«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
14. Общие вопросы
Весь данный доклад изобилует рассуждениями по поводу различных вопросов, которые могут дать заинтересованным лицам серьезную пищу для размышления, особенно теперь, когда законодатели и члены избирательных комиссий различного уровня анализируют проведенные президентские выборы с тем, чтобы выявить сильные и слабые стороны избирательного процесса и творчески использовать достигнутые рубежи для дальнейшего совершенствования правовой базы избирательного процесса. Несмотря на имевшие место трудности, нарушения, сбои и противоречия, президентские выборы были проведены компетентно и эффективно, при соблюдении основных положений российского законодательства и процедур голосования. Избиратели получили исчерпывающие возможности воспользоваться своим избирательным правом в день выборов и выразить свою политическую волю при помощи бюллетеня. В целом, президентские выборы, как уже широко отмечалось, прошли успешно. Однако остаются вопросы, требующие углубленного изучения со стороны членов избирательных комиссий и законодателей, участвующих в работе по развитию еще не укоренившихся как следует политических и властных структур Российской Федерации.
Влияние местных администраций
Законную обеспокоенность вызывает то обстоятельство, что органы местного самоуправления продолжают несанкционированно и необоснованно вмешиваться в ход предвыборной борьбы и влиять на действия членов избирательных комиссий. Закон однозначно регламентирует степень участия местных администраций в предвыборной агитации.
- Статья 38 запрещает «федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам участвовать в предвыборных кампаниях или распространении предвыборных агитационных материалов при исполнении своих служебных обязанностей».
- Статья 45 ограничивает перечень источников финансирования предвыборных кампаний кандидатов. Исключены из списка источников финансирования кандидатов «органы местного самоуправления, государственные и муниципальные предприятия, ведомства и организации».
Несмотря на такие четко изложенные ограничения, как отмечалось в ряде жалоб и заявлений, местные администрации открыто или тайно нарушали избирательное законодательство, причем их действия не получали должного отпора со стороны избирательных комиссий и правоохранительных органов. По целому ряду примеров, изложенных в своих заявлениях и обращениях как кандидатами в Президенты, так и наблюдателями можно вполне подвергнуть сомнению, насколько серьезно местные должностные лица относятся к необходимости придерживаться требований избирательного законодательства. Вскрытые нарушения требуют внимания к этому вопросу с тем, чтобы своевременно отстоять возможность проведения свободных и честных выборов.
Ряд наблюдателей в своих отчетах о голосовании в день выборов отмечали, что представители местных администраций присутствовали во время голосования на нескольких избирательных участках и, по-видимому, вмешивались в работу членов участковых избирательных комиссий. Российские и международные наблюдатели неоднократно отмечали, что местные должностные лица, фактически, давали указания и распоряжения участковым избирательным комиссиям и контролировали ход голосования. Такие же наблюдения сообщили и участники выборов. В Челябинске, например, объединение «Яблоко» (избирательное объединение, поддерживавшее кандидатуру Григория Явлинского) направило официальный протест в Центральную избирательную комиссию против неприкрытого вмешательства местных властей в ход голосования на избирательных участках. Дело кончилось тем, что соответствующая избирательная комиссия субъекта Российской Федерации вынесла решение, признававшее действия указанных в протесте должностных лиц противозаконными. После такого решения местные должностные лица тогда заметно изменили свое поведение. Однако, согласно представителям избирательного объединения «Яблоко» те же должностные лица при повторном голосовании на президентских выборах вернулись к своей старой практике и опять начали контролировать действия участковых избирательных комиссий. Такого же рода жалобы поступали и от представителей Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ).
Вызывало беспокойство и то, что наблюдателей от Ельцина, как кандидата, по сути представляли местные власти. Учитывая то обстоятельство, что таких наблюдателей было большинство, возникает вопрос: были ли это добровольцы или лица, получившие официальные указания выполнить такого рода поручение? В отличие от представителей главного претендента наблюдатели от других кандидатов в Президенты были более сосредоточены в своей работе на проведении активной предвыборной кампании. Представляется целесообразным обсудить вопрос о недопущении местных администраций и их должностных лиц к участию в избирательных кампаниях в качестве членов участковых избирательных комиссий с правом совещательного голоса и наблюдателей. Дальнейшее участие должностных лиц местных администраций в выборных кампаниях в этом качестве только разовьет нынешние опасения относительно укоренившегося незаконного вмешательства местных властей в проведение выборов. Статья 38 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» вообще запрещает каким-либо должностным лицам участвовать в предвыборной агитации в официальном качестве. Некоторые могут возразить, что привлечение должностного лица в качестве члена участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса от политической партии или наблюдателя от конкретного кандидата никак не может быть нарушением избирательного законодательства. Запрет на участие должностных лиц местных администраций в выборах для выполнения таких задач мыслится абсолютно необходимым для того, чтобы предотвратить конфликт интересов, который может возникнуть из-за их вмешательства в ход проведения выборов.
Опасение было высказано представителями КПРФ в Ростове относительно того, что местные власти сформировали теневую организацию для участия в выборах на территории области, которая к тому же была зарегистрирована Министерством юстиции Российской Федерации. Некая группа под названием «Дом для народа» направила в областную администрацию письмо с просьбой оказать финансовую поддержку для проведения благотворительных мероприятий в регионе, организации и осуществлении некоторых молодежных программ и проектов, оказания консультационных и информационных услуг населению, а также приобретения «печатных и рекламных материалов для проведения выборов в органы государственной власти». В этом письме ничего не сказано о выборах Президента Российской Федерации. Сумма, которая запрашивалась в письме, составляла 5 миллионов рублей. В письме был указан номер банковского счета, на который предлагалось переводить деньги. Разумеется, этот счет не имел никакого отношения к избирательному фонду действующего Президента, однако обращал на себя внимание тот факт, что письмо было подписано заместителем мэра города Ростова. По утверждению наблюдателей, письмо было разослано директорам государственных предприятий, коммунальных организаций, трудовым коллективам и организациям сельских тружеников. Было высказано опасение, что эта группа, фактически, может быть отделением предвыборного аппарата действующего Президента Ельцина, а также что средства, переводившиеся на указанный в письме банковский счет, могли быть использованы для проведения предвыборной кампании Ельцина в обход положения, содержащегося в статье 45, которая запрещает принимать вклады «от органов местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятий, ведомств и организаций».
Во время их пребывания в Ростове, в руки международных наблюдателей также попал экземпляр инструкции, содержавшей рекомендации и порядок подготовки информационных и агитационных материалов перед повторным голосованием с целью увеличить явку избирателей и способствовать победе Ельцина. Этот инструктивный документ был создан областным штабом по поддержке Ельцина. Уже титульный лист документа говорил о том, что содержащиеся в нем указания адресованы не только сотрудникам «Областного предвыборного штаба Ельцина», но и местным администрациям. Среди конкретных деталей данной инструкции можно выделить критические замечания относительно того, что некоторые действия и мероприятия предвыборной кампании Президента «недостаточно эффективны и напористы для обеспечения успеха при повторном голосовании». Мероприятия, рекомендованные инструкцией, включали «организацию антикоммунистических митингов, публикацию разгромных критических материалов против Зюганова и коммунистов, а также распространение анонимной критики». Не говоря уже о том, что такого рода указания были направлены должностным лицам местных администраций, которые по закону не имеют права участвовать в предвыборной агитации в своем официальном качестве, распространение анонимных агитационных материалов также противозаконно. Сейчас нет возможности проверить, в какой мере эта инструкция повлияла на решения и действия местных администраций и их должностных лиц, однако возникает законный вопрос: достаточно ли четко и жестко разграничены избирательные и административные функции должностных лиц? По крайней мере, местные администрации должны были отреагировать соответствующим образом и напомнить руководству этой областной организации, что статья 38 запрещает органам местного самоуправления участвовать в предвыборной агитации и распространять агитационные материалы. И, разумеется, заслуживает самого пристального рассмотрения вопрос об уместности и законности распространения инструкций, которые призывают к незаконным действиям в рамках предвыборной борьбы независимо от того, были или не были такие действия фактически предприняты.
Нечеткое разграничение функций должностных лиц и депутатов при выполнении ими своих обязанностей в качестве участников избирательных организаций не касается, разумеется, только одной стороны. Руководитель предвыборной кампании КПРФ в Ростовской области, депутат Государственной Думы признался, что использовал свои депутатские блокноты и бланки для предвыборной корреспонденции. Согласно одной жалобе, зарегистрированной в Москве, Зюганов также пользовался депутатскими бланками и услугами технических сотрудников Государственной Думы для рассылки писем местным должностным лицам, чтобы сказать, что те сохранят свои должности в случае его избрания. В другом случае, как стало известно международным наблюдателям, Валентин А. Колесников, руководитель избирательной кампании Ельцина по Ростовской области оставил свою должность заместителя начальника областного управления налоговой инспекции при областной администрации, чтобы целиком посвятить себя предвыборной работе.
В одном довольно серьезном случае глава местной администрации одного из районов Ростовской области в своих откровениях признался в том, что лично предпринимал усилия к тому, чтобы местные избиратели проголосовали за Ельцина во втором раунде. Он рассказал международным наблюдателям о проельцинской предвыборной стратегии, разработанной и реализованной местной администрацией и получившей финансовую поддержку за счет бюджетных средств. Эта стратегия предполагала изготовление проельцинских агитационных материалов, наем людей для распространения этих материалов и оплату их услуг. Международные наблюдатели выяснили, что администрация района не расходовала районных средств для изготовления и распространения агитационных предвыборных материалов в поддержку Зюганова. Данный руководитель, назначенный, кстати, вышестоящей инстанцией, также признал, что местная администрация прибегала и к другим мерам для того, чтобы побудить избирателей проголосовать за Ельцина. Он также сказал, что заверил вышестоящие органы в том, что они в районе «сделают все, чтобы не подвести Президента». Отвечая на упрек в том, что такого рода деятельность никак не совместима с положениями действующих законов, запрещающих должностным лицам участвовать в предвыборной агитации в официальном качестве, он с легкостью пытался оправдать позицию, занятую местной администрацией на президентских выборах. Он упомянул, что Ельцин посетил их район и что, как международные наблюдатели, возможно, уже поняли, население района незадолго до выборов получило часть обещанных Президентом 11 миллиардов рублей, направленных в область для того, чтобы мобилизовать усилия местной администрации по перевыборам Президента.
Закон не разрешает органам государственной власти, государственным и муниципальным предприятиям, ведомствам и организациям делать финансовые вклады в предвыборные фонды кандидатов. Желательно, чтобы законы, ограничивающие участие местных администраций в предвыборной борьбе, были усилены с тем, чтобы однозначно запретить местным властям использовать бюджетные средства или средства упомянутых организаций для оказания финансовой поддержки участникам предвыборной борьбы или какому-либо одному кандидату. Закон должен налагать запретительные ограничения как на исполнительные, так и на законодательные органы власти и соответствующих должностных лиц. Закон также должен предполагать ответственность указанных должностных лиц за допущенные правонарушения.
В ходе обсуждения этих вопросов с членами Центральной избирательной комиссии было достигнуто общее согласие, что такого рода нарушения действующего законодательства представляют собой серьезную угрозу возможности проведения свободных и честных выборов. Было также подтверждено, что эти нарушения являются горьким наследием советской системы, когда местным властям поручалось обеспечить результаты выборов. Необходимо, однако, сказать, что такого рода признания свидетельствуют о наличии серьезных проблем, с которыми придется бороться местным властям при рассмотрении жалоб и заявлений граждан, поскольку зачастую жалобщики и заявители не предъявляют достаточных свидетельских показаний в указанные сроки. Некоторые могут сказать, что действующее законодательство недостаточно сурово, чтобы обеспечивать эффективную борьбу с правонарушениями, описанными выше. Международные наблюдатели уже высказывали рекомендации усилить отдельные статьи законов о выборах и конкретно обозначить санкции, налагаемые на должностных лиц в порядке наказания за их противозаконное участие в предвыборной кампании. Однако принятию более жестких мер по выборному законодательству препятствует, очевидно, часть членов Государственной Думы Российской Федерации, которая опасается, что ужесточение выборных законов может негативно отразиться на их возможностях в качестве депутатов проводить предвыборную кампанию за или против того или иного кандидата или того или иного избирательного объединения.
Ясно то, что этот вопрос должен быть рассмотрен еще раз. Если жалобы и заявления по поводу нарушений такого рода не будут надлежащим образом расследованы, если не будут приняты эффективные меры по осуждению и исправлению практики вмешательства должностных лиц в предвыборную борьбу, то эффективность содержащихся в законе ограничений будет серьезным образом уменьшена, а проведение честных и справедливых выборов, как и доверие общества ко всей избирательной системе в государстве будет существенно подорвано.
Одновременное проведение федеральных и местных выборов
16 июня 1996 года в ряде субъектов Российской Федерации, одновременно с президентскими, были проведены и местные выборы. В некоторых субъектах Федерации в ходе местных выборов выбирались мэры городов, а также депутаты городских и районных советов. Начиная с лета 1995 года, местным представительным органам было дано право самим издавать законы по проведению выборов субъектов Российской Федерации и лишь в конце 1995 года вышел президентский указ, прекращающий практику назначения губернаторов и объявляющий должность губернатора выборной.
Хотя по закону Центральная избирательная комиссия обязана контролировать деятельность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, остается неясным, в чем конкретно состоит роль избирательных комиссий субъектов Российской Федерации при проведении местных выборов. В равной мере заслуживает внимания и то обстоятельство, что полномочия избирательных комиссий не были достаточно разграничены при одновременном проведении выборов, как федеральных, так и местных, на одних и тех же избирательных участках. При проведении президентских выборов, одновременно с местными, внимание Центральной избирательной комиссии, разумеется, было сосредоточено на вопросах проведения президентских выборов. Возникает вопрос: оставалось ли у Центральной избирательной комиссии время для того, чтобы рассматривать проблемы, возникавшие именно из-за проведения выборов различного уровня в один и тот же день?
При проведении выборов мэра города Москвы, проходивших, как известно, вместе с президентскими, пришлось обращать внимание на ряд деталей, которые не имели принципиального значения на президентских выборах. В частности, в действие были введены специальные процедуры для того, чтобы отделить избирателей, которые имеют право голосовать за Президента, но не имеют права голосовать за мэра города Москвы. В соответствии с положениями местного закона о выборах, а также Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», досрочное голосование в течение 15 дней до дня выборов было разрешено без предъявления открепительного удостоверения, обязательного при голосовании на президентских выборах. Московские избирательные комиссии успешно справились с этими расхождениями в правилах голосования, хотя остается неясным, в какой мере члены федеральных и низовых избирательных комиссий согласовывали свои усилия для того, чтобы успешно разрешать вопросы, возникавшие в ходе выборов. Тот факт, что различного уровня выборы предполагали различные услуги для избирателей безусловно вносил разлад и причинял ряд неудобств для избирателей, решивших воспользоваться своим избирательным правом в условиях, когда действуют несогласованные правила голосования.
По всей вероятности, теперь, когда местные представительные органы получили право сами издавать законы о выборах, эти проблемы лишь усугубятся. Известно, что Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» определяет общие принципы, которым должны удовлетворять местные законы о выборах. Однако даже в рамках заданных ограничений остаются огромные возможности для применения самых разнообразных подходов и решений при разработке конкретных положений местного избирательного законодательства. Центральная избирательная комиссия уже столкнулась с необходимостью четко определить свою роль в деле разработки и применения местных законов о выборах. К примеру. Центральная избирательная комиссия сейчас привлекается для того, чтобы оценивать местные законы о выборах. В рамках этой работы она, по существу, ограничивает свою роль рекомендациями в плане соответствия местных законов требованиям Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Не существует пока никакой правовой основы, которая бы регулировала отношения Центральной избирательной комиссии с местными избирательными органами на постоянной основе. Необходимо четко ограничить полномочия центрального и местных избирательных органов в концепции их взаимоотношений для того, чтобы успешно решать те задачи, которые возникают при одновременном проведении федеральных и местных выборов.
Эти вопросы необходимо рассмотреть и найти по ним решение в официальном порядке для того, чтобы в дальнейшем избежать ненужных проблем юридического характера. В частности, необходимо определить функции Центральной избирательной комиссии по оказанию административно-технической помощи или контроля за деятельностью избирательных комиссий субъектов Российской Федерации с тем, чтобы определить, какая инстанция имеет приоритет в случае расхождения между положениями федеральных законов и местных законов о выборах. В основе этого вопроса лежит то обстоятельство, что одновременно с федеральными выборами всегда могут проводиться в любом количестве местные выборы, причем все они будут проводиться по своим законам.
В настоящее время избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, которые проводят одновременно и федеральные, и местные выборы, кажется, еще не получили ориентировки относительно тех положений местного избирательного законодательства, которые противоречат нормам, содержащимся в соответствующих федеральных законах о выборах. Противоречия как технического, так и содержательного характера в избирательном законодательстве могут привести к административному разладу и снижению эффективности и контроля за ходом голосования в день выборов. Ниже приведены некоторые вопросы процедурного характера, которые могут возникнуть при начале проведения выборов различного уровня по разным законам.
- Содержат ли законы единые нормы формирования участковых избирательных комиссий?
- Будут ли выборы проходить по единому списку избирателей или по разным спискам?
- Могут ли возникнуть ситуации, при которых один и тот же избиратель может принять участие в одних выборах, но не может участвовать в других выборах, проходящих на том же избирательном участке в тот же день?
- Отличаются ли временные ограничения для одних и тех же действий, зафиксированные в федеральных и местных законах?
- Содержат ли местные и федеральные законы о выборах одни и те же положения относительно услуг, оказываемых избирателям при голосовании, например, голосование на дому или досрочное голосование?
- Разрешают ли местные законы о выборах присутствовать наблюдателям на избирательных участках в день выборов? При подсчете голосов? При подведении итогов голосования? В случае присутствия различных наблюдателей каким категориям наблюдателей будет разрешено присутствовать на каких этапах голосования и подведения итогов, а каким наблюдателям будет предложено покинуть помещение для голосования?
- При наличии жалоб по вопросу об имевших место правонарушениях на избирательном участке какой избирательной комиссии (местной или федеральной) поручается рассмотрение жалобы, участие в рассмотрении таковой, принятие мер по наведению порядка?
Предложения
15.1 Безусловно, предстоит рассмотреть немало вопросов. Некоторые, например, предлагают внести в законодательство поправку о проведении местных и федеральных выборов в разные сроки. Эта норма действительно принята рядом демократических стран. Аргументы в пользу совмещения местных и федеральных выборов сводятся к экономии средств и возможности обеспечить максимальную явку избирателей, которые, скорее всего, проявят меньший интерес к выборам, если они будут проводиться часто или с короткими промежутками.
15.2 Разумной альтернативной запрещению проведения федеральных и местных выборов в один день был бы закон, в соответствии с которым положения федерального законодательства брали бы верх над местными законами в случае проведения федеральных и местных выборов в один и тот же день. Если это необходимо, могли бы быть предусмотрены соответствующие исключения. Местные же представительные органы могли бы узаконить положение по неприменению определенных норм местного законодательства в пользу федеральных законов с целью более упорядоченного проведения местных и федеральных выборов в один и тот же день.
15.3 Если существующие ныне законы и дальше будут оставаться такими же гибкими, есть несколько моментов, которые надо обязательно рассмотреть с тем, чтобы максимально уменьшить риск возникновения юридических противоречий. В законодательном порядке должны быть решены следующие принципиальные вопросы.
- Каким образом Центральная избирательная комиссия будет уведомляться о намерении провести местные выборы одновременно с федеральными? Центральная.........
Вы должны рассматривать вопрос о выпуске пресс релиза или о проведении пресс конференции только тогда, когда у Вас есть действительно «Интересная История» и новости, которые стоит обсудить. Если Вы пытаетесь делать это слишком часто или при наличии незначительных новостей, то журналисты, которых Вы привлекаете для работы с Вами, могут потерять к Вам интерес и перестать присутствовать на Ваших мероприятиях, что не даст Вам возможности выполнить поставленную задачу.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
