Библиотека > Комментарии

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

11. Подсчет голосов избирателей и отчеты о результатах выборов

Говоря в целом, Закон предусматривает надежный механизм быстрого подсчета голосов избирателей на уровне избирательных участков и передачу результатов голосования по инстанциям. В соответствии с положениями статьи 52 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» подсчет избирательных бюллетеней ведут члены участковых избирательных комиссий в помещениях комиссий сразу после закрытия избирательного участка в 22 часа дня выборов. По закону подсчет голосов ведут члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. Члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса полностью исключаются из процесса подсчета голосов. Несмотря на ясность и однозначность требований, содержащихся в Законе и в инструкциях Центральной избирательной комиссии, продолжали иметь место случаи участия членов участковых избирательных комиссий с правом совещательного голоса в подсчете голосов избирателей. В ряде случаев в подсчете голосов принимали участие и наблюдатели от кандидатов. Хотя это и было нарушением установленного порядка, ни в одном из этих случаев международные наблюдатели не усмотрели угрозы нарушения процесса подсчета голосов или какой-либо манипуляции с результатами.

Закон предписывает разумные, но недостаточно подробные правила подсчета голосов и составления отчета по итогам голосования. В частности, положения Закона привязаны к логической последовательности этапов, выполняемых при подсчете голосов, и предписывают целый перечень сведений, которые должны быть отражены в протоколе по итогам голосования. Закон также определяет нормы, которыми надлежит пользоваться при определении действительных и недействительных бюллетеней, что в конечном счете влияет на выведение итоговых цифр. Помимо этого, статья 52 требует, чтобы подсчет голосов велся без перерыва до определения окончательных результатов.

Действия до начала подсчета голосов

Согласно статье 52 Закона «О выборах Президента Российской Федерации», перед вскрытием избирательных ящиков члены участковой избирательной комиссии в присутствии наблюдателей, представляющих кандидатов, избирательные объединения и избирательные блоки, и иностранных (международных) наблюдателей, если они находятся в помещении для голосования, подсчитывают и погашают неиспользованные избирательные бюллетени. Число этих избирательных бюллетеней оглашается и заносится в протокол об итогах голосования. Затем председатель участковой избирательной комиссии проверяет целостность печатей или пломб на избирательных ящиках, дает удостовериться в их неповрежденности членам участковой избирательной комиссии, наблюдателям и доверенным лицам и вскрывает избирательные ящики. Только после этого члены участковой избирательной комиссии приступают к подсчету голосов.

Статья 52 также регламентирует порядок вскрытия избирательных ящиков. Вначале производится подсчет избирательных бюллетеней, находившихся в переносных избирательных ящиках. Их число не должно превышать число заявлений в письменной форме избирателей о проведении голосования вне помещения для голосования. В случае обнаружения в переносном избирательном ящике большего числа бюллетеней, чем число указанных заявлений, все избирательные бюллетени, находившиеся в переносном избирательном ящике, признаются недействительными решением участковой избирательной комиссии. Этот факт с указанием фамилий членов участковых избирательных комиссий, обеспечивавших проведение голосования вне помещения для голосования, отражается в акте, который прилагается к протоколу об итогах голосования. Это правило существенным образом усиливает правовую основу данной статьи Закона «О выборах Президента Российской Федерации», так как оно обеспечивает дополнительный контроль при проведении голосования вне помещения избирательного участка и уменьшает опасность злоупотреблений.

После того, как эти предварительные действия будут закончены, члены участковой избирательной комиссии открывают стационарные избирательные ящики и приступают к подсчету голосов.

Предложения

Помимо погашения неиспользованных бюллетеней и подсчета избирательных бюллетеней, содержавшихся в переносных избирательных ящиках, статья 52 не предписывает проводить какие-либо иные подготовительные мероприятия. Однако можно порекомендовать и другие шаги, которые было бы необходимо предпринять, прежде чем приступать к подсчету основной массы голосов.

Выше в данном докладе было уже упомянуто, что перед открытием избирательного участка на этапе подготовки к голосованию в итоговый протокол уже вносятся определенные статистические данные. В частности, прежде чем проголосует первый избиратель, в протокол необходимо, как было рекомендовано, внести:

количество избирателей в списке избирателей;
количество избирателей, обратившихся за открепительными удостоверениями;
общее количество избирательных бюллетеней, полученных участковой избирательной комиссией.

Эти данные уже известны до начала голосования и не должны подлежать каким-либо изменениям. Они должны составлять исходные данные, определяющие учет деятельности избирателей и членов комиссии в течение всего дня выборов.

В «Едином порядке подсчета итогов голосования и составления протоколов» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации предписывает «заполнять протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования после проверки точности подсчета голосов избирателей»(!). Однако, заблаговременное внесение в протокол исходных статистических данных вполне согласуется со статьей 8 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», которая гласит, что «изменение списков избирателей после начала голосования недопустимо».

12.1 После закрытия избирательного участка и до открытия избирательных ящиков необходимо в правовом порядке предусмотреть, чтобы в протокол были внесены некоторые дополнительные исходные данные, которые бы определяли расчет всех действий в течение дня выборов и подведения итогов голосования. Эти записи должны бы вноситься в протокол отдельными строками и включать:

- количество неиспользованных и погашенных избирательных бюллетеней;
- количество избирательных бюллетеней, испорченных избирателями, или погашенных;
- количество избирателей, дополнительно внесенных в список избирателей в течение дня выборов; и
- количество избирателей, расписавшихся в списке избирателей по получении избирательного бюллетеня (количество избирательных бюллетеней, выданных избирателям в помещении избирательного участка в течении дня выборов).

12.2 После внесения этих данных в протокол желательно, чтобы председатель участковой избирательной комиссии объявил их в присутствии членов участковой избирательной комиссии, наблюдателей и присутствующих представителей кандидатов. Такое объявление создаст атмосферу доверия и поможет присутствующим наблюдателям и представителям кандидатов лучше понять порядок отчетности и процедуры определения итогов голосования, которые должны быть жестко увязаны с количеством зарегистрированных избирателей.

Только после того, как эти предварительные действия будут закончены, и исходные данные для итогового отчета внесены в протокол, следует вскрывать первый избирательный ящик (см. раздел Составление протокола ниже в этой главе).

Подсчет голосов, отданных вне помещения избирательного участка

Использование переносных избирательных ящиков для сбора бюллетеней избирателей вне помещения избирательного участка является одним из примеров технических недостатков, возможных в условиях применения действующего законодательства о выборах. Аспекты процедурного характера выходят на первый план, когда возникает риск реального или возможного злоупотребления процедурой, являющейся составной частью избирательной системы. На процедурные вопросы необходимо обращать особое внимание всякий раз, когда избирательные бюллетени выносятся из помещения избирательного участка и используются вне поля зрения большинства членов избирательной комиссии и наблюдателей. Кроме тех положений, что переносные избирательные ящики должны вскрываться первыми при определении итогов голосования, и что количество избирательных бюллетеней не может превышать количества заявлений избирателей, закон никаким иным образом не регламентирует процедурный вопрос. Короче говоря, положения статьи 52 оставляют неразрешенными очень много вопросов.

- Когда закон говорит, что избирательные бюллетени из переносных избирательных ящиков должны быть подсчитаны в первую очередь, что означает в данном случае слово «подсчитаны»? Означает ли это, что надлежит подсчитать голоса избирателей или просто определить количество бюллетеней в данном переносном избирательном ящике?
- В случае, если на одном избирательном участке задействовано более одного переносного избирательного ящика, производится ли количественная сверка избирательных бюллетеней с поданными заявлениями избирателей по каждому переносному избирательному ящику, или избирательные бюллетени, изъятые из этих ящиков суммируются и заносятся в протокол как единый показатель?
- Каким образом голоса избирателей переносятся из этих бюллетеней в общие итоги голосования по избирательному участку?
- Избирательные бюллетени из переносных избирательных ящиков хранятся отдельно, или они перемешиваются с другими избирательными бюллетенями, изъятыми из стационарных избирательных ящиков на данном избирательном участке?

Ответы на эти вопросы весьма существенным образом будут отражать уровень и качество контролируемости и чистоты процесса подсчета голосов избирателей.

Отсутствие в законодательстве по выборам положений, регулирующих ряд процедурных вопросов, ставит Центральную избирательную комиссию перед необходимостью разработать механизм учета этих исключительно важных голосов избирателей при определении итогов голосования. Специальное руководство Центральной избирательной комиссии «Рабочий блокнот члена участковой избирательной комиссии» требует, чтобы члены избирательных комиссий считали бюллетени по каждому переносному избирательному ящику отдельно. Такая процедура весьма разумна, так как в случае, если количество избирательных бюллетеней в одном переносном избирательном ящике будет превышать количество заявлений по данному переносному избирательному ящику, только эти бюллетени подлежат исключению из подсчета голосов. Ошибка, допущенная при выдаче избирательных бюллетеней по одному переносному избирательному ящику, не исключает из учета бюллетени из других переносных избирательных ящиков.

Однако распоряжения Центральной избирательной комиссии на президентских выборах не смогли компенсировать недостатки избирательного законодательства. Например, трудно понять, чем руководствовались законодатели, когда они предписали подсчитывать избирательные бюллетени из переносных избирательных ящиков до того, как будут вскрыты стационарные избирательные ящики. В том виде, в каком эта норма зафиксирована в законе, она позволяет членам участковой избирательной комиссии субъективно решать вопрос относительно этих бюллетеней и подсчитывать либо просто их количество, либо те голоса избирателей, которые содержатся в данном бюллетене. Руководство по проведению выборов также не прояснило, следует ли подсчитывать голоса избирателей, содержащиеся в этих бюллетенях, до того, как будут вскрыты стационарные избирательные ящики. Ни избирательное законодательство, ни инструкции Центральной избирательной комиссии не дали четких указаний относительно того, как эти избирательные бюллетени должны быть упакованы или каким-либо иным образом отделены от основной массы бюллетеней. Не говорит ничего «Рабочий блокнот» и о том, каким образом голоса, содержащиеся в переносных избирательных ящиках, должны учитываться или фиксироваться при определении итогов голосования.

При отсутствии конкретных законоположений и письменных распоряжений Центральной избирательной комиссии по обработке данных, содержащихся в бюллетенях, все участковые избирательные комиссии, по-видимому, исходили из того, что эти избирательные бюллетени должны быть просто подсчитаны без учета содержащихся в них голосов избирателей. После того, как их количество было определено, и члены избирательных комиссий убеждались в том, что оно соответствует количеству заявлений избирателей о проведении голосования вне помещения для голосования, открывались стационарные избирательные ящики, и все бюллетени из этих ящиков вываливались на стол в единую кучу, к которой примешивались и бюллетени из переносных избирательных ящиков.

Такая практика имеет и свои преимущества, и свои недостатки. К положительной стороне такого подхода можно отнести то, что смешивание избирательных бюллетеней, по которым избиратели голосовали вне помещения для голосования, с основной массой бюллетеней гарантирует то, что будет невозможно узнать, насколько мнение избирателей, голосовавших на дому, отличается от волеизъявления тех, кто пришел на избирательный участок. Следует признать, однако, что в подавляющем большинстве случаев принцип тайного голосования с использованием переносных избирательных ящиков был соблюден. К недостаткам такого подхода при подсчете голосов можно отнести то, что, когда все избирательные бюллетени смешиваются воедино, контроль за прохождением избирательных бюллетеней из переносных избирательных ящиков теряет свой след. Любые обвинения, которые могут быть выдвинуты с целью подвергнуть сомнению честность голосования с использованием переносных избирательных ящиков, могут быть отнесены ко всей массе избирательных бюллетеней, а не только к тем, которые фигурировали при голосовании вне помещения для голосования. Этот вопрос заслуживает дополнительного изучения и разрешения в процессе развития правовой реформы в России.

Предложения

12.3 Положения статьи 52 о подсчете бюллетеней, содержащихся в переносных избирательных ящиках, должны предусматривать конкретные процедуры, позволяющие обеспечить надлежащий контроль при подсчете голосов и соответствующую проверяемость итогов голосования в случае обоснованного сомнения. Во всяком случае, закон о выборах должен быть доработан с тем, чтобы дать ответы на ключевые процедурные вопросы, все еще не получившие четкой регламентации.

12.4 Закон должен предписать, чтобы результаты проверки соответствия избирательных бюллетеней, находящихся в переносных избирательных ящиках, количеству заявлений избирателей протоколировались по каждому переносному избирательному ящику отдельно. Документироваться должны данные, отражающие номера всех переносных избирательных ящиков, фамилии членов избирательной комиссии, ответственных за данный ящик, а также количество избирательных бюллетеней и письменных заявлений, относящихся к каждому переносному избирательному ящику.

12.5 Закон должен определить, чтобы голоса, содержащиеся в избирательных бюллетенях, изъятых из переносных избирательных ящиков, подсчитывались отдельно и не смешивались с основной массой голосов, полученных из стационарных избирательных ящиков. После того, как будет определено, что количество бюллетеней, содержащихся в переносных избирательных ящиках, соответствует количеству заявлений, избирательные бюллетени из всех переносных избирательных ящиков, не получивших каких-либо замечаний, смешиваются воедино для подсчета голосов. Смешивание всех избирательных бюллетеней из переносных избирательных ящиков поможет сохранить тайну выбора избирателей, проголосовавших вне помещения для голосования.

12.6 Голоса, поданные за каждого кандидата вне помещения для голосования, должны быть запротоколированы отдельной строкой, а соответствующие избирательные бюллетени упакованы также отдельно. Имея эту группу бюллетеней упакованными отдельно от избирательных бюллетеней, изъятых из стационарных ящиков, любые сомнения по поводу чистоты голосования вне избирательного участка не могут быть распространены на голосование в стенах избирательного участка.

12.7 Поскольку такая процедура, естественно, займет время и может задержать вскрытие стационарных избирательных ящиков, представляется целесообразным изменить порядок вскрытия избирательных ящиков. Было бы разумнее вначале открывать стационарные избирательные ящики и проводить подсчет содержащихся в них бюллетеней.

Недействительные бюллетени

При проверке каждого избирательного бюллетеня во время подсчета голосов участковая избирательная комиссия должна определить, засчитывать данный бюллетень или же признать его недействительным. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» содержит лишь общие положения относительно того, когда проголосовавшие бюллетени объявляются недействительными. Статья 31 устанавливает следующие два признака, достаточные для признания избирательного бюллетеня недействительным:

- когда волеизъявление избирателя невозможно определить;
- когда бюллетень не соответствует установленной форме.

В данном случае обращает на себя внимание то обстоятельство, что требования статьи 30 о том, что «бюллетень должен иметь печать участковой избирательной комиссии или подписи, по крайней мере, двух членов комиссии», отсутствуют в статье 31, где дается перечень признаков, достаточных для признания избирательного бюллетеня недействительным.

Стать 52 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» также перечисляет признаки, достаточные для выбраковки избирательного бюллетеня. В статье обозначены случаи, при которых волеизъявление избирателя невозможно выявить, упоминается и требование заверять избирательные бюллетени. Согласно данной статье, избирательный бюллетень должен быть отвергнут как недействительный, если он:

- неустановленной формы;
- не заверен членами избирательной комиссии;
- имеет пометки о выборе более чем в одном квадрате;
- не имеет никаких пометок о выборе;
- не позволяет определить выбор избирателя.

В случае возникновения спорной ситуации вокруг того, признавать или не признавать данный избирательный бюллетень, решение принимается по результатам голосования членов участковой избирательной комиссии. Когда решение принято, и избирательный бюллетень признан недействительным, на обратной стороне бюллетеня должно быть записано об основаниях данного решения. Требование, чтобы эта запись была заверена не менее чем тремя членами избирательной комиссии, содержится в статье 31 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и в статье 52 Закона «О выборах Президента Российской Федерации».

Недействительные бюллетени, включая бюллетени, содержавшиеся в переносных избирательных ящиках, и погашенные в связи с тем, что их количество превышало имевшееся количество заявлений избирателей о проведении голосования вне помещения для голосования, хранятся отдельно.

Среди признаков, характеризующих президентские выборы в России с положительной стороны, следует отметить тот факт, что очень незначительное количество избирательных бюллетеней было признано недействительными. Согласно статистике, менее 2% бюллетеней были отвергнуты как недействительные. Особенно показательно то, что в общей массе недействительных бюллетеней лишь ничтожно малую часть составляли бюллетени, в которых избиратели пометили свой выбор вычеркиванием отвергнутых кандидатов, а не следовали установленному порядку. В целом, такое достижение было обеспечено усилиями Центральной избирательной комиссии, развернувшей интенсивную информационную кампанию в предвыборный период с целью обучения избирателей новой процедуре заполнения избирательного бюллетеня.

Предложения

Желательно, чтобы законодатели и члены избирательных комиссий проверили все упущения и нестыковки в различных законах о выборах и разработали соответствующие поправки, которые бы обеспечили единые критерии для признания избирательного бюллетеня недействительным. Ниже перечислены некоторые моменты, требующие доработки.

12.8 В статье 30 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» ничего не говорится о том, что отсутствие заверяющей печати и подписей на избирательном бюллетене является основанием для признания его недействительным.

12.9 Хотя в статье 52 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» и содержатся основания для признания избирательного бюллетеня недействительным, не все эти признаки указаны в одном месте. К сожалению, членам участковой избирательной комиссии приходится просматривать и другие статьи для того, чтобы собрать воедино и другие признаки, по которым можно забраковать избирательный бюллетень. Например, приходится обращаться к статье 49, в которой дается краткое описание помещения для голосования. В одной из частей этой статье говорится о кабинах для тайного голосования, которые должны быть оснащены столиками и письменными принадлежностями. Причем «применение для этих целей карандашей не допускается». В техническом плане это указание налагает на членов избирательной комиссии требование обеспечить необходимые письменные принадлежности, но никоим образом не для избирателя, который может воспользоваться своим собственным карандашом. Этот момент не прояснен до конца еще и потому, что в перечне оснований для непризнания действительным избирательного бюллетеня статья 52 не содержит требования к избирателю делать отметку о своем выборе только чернилами.

12.10 Инструкция Центральной избирательной комиссии применительно к статье 49 ясно указывает запретительный характер ограничения по письменным принадлежностям, используемым в кабинах для голосования, в соответствии с которым выбор избирателя, помеченный карандашом, не дает оснований признать бюллетень действительным. Более того, в инструкции Центральной избирательной комиссии говорится, что «исправления и подтертости также являются основанием, позволяющим не учитывать избирательный бюллетень при подсчете», хотя в данном случае четкое юридическое обоснование отсутствует. Аргумент, что исправления и подтертости на лицевой стороне избирательного бюллетеня свидетельствуют о неясности намерений избирателя, не может быть принят как достаточно убедительный. По мере развития правовой реформы было бы желательно собрать все признаки непризнания избирательного бюллетеня, действительно, в одном положении закона и исключить те части, которые допускают широкую интерпретацию текста.

Процедура подсчета голосов на практике

Хотя избирательное законодательство и соответствующие распоряжения и инструкции Центральной избирательной комиссии содержат основные указания и разъяснения по процедуре подсчета голосов избирателей, они, тем не менее, не предписывают полной последовательности действий, совершаемых членами избирательных комиссий при обработке и подсчете бюллетеней. По существу, решение практических вопросов обработки избирательных бюллетеней оставлено на усмотрение участковых избирательных комиссий. В своем Постановлении от 12 апреля 1996 года «О принятии единого порядка учета итогов голосования и заполнения протоколов» Центральная избирательная комиссия, в частности, предписала:

«В целях реализации требований федерального законодательства и единого порядка по вопросам обеспечения открытости и гласности подсчета голосов избирателей участковая избирательная комиссия самостоятельно определяет последовательность обработки бюллетеней, включая процедуру оглашения содержания избирательных бюллетеней.»(!)

В конечном счете, все это означает, что каждый избирательный участок, как и каждый выборы, будут иметь свой набор правил подсчета голосов, никак не объединенные единым стандартом. Такая высокая степень гибкости и неизбежные при этом расхождения никак не согласуются с положениями статьи 15 части 2, которая гласит, что Центральная избирательная комиссия обеспечивает контроль за соблюдением законности в процессе подготовки и проведения президентских выборов, а также за «единообразным применением» Федерального Закона.

По итогам работы на предыдущих выборах в России самые разные наблюдатели представили отчеты, в которых фигурировала одна и та же тема. Многие наблюдатели отмечали, что члены участковых избирательных комиссий вели себя непоследовательно при подсчете голосов, проявляя при этом замешательство и несобранность. Складывалось впечатление, что у них не было четкой процедуры действий для обеспечения спокойного и уверенного подсчета голосов. На каждом избирательном участке, по всей вероятности, действовал свой порядок обработки бюллетеней при подсчете голосов избирателей. Наблюдатели также отмечали, что члены участковых избирательных комиссий зачастую объясняли свои нечеткие действия при подсчете голосов недостаточной предварительной подготовкой.

И действительно, при подготовке к проведению президентских выборов Центральная избирательная комиссия обратила особое внимание на обучение членов избирательных комиссий. В частности, руководство «Рабочий блокнот члена избирательной комиссии», разработанное Центральной избирательной комиссией, получило прекрасные отзывы, так как содержало практические рекомендации по организации действий на избирательном участке в день выборов. В данном руководстве также были даны ссылки на соответствующие статьи Закона, которые давали правовую основу для тех или иных действий, выполняемых членами участковой избирательной комиссии.

Помимо изложения статей закона на понятном для каждого языке данное руководство также содержало полезные комментарии, разъяснения, схемы, иллюстрации и примеры с тем, чтобы помочь членам участковых избирательных комиссий адекватно выполнить требования закона даже в тех случаях, когда положения закона не предлагают однозначных предписаний. Например, данный «Рабочий блокнот» предложил эффективную процедуру действий в ситуации, когда количество избирательных бюллетеней в переносных избирательных ящиках оказалось больше количества заявлений от избирателей, пожелавших проголосовать вне помещения для голосования. В данном случае просто был предложен образец формы для документирования этой ситуации и изложения причины, по которой данные бюллетени оказались исключенными из подсчета голосов избирателей. В других случаях данное руководство давало разъяснения по личным документам, которые могут приниматься на выборах как документы, удостоверяющие личность избирателя, а также по процедурам работы с избирателями, не представившими какого-либо удостоверяющего личность документа, или с избирателями, явившимися на избирательный участок с двумя и более паспортами и пожелавшими проголосовать за своих знакомых или родственников. Инструкция также рекомендовала членам избирательных комиссий не препятствовать любому человеку, находящемуся в данный момент на избирательном участке, знакомиться с протоколом для получения сведений об итогах голосования.

Однако, точно также как и Закон, «Рабочий блокнот», изданный Центральной избирательной комиссией не дает четко изложенной последовательности действий при обработке избирательных бюллетеней в процессе подсчета голосов избирателей.

На президентских выборах делегации международных наблюдателей также обратили внимание на нечеткость и неорганизованность действий членов участковых избирательных комиссий при подготовке к подсчету голосов, хотя по общему признанию этот этап стал намного более упорядочен, чем на предыдущих выборах. На разборе, проведенном МФИС по результатам первого раунда голосования на президентских выборах, многие сошлись в одном мнении относительно того, что процедуры подсчета голосов на избирательных участках часто выглядели непоследовательными и путанными. В ряде мест члены избирательных комиссий пребывали в замешательстве, не имея общего мнения относительно порядка действий. По наблюдениям международных представителей, местные наблюдатели обращали внимание членов участковых избирательных комиссий на то, что те нарушали последовательность действий при обработке бюллетеней.

Опираясь на свои наблюдения в Москве, на подмосковных сельских избирательных участках, а также в Ставропольском крае, международные наблюдатели от МФИС также обратили внимание на непоследовательность действий членов избирательных комиссий при подсчете голосов избирателей. Например, на московских избирательных участках члены избирательных комиссий вели одновременный учет голосов по всем кандидатам. Вместо того, чтобы рассортировать бюллетени по кандидатам, один член участковой избирательной комиссии оглашал по очереди бюллетени, лежавшие в общей куче, а другой ставил палочки на чистом листе бумаги напротив фамилий соответствующих кандидатов. В Ставропольском крае такая методика, кстати, не использовалась. Там избирательные бюллетени были вначале рассортированы по кандидатам, а уже затем подсчитаны отдельно.

Даже в рамках одного и того же избирательного участка не наблюдалось последовательности действий на этапе подсчета голосов при первом раунде голосования и при повторном голосовании. Во время повторного голосования наблюдатели от МФИС получили возможность побывать на тех же избирательных участках Москвы, которые они посетили во время первого раунда голосования. Было отмечено, что учетные листы больше не использовались, хотя они и были очень удобной формой подсчета голосов, как пытались убедить наблюдателей члены участковой избирательной комиссии.

Было отмечено, что как только начальная неразбериха на избирательных участках была преодолена, и члены комиссии входили в привычный ритм работы, подсчет голосов, как правило, шел гладко и быстро. Отдельные сбои в процедуре, отмеченные наблюдателями, не являлись умышленными попытками изменить итоги голосования. В целом, большинство наблюдателей считают, что итоги голосования, подведенные на избирательных участках, правдиво отражают волеизъявление народа.

Работники избирательных структур в большинстве своем согласятся, что в идеале они хотели бы иметь такие методики и механизмы подсчета голосов, которые бы почти исключали возможность каких-либо жалоб и заявлений по вопросам определения итогов голосования. Когда речь идет о подсчете голосов и о подведении итогов особенно важно обеспечить последовательность, четкость, гласность и открытость этого процесса. По существу, реализация всех этих условий зависит от наличия однозначных единых правил, предписанных для применения всем участковым избирательным комиссиям. На любом уровне члены избирательных комиссий должны быть способны выполнять свои функциональные обязанности четко и уверенно. Именно тогда, когда возникают проблемы с открытостью и гласностью, когда члены участковых избирательных комиссий проявляют неуверенность при подсчете голосов, или когда вскрываются расхождения или неопределенности в процедурах действий, кандидаты, доверенные лица, наблюдатели и представители средств массовой информации начинают подвергать сомнению результаты выборов и компетентность членов избирательных комиссий. Именно по этой причине очень важно, чтобы члены участковых избирательных комиссий по всей Российской Федерации были обучены квалифицированно пользоваться едиными формализованными процедурами, а не получали разрешение определять свои местные правила.

Предложения

12.11 Было бы желательным, если бы Закон более однозначно предписал порядок обработки заполненных бюллетеней в целях обеспечения единообразия и последовательности, которые являются неотъемлемыми частями и важными характеристиками любой системы отчетности. По крайней мере, часть 15 статьи 15 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» должна быть усилена с тем, чтобы Центральная избирательная комиссия имела полномочия не только устанавливать единый порядок обработки итогов голосования, но также определять единую процедуру подсчета голосов. Участковые избирательные комиссии не должны иметь права «определять свой порядок подсчета голосов». Такая процедура должна быть обязательной к исполнению на всех избирательных участках, создаваемых для проведения выборов.

12.12 На президентских выборах, в основном, применялись две методики подсчета голосов: метод учетного листка и метод индивидуального подсчета. Любая из двух методик может быть достаточно эффективной, если установленная процедура предполагает соответствующие меры по обеспечению надежности, точности и открытости подсчета. Однако более предпочтительно, чтобы закон предписывал использование учетных листков при подсчете голосов избирателей. Этот метод, очевидно, имеет ряд преимуществ, о которых следует хотя бы вскользь упомянуть. Главное преимущество состоит в том, что фиксирование каждого голоса на учетном листке является формой документирования подсчета и обоснования итоговых показателей, внесенных в протокол. Метод учетного листа также обеспечивает более высокий уровень гласности и открытости подсчета, поскольку наблюдатели могут, фактически, контролировать то, как распределяются голоса между кандидатами. Помимо этого метод учетного листа еще и эффективен. Во время первого раунда президентских выборов было отмечено, что подсчет голосов по учетным листам занимает никак не больше времени, чем при использовании метода индивидуального подсчета, который практиковался на нескольких проверяемых избирательных участках и предполагал сортировку бюллетеней по кандидатам и отдельный подсчет голосов по каждому из них.

12.13 Независимо от той процедуры, которая будет окончательно согласована и принята, можно уже сейчас предложить механизмы процедурного характера, которые будут способствовать чистоте подсчета и сохранению открытости. Ниже приводятся несколько примеров возможной формализации того и другого метода подсчета голосов при максимальном обеспечении требований контроля и гласности.

Ниже приводятся примеры разработки инструкций в отношении метода сортировки бюллетеней и подсчета голосов и метода использования учетного листа. Последовательное описание особенностей каждого метода имеет цель выработать единообразие процедуры, требуемое в соответствии со статьей 15 (15) Закона «О выборах Президента Российской Федерации», при этом создавая внутренние механизмы обеспечения точности и большей гласности.

Образец инструкции N1: Метод учетного листа

Метод учетного листа может быть реализован в нескольких вариантах. Во время первого раунда голосования в Москве (при одновременных выборах мэра города Москвы) подсчет голосов был начат с разделения местных и федеральных бюллетеней. Обработка разных бюллетеней велась разными командами за разными столами. За каждым столом один член участковой избирательной комиссии зачитывал бюллетени, а другой член комиссии делал соответствующие пометки в своем листке учета напротив фамилии кандидата. Остальные члены участковой избирательной комиссии и наблюдатели в это время находились в этой же комнате, ожидая результатов. Некоторые члены избирательной комиссии в это время были заняты подготовкой к упаковке и транспортировке избирательных бюллетеней, подсчетом избирателей, включенных в дополнительные списки, и другими делами. Если узаконивать использование учетного листа как формализованного метода обработки бюллетеней, можно предусмотреть ряд процедурных новшеств для того, чтобы сделать эту систему подсчета еще более эффективной. В частности, для быстрой обработки бюллетеней участковую избирательную комиссию можно разбить на несколько небольших групп, в составе до четырех человек. Каждая группа получала бы часть бюллетеней для обработки на своем столе. Два члена каждой группы располагались бы за столом, напротив друг друга. Обязанности между членами малых групп могли бы распределяться следующим образом;

1. пара «чтецов» располагается на одном конце стола - один из них оглашает содержание бюллетеня, а второй подтверждает, что бюллетень оглашен правильно;

2. другая пара членов малой группы располагается на противоположном конце этого же стола и фиксирует объявляемые результаты в листах учета. Один ведет счет, заполняя первый экземпляр учетного листа, а его партнер делает соответствующие пометки на втором экземпляре листа учета.

Некоторые подготовительные шаги помогли бы увеличить скорость и эффективность обработки избирательных бюллетеней. Остальным членам участковой избирательной комиссии можно было бы поручить группирование бюллетеней в пакеты по 25 штук в каждом. Имея бюллетени, собранными в такие пакеты, счетчикам было бы значительно легче провести контроль подсчета голосов в процессе обработки бюллетеней и, тем самым, исключить ошибки. Чтецы откладывают в сторону недействительные бюллетени, которые подлежат перепроверке и подсчету. По мере того, как набирается пакет из 25 оглашенных бюллетеней, члены малой группы, которые делают отметки в учетных листах, объявляют свои результаты с тем, чтобы убедиться, что у них нет расхождений по результатам каждого кандидата. В случае расхождения ошибка будет выявлена в последнем комплекте из 25 бюллетеней и немедленно устранена. Дополнительным приемом, который мог бы помочь упорядочить процесс подсчета бюллетеней, является использование разного цвета чернил для обозначения результатов по каждой группе бюллетеней из 25 штук.

По завершении подсчета итоговые данные по каждому кандидату заносятся в протокол. Первый экземпляр учетного листа мог бы в качестве сопутствующего документа приобщаться к протоколу, представляемому в территориальную избирательную комиссию. Второй экземпляр учетного листа мог бы храниться в участковой избирательной комиссии.

Образец инструкции N2: Метод индивидуального подсчета

Если метод индивидуального подсчета будет принят в качестве установленной процедуры подсчета голосов избирателей, можно уже сейчас внести ряд предложений, которые способствовали бы укреплению контроля и гласности, а также позволили бы создать внутренние механизмы проверки правильности обработки бюллетеней. Судя по тому, как этот метод применялся при подсчете голосов на президентских выборах, можно заключить, что итоги голосования были подведены точно и честно, несмотря на то, что уровень открытости был на весьма низком уровне, а также на то, что формализованные процедуры проверки правильности подсчета голосов практически отсутствовали. Обычно избирательные ящики открывались, и все их содержимое сразу вываливалось на середину большого стола, после чего члены участковой избирательной комиссии немедленно приступали к сортировке бюллетеней по кандидатам. Хотя в этом не было злого умысла, но возможность для наблюдателей следить за обработкой бюллетеней на этом этапе была затруднена. Члены участковой избирательной комиссии просто брали из общей кучи бюллетени и формировали свои стопки бюллетеней по кандидатам индивидуально. Каждый член комиссии сам определял, в какую стопку положить тот или иной избирательный бюллетень. Когда сортировка бюллетеней по кандидатам заканчивалась, все родственные стопки объединялись. Выделялся один член комиссии, который подсчитывал количество бюллетеней, собранных каждым кандидатом. На некоторых участках бюллетени собирались по 50 штук и перекладывались крест-накрест. Затем председатель участковой избирательной комиссии подсчитывал количество этих пакетов по 50 бюллетеней по каждому кандидату, плюсуя разрозненные бюллетени, не составившие очередной порции из 50 штук.

Этот довольно вольный подход к обработке бюллетеней проходил с участием членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса, которые, по закону, не могут участвовать в подсчете голосов. Не было принято никаких единых мер к тому, чтобы обеспечить контроль на этапах оглашения содержания бюллетеней и их раскладки по индивидуальным стопкам. Такая практика не дала возможности наблюдателям уследить за ходом процесса и независимо проверить правильность подсчета голосов. При таком сценарии ошибки при раскладке бюллетеней вскрыть просто невозможно. При данных обстоятельствах наблюдателям остается просто сидеть и ждать объявления итогов голосования. В целях улучшения открытости и контроля, а также обеспечения правильности подсчета можно предложить следующие конкретные процедуры.

1. Членов участковой избирательной комиссии можно проинструктировать заранее, чтобы они заготовили поля на рабочем столе с отметкой для каждого кандидата, занесенного в бюллетень. Эти отметки могли бы быть размещены в том же порядке, в каком кандидаты указаны в бюллетени. Могут быть сделаны дополнительные поля для избирательных бюллетеней «против всех кандидатов» и для недействительных бюллетеней. При раскладке избирательных бюллетеней на каждом помеченном поле формировалась бы стопка избирательных бюллетеней с голосами, отданными тому или другому кандидату.

2. Можно назначить группу в составе двух членов участковой избирательной комиссии для формирования и подсчета индивидуально разложенных бюллетеней, недействительных бюллетеней и бюллетеней с голосами «против всех кандидатов».

3. Председателю, заместителю председателя, секретарю и остальным членам участковой избирательной комиссии может быть поручено осуществить раскладку голосов избирателей по кандидатам и выбраковку недействительных бюллетеней. Эти члены избирательной комиссии передавали бы бюллетени соответствующим малым группам, которые бы проверяли правильность раскладки избирательных бюллетеней. В случае ошибки они направляли бы ошибочно адресованный избирательный бюллетень в нужное поле.

4. После завершения раскладки избирательных бюллетеней каждая малая группа членов избирательной комиссии производила бы подсчет своих бюллетеней, подводила бы итоги и расписывалась за правильность подсчета на отдельном листе бумаге с указанными на нем итоговыми данными. В данном случае можно было бы собирать бюллетени в пакеты по 50 штук и укладывать их крест-накрест.

5. В порядке дополнительного контроля подсчета голосов избирателей малые группы могли бы меняться местами с тем, чтобы производить повторный подсчет голосов. Результаты повторного подсчета можно было бы сравнивать с данными, полученными первой группой. В случае расхождения первая группа вновь пересчитывала бы свои избирательные бюллетени.

6. Завершив контрольный пересчет и убедившись в правильности полученных ими данных, члены избирательной комиссии докладывали бы итоги голосования по своим кандидатам председателю комиссии для последующего внесения этих данных в протокол. Когда бюллетени по каждому кандидату были бы упакованы и опечатаны для транспортировки, члены соответствующих малых групп ставили бы свои подписи на ящиках (мешках), содержащих отработанные ими бюллетени.

Хотя любой из этих методов подсчета может иметь несколько вариантов, предложенные выше примеры показывают, каким образом процедуру подсчета бюллетеней можно увязать воедино для того, чтобы обеспечить правильность подсчета, надлежащий контроль и гласность. По мере того, как кандидаты, их представители, члены участковых избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдатели и представители средств массовой информации будут все более осваиваться со своими обязанностями и овладевать тонкостями системы голосования, они будут менее терпимы к ошибкам и промахам со стороны членов участковых избирательных комиссий. Необходимость придерживаться единых правил на избирательных участках со всей очевидностью вытекает из задачи не давать пищу для жалоб и заявлений по поводу мнимых или реальных нарушений порядка подсчета голосов избирателей.

Составление протокола

Несмотря на то, что единые процедуры подсчета голосов избирателей и обработки бюллетеней в значительной степени отсутствовали, а также имели место отдельные случаи непоследовательности, неорганизованности, наблюдатели, побывавшие на избирательных участках, пришли, в общем, к единому мнению относительного того, что итоги голосования были определены точно. После разрешения процедурных сбоев участковые избирательные комиссии, как правило, завершали свою работу четко и эффективно.

За подсчетом голосов следует заполнение протокола, куда вносятся итоги обработки бюллетеней и результаты выборов. Протокол исполняется в трех экземплярах в присутствии всех уполномоченных наблюдателей и подписывается всеми членами данной участковой избирательной комиссии. Использование карандаша для заполнения протокола не разрешается. Помимо этого, в протоколе не должно быть исправлений и подчисток. Любой член участковой избирательной комиссии, выразивший несогласие с частью или всеми данными, внесенными в протокол, имеет право изложить свое особое мнение в письменном виде. В протоколе делается запись об особом мнении члена избирательной комиссии, а сам текст заявления с особым мнением прилагается к первому экземпляру протокола. Заверенные копии жалоб и принятых по ним решений участковой избирательной комиссии прилагаются к первому и второму экземплярам протокола.

Один экземпляр протокола с соответствующими приложениями немедленно направляется в территориальную избирательную комиссию. Второй экземпляр протокола вместе с опечатанными проголосовавшими бюллетенями, списками членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, наблюдателей от кандидатов, избирательных объединений и блоков, международных и иностранных наблюдателей, а также представителей средств массовой информации, присутствовавших при подсчете голосов, подшивается в дело и хранится у секретаря участковой избирательной комиссии. Третий экземпляр протокола предъявляется для ознакомления доверенным лицам кандидатов, наблюдателям, членам избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а также представителям средств массовой информации.

В конце концов, избирательная документация, включая ящики (мешки) с бюллетенями, транспортируется в территориальную избирательную комиссию не позднее чем через 10 дней после официального объявления результатов выборов. В большинстве случаев делегации наблюдателей свидетельствовали, что участковые избирательные комиссии отвозили все избирательные материалы в соответствующие территориальные избирательные комиссии вместе с протоколами сразу после завершения выборов и подведения итогов. Закон не проясняет обстоятельства, при которых оправдана задержка со сдачей избирательной документации. Очевидно, запас в 10 дней для сдачи материалов предусмотрен для тех избирательных участков, которые удалены от территориальных избирательных комиссий. К сожалению, закон не предусматривает меры по обеспечению сохранности тех избирательных материалов, которые разрешено докладывать с задержкой.

Хотя подсчет голосов на всех проверенных избирательных участках проходил гладко, этого никак нельзя сказать о процессе составления протоколов. Все наблюдатели в один голос отмечали, что членам участковых избирательных комиссий потребовалось меньше времени на подсчет голосов, чем на заполнение протоколов. Неразбериха и излишние треволнения членов избирательной комиссии при заполнении протоколов объяснялись, скорее всего, следующими тремя обстоятельствами.

1. Определяя перечень данных для внесения в протокол, статья 52 «Закона о выборах Президента Российской Федерации» не упоминает ряд показателей, которые необходимы для удовлетворения требований ряда законоположений, существенным образом влияющих на правильность отчетности за бюллетени, выданные данному избирательному участку для обеспечения голосования в день выборов.

2. Форма протокола, разработанная с учетом структуры соответствующей статьи Закона «О выборах Президента Российской Федерации», неудобна для заполнения. В разделе данных по бюллетеням не содержится никаких подсказок для проведения расчетов, которые обязательно должны быть сделаны до внесения в протокол основной массы данных.

3. У членов участковых избирательных комиссий нет четкого понимания содержания протокольных разделов по бюллетеням, нет осознания того, что данный раздел протокола имеет принципиальное значение для обеспечения достоверной отчетности.

В соответствии со статьей 52 Закона «О выборах Президента Российской Федерации», участковые избирательные комиссии заполняют протоколы по итогам голосования и направляют их в территориальные избирательные комиссии для суммирования итогов. После подсчета голосов члены участковых избирательных комиссий составляют протоколы по своим участкам. Изданный Центральной избирательной комиссией, «Единый порядок учета итогов голосования и заполнения протоколов», а также «Рабочий блокнот члена участковой избирательной комиссии», предписывают членам избирательных комиссий заполнять протоколы только после того, как они убедились в правильности подсчета голосов избирателей. В протокол об итогах голосования вносятся следующие данные:

1. количество избирателей, внесенных в список избирателей, включая избирателей, внесенных в список дополнительно;

2. количество избирательных бюллетеней, выданных избирательной комиссии;

3. количество избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательном участке в день выборов;

4. количество избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим вне помещения для голосования;

5. количество погашенных избирательных бюллетеней;

6. количество избирательных бюллетеней, содержащихся в стационарных избирательных ящиках (за исключением бюллетеней неустановленной формы);

7. количество избирательных бюллетеней, содержащихся в переносных избирательных ящиках (за исключением бюллетеней неустановленной формы);

8. количество действительных избирательных бюллетеней;

9. количество избирательных бюллетеней, признанных недействительными (в том числе отдельной строкой - количество избирательных бюллетеней, не содержащих отметок ни по одной из позиций);

10. фамилии, имена и отчества, а при их совпадении - иные данные о внесенных в избирательный бюллетень кандидатах;

11. количество голосов избирателей, поданных за каждого кандидата;

12. количество голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Эти пункты отражают общие параметры, которые обычно связывают с отчетностью по избирательным бюллетеням. Однако они не могут быть достаточными для того, чтобы дать полную картину волеизъявления избирателей и выполнить те требования, которые содержатся в различных статьях закона. К сожалению, без дополнительных данных представить исчерпывающий отчет об итогах голосования на избирательном участке просто невозможно.

Предложения

Ниже приведены примерные данные, которые должны по Закону включаться в протокол для обеспечения полной отчетности и гласности.

12.14 Пункт 1 Перечня данных для включения в протокол об итогах голосования касается избирателей, внесенных в список избирателей, включая избирателей, внесенных в список дополнительно. Если понимать это указание как есть и не учитывать поправки, содержащиеся в «Едином порядке» и «Рабочем блокноте», изданными Центральной избирательной комиссией, то оно будет расходиться с другим положением статьи данного Закона, согласно которому избиратели, получившие открепительные удостоверения для голосования, исключаются из числа избирателей, внесенных в список избирателей. Без соответствующей поправки количество избирателей в списках будет искусственно увеличено, что объясняется тем, что отдельные избиратели будут учтены по двум спискам: в главном списке своего избирательного участка, где они получили открепительные удостоверения, и в дополнительном списке того избирательного участка, куда они пришли проголосовать в день выборов.

12.15 Пункт 3 Перечня сформулирован недостаточно четко для того, чтобы действительно обозначить тот показатель, который может обеспечить сбалансированную отчетность по расходу бюллетеней. Согласно тексту данного пункта, члены участковой избирательной комиссии должны внести в протокол «число избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательном участке в день выборов». Если следовать этому тексту, то члены участковой избирательной комиссии могут определить количество избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательном участке в день выборов путем арифметической операции вычитания из общего количества избирательных бюллетеней, полученных избирательной комиссией, числа избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим вне помещения для голосования, числа погашенных избирательных бюллетеней и числа испорченных избирательных бюллетеней. Хотя эту задачку решить нетрудно, она никоим образом не даст верного ответа на вопрос о раскладе «выданных» бюллетеней. Для получения правильного решения текст этого пункта должен быть изменен для того, чтобы дать возможность членам участковых избирательных комиссий определять:

«количество подписей в списке избирателей, подтверждающих получение избирательного бюллетеня на избирательном участке».

12.16 Пункты Перечня статьи 52 не содержат указаний относительно учета избирательных бюллетеней, которые были испорчены избирателями и соответствующим образом заменены. Согласно последнему положению статьи 51, в случае, если избиратель считает, что при заполнении избирательного бюллетеня совершил ошибку, он вправе обратиться к члену избирательной комиссии, выдавшему избирательный бюллетень, с просьбой выдать ему новый избирательный бюллетень взамен испорченного. Без учета испорченных избирательных бюллетеней членам участковых избирательных комиссий будет нелегко сбалансировать свой отчет по итогам голосования.

12.17 Пункт 9 требует указывать число избирательных бюллетеней, признанных недействительными (в том числе отдельной строкой - число избирательных бюллетеней, не содержащих отметок ни по одной позиции). Формулировка данного пункта оставляет непроясненным вопрос: учитывают ли первый показатель все избирательные бюллетени, признанные недействительными, в том числе избирательные бюллетени без каких-либо отметок, или только избирательные бюллетени с отметкой? Нет ясности и относительно того, почему Закон требует отдельной строкой указывать число избирательных бюллетеней, не содержащих отметок ни по одной позиции.

12.18 Ни один из пунктов не требует отчета по избирательным бюллетеням, находившимися в переносных избирательных ящиках и погашенным, потому что их число превышало число заявлений избирателей о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования.

12.19 Эти же вопросы должны быть уточнены и в тексте статьи 31 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Кроме этого, некоторые из пунктов, перечисленных в статье 52 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» расходятся в отдельных нюансах с требованиями статьи 31 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Например, статья 31 также требует включать в протокол число бюллетеней, выданных для досрочного голосования. На президентских выборах досрочное голосование не разрешено, за исключением избирательных участков, создаваемых в отдаленных и труднодоступных районах, на военных и торговых судах, полярных станциях и других местах. Статья 31 также требует указывать число избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим «на дому», в то время как соответствующее положение Закона о президентских выборах требует учета избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим «вне помещения для голосования». Очевидно, что Закон о президентских выборах допускает голосование вне помещения для голосования как на дому, так и в других местах. Статья 31 не требует отдельной строкой указывать число избирательных бюллетеней, не содержащих отметок ни по одной позиции или исключать из общего подсчета бюллетеней обнаруженных в избирательных ящиках избирательных бюллетеней неустановленного образца. Не требует эта статья отдельно указывать и число избирательных бюллетеней, содержащихся в переносных избирательных ящиках.

Форма протокола

Издав «Единый порядок учета итогов голосования и заполнения протоколов», Центральная избирательная комиссия сделала исключительно полезное дело, весьма способствовавшее преодолению недостатков действующего законодательства применительно к отчетности по итогам дня выборов и расходу избирательных бюллетеней. Были предложены рациональные варианты интеграции отчетной информации в дополнение к положениям действующих законов. Например, Центральная избирательная комиссия предписала учитывать избирательные бюллетени, испорченные избирателями в числе погашенных бюллетеней. Аналогичным образом инструкции предписывали учитывать избирательные бюллетени, содержавшиеся в переносных избирательных ящиках, как погашенные, если они превышали количество заявлений избирателей с просьбой предоставить им возможность проголосовать вне помещения для голосования, с зачетом их в число избирательных бюллетеней, признанных недействительными.

К сожалению, форма протокола дает лишь номенклатуру пунктов, содержащихся в соответствующей статье Закона «О выборах Президента Российской Федерации». Ряд показателей, которые абсолютно необходимы для расчетов итогов голосования, не обозначены в форме протокола. Это, в свою очередь, вынуждало членов участковых избирательных комиссий постоянно обращаться к инструкциям Центральной избирательной комиссии с тем, чтобы понять, как следует действовать, чтобы получить требуемый комплексный показатель без искажения. В ночь после дня выборов и подсчета голосов избирателей как во время первого раунда, так и при повторном голосовании, сразу стало ясно, что процесс заполнения протоколов будет трудным и нервным для большинства участковых избирательных комиссий. Члены избирательной комиссии особенно путались при заполнении пунктов протокола 1-10, относящихся к отчетности по избирательным бюллетеням.

Предложения

12.20 Некоторые проблемы можно было бы снять простым переформатированием протокола с тем, чтобы предусмотреть пункты, которые позволили бы членам избирательной комиссии производить математические расчеты непосредственно в протоколе. Такого рода изменения формы протокола не только сделали бы его более удобным для членов избирательных комиссий, но также позволили бы предусмотреть дополнительные разделы, необходимые для внесения всех исходных данных, обеспечивающих отражение всех этапов движения избирательных бюллетеней и получения достоверных итогов голосования, что на последних выборах было сопряжено с рядом процедурных трудностей, связанных с текущими правилами подсчета голосов. Внесение в протокол исходных показателей по каждой категории данных позволит наблюдателям, членам вышестоящих избирательных комиссий и заинтересованным юридическим инстанциям проверить то, как выводились итоговые цифры. Такой уровень детализации также поможет судам эффективнее рассматривать жалобы и обращения по вопросам итогов голосования.

Ниже приводится измененный вариант данного раздела формы протокола, который мог бы облегчить работу членов избирательных комиссий при подведении итогов голосования, а также обеспечить более наглядный и последовательный контроль. Новая форма включала бы все показатели, предписанные разными положениями избирательного законодательства, а также подсказывала бы членам избирательных комиссий, как правильно производить расчеты.

1	Число избирателей в списке избирателей Число избирателей, внесенных в список дополнительно Число избирателей, получивших открепительные удостоверения ОКОНЧАТЕЛЬНОЕ ЧИСЛО ИЗБИРАТЕЛЕЙ В СПИСКЕ ИЗБИРАТЕЛЕЙ	____ +____ -____ =____
2.	Число избирательных бюллетеней, выданных участковой избирательной комиссией
3.	Число избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательном участке в день выборов
4.	Число избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим вне помещения для голосования
5	Число избирательных бюллетеней, оставшихся невыданными Число избирательных бюллетеней, испорченных избирателями ОБЩЕЕ ЧИСЛО НЕИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ БЮЛЛЕТЕНЕЙ		____ +____ =____
6	Число избирательных бюллетеней, содержащихся в стационарных избирательных ящиках Число избирательных бюллетеней неустановленной формы, обнаруженных в стационарных избирательных ящиках ОБЩЕЕ ЧИСЛО ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ БЮЛЛЕТЕНЕЙ УСТАНОВЛЕННОЙ ФОРМЫ, СОДЕРЖАЩИХСЯ В СТАЦИОНАРНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ЯЩИКАХ		____ -____ =____
7.	Число избирательных бюллетеней, содержащихся в переносных избирательных ящиках Число избирательных бюллетеней неустановленной формы, обнаруженных в переносных избирательных ящиках ОБЩЕЕ ЧИСЛО ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ БЮЛЛЕТЕНЕЙ УСТАНОВЛЕННОЙ ФОРМЫ, « СОДЕРЖАЩИХСЯ В ПЕРЕНОСНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ЯЩИКАХ		____ -____ =____
8.	Общее число действительных избирательных бюллетеней
9.	Общее число избирательных бюллетеней, признанных недействительными из-за неправильных отметок Число избирательных бюллетеней, признанных недействительными из-за того, что число избирательных бюллетеней в переносных избирательных ящиках превышало число заявлений избирателей ОБЩЕЕ ЧИСЛО НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ БЮЛЛЕТЕНЕЙ ЭТОЙ КАТЕГОРИИ		____ +____ =____
10.	Общее число избирательных бюллетеней, признанных недействительными из-за отсутствия каких-либо отметок

Причины неадекватной отчетности по расходу бюллетеней

Необходимо еще раз вернуться к вопросу обучения членов участковых избирательных комиссий правилам заполнения раздела протокола, относящегося к отчетности по избирательным бюллетеням. Есть основания усомниться в том, действительно ли члены избирательных комиссий полностью понимают, что такое отчетность по расходу бюллетеней, и насколько она важна для обеспечения надежности и достоверности при подведении итогов голосования. Помимо этого, заполнение данного раздела протокола наименее открыто и сложно для понимания наблюдателей. В основе такого положения вещей лежит несколько причин.

Прежде всего, как уже отмечалось выше, отсутствует надежный контрольный след, начиная с изготовления и рассылки избирательных бюллетеней. Избирательные бюллетени печатаются на бумаге без водяных знаков, не имеют стандартной упаковки, не отмечены порядковыми номерами и не имеют никакой другой степени защиты. Закон не предусматривает контрольного пересчета избирательных бюллетеней, выданных участковой избирательной комиссии, в присутствии членов избирательной комиссии и наблюдателей до начала голосования в день выборов. По докладам международных наблюдателей, некоторые члены участковых избирательных комиссий признавались, что не пересчитывали получаемые избирательные бюллетени, полагаясь, в основном, на вышестоящие избирательные инстанции и принимая на веру то количество, которое им объявлялось сверху.

Помимо «Единого порядка учета итогов голосования и заполнения протоколов участковых, территориальных избирательных комиссий и протоколов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации», выпущенного Центральной избирательной комиссией 12 апреля 1996 года, Центральная избирательная комиссия также издала «Справочник территориальной избирательной комиссии по выборам Президента Российской Федерации». Это руководство предписывало ряд процедурных деталей для избирательных комиссий по вопросам управления и расходования избирательных фондов, статуса наблюдателей, административно-технической помощи участковым избирательным комиссиям, организации и порядка проведения заседаний избирательных комиссий, транспортировки и хранения избирательной документации, а также по вопросам рассмотрения жалоб и заявлений. В справочнике также были даны образцы всех бланков, используемых территориальными избирательными комиссиями для организации своей работы. Среди образцов была и Форма N9, озаглавленная как «Акт о передаче избирательных бюллетеней по выборам Президента Российской Федерации». Эта форма предлагала образец расписки, используемой территориальной избирательной комиссией для внесения в нее количества (обозначенного цифрами и словами) избирательных бюллетеней, передаваемых данной участковой избирательной комиссии. Образец также содержал строчки, на которых должны быть подписи члена территориальной избирательной комиссии и члена участковой избирательной комиссии.

Заслуживает упоминания тот факт, что в своем предисловии Справочник содержит следующую рекомендацию территориальным избирательным комиссиям: «Все образцы избирательных документов, содержащиеся в данном справочнике, не являются обязательными и могут быть изменены или доработаны с учетом условий, установленных каждой территориальной избирательной комиссией».

Необходимо еще раз подчеркнуть, что отсутствие законоположений, определяющих порядок отчетности по расходованию бюллетеней, никак не компенсируется такого рода циркулярными указаниями процедурного характера. Частный процедурный подход обходит проблему стороной. Действительное число избирательных бюллетеней, выданных участковой избирательной комиссии, имеет такое же важное значение для обеспечения надежного сквозного контроля, как и число избирателей, воспользовавшихся своим избирательным правом. Неадекватные меры по обеспечению сохранности избирательных бюллетеней также создают почву для сомнений и утверждений относительно того, что на некоторых избирательных участках были обнаружены заранее отмеченные избирательные бюллетени при проведении президентских выборов. Подобные случаи отмечались на избирательных участках в Ростове и других регионах Российской Федерации. Нельзя обеспечить правдивую отчетность при отсутствии исходных данных по количеству избирательных бюллетеней, выданных избирательному участку для проведения голосования.

На порядок отчетности также может влиять то обстоятельство, что, как того требует статья 52 Закона «О выборах Президента Российской Федерации», участковым избирательным комиссиям запрещается делать какие-либо исправления в протоколе, а также то, что государственная автоматизированная информационная система запрограммирована отвергать те данные, которые не сбалансированы согласно установленной форме. Для правильного заполнения протоколов члены участковых избирательных комиссий были снабжены образцами расчетной формулы, содержавшей описание последовательности действий при заполнении протокола.

КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЗИЦИИ ПО ВВОДУ В ГОСУДАРСТВЕННУЮ АВТОМАТИЗИРОВАННУЮ ИНФОРМАЦИОННУЮ СИСТЕМУ (ГАИС) ДАННЫХ ИЗ ПРОТОКОЛОВ УЧАСТКОВЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ

Ниже дано краткое описание контрольных позиций ГАИС для проверки правильности ввода данных из протоколов участковых избирательных комиссий. Эти позиции установлены для обеспечения контроля и учета данных, содержащихся в каждой пронумерованной строке раздела протокола, относящегося к отчетности по избирательным бюллетеням.

а. (строка 2) число избирательных бюллетеней, выданных участковой избирательной комиссии =
(строка 3) число избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательном участке в день выборов
+ (строка 4) число избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим вне помещения для голосования
+ (строка 5) число погашенных избирательных бюллетеней
(Строка 2 = строка 3 + строка 4 + строка 5)

б. (строка 6) число избирательных бюллетеней установленной формы, содержавшихся в стационарных избирательных ящиках
+ (строка 7) число избирательных бюллетеней установленной формы, содержащихся в переносных избирательных ящиках
_ (строка 3) число избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательном участке в день выборов
+ (строка 4) число избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим вне помещения для голосования)
(Строка 6 + строка 7 _ строка 3 + строка 4)

в. (строка 6) число избирательных бюллетеней установленной формы, содержавшихся в стационарных избирательных ящиках
+ (строка 7) число избирательных бюллетеней установленной формы, содержавшихся в переносных избирательных ящиках
= (строка 8) общее число действительных избирательных бюллетеней
+ (строка 9) общее число избирательных бюллетеней, признанных недействительными.
(Строка 6 + строка 7 = строка 8 + строка 9)

г. (строка 8) общее число действительных избирательных бюллетеней
= (строка(и) 12) общее число голосов избирателей, поданных за каждого кандидата
+ (строка 13) число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов
(Строка 8 = строка 12 + строка 13)

Беспокойство вызывает то обстоятельство, что члены участковых избирательных комиссий больше думали о том, как быстрее внедрить рекомендованную формулу подсчета избирательных бюллетеней для заполнения протокола, а не о том, как внимательнее и точнее выполнить соответствующие арифметические действия. Представители МФИС имели возможность наблюдать ситуацию, которая высветила проблему, выходящую за рамки вопроса, касающуюся только точности выведения итоговых цифровых данных, подлежащих вводу в компьютеры ГАИС.

На одном избирательном участке наблюдатели МФИС были свидетелями того, как члены участковой избирательной комиссии пытались сами разобраться в своих рабочих записях, полных перечеркиваний и поправок, пытаясь сбалансировать итоговые данные по разным показателям. Дело кончилось тем, что у избирательной комиссии больше не осталось чистых бланков протоколов. Когда все же они пришли к согласованным статистическим данным для внесения в протокол, председатель участковой избирательной комиссии покинул помещение избирательного участка и отправился в здание местной администрации за чистыми бланками протоколов. Пока председатель избирательной комиссии отсутствовал, секретарь комиссии зачитывал, как тогда казалось, окончательный вариант данных, а международные наблюдатели записали озвученные результаты в свои блокноты. Но даже в так называемом окончательном черновом варианте итоговые данные были вскоре снова перечеркнуты и подправлены несколько раз. Наконец, секретарь объявил, что все выведено, и предложил международным наблюдателям самим убедиться в этом. Очень быстро стало очевидно и для секретаря избирательной комиссии, и для наблюдателей МФИС, что ошибки при подсчете избирательных бюллетеней по категориям выданных, погашенных и испорченных бюллетеней по-прежнему не были устранены, что никак не позволяло сбалансировать итоговые данные. Члены комиссии, по всей вероятности, неправильно поняли предложенный образец расчета и соотносили количество выданных, погашенных и испорченных бюллетеней с количеством избирателей в списке избирателей, а никак не с количеством избирательных бюллетеней, полученных избирательной комиссией для проведения голосования. В результате неправильного подхода суммарные показатели по числу избирательных бюллетеней не сходились на 10 единиц.

Когда вернулся председатель участковой избирательной комиссии, все снова стали думать, как же разрешить проблему. В конечном счете, члены избирательной комиссии, отчаявшись найти обоснованное решение, просто внесли «маленькую поправку» в слагаемые и таким образом сбалансировали протокольный раздел по итогам голосования. Для того чтобы разрешить эту проблему, они просто увеличили число погашенных избирательных бюллетеней на 10 единиц. Эта «поправка» не повлияла на итоги голосования, которые были подведены безошибочно. Как только протокол был заполнен в окончательном варианте, наблюдатели поинтересовались, каким образом члены избирательной комиссии все-таки обнаружили ошибку, и определили, какой именно показатель необходимо подправить. Члены комиссии ответили, что они еще раз пересчитали число погашенных бюллетеней. Однако при погашении невыдававшихся избирательных бюллетеней наблюдатели МФИС обратили внимание на то, что бюллетени разрывались на две части. Более того, наши наблюдатели оставались в помещении избирательной комиссии все время после обнаружения ошибки в протоколе, и они не заметили, чтобы производился повторный подсчет этих избирательных бюллетеней. На этом этапе упакованные избирательные бюллетени уже были вынесены из помещения, где проводился подсчет голосов. Поправка, очевидно, носила спонтанный характер. Из этого можно заключить, что данное исправление было не результатом перепроверки, а элементарным актом отчаяния и непонимания, каким же образом можно исправить ошибку. Наблюдатели пришли к выводу, что члены данной участковой избирательной комиссии выполняли действия в процессе подведения итогов голосования чисто механически и творчески не соотносили слагаемые показатели друг с другом. Они честно применили предложенную формулу подсчета бюллетеней, но так и не поняли, в каком отношении друг к другу находятся избирательные бюллетени, списки избирателей, заявления избирателей и другие избирательные материалы. И, как следствие всего этого, столкнувшись с видимой невозможностью сбалансировать итоги голосования, они не знали, какие именно показатели должны были быть перепроверены для того, чтобы найти ошибку и обоснованно устранить ее.

Позже наблюдателям МФИС сообщили, что они попали на новичка, который в роли председателя участковой избирательной комиссии до этого не выступал. Правда, не подлежит сомнению тот факт, что, хотя в протокольном разделе по итогам голосования и были ошибки, число голосов избирателей, поданное за каждого кандидата, было учтено безошибочно. В ходе обсуждения данного случая на избирательном участке один из членов территориальной избирательной комиссии признал, что такого рода нарушения носят более массовый характер, чем думают некоторые.

То, что участковые избирательные комиссии работают по образцу при протоколировании итогов голосования, а также то, что государственная автоматизированная информационная система (ГАИС) отвергает неверно сбалансированные данные, создает дополнительную проблему, которую члены участковых избирательных комиссий склонны решать путем внесения необоснованных поправок только для того, чтобы поскорее отвязаться от этого дела. Этот компонент подведения итогов голосования и в дальнейшем потребует самого пристального внимания, если задачу отчетности по выборам решать настойчиво, последовательно и серьезно.

Проверка системы электронной обработки избирательных бюллетеней на отдельных избирательных участках

Наблюдатели МФИС имели возможность присутствовать при подведении итогов голосования на избирательном участке, выбранном в качестве полигона для проверки работы только что установленной системы электронной обработки избирательных бюллетеней. В Москве эти электронные сканеры использовались как при выборах мэра города Москвы, так и при выборах Президента Российской Федерации, которые проводились в один день. Вместо того, чтобы опускать избирательный бюллетень в опечатанный избирательный ящик, каждый избиратель на данном избирательном участке должен был вставлять свой помеченный бюллетень в прорезь сканера, который считывал отметки на бюллетени и подсчитывал голоса избирателей автоматически. Тестировавшиеся электронные системы были запрограммированы различать избирательные бюллетени для выборов мэра города Москвы и Президента Российской Федерации. Работающий на компьютерной базе электронный сканер также обладал способностью идентифицировать избирательные бюллетени, признававшиеся как недействительные в соответствии с признаками, заложенными в программном обеспечении.

Накопитель компьютерного сканера оставался опечатанным до окончания голосования. После закрытия доступа избирателей на избирательный участок накопительные ящики системы электронной обработки бюллетеней (электронных сканеров) открывались, и содержащиеся в них избирательные бюллетени подсчитывались традиционным способом. При обработке бюллетеней электронный сканер делал надрез на краю каждого недействительного бюллетеня, так что членам избирательной комиссии не представляло труда отделить их при ручной обработке бюллетеней. Это также давало возможность членам избирательной комиссии перепроверить избирательные бюллетени, отвергнутые компьютером как недействительные. И хотя результаты электронного подсчета голосов избирателей не предназначались для опубликования в средствах массовой информации, наши наблюдатели получили возможность проверить компьютерные результаты и сравнить их с результатами, полученными на том же избирательном участке при ручной обработке. В нескольких случаях компьютерные показатели и показатели, полученные при ручном подсчете, расходились на единицу по какому-либо одному кандидату. Однако эти расхождения скорее всего объяснялись субъективным подходом членов участковой избирательной комиссии при оценке того или иного избирательного бюллетеня.

Избиратели в целом весьма терпимо, а в ряде случаев и весьма положительно восприняли компьютерную новинку, предписывающую им опускать свои избирательные бюллетени в прорезь электронного сканера, а не традиционного избирательного ящика. Заслуживает внимания тот факт, что даже пожилые избиратели восприняли новую технику голосования без возражений. Несколько избирателей, тем не менее, не захотели воспользоваться компьютерным сканером и были вынуждены опускать свои избирательные бюллетени в обычный избирательный ящик, прикрепленный к системе электронной обработки бюллетеней. Когда этот ящик вскрывался одновременно с накопителем компьютерного сканера, те немногие избирательные бюллетени, которые в нем содержались, изымались, пропускались через сканер и позволяли получить общие итоги голосования, зафиксированные на специальной компьютерной ленте.

Предложения

12.21 Наблюдатели МФИС полагают, что данная проверка была исключительно успешной. В настоящее время, правда, трудно рассчитывать, что компьютерные сканеры, в связи с их высокой ценой, вскоре появятся на многих из 93 000 избирательных участков для обеспечения проведения всероссийских выборов. Однако вывод однозначен: у компьютерной системы обработки избирательных бюллетеней есть будущее. Уже сейчас имеются возможности для их более широкого применения в пределах отдельных субъектов Российской Федерации с высокой плотностью населения. В качестве альтернативного варианта можно рассмотреть возможность их использования на уровне территориальных избирательных комиссий для обработки протоколов с итогами голосования и последующего выхода прямо на Государственную автоматизированную информационную систему.

12.22 Как только компьютерные сканеры станут неотъемлемой частью технической базы для обеспечения выборов, необходимо будет не только предусмотреть установку компьютерной программы, но и интегрировать единые правила подсчета итогов голосования с учетом возможности их выборочной перепроверки ручным способом при подведении итогов в конце дня выборов.

Суммирование результатов выборов

Результаты выборов, полученные участковыми избирательными комиссиями в пределах избирательной территории, суммируются территориальной избирательной комиссией, которая докладывает обобщенные данные в избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации докладывают свои результаты выборов в Центральную избирательную комиссию. В конце концов, Центральная избирательная комиссия определяет результаты выборов по Российской Федерации и объявляет их.

Государственная автоматизированная информационная система (ГАИС)

Центральная избирательная комиссия создала Государственную автоматизированную информационную систему, представляющую собой единую компьютерную сеть, предназначенную для передачи результатов выборов, полученных на избирательных участках в центр, используя для этого всю цепочку избирательных инстанций. Созданию ГАИС в значительной мере способствовал президентский Указ, изданный в августе 1994 года, для обеспечения быстрого, точного и гласного подведения итогов голосования на общероссийском уровне. Закон «О выборах Президента Российской Федерации» хотя и разрешает использовать автоматизированную систему для обработки итогов голосования, тем не менее налагает определенные ограничения на избирательные органы, работающие с этой компьютерной системой. Закон «О выборах Президента Российской Федерации» в статье 59 определяет порядок использования Государственной автоматизированной информационной системы. Ни одно положение данной статьи Закона не предписывает применять автоматизированную информационную систему для определения результатов выборов. Статья просто задает некоторые параметры, которые начинаются со слов:

«В случае использования в ходе выборов автоматизированной информационной системы...». Среди таких параметров есть требование, согласно которому избирательная комиссия образует группу из числа членов комиссии с правом решающего и совещательного голоса для контроля за использованием автоматизированной информационной системы. На практике эти группы контроля отвечали за правильность ввода данных в компьютер и проверку точности выходных данных. В данной статье Закона также сказано, что все члены избирательной комиссии имеют право знакомиться с любой информацией, вводимой в автоматизированную информационную систему и выводимой из нее.

Статья 59 также гласит, что с момента начала голосования и до момента подписания протокола Центральной избирательной комиссией Российской Федерации автоматизированная информационная система используется исключительно для наблюдения за ходом и итогами голосования «путем передачи данных от нижестоящих избирательных комиссий вышестоящим избирательным комиссиям». Это положение имеет целью исключить возможность внесения поправок в итогах голосования после того, как протоколы будут переданы нижестоящими избирательными комиссиями, где гласность может быть обеспечена наилучшим образом, вышестоящим избирательным комиссиям. В этой статье также сказано, что данные о ходе и результатах голосования, полученные через автоматизированную информационную систему, являются «предварительной информацией, не имеющей юридического значения».

Задача создания Государственной автоматизированной информационной системы и разработки правил ее использования с целью обработки итогов голосования была поручена Центральной избирательной комиссии и созданному при ней Центру информационных технологий.

Результаты ручного подсчета голосов избирателей на избирательных участках вносятся в протоколы и передаются территориальным избирательным комиссиям. Затем эти данные из протоколов вводятся в компьютерную сеть ГАИС для подведения итогов по территориям. На основе данных, переданных территориальными избирательными комиссиями, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, следуя тем же правилам, суммируют данные по субъектам Российской Федерации. Они, в свою очередь, передают итоги голосования в Центральную избирательную комиссию. Зал наблюдения за ходом и итогами голосования, являющийся, фактически, штабом Центральной избирательной комиссии, непосредственно связан с Центром информатизации, где на последних выборах представители средств массовой информации, наблюдатели, представители избирательных объединений и другие присутствующие имели возможность непосредственно вести репортажи о предварительных итогах голосования в ночь после выборов.

Согласно положениям статьи 59 Закона «О выборах Президента Российской Федерации», данные, полученные через автоматизированную информационную систему, являются предварительной неофициальной информацией. Компьютерные распечатки неофициальных результатов президентских выборов стали поступать в Москве после 23:00 ночи, то есть после того, как закрылись двери самых отдаленных избирательных участков на западе России, в Калининградской области. Первыми стали поступать результаты выборов из дальневосточных избирательных округов, где избирательные участки открылись для голосования первыми на территории Российской Федерации.

Официальные итоги голосования содержатся в заполненных от руки протоколах и сводных таблицах, подписанных соответствующими членами избирательных комиссий. Компьютерные результаты являются лишь предварительной информацией населения о выборах.

При проведении президентских выборов на территории 88 из 89 субъектов Российской Федерации было установлено более 2800 компьютеров. Чечня была единственным субъектом Российской Федерации, где компьютеры для проведения голосования не устанавливались. Компьютеры были установлены в помещениях 2713 из 2735 территориальных избирательных комиссий на выборах Президента Российской Федерации. Согласно данным, полученным нашими наблюдателями в Федеральном центре информатизации по состоянию на 10 июня 1996 года, 82 субъекта Российской Федерации доложили, что полученные ими компьютеры установлены в помещениях территориальных избирательных комиссий и находятся в рабочем состоянии. В 6 субъектах Федерации в последнюю неделю перед выборами установка и подключение компьютеров все еще продолжалась. Кроме компьютеров, установленных в помещениях территориальных избирательных комиссий, 39 компьютеров были установлены и подключены в посольствах Российской Федерации, 1 компьютер - в Министерстве иностранных дел и 14 компьютеров в воинских контингентах, развернутых за пределами Российской Федерации.

По состоянию на 12 июня 1996 года все еще шла работа по обучению и подготовке персонала, назначенного обслуживать соответствующие рабочие места единой компьютерной сети. Было опасение, что ко дню выборов несколько территорий так и останутся частично неохваченными Государственной автоматизированной информационной системой, хотя расчеты и показывали, что таких точек будет немного. Был подготовлен запасной вариант действий на случай, если итоги голосования нельзя будет передавать из какой-либо территории из-за технического сбоя или каких-либо непредвиденных обстоятельств. При таких обстоятельствах результаты предполагалось докладывать по телефону или факсом.

В течение всего дня выборов в территориальные избирательные комиссии регулярно поступали телефонные звонки с докладами о явке избирателей на избирательные участки. Было заранее определено, что эти телефонные доклады должны поступать в 10:00 утра, в 12:00, в 14:00 и в 18:00. Опираясь на эти данные, которые вводились в ГАИС, можно было регулярно информировать население о явке избирателей по всей стране.

Хотя автоматизированная информационная система главным образом предназначена для наблюдения за ходом и итогами голосования, она также использовалась для хранения соответствующей избирательной информации. В частности, ГАИС обеспечивала хранение в своей памяти всех законов о выборах, соответствующих положений, правил и инструкций, а также информации о кандидатах. Использование компьютеров для обработки итогов голосования - дело сравнительно молодое, которое безусловно встанет на ноги и будет развиваться. Заметно растет и общественный интерес к созданию такой системы, в рамках которой пользователи электронных средств связи могли бы иметь прямой доступ к ГАИС в режиме «только для чтения». Такая возможность предусматривалась в одном из законопроектов, который был отвергнут очень незначительном большинством в Думе накануне президентских выборов. Успех ГАИС все приветствовали как большое достижение, благодаря которому итоги голосования доводились до населения быстро и эффективно. Наблюдатели, в целом, пришли к убеждению, что работа по использованию Государственной автоматизированной информационной системы с целью обработки и суммирования результатов выборов была быстрой, эффективной и профессиональной.

Предложения

12.23 По мере развития автоматизированной информационной системы рекомендуется совершенствовать и программное обеспечение для более полной и эффективной обработки избирательных материалов. В идеальном варианте база данных должна включать количество избирателей в избирательных списках до начала голосования и количество избирательных бюллетеней, выданных каждой участковой избирательной комиссией. В настоящее время эти данные, конечно, вводятся в систему, но не заблаговременно, а только на основании протоколов, представленных участковыми избирательными комиссиями после закрытия избирательных участков. Однако необходимо исходить из того, что предварительный ввод этих данных в компьютерную сеть даст дополнительные возможности для интегрирования в рабочую программу значимых контрольных функций, что позволит, в конечном счете, создать еще один уровень сквозного контроля. Это также усилит возможности Центральной избирательной комиссии по сбору статистической базы данных, включая информацию, необходимую для прогнозирования явки избирателей на избирательные участки в день выборов.

12.24 Желательно, чтобы члены избирательных комиссий продумали вопрос о том, каким образом можно сгруппировать и формализовать данные, поступающие от Центральной избирательной комиссии, для того, чтобы по запросу предоставлять необходимую избирательную информацию кандидатам, избирательным объединениям, другим организациям, выдвинувшим своих кандидатов, а также средствам массовой информации в предвыборный период. Предварительные справки о деталях организации выборов, избирательных участках, списках избирателей и других вопросах могут быть исключительно полезны для участников выборов, занятых выработкой предвыборных стратегий. Такого рода информация также помогла бы средствам массовой информации более широко освещать как предвыборную борьбу, так и сами выборы.

Подведение итогов голосования на уровне территориальной избирательной комиссии

Центральная избирательная комиссия направила территориальным избирательным комиссиям весьма полезные инструкции по обработке протоколов участковых избирательных комиссий, вводу данных в компьютерную сеть, суммированию цифровой информации. Члены территориальных избирательных комиссий продемонстрировали твердые навыки выполнения задач по суммированию итогов голосования, представленных нижестоящими избирательными комиссиями.

Во время первого раунда голосования на президентских выборах, а также при повторном голосовании, наблюдатели МФИС получили возможность присутствовать при обработке протоколов участковых избирательных комиссий в помещениях ряда территориальных избирательных комиссий: в Москве и Московской области, в Ставропольском крае и Ростовской области. Все наблюдатели МФИС были под впечатлением от того, насколько быстро и эффективно члены территориальных избирательных комиссий вводили информацию в компьютерную базу данных и суммировали итоги голосования. Однако необходимо отметить, что разные территориальные избирательные комиссии применяли разные процедуры приема-передачи избирательных документов нижестоящих комиссий, проверки протоколов и работы с наблюдателями. Местами эти расхождения были довольно серьезными.

Распоряжения Центральной избирательной комиссии требовали от членов территориальных избирательных комиссий, входящих в состав групп контроля, проверять каждый протокол, представленный участковыми избирательными комиссиями, вручную, пересчитывая данные итогов голосования с тем, чтобы убедиться, что они сбалансированы в соответствии с предварительно разосланным образцом расчета. Эта процедура четко соблюдалась всеми территориальными избирательными комиссиями, на которых побывали наблюдатели МФИС при обоих раундах голосования. Протокольные данные вводились в ГАИС только после того, как проверка показывала, что протокол составлен правильно и отвечает требованиям единого образца расчетов итогов голосования.

Одно из существенных процедурных расхождений в работе территориальных избирательных комиссий касалось участия членов участковых избирательных комиссий в признании точности вводимых в компьютер данных по итогам голосования. В Москве ручной пересчет итогов голосования, а также ввод данных в компьютер, осуществлялись в присутствии члена соответствующей участковой избирательной комиссии. После того как данные протокола вводились в компьютер, они вначале сверялись с протокольными данными по итогам голосования членом территориальной избирательной комиссии и председателем соответствующей участковой избирательной комиссии и только затем передавались в верхнюю инстанцию. Для проверки данных предлагалась компьютерная распечатка, по которой и сверялись показатели по итогам голосования. На всех проверенных в Москве территориальных избирательных участках эту задачу выполняли представители территориальной и участковой избирательной комиссий, работая бок о бок. Наблюдатели отмечали, что в некоторых случаях компьютерные распечатки по какому-либо избирательному участку подписывали руководящие члены территориальной избирательной комиссии, а в других случаях это делал всего лишь техник, осуществлявший ввод данных в компьютер. В большинстве случаев компьютерные распечатки по избирательным участкам передавались представителям соответствующих участковых избирательных комиссий, хотя в одном случае такая распечатка осталась на хранении в территориальной избирательной комиссии. Во всех случаях просьбы наблюдателей МФИС получить распечатку данных по итогам голосования на избирательном участке удовлетворялись немедленно. Там, где наши представители находились вместе с местными наблюдателями, последние также получали компьютерные распечатки по их просьбе.

В Буденновске, после ввода данных об итогах голосования в компьютер и их проверки, распечатки по избирательным участкам подписывали оператор компьютера и представитель соответствующей участковой избирательной комиссии. После этой операции представитель участковой избирательной комиссии расписывался в журнале оператора, в котором указывался номер и адрес избирательного участка, а также время ввода протокольных данных в компьютер. В этой области компьютерная распечатка также выдавалась представителям участковых избирательных комиссий.

Территориальная избирательная комиссия Ленинского района требовала от членов участковых избирательных комиссий также расписываться за получение распечатки в журнале, где отмечалось время сдачи протоколов. В данном случае наблюдатели МФИС обнаружили, что после проверки протоколов членами территориальной избирательной комиссии все последующие действия отличались от процедур, которых придерживались члены территориальных избирательных комиссий в Москве и Буденновске. Например, члены участковых избирательных комиссий не присутствовали в компьютерной комнате во время ввода данных с итогами голосования на их избирательных участках. Более того, не получали они и компьютерных распечаток для того, чтобы убедиться в правильности перевода данных из протокола в компьютер. Другое расхождение состояло в том, что территориальная избирательная комиссия вела параллельный учет в форме сводной таблицы, куда председатель территориальной избирательной комиссии заносил данные из протоколов участковых избирательных комиссий.

На просьбу наблюдателей МФИС выдать им распечатку по одному из избирательных участков было сказано, что такие распечатки не выдаются. Работники территориальной избирательной комиссии мотивировали свой отказ тем, что, поскольку компьютер принимает только сбалансированные данные, делать распечатки нет необходимости. Наблюдателям МФИС было сказано, что только после того, как данные по всем избирательным участкам будут введены, будет сделана итоговая компьютерная распечатка по всем избирательным участкам территории. Когда наши наблюдатели в конце концов получили итоговую распечатку, то она оказалась без чьей-либо подписи и не была заверена никакой печатью. Председатель территориальной избирательной комиссии сказал, что официальным документом, который утверждается и заверяется, является только заполненный от руки протокол территориальной избирательной комиссии.

Имели место случаи, когда группа контроля территориальной избирательной комиссии находила ошибки в протоколах участковых избирательных комиссий, и когда ГАИС, запрограммированная проверять вводимые данные по единым критериям, отказывалась принимать протокольные данные об итогах голосования. Эти критерии, одинаковые для всех избирательных комиссий, требовали, чтобы протокольные данные выводились с учетом абсолютной сбалансированности итогов голосования. Разумеется, требовательность при определении результатов выборов проявлялась в разумных пределах. Когда в протоколе группа контроля обнаруживала ошибку, представители данной участковой избирательной комиссии должны были вернуться на свой избирательный участок, где оставались другие члены комиссии с тем, чтобы безошибочно сбалансировать итоги голосования, а затем заполнить и заверить новый протокол. Остается неясным, как поступали члены участковой избирательной комиссии при исправлении вскрытых ошибок, когда они возвращались на свой избирательный участок. Не представляется возможным, например, узнать, действительно ли члены комиссии распечатывали упакованные коробки (мешки) с избирательными бюллетенями, заявлениями избирателей с просьбой предоставить им возможность проголосовать вне помещения для голосования, списками избирателей и другими материалами для того, чтобы все надлежащим образом перепроверить и пересчитать.

Часть 12 статьи 52 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» гласит, что при выявлении ошибок или несоответствий в протоколе участковой избирательной комиссии, а также при сомнении в правильности составления протокола, вышестоящая избирательная комиссия вправе принять решение о повторном подсчете голосов избирателей соответствующей участковой избирательной комиссией. Данная статья также предписывает «повторный подсчет голосов» избирателей проводить участковой избирательной комиссией в присутствии члена (членов) вышестоящей избирательной комиссии. Однако в большинстве случаев ошибки или несоответствия, выявлявшиеся членами территориальных избирательных комиссий, не имели никакого отношения к голосам избирателей. Ошибки возникали при выведении итогов голосования по категориям, предусмотренным в образце, разосланном всем избирательным комиссиям до выборов. Закон не предписывает никаких конкретных действий для исправления ошибок в тех случаях, когда они обнаружены вышестоящей избирательной комиссией, или когда достоверность запротоколированных итогов голосования подвергнута сомнению.

В данных обстоятельствах существует возможность «искусственно» подправить данные протокола с тем, чтобы обеспечить выполнение критериев без проведения повторного подсчета голосов избирателей. Учитывая, что гласность на этом этапе отчетного процесса находится на самом низком уровне, причину ошибок и порядок их исправления будет невозможно установить и в дальнейшем.

Жесткость и абсолютная негибкость существующей системы определения итогов голосования, требующая абсолютной сбалансированности цифровых данных, не предусматривает никакого допуска на человеческую ошибку. В то же время, в действительности, невозможно даже представить, чтобы на более чем 93 000 избирательных участков весь процесс отчетности по итогам голосования прошел без случайной ошибки. Трудно исключить и вероятность того, что в самый напряженный час на избирательном участке какой-нибудь избиратель не забудет поставить свою подпись в списке избирателей после получения избирательного бюллетеня или не получит два случайно слипшихся бюллетеня вместо одного. Трудно исключить и вероятность того, что какой-нибудь член участковой избирательной комиссии случайно не забудет сделать соответствующую запись в списке избирателей при выдаче открепительного удостоверения. Такая строгость также предполагает и то, что ни один член избирательной комиссии не должен ошибиться при подсчете избирательных бюллетеней, доставленных на данный избирательный участок или при пересчете количества избирателей в списке избирателей в конце длинного и утомительного дня выборов. По мере становления новой избирательной системы в России и роста доверия к ней со стороны общественности можно рассмотреть вопрос допустимых в разумных пределах несоответствий, которые являются неотъемлемой частью подведения итогов выборов.

Предложения

12.25 Закон «О выборах Президента Российской Федерации» предписывает проводить подсчет голосов без перерыва, пока не будут установлены итоги голосования. Закон, однако, не предписывает ничего подобного членам избирательных комиссий, суммирующих протокольные итоги голосования. Этот вопрос был поднят представителями блока Явлинского, которые были свидетелями того, как в Чите, на уровне избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, процесс суммирования итогов голосования был прерван на целых 6 часов. Наблюдателям и, что самое главное, членам территориальных избирательных комиссий с протоколами на руках было предложено отправляться на ночной отдых и возвращаться в штаб избирательной комиссии утром. Наблюдателям, вызвавшимся остаться на ночь в здании штаба, было в этом отказано. Очевиден тот факт, что любой перерыв в процессе суммирования итогов голосования дает почву для подозрений и обвинений членов избирательных комиссий в махинациях. В интересах членов избирательных комиссий, кандидатов, наблюдателей и общества в целом избегать таких «минных полей», грозящих взрывами обвинений в подтасовке итогов голосования и, как следствие всего этого, жалобами и заявлениями в различные инстанции.

12.26 Анализ различных подходов к организации подведения итогов голосования позволяет заключить, что участие членов участковых избирательных комиссий в проверке точности ввода протокольных данных в компьютеры ГАИС способствует обеспечению надлежащей подконтрольности данного процесса. Компьютерная распечатка с данными участковой избирательной комиссии, безусловно, является ценным инструментом контроля, точно также как и заверяющая подпись члена участковой избирательной комиссии, свидетельствующая о том, что распечатка проверена, и что она действительно содержит те же данные, что и первый экземпляр протокола.

12.27 При обучении членов избирательных комиссий необходимо обратить особое внимание на то, что от них требуется максимум внимания и самоотдачи для того, чтобы обеспечить безупречное проведение голосования, хотя организация и проведение выборов, разумеется, - не механический процесс. Протоколы должны быть точным отражением реальных действий, даже если в конце-концов придется признавать отдельные ошибки. Для членов участковых избирательных комиссий, в конечном счете, важнее внимательно и точно выполнить отдельные действия при выведении итогов данных по индивидуальным категориям искомой информации. При появлении несоответствия необходимо сразу же провести пересчет. Если же ошибку никак не удается устранить, то, пожалуй, предпочтительнее будет оставить ошибку и сделать соответствующую запись в протоколе с описанием действий, предпринятых для устранения обнаруженного несоответствия. Такая запись будет частью задокументированных данных, представленных в территориальную избирательную комиссию вместе с протоколом участковой избирательной комиссии. Разумеется, территориальная комиссия, если сочтет нужным, может все же потребовать пересчитать голоса избирателей, как того требует закон. Без достоверного и точного отчета по итогам голосования не может быть и речи о надежном сквозном контроле. Эффективный сквозной контроль есть основа честности избирательного процесса.

Присутствие наблюдателей при подсчете и суммировании голосов избирателей

В соответствии с положениями законов о выборах, уполномоченным наблюдателям разрешается присутствовать при подведении итогов голосования. Права наблюдателей присутствовать при подсчете голосов избирателей были значительно расширены соответствующими статьями избирательного законодательства и однозначно подтверждены распоряжениями Центральной избирательной комиссии. Тот уровень гласности и открытости, который был обеспечен на прошедших выборах при подведении итогов голосования в огромной степени способствовал утверждению подконтрольной и правдивой избирательной системы. Несмотря на отдельные нарушения процедурного характера, основополагающие принципы нового избирательного процесса, в целом, выдержали проверку.

Права наблюдателей присутствовать при подсчете голосов избирателей зафиксированы в Законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и максимально детализированы соответствующими инструкциями Центральной избирательной комиссии. Статья 14 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» гласит, что наблюдатели, направляемые «общественными или избирательными объединениями или кандидатами, а также иностранные наблюдатели ... имеют право присутствовать на избирательных участках в день выборов с начала работы участковой избирательной комиссии до подписания членами избирательной комиссии протокола об итогах голосования». Согласно статье 31 того же Закона, посвященной подсчету голосов избирателей, участковые избирательные комиссии обязаны объявлять итоги голосования всем членам комиссии, «наблюдателям от кандидатов или избирательных объединений, а также присутствующим иностранным наблюдателям». Весьма важный потенциал обеспечения гласности выборов посредством привлечения наблюдателей содержится в одном из последних положений 31 статьи, которая обязывает избирательные комиссии «предоставлять заверенные копии протокола об итогах голосования» членам избирательной комиссии и любому наблюдателю по его требованию.

В Законе «О выборах Президента Российской Федерации» зафиксированы в общих чертах права наблюдателей при подсчете голосов избирателей. Текст Закона «О выборах Президента Российской Федерации» в данном случае повторяет текст соответствующей статьи Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Он также разрешает наблюдателям присутствовать на избирательном участке с самого начала участковой избирательной комиссии и вплоть до подписания документа по итогам голосования. Однако статья 52 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» намного лапидарнее освещает права наблюдателей при получении доступа к итоговым документам по окончании подсчета голосов избирателей. Согласно положениями этой статьи Закона, подсчет голосов проводится без перерыва до получения итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели, в том числе и иностранные (международные) наблюдатели. Эта статья также гласит, что только третий экземпляр протокола предоставляется для ознакомления доверенным лицам кандидатов, наблюдателям, членам участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса, представителям средств массовой информации.

Предложения

12.28 Исключительно важным упущением и Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», и Закона «О выборах Президента Российской Федерации» является отсутствие положения, которое бы четко и ясно регламентировало право наблюдателей присутствовать при обобщении итогов голосования на уровне территориальных избирательных комиссий и комиссий субъектов Российской Федерации. Если наблюдателям не гарантировать право присутствовать при подведении итогов голосования на этих уровнях и получать соответствующим образом заверенные экземпляры протоколов и сводных таблиц, будет оставаться лазейка в заборе сплошного контроля, и гласность будет неполной. Необходимо подчеркнуть, что именно возможность сравнить протоколы участковых избирательных комиссий с данными, которые вводятся в компьютеры Государственной автоматизированной информационной системы, позволяет наблюдателям, доверенным лицам кандидатов и представителям избирательных объединений убедиться в правильности докладываемых результатов выборов.

12.29 Текст Закона «О выборах Президента Российской Федерации» расходится с текстом Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который гарантирует наблюдателям право получать заверенные экземпляры итоговых документов. Обеспечить эффективный контроль за подведением итогов голосования и их последующим обобщением можно, только имея на руках заверенные экземпляры протоколов об итогах голосования. Это еще один пример расхождения между двумя Законами, которое должно быть устранено по мере развития правовой реформы в России в пользу текста Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Распределение заверенных экземпляров протоколов

Возможность получить заверенные протоколы итоговых документов на всех уровнях является одним из важнейших достижений избирательного процесса в Российской Федерации. Эта возможность не только обеспечивает гласность, но и гарантирует правдивость отчетности по выборам. Это исключительно положительное и прогрессивное право по-настоящему стало частью избирательной практики при проведении президентских выборов 1996 года. Однако для того, чтобы этот важнейший компонент избирательной системы был реализован полностью, необходимо в ближайшие годы сосредоточить внимание на решение следующих двух вопросов:

1. доведение до всех членов избирательной комиссии, закрепленной в Законе, обязанности предоставлять заверенные экземпляры протоколов официальным наблюдателям и доверенным лицам по их просьбе, а не после получения соответствующей санкции от вышестоящей избирательной комиссии;

2. доведение до сознания членов избирательной комиссии официального характера вызываемых заверенных протоколов с итогами голосования и того значения, которое они могут иметь в качестве доказательств при рассмотрении соответствующих жалоб и заявлений в суде.

Несмотря на распоряжения Центральной избирательной комиссии, в которых детализируются и расширяются права наблюдателей по получению заверенных копий протоколов с итогами голосования на избирательных участках, а также соответствующих сводных таблиц на уровне территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, некоторые члены избирательных комиссий по-прежнему не уверенны, что они обязаны удовлетворять такие права. Хотя большинство избирательных комиссий и действовали в соответствии с предписанными правилами в этом отношении, последние выборы все же дали достаточное количество жалоб и заявлений по поводу нежелания членов избирательных комиссий выдавать заверенные экземпляры протоколов уполномоченным наблюдателям и доверенным лицам кандидатов. Важность этого обстоятельства особенно очевидна в свете жалобы, которая рассматривалась Верховным Судом Российской Федерации в связи с утверждениями, что в Татарстане были подделаны результаты выборов на уровне избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. В течение нескольких недель после выборов заявители все еще пытались добиться получения заверенных копий протоколов для надлежащего обоснования своих обвинений в суде. В Татарстане в получении заверенных копий протоколов с итогами голосования было отказано представителям избирательного объединения «Яблоко». Местные бюрократы, набравшись наглости, даже отказались сотрудничать с судебной инстанцией.

Это, разумеется, наиболее вопиющий случай, однако он никоим образом не умаляет разрушительного действия более мелких нарушений подобного рода, сообщения о которых поступают из самых разных регионов Российской Федерации. Подобно представителям избирательного блока Явлинского, наблюдатели от Коммунистической партии Российской Федерации также докладывали о трудностях, связанных с получением копий заверенных протоколов. Даже международные наблюдатели МФИС не были до конца уверены, что в одной из территориальных избирательных комиссий Ростовской области они получат копию протокола с итогами голосования. Когда эту копию все же выдали, она не была заверена ни подписями членов комиссии, ни печатью данной комиссии.

Важность данного инструмента гласности невозможно переоценить. В условиях, когда соответствующая правовая база обеспечена Законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и четкими распоряжениями и директивными указаниями Центральной избирательной комиссии, не должно быть никаких заминок или расхождений относительно удовлетворения прав уполномоченных наблюдателей и доверенных лиц на получение данного рода избирательных документов.

Предложения

12.30 Представляются особенно важными усилия вышестоящих инстанций по недопущению случаев саботирования любыми членами избирательных комиссий этого важнейшего способа обеспечения гласности избирательного процесса. В «Едином порядке учета итогов голосования и заполнения протоколов» Центральная избирательная комиссия делает ссылку на часть 13 статьи 40 Кодекса об административных нарушениях, где напоминает председателям избирательных комиссий о том, что невыполнение требования предоставить для ознакомления третий экземпляр протокола карается наложением штрафа в размере 20-50-кратной минимальной оплаты труда, установленной федеральным законодательством. Распоряжением Центральной избирательной комиссии эта штрафная санкция не отнесена к рядовым членам избирательных комиссий, которые отказываются предоставить по требованию наблюдателей и доверенных лиц заверенные копии протоколов. Вероятно, Центральная избирательная комиссия не пожелала расширять эту штрафную санкцию ввиду того, что Закон «О выборах Президента Российской Федерации» не требует однозначно от членов избирательных комиссий выдавать заверенные копии протокола в отличие от статьи 31 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Однако право ознакомления с протоколами гарантировано и может быть обеспечено только усилиями вышестоящих избирательных комиссий. Желательно, чтобы этот недостаток Закона «О выборах Президента Российской Федерации» был устранен, и все члены избирательной комиссии руководствовались четкими и ясными правилами в этом отношении.

12.31 Второй вопрос, требующий внимания, касается дальнейшего обучения членов избирательных комиссий с целью обеспечения единого понимания официального характера заверенных экземпляров протоколов. Члены избирательных комиссий всех уровней должны проникнуться осознанием важности и абсолютной точности данных, содержащихся в выдаваемых наблюдателям копиях протокола. По наблюдениям наблюдателей МФИС, доверенные лица кандидатов и наблюдатели от избирательных объединений зачастую от руки переписывали в свои блокноты данные из официальных протоколов. С учетом того, что не каждая избирательная комиссия имеет в своем распоряжении копировальную машину, этот способ, действительно, наиболее эффективен. Однако члены избирательных комиссий часто заверяли эти письменные копии своими подписями и печатями, не удосужившись предварительно проверить правильность скопированных наблюдателями данных об итогах голосования. Они, разумеется, исходили из того, что данные были переписаны без ошибок. Хотя, скорее всего, так оно и было, члены избирательной комиссии в данном случае рискуют тем, что продиктованные ими данные могут быть искажены.

12.32 Было бы также целесообразным, чтобы члены избирательных комиссий вели учет тех наблюдателей, которым выданы заверенные копии. Члены избирательных комиссий высказывали озабоченность по поводу того, что в случае, если контрольная группа территориальной комиссии обнаруживала ошибку в протоколе, которая в конечном итоге исправлялась участковой избирательной комиссией, то наблюдатели, которым были выданы ранее копии, не получали окончательные исправленные данные. Это совершенно справедливая обеспокоенность, которая указывает на необходимость сохранения документации, которая бы отражала все внесенные исправления, а также время внесения и лиц, их сделавших. Оригинал должен храниться как основа документа, а исправленная копия должна содержать пометку о том, что это новая версия.

12.33 Единый порядок требует, чтобы избирательные комиссии уведомляли членов избирательных комиссий с правом решающего голоса и наблюдателей, присутствующих при составлении протокола, о решении в отношении внесения изменений. При этом нет никакого указания на то, что такое уведомление являлось общепринятой практикой при проведении президентских выборов. Также следует отметить, что в данной директиве члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса не были указаны среди уведомляемых лиц. Закон должен обязать избирательные комиссии направлять сообщение почтой или другим образом информировать лиц, получивших заверенные копии протоколов о характере любого изменения. По требованию председатель должен предоставить заверенную копию исправленного протокола, которая должна содержать указание, что это исправленная копия.

12.34 Необходимо подчеркнуть законный статус заверенных копий протоколов, а также их значимость как документальных свидетельств при судебных разбирательствах в случае обжалования результатов выборов.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»