чтобы претенденту на за конных основаниях отказать в регистрации, как ненабравшему необходимое количество подписей в свою поддержку. Анатолий Тарасов, к примеру, апеллировал отказ Центральной избирательной комиссии зарегистрировать его в качестве кандидата на должность Президента Российской Федерации, аргументируя свой иск тем, что его представители не могли своевременно добиться от Центральной избирательной комиссии результатов проверки представленных подписных листов, а также тем, что подписные листы в его поддержку не получили экспертной проверки.
Верховный Суд Российской Федерации, отказал в удовлетворении данного иска, отметив, что инициативная группа Тарасова представила в Центральную избирательную комиссию более 1 миллиона 300 тысяч подписных листов, из которых 582443 подписных листа были признаны недействительными по причине неполных или неточных сведений о сборщиках подписей, доверенных лицах инициативной группы или об избирателях, подписавших листы в поддержку кандидата. В Липецке, в Воронеже, в Челябинске, Краснодаре и Красноярске было, фактически, обнаружено, по признанию Верховного суда, что сборщики подписей сами заполняли подписные листы, не обращаясь, при этом, к избирателям. Учитывая размах, с которым некоторые сборщики смело нарушали требования закона, Верховный Суд подержал решение Центральной избирательной комиссии признавать недействительными все подписные листы за подписями данных нечестных сборщиков.
В другом случае Л.Убожко обжаловал решение Центральной избирательной комиссии в качестве кандидата на должность Президента Российской Федерации. Свою жалобу Л.Убожко мотивировал тем, что его доверенные лица выполнили все требования, необходимые для получения регистрации, и что отказ Центральной избирательной комиссии совершенно необоснован. В этом деле Верховный Суд в своем решении опирался на рекомендации почерковедов, которые пришли к твердому выводу, что 172 тысячи подписей были фактически подделаны. Верховный Суд поддержал также решение Центральной избирательной комиссии относительно того, что неточные паспортные данные или отсутствие заверяющей подписи доверенного лица кандидата является достаточным основанием для признания подписного листа недействительным. В данном случае общее количество доброкачественных подписей избирателей оказалось ниже 1 миллиона, необходимого для регистрации.
Судебные дела по вопросам нарушения правил предвыборной агитации
Как только регистрация кандидатов в Президенты Российской Федерации закончилась, основная часть жалоб и заявлений, направляемых в Верховный Суд была связана с нарушениями прав кандидатов в период предвыборной агитации, с несоответствием некоторых инструкций Центральной избирательной комиссии избирательному законодательству, в частности, в отношении хранения избирательных документов, включая избирательные бюллетени, а также в отношении обеспечения правдивости результатов выборов. Наиболее громкая жалоба касалась нарушения правовых гарантий предоставления бесплатного времени на каналах государственного телевидения. Кандидат в Президенты, Мартин Шакуум, обжаловал решение руководства государственной телевизионной компании ОРТ не устраивать дебаты кандидатам в прямом эфире, утверждая при этом, что тем самым ОРТ необоснованно нарушило его права, как кандидата в Президенты. В своем иске М.Шакуум также утверждал, что Центральная избирательная комиссия нарушила его права в том, что она не сумела обеспечить гарантированное ему бесплатное телевизионное время, не говоря уже о том, что Центральная избирательная комиссия не вынесла решения по его заявлению в установленное законом время. Верховный Суд удовлетворил иск М.Шакуума, признав действия руководства ОРТ и бездействие Центральной избирательной комиссии незаконными.
Иски по вопросам о подделке итогов голосования
Жалобы по вопросам регистрации и предвыборной агитации ушли в тень, как только в Верховный Суд Российской Федерации была подана первая жалоба по вопросу искажения итогов голосования. После проведения первого раунда голосования по выборам Президента Российской Федерации сомнению были подвергнуты результаты выборов в Татарстане. Учитывая то обстоятельство, что Центральная избирательная комиссия утвердила заверенный протокол с результатами выборов в Татарстане, В.Г.Соловьев обратился с иском непосредственно в Верховный Суд. Получилось так, что в качестве ответчика пришлось выступать Центральной избирательной комиссии, а не избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, в данном случае Татарстана, которая, фактически, и обвинялась в подделке результатов выборов. В качестве доказательства были предъявлены копии заверенных протоколов нижестоящих избирательных комиссий, которые расходились по содержащейся в них статистике с итогами, доложенными Татарстаном в Центральную избирательную комиссию. В данном случае Центральная избирательная комиссия отстаивала то, что она суммировала и объявляла результаты голосования в соответствии с действующими законами, но не уклонилась и от защиты избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Вызывает удивление и тревогу тот факт, что юрисконсульт Центральной избирательной комиссии пытался опровергнуть очевидные свидетельства нарушения отчетности по итогам голосования на уровне территориальных и окружных избирательных комиссий, которые были вскрыты наблюдателями от кандидатов в Президенты. Заняв такую позицию, Центральная избирательная комиссия подорвала доверие к реальной возможности обеспечить гласный контроль за ходом голосования, как это предусмотрено в действующем законодательстве и специальных инструкциях, распоряжениях, спускаемых Центральной избирательной комиссией в низовые избирательные комиссии. В конце концов, это дело было приостановлено и передано в Генеральную прокуратуру для проведения расследования с целью выявления основания для привлечения официальных избирательных властей Татарстана к уголовной ответственности. По состоянию на сентябрь 1996 года расследование по этому делу представителями Генеральной прокуратуры Российской Федерации ведется на местах в Татарстане.
После второго раунда голосования Соловьев также возбудил дела по фактам искажения итогов голосования в других субъектах Российской Федерации. Вторая жалоба, поданная в Верховный Суд, касалась нарушений, имевших место в Мордовии. В данном случае Центральная избирательная комиссия проявила похвальную принципиальность и заняла совершенно иную позицию, что, в конечном счете, привело к исправлению поддельных итоговых документов по выборам и способствовало укреплению доверия со стороны общества к действующей избирательной системе и процедуре рассмотрения соответствующих жалоб и заявлений. Юристы Центральной избирательной комиссии в данном случае обратились с просьбой отложить рассмотрение жалобы до тех пор, пока они и представители Центральной избирательной комиссии не выедут в Мордовию, и не проверят обстановку на месте, и, если это будет необходимо, не внесут соответствующие изменения в официально доложенные результаты выборов по местным округам. Верховный Суд Российской Федерации дал на это согласие. Представители Центральной избирательной комиссии действительно вскрыли имевшие место случаи подделки результатов выборов в пределах одной избирательной территории Мордовии, где все голоса, поданные за Зюганова, были засчитаны в протоколе как голоса, поданные против всех кандидатов. Положение было исправлено, и в итоговый протокол по республике Мордовия были внесены соответствующие изменения. В результате проведенной таким образом операции Верховный Суд постановил, что нет более оснований рассматривать обращение Соловьева, и закрыл дело. Далее Центральная избирательная комиссия передала данную жалобу в Генеральную прокуратуру для проведения предварительного на предмет возможного возбуждения уголовного дела по этому факту.
По состоянию на сентябрь 1996 года Соловьев, который занимается вопросами подделки избирательных документов, представил в Верховный суд еще два заявления по фактам аналогичных злоупотреблений, имевших место в Саратове и Ростове. Эти заявления, однако, были немедленно переадресованы непосредственно Центральной избирательной комиссии для рассмотрения и вынесения по ним обоснованного решения.
Рассмотрение жалоб Центральной избирательной комиссией
Для обеспечения надлежащего проведения недавних общих выборов в Государственную Думу и Президента Российской Федерации Центральная избирательная комиссия создала специальные внутренние рабочие группы для рассмотрения жалоб по выборам. В сферу ответственности этих рабочих групп входили следующие три основные категории жалоб и заявлений: жалобы по вопросам предвыборной агитации и использования средств массовой информации; жалобы по проведению голосования, включая работу избирательных участков и подведение итогов голосования; жалобы и заявления по вопросам финансирования предвыборной кампании. В состав рабочих групп были включены члены Центральной избирательной комиссии, юристы и технические сотрудники.
Письменные жалобы, представляемые в Центральную избирательную комиссию, вначале регистрировались в специально заведенном журнале и затем передавались в специальную рабочую группу, которой отводилось 3 дня со времени получения жалобы для проведения предварительного рассмотрения. Типовая рабочая группа, в составе которой находились член Центральной избирательной комиссии, юрист из правового отдела Центральной избирательной комиссии и эксперт по правовым вопросам, рассматривала поданную жалобу, изучала изложенные факты, готовила справку по данному заявлению и делала предварительные выводы и рекомендации. На основе этих выводов рабочая группа затем готовила ответ заявителю. Если заявитель был удовлетворен ответом, вопрос считался закрытым. Если же заявитель не принимал ответ, вопрос передавался на рассмотрение пленарного заседания Центральной избирательной комиссии. Центральная избирательная комиссия принимала свое решение, которое, разумеется, могло быть обжаловано в Верховном Суде Российской Федерации.
Иностранные наблюдатели, присутствовавшие на общих выборах в России в течение последнего года, были поражены тем, как часто решения Центральной избирательной комиссии, обжалованные в Верховном Суде, касались мелких вопросов избирательных процедур и правил. Центральная избирательная комиссия проявила особую требовательность в отношении правдивости представляемых сведений и правильности заполнения подписных листов и других форм, относящихся к выдвижению кандидатов. Более того, как обнаружили наблюдатели, многие избирательные комиссии воспринимали жалобу и заявление, подаваемые с целью опротестовать решение этой избирательной комиссии, как указание на их некомпетентность или даже как оскорбление, и никоим образом не как признак здоровой и взаимоконтролируемой политической борьбы.
На 1 января 1996 года Центральная избирательная комиссия рассмотрела 128 жалоб, поступивших от избирателей, кандидатов, избирательных объединений и блоков, по вопросам, относящимся к решениям, действиям или бездействиям избирательных комиссий различного уровня при проведении выборов в Государственную Думу Российской Федерации. Слушания были проведены по 40 из поданных жалоб и заявлений. Большинство этих обращений касались необоснованных отказов в регистрации кандидатов избирательными комиссиями по одномандатным избирательным округам на том основании, что подписные листы содержали неправильные или неполно изложенные сведения или поддельные подписи. В некоторых заявлениях обжаловались итоги голосования, объявленные окружными избирательными комиссиями, или даже подвергались сомнению решения по непризнанию результатов в отдельных одномандатных округах.
Президентские выборы 1996 года вызвали значительно больше жалоб, чем общие выборы в Государственную Думу 1995 года, причем в большинстве своем заявления касались нарушений, допущенных в ходе предвыборных агитаций и использования средств массовой информации. Рабочая группа Центральной избирательной комиссии по этим вопросам рассмотрела более сотни жалоб, причем многие из них были также потом рассмотрены Верховным Судом. Эти жалобы касались споров или заявлений по вопросам незаконного лишения претендентов бесплатного времени на каналах государственных ТВ- и радиостанций или необъективного освещения предвыборных дебатов с участием кандидатов, распространения анонимных агитационных материалов, неравноправного размещения агитационных материалов в периодической печати, негативного или даже ложного освещения фактов в редакционных материалах, а также по вопросам незаконного использования государственной собственности или участия должностных лиц в предвыборной агитации на стороне одного кандидата.
Что касается последнего злоупотребления в целом перечне нарушений, то значительное количество жалоб, поступивших в Центральную избирательную комиссию, касалось давления, оказываемого на избирателей в процессе сбора подписей, в частности, в подразделении главного управления дорожного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации с целью обеспечения поддержки действующему Президенту, Борису Ельцину. По распоряжению Центральной избирательной комиссии избирательные комиссии субъектов Российской Федерации проверяли факты, изложенные в жалобах и заявлениях. В большинстве случаев избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации не удалось подтвердить фактов нарушения, изложенных в заявлениях, однако некоторые жалобы были вполне обоснованны. Так, нарушения закона о выборах были подтверждены в Иркутской, Амурской, Кировской областях и Удмуртской республике. В Москве, Тюмени и Астрахани в избирательных комиссиях были обжалованы действия исполнительных властей, принимавших участие в предвыборной агитации на стороне действующего Президента.
Во время президентских выборов в Центральную избирательную комиссию вообще не поступали жалобы и заявления по вопросам правонарушений, связанных с финансированием предвыборных мероприятий. Те замечания, которые доходили до сведения Центральной избирательной комиссии, в добровольном порядке устранялись самими кандидатам и их сторонниками. Споры, однако, разгорались в конце предвыборной гонки, и они касались ответственности кандидатов, снявших свои кандидатуры. Как известно, такие кандидаты должны возместить расходы на проведенную предвыборную кампанию в федеральный бюджет. Также споры касались расходования средств, оставшихся на счетах кандидатов после выборов.
Рассмотрение жалоб в соответствии с действующим законодательством
Как уже отмечалось выше, любой гражданин Российской Федерации имеет право обжаловать факты нарушения своих избирательных прав представителями органов государственной власти, местного самоуправления и избирательных инстанций в судах, избирательных комиссиях или одновременно в обоих органах. В соответствии с положениями Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», заявитель не обязан заручаться предварительным решением административной инстанции или соответствующей избирательной комиссии для того, чтобы получить право непосредственно обратиться в суд со своим иском. Кстати, такое положение существует в законодательстве Соединенных Штатов Америки, которое известно как «доктрина исчерпанных административных возможностей». Фундаментальное право гражданин получить рассмотрение своего иска в суде, разумеется, должно быть защищено, однако следует признать, что при действующих новых российских законах и процедурах по-прежнему остаются проблемы, связанные с разделением полномочий между властными структурами и правом истца обращаться со своими вопросами в органы власти.
- Разделение полномочий между судами и избирательными комиссиями
Законное право гражданина обращаться со своей жалобой или заявлением в суд или избирательную комиссию привело к параллелизму в работе обеих инстанций, рассматривающих одни и те же вопросы. Ни в процедурном, ни в содержательном плане полномочия этих органов по рассмотрению жалоб и заявлений граждан не разделены должным образом. Были случаи, когда заявители направляли свои жалобы одновременно в суды и избирательные комиссии. В данных условиях избирательные комиссии здраво подвергли сомнению свое право и даже обязанность рассматривать жалобы граждан, особенно учитывая то обстоятельство, что у судов юридический статус выше. Получалось так, что некоторые дела кочевали между этими инстанциями и не получали своевременного разрешения.
- Выход на Верховный Суд Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации обязан рассматривать любые надлежащим образом оформленные дела, независимо от их уровня. Сбор за оформление дела в Верховном суде чрезвычайно низок. Заявителям ничто не препятствует оформлять дела для рассмотрения в Верховном Суде и тем самым занимать все рабочее время этой судебной инстанции. К примеру, в Верховный Суд поступило заявление с просьбой рассмотреть решение Центральной избирательной комиссии отказать в регистрации потенциальному кандидату в Президенты Юрию Новожилову, несмотря на то, что тот не представил необходимых для регистрации документов, включая подписные листы избирателей в свою поддержку.
- Делегирование права рассматривать жалобы и заявления в рамках системы избирательных комиссий
Российские законы о выборах весьма конкретно предусматривают проверку решений, действий или бездействий нижестоящих избирательных комиссий, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и Центральной избирательной комиссии. Многие жалобы и заявления, тем не менее, направляются непосредственно в Центральную избирательную комиссию, минуя нижестоящие избирательные комиссии. Кроме этого, огромное большинство жалоб, отклоненных нижестоящими избирательными комиссиями, в порядке апелляции направляется в Центральную избирательную комиссию или в Верховный Суд Российской Федерации. Складывается впечатление, что в ходе апелляционного процесса избирательные комиссии субъектов Российской Федерации остаются в стороне, либо за ненужностью, либо как инстанции, обслуживающие местные политические интересы. Возникает вопрос: насколько непредвзято Центральная избирательная комиссия рассматривает жалобы и заявления по поводу решений, действий или бездействий нижестоящих избирательных комиссий, и насколько в своих определениях Центральная избирательная комиссия зависит от того только, правильно или неправильно та или иная нижестоящая избирательная комиссия интерпретировала и применила положения избирательного законодательства. Следует напомнить, что был случай, когда Центральная избирательная комиссия отказалась дать санкцию на проведение независимого расследования заявления, касающегося подделки итогов голосования и незаконных манипуляций при подсчете голосов, сославшись на то, что закон обязывает принимать запротоколированные результаты голосования от избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
- Роль прокуратуры и ее полномочия по проведению прокурорского расследования
Многие жалобы и заявления по выборам направлялись непосредственно в прокуратуру, хотя ни избирательное законодательство, ни соответствующие директивы и распоряжения не предполагают использование этого канала. При других обстоятельствах, например, в случаях совершения уголовных преступлений заявления могут как судами, так и избирательными комиссиями направляться непосредственно в прокуратуру для возбуждения соответствующих уголовных дел. В такого рода ситуациях прокуратура будет обязана незамедлительно реагировать и возбуждать дела. По серьезным делам Центральная избирательная комиссия, видимо, обращалась в Генеральную прокуратуру в Москве за помощью в деле расследования обстоятельств, изложенных в жалобе, и сбора необходимых материалов и свидетельских показаний, поскольку Центральная избирательная комиссия не располагает достаточными людскими ресурсами и возможностями для выполнения таких операций. Остается неясным, какие процедуры и правила лежат в основе таких обращений к Генеральной прокуратуре? Каким образом могут избирательные споры рассматриваться в этой инстанции и в какие сроки? По какой категории дел проходят эти жалобы и заявления, когда они переходят от Центральной избирательной комиссии и судов в правовое поле Генеральной прокуратуры?
Теперь, когда права граждан и политических участников избирательного процесса четко зафиксированы в федеральных законах, прогресс в деле рассмотрения жалоб и заявлений по вопросам выборов, безусловно, из политической или идеологической плоскости переходит в чисто процедурную. Развитие и совершенствование законов о выборах, соответствующих процедуре юридической практики, особенно в плане рассмотрения жалоб и обращений, должно быть прежде всего обеспечено за счет разделения, уточнения и дополнения правил и норм рассмотрения жалоб, обращений и разрешения споров. Цель должна состоять в том, чтобы обеспечить не только эффективность и гибкость всей системы, но и сделать ее способной добиваться справедливых и выполнимых решений в пределах сроков проведения предвыборной агитации. По ходу рассмотрения самых различных исков были выявлены наиболее характерные проблемы, осложняющие процесс рассмотрения жалоб и заявлений. К ним относятся такие вопросы, как нечеткие правила оформления жалоб и заявлений, задержки, вызываемые рассмотрением жалоб как в административном, так и в судебном порядке, а также медлительность инстанций, рассматривающих данные вопросы.
13.1 Было бы весьма желательно переупорядочить те каналы, которые используются для рассмотрения жалоб и заявлений. При этом необходимо строго разграничить сферы их ответственности применительно к вопросам проведения предвыборной агитации. Согласно действующему законодательству, а именно статье 16 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и статье 23 Закона «О выборах Президента Российской Федерации», потерпевшие вправе обращаться в избирательные комиссии или в судебные инстанции. Статья 23 также гласит, что предварительное заявление в избирательную комиссию не является обязательным условием для обращения в суд. Такой неконкретный подход, хотя и преследующий добрые цели, фактически привел к тому, что процесс рассмотрения жалоб и обращений в предвыборный период был отягощен ненужными проблемами. Назначение конкретной инстанции для рассмотрения первичных обращений безусловно ускорило бы работу по предвыборным заявлениям и спорам и устранило бы те проволочки, которые имели место на прошедших президентских выборах.
В качестве основы для обсуждения мы предлагаем схематичный вариант внесения поправок в действующее избирательное законодательство с тем, чтобы строго упорядочить полномочия инстанций по рассмотрению первичных обращений. В основе предлагаемого ниже подхода содержится мысль, состоящая в том, что вначале должны быть исчерпаны административные возможности. Судебные инстанции подключаются только после того, как конфликт не удалось разрешить при помощи административных мер воздействия. В данном случае мы опираемся на опыт проведения предвыборной агитации накануне президентских выборов. Безусловно, предлагаемый вариант может быть уточнен для того, чтобы адекватно отразить особенности и других выборов.
Четко сформулированные законоположения весьма существенным образом помогли бы гражданам, кандидатам и другим участникам предвыборной борьбы понять, как нужно действовать в случаях обжалования решений, действий (бездействий) избирательных комиссий, нарушений, допущенных должностными лицами органами государственного управления, местного управления, средств массовой информации, кандидатами или другими участниками предвыборной борьбы. Более четкий язык закона помог бы избирательным комиссиям и правоохранительным органам яснее понимать свои полномочия и обязанности.
Порядок рассмотрения жалоб и обращений
СУТЬ ЖАЛОБЫ
|
ПЕРВИЧНАЯ ИНСТАНЦИЯ
|
ПОСЛЕДУЩАЯ ИНСТАНЦИЯ
|
Регистрация кандидатов и избирательных блоков
|
Верховный Суд (поскольку кандидатов и избирательные блоки регистрирует Центральная избирательная комиссия, административные меры в данном случае может принять только Верховный Суд)
|
Отсутствует
|
Обжалование распоряжений и инструкций Центральной избирательной комиссии
|
Верховный Суд
|
Отсутствует
|
Подготовка и исполнение избирательных документов, включая списки избирателей; жалобы наблюдателей и членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в связи с решениями избирательных комиссий; изготовление избирательных бюллетеней; голосование вне помещения для голосования; подсчет голосов избирателей; определение результатов выборов и т.д.
|
Избирательные комиссии
|
Верховный Суд
|
Финансовое обеспечение предвыборной кампании
|
Центральная избирательная комиссия (или независимая комиссия по финансовому обеспечению выборов, если таковая создается)
|
Верховный Суд
|
Обжалование результатов выборов
|
Соответствующие избирательные комиссии; территориальные избирательные комиссии обязаны провести расследование по заявлениям, оспаривающим результаты, представленные той или иной участковой избирательной комиссией: избирательные комиссии субъектов Российской Федерации проводят расследования по заявлениям, оспаривающим результаты, представленные территориальными избирательными комиссиями; Центральная избирательная комиссия проводит расследование по жалобам, оспаривающим результаты выборов, представленные избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации.
|
Верховный Суд или Генеральная прокуратура: дела инициируются Центральной избирательной комиссией после того, как нижестоящая избирательная комиссия не выполнила распоряжение Центральной избирательной комиссии или когда имеются доказательства преступления. Верховный Суд: дела инициируются истцами, которые не удовлетворены административными мерами, предпринятыми Центральной избирательной комиссией.
|
Предвыборная агитация и средства массовой информации
|
Судебная палата по информационным спорам.
В данном случае Судебная палата выступает в роли инстанции, обеспечивающей административное воздействие. (См. главу 8 «Предвыборная агитация и средства массовой информации», предложение 8.9.)
|
Верховный Суд: дела инициируются истцами, которые обжалуют решения Судебной палаты.
Верховный Суд и прокуратура: дела инициируются Судебной палатой в тех случаях, когда юридические лица отказываются выполнять решения Судебной палаты.
|
13.2 По делам, относящимся конкретно к действиям (бездействиям) и решениям избирательных комиссий, содержащим ошибки или нарушения, положения закона должны предусматривать, чтобы заявления нижестоящих избирательных комиссий были вначале рассмотрены вышестоящими избирательными комиссиями. За исключением особых обстоятельств, специально оговоренных в законе, избирательные комиссии не должны быть вправе обращаться сразу в суд с обжалованием решений, действий (бездействий) нижестоящих избирательных комиссий. Перед обращением в суд потерпевшая сторона должна «исчерпать» имеющиеся возможности административного воздействия. Все заявления должны вначале направляться в соответствующие избирательные комиссии, а все апелляционные жалобы по их решениям должны, в первую очередь, направляться в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, а затем в Центральную избирательную комиссию. Только решения Центральной избирательной комиссии обжалуются в Верховном Суде (который вправе направлять дела в соответствующие нижестоящие суды и прокуратуры для дорасследования, если в том есть необходимость).
13.3 Необходимо выработать более эффективные механизмы, позволяющие избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации своевременно рассматривать жалобы, заявления и апелляции. Согласно избирательному законодательству, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами, наделенными полномочиями рассматривать апелляции по поводу решений, действий (бездействий) нижестоящих избирательных комиссий. (Окружные и территориальные избирательные комиссии не являются постоянно действующими органами и не вправе рассматривать апелляционные жалобы.) Роль избирательных комиссий субъектов Российской Федерации при рассмотрении жалоб и заявлений необходимо усилить за счет расширения полномочий (включая полномочия, указанные выше). Способность профессионально и ответственно выполнять эту функцию предполагает целенаправленное обучение персонала, выделение дополнительных средств и контроль со стороны Центральной избирательной комиссии.
13.4 Необходимо четко очертить в законе полномочия судов по рассмотрению дел, связанных с решениями, действиями (бездействиями) избирательных комиссий. После того, как возможности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и Центральной избирательной комиссии по рассмотрению апелляций исчерпаны, Верховный Суд Российской Федерации должен главным образом сосредоточиться на вопросах интерпретации или применения положения закона применительно к данному заявлению, жалобе или апелляции. В пределах законных прав и с учетом процессуальных ограничений Верховный Суд должен заниматься сбором доказательств и разбирательством только в особых случаях, когда дальнейшее расследование, проводимое Верховным Судом, оказывается более эффективным. Верховный Суд должен направлять дела обратно избирательным комиссиям или нижестоящим судам, которые находятся ближе всего к месту события (или, возможно, прокуратурам) для дорасследования, если в том есть необходимость. Апелляции в Верховный Суд должны быть ограничены обусловленной степенью значимости затронутого вопроса или потенциального ущерба, который может понести истец.
13.5 В избирательное законодательство и Гражданский кодекс необходимо внести уточняющие положения о заявлениях и апелляциях, обжалующих действия избирательной комиссии. В частности, заявители должны представлять свои жалобы и апелляции в разумные сроки после соответствующих событий или действий.
13.6 Необходимо также уточнить роль прокуроров при рассмотрении и расследовании избирательных дел, а следственные полномочия и возможности Центральной избирательной комиссии должны быть расширены. Следует установить четкий порядок обжалования решений или действий физических лиц и инстанций непосредственно в прокуратуры (возможно, только по делам, предполагающим уголовную ответственность), а также ограничить обстоятельства и сроки, в рамках которых избирательные комиссии или суды правомочны направлять дела в прокуратуры для проведения расследования. Центральной избирательной комиссии необходимо предоставить более широкие полномочия и возможности по расследованию жалоб и апелляций, включая право вызова граждан для проведения слушаний.
13.7 В избирательном законодательстве должно быть положение, обязывающее избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и Центральную избирательную комиссию проводить расследование по заявлениям о фальсификациях при подсчете голосов избирателей и манипуляциях с подведением итогов голосования на уровне нижестоящих избирательных комиссий. Точность и достоверность определения итогов голосования и отражения их в протоколе лежат в основе справедливого избирательного процесса. В действующий закон о выборах следует внести изменения, необходимые для того, чтобы уполномочить избирательные комиссии субъектов Российской Федерации рассматривать жалобы и расследовать заявления о нарушении правил подсчета голосов избирателей в нижестоящих избирательных комиссиях, а также для того, чтобы наделить Центральную избирательную комиссию законным правом рассматривать жалобы и расследовать заявления о подобного рода правонарушениях, допущенных избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации.
13.8 Рассмотрение жалоб должно проводиться последовательно, обеспечивая соответствующие результаты. Система законов о выборах должен быть всеобъемлющим и предусматривать действия всех участников избирательного процесса. Чтобы закон лучше выполнялся надо, чтобы кандидаты, избирательные объединения, члены избирательных комиссий и избиратели как следует знали, что ждать от действующего закона, от правоохранительных органов, а также от инстанций, рассматривающих заявления и жалобы по спорам, связанным с выборами. Вся эта информация, взятая в комплексе, будет содействовать развитию законодательства и совершенствованию процесса рассмотрения жалоб и заявлений. Данные рассмотрения жалоб и заявлений о нарушениях избирательного законодательства должны на регулярной основе собираться, обобщаться и доводиться до политических участников предвыборной борьбы, избирательных комиссий и судебных инстанций. Необходимо создать отдельный раздел в избирательном законодательстве, где были бы отражены вопросы рассмотрения жалоб и заявлений по выборной тематике.
13.9 Существует огромное количество информации, которая может помочь определить успех или неудачу избирательного процесса в день выборов и в ходе подсчета голосов и определения итогов выборов. На каждом этапе члены избирательных комиссий, несогласные с решением комиссии или с данными, указанными в протоколах, могут приложить собственное мнение к протоколам. Кроме того, как предполагается, к протоколам прилагаются жалобы, поданные избирателями, кандидатами и другими участниками избирательного процесса, а также решения комиссий по сути жалоб. Предполагается, что вопросы будут рассмотрены перед тем, как будут направлены в вышестоящую избирательную комиссию. В то же время, поскольку такие вопросы передаются по инстанции, похоже не существует какого-либо формального метода их рассмотрения для обеспечения должного рассмотрения таких вопросов должностными лицами на низшем уровне. Кроме того, если бы такое рассмотрение носило формализованный характер в качестве стандартной практики, то анализ сути жалоб мог бы помочь должностным лицам, отвечающим за подготовку и проведение выборов, определить тенденции и выявить направления совершенствования правовой и процессуальной реформ, методической подготовки и правового гражданского образования. Было бы целесообразно, чтобы территориальным избирательным комиссиям было вменено в обязанность определять, сортировать и передавать копии заявлений о несогласии и жалоб, приобщенных к протоколам участковых избирательных комиссий в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации следует вменить в обязанность рассмотрение, обобщение и подготовку отчетов по жалобам, а также по принятым решениям в рамках подотчетной территории. Такие отчеты должны передаваться в Центральную избирательную комиссию в течение 90 дней с тем, чтобы ЦИК могла оценить те сложности, с которыми пришлось столкнуться и выработать стратегию по решению таких вопросов не только в отношении данного момента, но также и на перспективу.
17 См также: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (регламентирует процедуру судопроизводства во всех судах Российской Федерации, включая дела, основанные на обжаловании действий административных органов и должностных лиц; Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [27 апреля 1993 года] {статья 1 предусматривает право гражданина обратиться в суд, если он считает, что его права и свободы были нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления или другими официальными инстанциями; статья 152 предусматривает возмещение гражданам ущерба, нанесенного их чести, достоинству и профессиональной репутации); Уголовный кодекс РСФСР (статья 132 устанавливает уголовную ответственность за нарушения избирательных прав граждан или вмешательство в работу избирательных комиссий посредством подкупа, обмана, насилия или угрозы насилия; статья 133 устанавливает уголовную ответственность за фальсификацию и подделку избирательных документов или умышленное искажение итогов голосования); Кодекс РСФСР по административным правонарушениям (статья 40 части 1-13 устанавливают гражданскую ответственность за различного рода нарушения прав граждан, вмешательство в работу избирательной комиссии или подделку списка избирателей и незаконные манипуляции при определении итогов голосования).
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
