Библиотека > Комментарии

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

7. Предвыборная агитация и средства массовой информации

Вне всякого сомнения период предвыборной борьбы является одним из самых важных этапов избирательного процесса. Об уровне свободы и справедливости выборов часто судят по тому, насколько успешно или слабо работает избирательная система по обеспечению соблюдения основных принципов, к которым относятся:

- обеспечение соперничающим кандидатам и политическим партиям равных возможностей по информированию граждан о своих программах;
- разработка четких, разумных и выполнимых правил;
- последовательное и непредвзятое выполнение своих обязанностей должностными лицами, членами избирательной комиссии, а также соответствующими судебными и правоохранительными органами;
- создание условий для профессиональной и ответственной работы средств массовой информации.

Анализ Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», а также Закона «О выборах Президента Российской Федерации» позволяет с уверенностью заключить, что законодатели стремились заложить всеобъемлющие основы для обеспечения рационального и справедливого избирательного процесса. Однако, несмотря на здравые и полноценные намерения, заложенный правовой фундамент, как таковой, никак нельзя назвать предельно достаточным для достижения желаемых целей в демократической среде, которая пока еще находится в юном возрасте. Безусловно, предвыборный период в России на данном этапе связан со значительными завоеваниями в области реализации тех возможностей, которыми могут беспрепятственно воспользоваться кандидаты, представляющие самые разные политические взгляды, а также получившие большую независимость средства массовой информации. Однако очевидно и то, что пережитки советской эпохи все еще заявляют о себе, также как и то, что недавно получившие независимость средства массовой информации дают огромное количество примеров незрелого понимания своей роли в постсоветской России, а кандидаты и выставившие их партии и объединения открыто совершают сделки для того, чтобы обойти непоследовательные, а зачастую и противоречивые положения избирательного законодательства. Это все не простые вопросы, и они, по-видимому, отражают трудный и болезненный период становления демократического общества в целом. Несмотря на трудности, противоречия и несправедливости, имевшие место в ходе последних выборов в России, прошедшая предвыборная борьба явилась значительным шагом на пути, ведущем к созданию здоровой атмосферы политического противоборства и наполненных содержанием выборов.

Избирательное законодательство о предвыборной агитации

Согласно этим основным принципам, граждане и избирательные объединения имеют право агитировать за или против любого кандидата или избирательного объединения, используя при этом любые разрешенные законом средства. Более того, статья 23 этого же Закона гласит, что «государство обеспечивает гражданам и избирательным объединениям право свободного проведения предвыборной агитации...», а также гарантирует кандидатам и избирательным объединениям равноправный доступ к средствам массовой информации. Статья 2 предоставляет избирательным блокам такие же права, как и избирательным объединениям. Статья 24 обязывает средства массовой информации, одним из учредителей (соучредителей) которых являются государственные или муниципальные органы, предприятия, учреждения, организации, либо которые финансируются полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджета местных органов самоуправления, предоставлять равные возможности кандидатам и избирательным объединениям «различных политических взглядов».

Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не содержит конкретного описания прав инициативных групп избирателей, оговаривая только то, что они имеют право «доступа к средствам массовой информации на равных основаниях». Права этих групп, возможно, более подробно расписаны в других федеральных законах. Статья 24 также гласит, что кандидаты «или» избирательные объединения имеют право на равных основаниях получить бесплатное эфирное время на каналах государственных и муниципальных теле- и радиокомпаний, «действующих в пределах территорий соответствующих избирательных округов». Таким же образом кандидатам «или» избирательным объединениям гарантируется право на получение дополнительного платного эфирного времени на равных условиях. Закон не дает никаких указаний относительно того, каким образом, почему и при каких обстоятельствах принимается решение о том, какому именно объединению полагается бесплатное эфирное время.

В 23 статье Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» содержится запрет на проведение предвыборной агитации членам избирательных комиссий, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также должностными лицами. Исключение сделано лишь для кандидатов, выдвинутых из среды местных должностных лиц, которым гарантировано право проводить предвыборную агитацию наравне с другими кандидатами. Эта статья также ограничивает возможности для злоупотребления должностным положением со стороны кандидатов или их доверенных лиц, которые принадлежат к числу журналистов, руководящих лиц или творческих работников государственных теле- и радиокомпаний. В соответствии с требованиями Закона, они не имеют права участвовать в предвыборных агитационных передачах.

Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» также определяет основные правила и ограничения при использовании средств массовой информации в предвыборный период. Например, статья 24 требует, чтобы печатные агитационные материалы имели указания на организаций и авторов, подготовивших данный материал к публикации. Закон гласит, что официальный период предвыборной агитации продолжается со дня регистрации кандидата и прекращается за один день до дня выборов. Помимо этого, Закон запрещает опубликование результатов опросов общественного мнения и относящихся к выборам прогнозов в течение 3 дней до дня выборов, включая день выборов.

В статье 25 перечисляются «недопустимые» действия и злоупотребления, которые являются достаточным основанием для того, чтобы отменить решение о регистрации кандидата. Запрещается агитация и пропаганда социального, расового, национального и религиозного превосходства, выпуск и распространение сообщений и материалов, призывающих к свержению власти, насильственному изменению основ конституционного строя и государственной целостности и побуждающих к войне. Это положение, по сути, воспроизводит текст статьи 29 Конституции Российской Федерации, которая гарантирует право на свободу мысли и слова. Однако здесь уместно упомянуть, что конституционные положения, помимо вышеуказанных ограничений, запрещают агитацию и пропаганду языкового превосходства, что ненашло своего отражения в Законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

В соответствиями с положениями Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», на избирательных комиссиях лежит первоочередная ответственность в деле определения кто, где и когда допустил нарушение тех или иных требований федерального законодательства. Согласно статье 25, избирательные комиссии «контролируют соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации».

Положения о предвыборной агитации в Законе «О выборах Президента Российской Федерации «

В то время, как Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» задает общую направленность обеспечения равных возможностей для проведения предвыборной агитации, Закон «О выборах Президента Российской Федерации» дает конкретные предписания относительно того, каким образом эти возможности могут быть реализованы. Закон развивает основополагающие принципы по нескольким направлениям.

Статья 38 развивает и уточняет список лиц и органов, которым запрещено участвовать в предвыборной агитации или распространении агитационных материалов. Если Закон «Об основных гарантиях прав граждан Российской Федерации» запрещает проводить предвыборную агитацию и распространять любые агитационные предвыборные материалы членам избирательных комиссий, органам государственной власти, органам местного самоуправления и должностным лицам, то Закон «О выборах Президента Российской Федерации» расширяет этот список, включая в него воинские части, военные учреждения и организации, а также благотворительные организации и религиозные объединения.

Закон вносит уточнения относительно продолжительности и сроков предвыборной агитации, определяя, что она начинается со дня регистрации кандидата и заканчивается в 0:00 часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню выборов.

Статья 38 также накладывает дополнительные ограничения на содержание агитационных предвыборных действий. В частности, Закон запрещает проведение предвыборной агитации, сопровождаемой предоставлением избирателям бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг, а также выплатой денежных средств. Статья 39 гласит, что кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, инициативные группы избирателей и их уполномоченные представители не вправе вручать избирателям денежные средства, подарки и иные материальные ценности, проводить льготные распродажи товаров, бесплатно распространять любые товары. Данное положение также налагает запрет на воздействие на избирателей при проведении предвыборной агитации обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг и иных материальных благ. Эти ограничения не распространяются на печатные материалы, а также значки, специально изготовленные для избирательной кампании, выплаты за выполнение предвыборной агитационной работы, такой как дежурство на избирательных участках, сбор подписей и тому подобное.

Закон «О выборах Президента Российской Федерации» компенсирует упущения Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» в отношении инициативных групп избирателей и включает эти группы в число кандидатов и избирательных объединений, имеющих право использовать государственные и муниципальные теле- и радиокомпании. В статье 40 перечислены параметры получения доступа к электронным средствам массовой информации. Данная статья делает попытку уточнить условия получения кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками и инициативными группами избирателей бесплатного и платного времени на каналах государственных и муниципальных теле- и радиокомпаний. Согласно положениям этой статьи, только кандидатам на должность Президента Российской Федерации на равных основаниях предоставляется эфирное время на каналах теле- и радиокомпаний, которое финансируется за счет средств соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации). Избирательным объединениям, избирательным блокам и инициативным группам избирателей право использовать государственные и муниципальные теле- и радиокомпании, очевидно, предоставляется на платной основе.

Закон также налагает определенные ограничения на порядок предвыборной агитации на радио и телевидении. Например, статья 40 гласит, что предвыборная агитация на радио и телевидении осуществляется в виде публичных предвыборных дебатов, круглых столов, пресс-конференций, интервью, выступлений, политической рекламы и «иных, не запрещенных законом формах». Помимо этого. Закон запрещает прерывать теле- и радиопрограмму, содержащую предвыборную агитацию рекламой товаров, работ и услуг. В информационной сфере и радиопрограммах сообщения о предвыборной агитации кандидатами и другими участниками выборов должны даваться исключительно отдельным блоком, без комментариев. Закон предписывает давать эти материал, как правило, в начале информационных теле- и радиопрограмм. Данный Закон также требует теле- и радиопрограммы, содержащие предвыборную агитацию, выпускать в эфир с параллельной видео- и аудиозаписью, которая должна храниться в течение 6 месяцев со дня выхода указанных программ в эфир.

Статья 41 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» предписывает основные нормы регулирования предвыборной агитации в периодических печатных изданиях. Закон гласит, что периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются государственные или муниципальные органы, предприятия, учреждения, организации, либо которые финансируются полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации), и которое предоставило кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, инициативной группе избирателей место на полосе, не вправе отказать другим кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам избирателей в месте на полосе на тех же условиях, и обязано это сделать в ближайших номерах. С другой стороны, периодические печатные издания, учрежденные органами законодательной (представительной), исполнительной, судебной власти исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов не вправе публиковать агитационные предвыборные материалы кандидатов на должность Президента Российской Федерации, избирательных объединений, избирательных блоков и инициативных групп избирателей. Помимо этого, периодические печатные издания, учрежденные кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативными группами избирателей, а также входящими в избирательные объединения общественными объединениями, не обязаны публиковать агитационные предвыборные материалы своих оппонентов.

Статьи 40 и 41 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» требуют от Центральной избирательной комиссии установить порядок публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях, а также порядок предоставления эфирного времени кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам и инициативным группам избирателей. В частности, Центральная избирательная комиссия обязана издать инструкцию о порядке предоставления эфирного времени при обязательном рассмотрении предложений кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и инициативных групп избирателей. И в том, и в другом случае Центральная избирательная комиссия должна согласовывать свои действия с «государственными органами, обеспечивающими соблюдение конституционных прав и свобод в области массовой информации».

Закон «О выборах Президента Российской Федерации» также обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывать помощь кандидатам и организациям, их выдвинувшим в подготовке и проведении предвыборных собраний и встреч с избирателями. Согласно положению статьи 42, заявление о выделении помещений для таких собраний и встреч рассматривается соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления в 5-дневный срок со дня их подачи и удовлетворяются в порядке, установленном территориальной избирательной комиссией. По требованию избирательных комиссий помещения, пригодные для проведения массовых мероприятий и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственности государственных предприятий, учреждений и организаций, безвозмездно предоставляются в пользование на установленное избирательной комиссией время для встреч кандидатов и их доверенных лиц с избирателями. При этом избирательные комиссии обязаны обеспечивать равные возможности для всех кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и инициативных групп избирателей.

Закон «О выборах Президента Российской Федерации» также развивает нормы, которые лишь в общих чертах обозначены в Законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и касаются распространения агитационных печатных материалов. Например, статья 43 требует, чтобы местная администрация не позднее чем за 25 дней до дня выборов выделила специальные места для вывешивания или расклейки агитационных печатных материалов. Такие места должны быть удобны для посещения избирателями, и их должно быть не менее одного в пределах территории каждого избирательного участка. Кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам и инициативным группам избирателей должны быть выделены равные площади для вывешивания и расклейки агитационных печатных материалов. Закон уточняет, что агитационные печатные материалы могут быть вывешены в любом помещении, на любом здании, сооружении и ином объекте с согласия собственника или владельца указанных объектов. Однако запрещается вывешивать агитационные печатные материалы на памятниках, обелисках, на зданиях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещении избирательной комиссии и в помещении для голосования.

В то время, как текст Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» лишь констатирует, что избирательные комиссии «контролируют соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации», статья 39 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» подчеркивает, что избирательные комиссии контролируют соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации, а также принимает меры по пресечению противоправной агитационной деятельности. Поставленная в известность о противоправных выступлениях или о распространении противоправных агитационных материалов, избирательная комиссия обращается в соответствующие органы с представлениями о пресечении противоправной агитационной деятельности. В частности, Центральная избирательная комиссия вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации с предложением об отмене решения о регистрации кандидата. В соответствии с данным Законом, Верховный Суд обязан рассмотреть представление Центральной избирательной комиссии в 3-дневный срок, а поданное за 3 дня до выборов - немедленно. Статья 43 налагает запрет на распространение анонимных агитационных печатных материалов и обязывает избирательные комиссии, поставленные в известность о распространении анонимных либо подложных агитационных печатных материалов, принимать меры по пресечению этой деятельности. Согласно данной статье, избирательные комиссии в этом случае вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности.

Предложения

В то время, как дух и размах Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и Закона «О выборах Президента Российской Федерации» создают основу для проведения свободной и честной предвыборной борьбы, члены избирательных комиссий и кандидаты в равной мере сталкиваются с целым рядом недостатков чисто технического характера, которые необходимо безотлагательно проанализировать. Ниже приведено несколько примеров таких упущений и недоработок, которые и дальше могут порождать проблемы и конфликты, если их не устранить.

8.1 Различные законы о выборах оперируют рядом терминов, которые до сих пор не получили четких определений. В идеальном варианте язык законов должен быть однозначным и по возможности исключать субъективные толкования и тем более выборочное применение. В отдельных случаях нечетко согласованный или двусмысленный термин уже может вызвать разные толкования закона и даже нанести ущерб избирательной системе. Несколько примеров будет вполне достаточно для того, чтобы проиллюстрировать проблемы, порождаемые терминами, не имеющими ясных и четких дефиниций. Желательно, чтобы законодатели обратили внимание на эти термины, и внесли ясность относительно их значения в контексте выборов, и обеспечили их единое понимание во всем избирательном законодательстве.

Равные условия: Полномочия, которыми статья 15 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» наделяет Центральную избирательную комиссию, в частности, предполагают обеспечение соблюдения «равных правовых условий» предвыборной деятельности для всех кандидатов. Возникает вопрос: что конкретно означает эта формулировка? То, как сформулировано данное положение, может самым серьезным образом воздействовать на методику написания соответствующих инструкций и порядок принятия решений относительно роли участников выборов и средств массовой информации при реализации данных инструкций. Имеет ли Закон ввиду «абсолютно равные условия», или же речь просто идет о «создании равных возможностей» для кандидатов? Когда речь идет об использовании государственных теле- и радиокомпаний, означает ли это положение абсолютно одинаковое для всех эфирное время, или же доступ к эфиру на равных условиях? Если предположить последний вариант, то будет ясно, что все кандидаты получат одинаковое количество минут на радио и телевидении и одинаковую площадь на страницах периодических печатных изданий, однако этот вариант будет вызывать опасения относительно того, все ли кандидаты получат доступ к средствам массовой информации действительно на равных условиях. Если бесплатное время для проведения предвыборной агитации давать одному кандидату, его надо давать и всем кандидатам. Условия и цены, примененные к одному кандидату, должны быть такими же и для других кандидатов, даже если одни кандидаты или выдвинувшие их организации фактически используют больше или меньше времени на радио и телевидении или места на страницах периодических печатных изданий, чем другие кандидаты.

Государственные теле- и радиокомпании: Согласно Закону «О выборах Президента Российской Федерации», кандидаты вправе получать бесплатное эфирное время на государственном радио и телевидении. С учетом количества кандидатов вопрос выделения равных отрезков эфирного времени не так уж и труден. Проблема заключается в том, как понимать термин «государственные средства массовой информации». Следует подчеркнуть еще раз, что содержание термина или понятия определяет содержание соответствующих инструкций и распоряжений. Понятие «государственные средства массовой информации» включает только общенациональные государственные средства массовой информации или средства массовой информации, финансируемые за счет средств бюджетов государственных органов? Включает ли этот термин только средства массовой информации, финансируемые полностью государством, или также средства массовой информации, финансируемые государством частично? Каков должен быть процент государственного финансирования в таком случае? Должен ли он быть на уровне 51% и более? Относится ли этот термин к средствам массовой информации, работающим на условиях контракта с каким-либо государственным органом, но фактически не имеющего никакого финансирования от этого государственного органа? В различных законах и распоряжениях термин «государственные теле- и радиокомпании» трактуется немножко по-разному в зависимости от контекста.

Согласно статье 40 Закона «О выборах Президента Российской Федерации», Центральной избирательной комиссии поручается издать инструкцию по предоставлению эфирного времени кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам и инициативным группам избирателей «на каналах государственных теле- и радиокомпаний». В своем Постановлении «О порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных теле- и радиокомпаний» Центральная избирательная комиссия предприняла гигантские усилия с целью заполнить те пробелы, которые были оставлены избирательным законодательством. Центральная избирательная комиссия внесла свои уточнения в вопрос о содержании термина «государственные средства массовой информации», однако, в то время как статья 40 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» говорит о каналах государственных теле- и радиокомпаний, которые финансируются за счет средств соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации), в инструкции Центральной избирательной комиссии сказано о теле- и радиокомпаниях, «учредителем (соучредителем) которых является государственный орган». Если имеется в виду какое-то разграничение между понятиями «учредитель» и «фактическое финансовое обеспечение», то оно в данном случае весьма слабо выражено. Было бы желательно, чтобы в едином контексте использовалась одинаковая терминология для избежания путаницы и противоречий.

Период предвыборной агитации: Хотя в законах ясно сказано, когда агитационный период официально заканчивается для всех кандидатов, официальное начало предвыборного периода у каждого кандидата свое. Согласно закону период предвыборной агитации для кандидата начинается со дня его регистрации. Законы никоим образом не оговаривают действия кандидата в предрегистрационный период, который проходят все кандидаты. Как показал опыт проведения президентских выборов, средства массовой информации освещали действия потенциальных кандидатов задолго до их регистрации. Безусловно, кампания по выдвижению кандидатов и процесс сбора подписей явились для многих хорошей основой для получения широкого освещения их деятельности в средствах массовой информации. Используя новостные программы и интервью, видные деятели из числа потенциальных кандидатов открыто обсуждали перспективы своей предстоящей регистрации в качестве официальных кандидатов на должность Президента, свои предвыборные платформы, а также политические разногласия со своими противниками, которые также имели все шансы быть зарегистрированными. Безусловно, у самых заметных политических фигур, включая Ельцина, не было сомнений, что их зарегистрируют в качестве кандидатов. И в этих условиях средства массовой информации даже не сделали никакой видимости для того, чтобы воздержаться освещать таких политических деятелей, как перспективных кандидатов до тех пор, пока они не будут зарегистрированы. В самом начале предвыборной борьбы, когда Зюганов был первым и единственным зарегистрированным кандидатом, предвыборное соперничество между ним и действующим президентом Ельциным уже получало широкое освещение в средствах массовой информации. В избирательные комиссии поступали вопросы и заявления с обвинением властей в преждевременной, незаконной предвыборной агитации. Не имея настоящей правовой базы для разрешения таких вопросов, членам избирательных комиссий, как правило, не хватало аргументации для адекватного ответа.

Представляется целесообразным рассмотреть альтернативные подходы для определения периода предвыборной агитации в законе. Возможно, день регистрации и следует считать днем, начиная с которого кандидаты имеют право получать и использовать бюджетные средства, выделенные на проведение предвыборной кампании, а также пользоваться бесплатным и платным эфирным временем на каналах государственных теле- и радиокомпаний. Было бы неплохо, если бы закон предусматривал предрегистрационную агитационную деятельность при определенных условиях. Закон мог бы, к примеру, отдельным положением разрешить определенные предвыборные действия с обязательной ссылкой на источник финансирования того мероприятия, которое проводит данный гражданин для того, чтобы получить статус кандидата на выборах. Можно смело утверждать, что дополнительное информирование избирателей о потенциальных участниках выборов удовлетворяет законный общественный интерес.

Предвыборная агитация: В свете нерешенных вопросов, относящихся к преждевременной предвыборной агитации, становится очевидным, что термин «предвыборная агитация» также нуждается в уточнении. На прошедших выборах было совершенно невозможно ограничить репортажи, освещающие деятельность Ельцина, как Президента Российской Федерации, и Ельцина, как кандидата в Президенты. Грубым признаком агитационного материала было принято считать наличие в нем однозначного призыва голосовать за или против конкретного кандидата. Хотя этот нечеткий стандарт не может снять имеющую место озабоченность и вопросы, он во всяком случае был попыткой движения в правильном направлении. На этой проблеме также следует заострить внимание законодателей по мере развития правовой реформы в России.

8.2 Формулировки положений действующих законов о выборах оставляют несогласованными права различных участников избирательного процесса на получение как бесплатного, так и платного эфирного времени на каналах государственного областного, краевого, республиканского или муниципального радио- и телевидения. Как уже выше упоминалось, в тексте Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не упоминаются инициативные группы избирателей. Статья 24 данного Закона гарантирует бесплатное эфирное время кандидатам «или» избирательным объединениям. Что касается платного эфирного времени, та же самая статья обеспечивает кандидатам «или» избирательным объединениям доступ «по договоренности» к использованию каналов государственных теле- и радиокомпаний. С другой стороны, согласно статье 40 Закона «О выборах Президента Российской Федерации», бесплатный эфир на каналах государственных теле- и радиокомпаний получают только кандидаты на должность Президента Российской Федерации. Но когда данная статья перечисляет участников избирательного процесса, которые вправе использовать каналы государственных и муниципальных теле- и радиокомпаний в целях предвыборной агитации (видимо, на платной основе), кандидаты не упоминаются, хотя избирательные объединения, избирательные блоки и инициативные группы избирателей перечислены. В следующем положении данной статьи, между тем, записано, что кандидаты на должность Президента вправе использовать для проведения предвыборной агитации муниципальные теле- и радиокомпании (очевидно, на платной основе). Однако региональные средства массовой информации в данном положении не упоминаются.

В другом случае Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» предусматривает право, которое не подтверждается ни в Законе «О выборах Президента Российской Федерации», ни в Инструкции Центральной избирательной комиссии «О порядке предоставления эфирного времени...». Согласно статье 24 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», кандидаты «или» избирательные объединения имеют право на получение бесплатного эфирного времени на каналах государственных и муниципальных теле- и радиокомпаний «в пределах территорий «соответствующих» избирательных округов». Если это понимать буквально, право на получение бесплатного эфирного времени на каналах муниципальных теле- и радиокомпаний означает право, которое гарантировано любому кандидату независимо от того, в каких выборах он участвует. На практике, а также с учетом иной трактовки вопроса о муниципальных средствах массовой информации в Законе «О выборах Президента Российской Федерации», вышеуказанное право из Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», по всей вероятности, просто не действует. Вероятно, когда законодатели решали вопрос об использовании муниципальных средств массовой информации на президентских выборах, победил аргумент, состоящий в том, что поскольку кандидатов на должность Президента Российской Федерации нельзя ограничивать рамками избирательного округа, в отличие от кандидатов в депутаты Государственной Думы, положение о бесплатном эфире на каналах муниципальных теле- и радиокомпаний не должно в данном случае применяться.

Приведенная ниже таблица отражает тонкие расхождения в получении доступа к средствам массовой информации согласно обоим Законам, рассмотренным выше, а также Инструкции Центральной избирательной комиссии «О предоставлении эфирного времени участникам избирательного процесса». Желательно, чтобы законодатели вернулись к этому сложному вопросу и внесли ясность в ряд законоположений с тем, чтобы добиться единой трактовки одних и тех же прав, предусмотренных в разных законах о выборах.

Платный и бесплатный доступ к средствам массовой информации, согласно положениям избирательного законодательства Российской Федерации и Инструкции «О порядке проведения предвыборной агитации...»

Средство массовой информации	Участник	Правовая база
		Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»		Закон «О выборах Президента Российской Федерации»		Инструкция Центральной избирательной комиссии «О порядке предоставления эфирного времени...»
		бесплатно	платно	бесплатно	платно	бесплатно	платно
Всероссийское государственное радио и телевидение	Кандидат	X***	X**	Х	***не указан	Х	Х
	Избирательное объединение	X*	X**	не указано	Х	не указано	Х
	Избирательный блок	X*	X**	не указан	Х	не упо- минается	не упо- минается
	Инициативная группа избирателей	не упо- минается	не упо- минается	не указано	Х	не указано	Х
Региональное государственное радио и телевидение	Кандидат	X*	X**	Х	***не указан	Х	Х
	Избирательное объединение	X*	Х**	не указано	Х	не указано	Х
	Избирательный блок	X*	X**	не указан	Х	не упо- минается	не упо- минается
	Инициативная группа избирателей	не упо- минается	не упо- минается	не указано	Х	не указано	Х
Муниципальное радио и телевидение	Кандидат	X*	не упо- минается	не упо- минается	Х	не указано	Х
	Избирательное объединение	X*	не упо- минается	не упо- минается	Х	не указано	Х
	Избирательный блок	X*	не упо- минается	не упо- минается	Х	не упо- минается	не упо- минается
	Инициативная группа избирателей	не упо- минается	не упо- минается	не упо- минается	Х	не указано	Х

Примечания:

* Статья 24 гарантирует бесплатное эфирное время кандидатам «или» избирательным объединениям. Данная статья также обеспечивает участникам выборов бесплатный доступ к каналам телерадиокомпаний, вещающих «в пределах территории соответствующих избирательных округов», что оставляет вопрос не до конца проясненным применительно к президентским выборам, в рамках которых избирательные округа не несут с собой таких ограничений.
** Статья 24 обеспечивает право на получение платного эфирного времени кандидатам «или» избирательным объединениям по договоренности с государственными телерадиокомпаниями.
*** «Не упоминается» означает, что данный вопрос или данный участник избирательного процесса никак не освещается в тексте данного Закона.
«Не указан» означает, что хотя другие участники избирательного процесса и имеют данное право, этот участник не указан в их числе. Руководствуясь общепризнанными правилами интерпретации юридических документов, правомерно умозаключить, что данное упущение отражает преднамеренное исключение соответствующего участника из общего списка, зафиксированного в Законе.

8.3 Статья 37 разрешает снимать свою кандидатуру «в любое время до дня выборов». На президентских выборах все считали, что Тулеев снимет свою кандидатуру. Так оно и случилось, только он дотянул это до последней минуты. До момента снятия своей кандидатуры Тулеев беспрепятственно пользовался правом доступа к средствам массовой информации, гарантированным Законом. Однако то, как он использовал отведенное ему эфирное время, вызывает вопрос, который никто не мог предвидеть. Непосредственно перед выходом из предвыборной борьбы Тулеев в своих агитационных радио- и телеобращениях обращал внимание избирателей не на свою кандидатуру. Он использовал отведенное ему эфирное время для нападок на правящий режим и обеспечения поддержки Зюганову. Получилось так, что накануне выборов в пользу Зюганова звучало в два раза больше призывов, чем положено по закону. Как показала практика, при отсутствии узаконенного срока выхода из предвыборной борьбы, этой возможностью можно с расчетом и безнаказанно злоупотреблять. Желательно рассмотреть возможность выработки правового положения, которое закрыло бы эту прореху в законе.

8.4 Упущения в законах о выборах относительно обязательств независимых СМИ поставили членов избирательной комиссии и власти перед лицом болезненных и зачастую неразрешимых проблем, а также оставили значительную часть средств массовой информации без каких-либо ориентиров. Избирательное законодательство вообще обходит стороной вопрос обязательств, которые должны выполнять независимые средства массовой информации в предвыборный период. Статья 23 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» гарантирует кандидатам и избирательным объединениям равный доступ к «средствам массовой информации», к каковым, надо понимать, относятся и независимые средства массовой информации. Однако ни в одном законе не сказано конкретно, что на независимые средства массовой информации распространяются те же принципы и нормы, что и на государственные средства массовой информации в отношении предоставления эфирного времени кандидатам. Возникает вопрос и относительно того, достаточен ли мандат, данный Центральной избирательной комиссии, для «создания равных условий» для участников выборов в предвыборный агитационный период для того, чтобы соответствующим образом регулировать деятельность независимых средств массовой информации. Этот вопрос возникает в связи с тем, что соответствующее положение Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», где говорится об обязанности Центральной избирательной комиссии «контролировать соблюдение установленного порядка проведения предвыборной агитации», не содержит никакого упоминания о независимых средствах массовой информации. По существу, статья 40 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» ограничивает обязанность Центральной избирательной комиссии в этом отношении тем, что предписывает издать инструкцию о порядке предоставления эфирного времени участникам выборов только на «каналах государственных телерадиокомпаний». Если бы Центральная избирательная комиссия предприняла попытку урегулировать каким-либо образом деятельность независимых средств массовой информации, она бы, очевидно, подвергла себя опасности быть обвиненной в выходе за рамки данного ей мандата. Если Центральная избирательная комиссия не вправе предписывать нормы поведения для независимых средств массовой информации, какая же инстанция может это делать? При отсутствии адекватного руководства по данному вопросу представляется затруднительным понять и то, на какой же основе могут рассматриваться жалобы, относящиеся к нарушениям порядка проведения выборов и затрагивающие интересы независимых средств массовой информации. Эти вопросы неизбежно придется решать в ближайшие годы.

8.5 Оба Закона требуют от Центральной избирательной комиссии издать инструкцию о порядке предоставления эфирного времени на каналах телерадиокомпаний. Желательно, чтобы статья 40 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» и статья 24 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» включали положения о сроке объявления соответствующих инструкций о порядке предоставления эфирного времени, который обязательно должен предшествовать сроку окончания периода выдвижения и регистрации кандидатов. Все участники выборов должны не только иметь на руках все необходимые инструкции, но они также должны иметь их заблаговременно. Предвыборный агитационный период короток, и поэтому исключительно важно, чтобы кандидаты, избирательные объединения и средства массовой информации имели достаточно времени для того, чтобы ознакомиться с требованиями, содержащимися в инструкции, спланировать свои действия и выработать предвыборную стратегию с учетом всех ограничений.

8.6 Желательно, чтобы в законах был предусмотрен порядок доведения Центральной избирательной комиссией своих директив и инструкций до соответствующих лиц и организаций. Во всяком случае, кандидаты и избирательные объединения, избирательные блоки и инициативные группы избирателей должны быть своевременно обеспечены копиями инструкций Центральной избирательной комиссии. По мере развития осмысленной предвыборной конкуренции в обстановке развивающейся демократии традиционная практика пассивного ожидания важнейших предвыборных материалов, которые вот-вот должны быть опубликованы в таком-то периодическом печатном издании, явно устарела. Этот вопрос встал еще и потому, что несмотря на конкретные указания опубликовать инструкции Центральной избирательной комиссии, некоторые газеты просто отказывались делать это, ссылаясь на финансовые трудности или на отсутствие общественного интереса к такого рода материалам.

8.7 Постановление Центральной избирательной комиссии об издании Инструкции «О порядке предоставления эфирного времени кандидатам на должность Президента Российской Федерации на каналах государственных телерадиокомпаний и публикации предвыборных агитационных материалов в газетах и других периодических печатных изданиях» должно быть самым тщательным образом проанализировано законодателями с тем, чтобы определить, какие именно положения этого документа следует перенести в текст соответствующего закона. Текст Инструкции содержит массу деталей, которые отражают богатый материал, заслуживающий внимательного обсуждения и принятия соответствующих решений. Например, Инструкция содержит правила предоставления эфирного времени и площади на страницах печатных периодических изданий на случай проведения повторного голосования. Этот аспект избирательного процесса должен найти свое отражение в тексте закона. На сегодняшний день законы обходят эти вопросы стороной. Другой аспект, который также требует к себе внимания законодателей, касается того, кто и в каком порядке будет оплачивать или компенсировать расходы за выделенное кандидатам бесплатное эфирное время или площади на страницах печатных периодических изданий. В Инструкции Центральной избирательной комиссии также предпринята попытка разграничить агитационные и агитационно-рекламные материалы, что поможет выработать более четкие и однозначные формулировки в избирательном законодательстве. Особое внимание следует обратить на попытку, предпринятую в Инструкции Центральной избирательной комиссии, уточнить процедуры и юрисдикцию различных избирательных комиссий и других органов, участвующих в рассмотрении жалоб и заявлений о правонарушениях избирательного законодательства. Все эти моменты должны найти свое отражение в тексте законов о выборах.

Субъективно интерпретируемые и выборочно применяемые положения законов о выборах

Текст законов должен обеспечивать их единообразие и последовательное исполнение. Это условие, пожалуй, является важнейшим компонентом комплекса усилий, нацеленных на обеспечение свободных и равноправных выборов. Если выделить какую-либо одну, наиболее деликатную в этом отношении, область, то, безусловно, придется указать на те статьи избирательного законодательства, которые пытаются обеспечить порядок и приличия при организации и проведении выборов, используя для этой цели формулировки, которые не отличаются четкостью и содержат в себе опасность субъективного толкования закона. Такого рода формулировки содержат запреты на проведение предвыборной агитации, «нарушающей общепринятые этические нормы», или на агитационные материалы и высказывания, в которых допускаются выражения, «оскорбляющие честь, достоинство и имя» другого человека. Эти пережитки советского времени все еще не изжиты. Отвечая на неофициальные вопросы наблюдателей МФИС в рамках организованного МФИС круглого стола, посвященного средствам массовой информации и выборам, 68% участников данного мероприятия отметили, что передача или распространение агитационных материалов с нарушением «общепринятых этических норм» скорее всего могут иметь место. Возникает законный вопрос: каким же образом нужно сформулировать данные ограничения, чтобы они единообразно применялись, особенно в разгар предвыборной борьбы, когда кандидаты критикуют друг друга, разбирают по косточкам биографии и политические платформы своих оппонентов? Для того, чтобы обеспечить единое понимание и применение положений закона и исключить субъективные толкования и выборочное применение правил и норм, критерии, лежащие в основе возможных определений и решений по соответствующим правонарушениям, должны быть сформулированы ясно и взвешенно.

Некоторые могут возразить, что правонарушения, связанные с пропагандой расовой, религиозной или национальной нетерпимости или вражды, или с призывом к свержению власти, или нарушению государственной целостности, абсолютно очевидны. И тем не менее, даже эти понятия становятся размытыми и нечеткими при определенных обстоятельствах. Например, при данных обстоятельствах и таких правовых ограничениях любой кандидат должен быть, очевидно, весьма осторожен в своих высказываниях по кризисной ситуации в Чечне. Сторонника жестких мер в Чечне легко обвинить в раздувании национальной нетерпимости и вражды. И наоборот, сторонника независимости Чеченской Республики всегда можно обвинить в том, что он сеет рознь и призывает к нарушению государственной целостности России.

В данной ситуации возникает вопрос: можно ли вообще сформулировать четкие критерии и, тем более, безошибочно применить их при рассмотрении действий или заявлений, которые могут нарушать «общепринятые этические нормы» или быть классифицированы как «оскорбление» чести, достоинства и имени кандидата? Можно смело утверждать, что рассмотрение жалоб по таким неконкретным вопросам будет всегда связано с вольным толкованием правовых ограничений. Эти вопросы никак нельзя считать исключительными в контексте российского избирательного законодательства. Это все равно, что спросить: что такое искусство, или как Вы определите термин «похабщина»? Скорее всего, ответ будет примерно такой: «Я не знаю, как это выразить, но я безошибочно узнаю, как только увижу это». Что касается «общепринятых этических норм» в контексте предвыборной политической борьбы, то трудно не согласиться с только что приведенным образным ответом.

Другой вопрос, который придется решать по мере развития правовой реформы в России, касается той инстанции или того гражданина, которые могут оформлять такого рода жалобы или заявления. Должен ли это делать кандидат, полагающий, что его «оскорбили» или задели те или иные слова или действия его политического противника, или такого рода жалобы должны исходить от должностных лиц государственных органов или избирательных комиссий, которые осуществляют независимый контроль за ходом предвыборной борьбы и имеют основания для того, чтобы сказать, какой именно кандидат «оскорблял» настолько, чтобы этот вопрос требовал судебного разбирательства и соответствующего уголовного наказания? Согласно действующим положениям законов о выборах, должностные лица и избирательные комиссии обязаны контролировать ход предвыборной агитации и принимать меры по такого рода правонарушениям. Опыт подтверждает, что участники избирательного процесса едины в том мнении, что контроль за соблюдением норм и правил в этой сфере должны осуществлять избирательные комиссии. Результаты неформального опроса членов избирательных комиссий, представителей средств массовой информации и избирательных объединений на проведенном МФИС «круглом столе» по данному вопросу показали, что 69% респондентов считают, что основную нагрузку по рассмотрению такого рода правонарушений на последних выборах несла Центральная избирательная комиссия. 59% респондентов на таком же уровне отметили участие избирательных комиссий субъектов Федерации. Непростое вмешательство членов избирательных комиссий в разрешение такого рода дел неизбежно связано с проблемой критериев, которые исключали бы принятие вольных или политизированных решений, а также уменьшали бы риск предвзятости и субъективизма. При отсутствии таких ограничителей вольное или выборочное применение действующих правовых норм может быть на руку одним кандидатам и нанести ущерб другим, что, в конечном счете, повлияет на исход выборов. Члены избирательных комиссий по возможности не должны привлекаться к разрешению таких деликатных, спорных и по-разному толкуемых вопросов. В большинстве развитых демократических обществ разрешение таких жалоб является делом граждан, которые обращаются в судебные инстанции, достаточно подготовленные для того, чтобы вынести взвешенное решение на основе правовых норм, регулирующих вопросы, связанные с обвинениями в клевете и дискредитации. Хотя в средствах массовой информации такого рода дела и получают огласку в процессе их рассмотрения, в суде статус кандидата, того или иного гражданина, никоим образом не затрагивается при рассмотрении их дел. В большинстве случаев члены избирательных комиссий не привлекаются к рассмотрению такого рода дел. Предвыборная борьба остается в лоне общественной деятельности, и государственные органы, равно как и руководящие избирательные инстанции никоим образом в нее не вмешиваются. Наблюдение за ходом предвыборной борьбы ведут все заинтересованные избиратели, которые самостоятельно оценивают характер, честность, сдержанность и иные достоинства того или иного кандидата. Что же касается равноправной и честной предвыборной борьбы и соблюдения «общепринятых этических норм», избиратели, пожалуй, и не смогут дать четкого определения этим понятиям, но они безошибочно их заметят, когда увидят в жизни кандидатов.

Предложения

8.8 Желательно самым серьезным образом рассмотреть вопрос о непривлечении членов избирательных комиссий к контролю за ходом предвыборной агитации, особенно в тех случаях, когда приходится решать вопросы, связанные с нанесением «оскорбления чести, достоинства или имени» другого человека. Желательно, чтобы эти дела решались обычным порядком, предусмотренным статьей 152 Гражданского кодекса. Этот Закон предусматривает вполне достаточный инструментарий для рассмотрения такого рода дел без необходимости привлекать для этой цели членов каких-либо избирательных комиссий. Если заинтересованные стороны сами не обратятся в суд для решения их конфликта, случаи, связанные с оскорблением чести, достоинства или имени гражданина, должны оставаться в сфере общественной жизни, где избиратели примут каждый свое решение.

В соответствии с положениями статьи 152, любой гражданин Российской Федерации вправе обратиться в суд, если какая-либо преданная гласности информация дискредитировала его честь, достоинство или профессиональное имя, или если оказались затронутыми его права и законные интересы. Такие дела проходят тщательную проверку в ходе судебного разбирательства, когда решается вопрос о виновности-невиновности того лица, которому предъявляются обвинения в распространении такого рода сведений. В тех случаях, когда порочащие гражданина сведения распространяются средствами массовой информации, Закон требует от тех же средств массовой информации опубликовать соответствующие опровержения. Если же информация дискредитирующего характера содержалась в каком-либо документе, статья 152 требует, чтобы данный документ был заменен или вообще отменен. Если оказались затронутыми законные права или интересы гражданина, он вправе выступить в том же средстве массовой информации с соответствующей реакцией.

В Гражданском кодексе также предусмотрены штрафы и компенсационные выплаты в пользу пострадавшего гражданина, не считая обязательного при этом опровержения или исправления порочащего материала. Статья 152 даже предусматривает ситуацию, при которой источник распространения ложной информации оказывается не выявленным. В данном случае гражданин, чья честь, достоинство и профессиональная репутация оказались затронутыми, вправе потребовать, чтобы анонимное сообщение было официально опровергнуто или признано не соответствующим действительности.

Гражданский кодекс также обеспечивает безотлагательность рассмотрения обращений граждан, что отвечает требованиям ограниченной по срокам предвыборной агитационной кампании. Оформление такого рода жалоб по линии избирательных комиссий неизбежно связано с задержками, поскольку вопросы их юрисдикции не прописаны как следует в законодательстве и не связаны со сложившейся практикой. Статья 152 также предусматривает целый набор разнообразных мер воздействия, которыми, очевидно, не располагают избирательные комиссии. Помимо этого, процесс оформления и рассмотрения таких жалоб и заявлений все равно совершается постановлением суда в тех случаях, когда рекомендации соответствующих избирательных комиссий или Судебной палаты по информационным спорам оказались бесполезными или отвергнутыми вообще. В этих случаях Гражданский кодекс предлагает единственно верный путь решения таких споров. Центральная избирательная комиссия и Судебная палата по информационным спорам могут, разумеется, обратиться в Верховный Суд с ходатайством об отмене решения о регистрации и исключении из предвыборной борьбы кандидата, нарушившего нормы избирательного законодательства.

Общие вопросы предвыборной агитации на президентских выборах

Требования и полномочия, содержащиеся в положениях избирательного законодательства, не выросли на пустом месте. Большинство аналитиков и наблюдателей, пожалуй, согласятся с тем, что в предвыборной агитации на прошедших президентских выборах в России предусмотренные законом требования свободного доступа и равноправности не всегда находили свое подтверждение. Имевшие место нарушения не обязательно были вызваны недостаточной настойчивостью со стороны членов избирательных комиссий в ходе их контроля за соблюдением порядка проведения предвыборной агитации, пожалуй вернее всего будет предположить, что имевшие место недостатки являются свидетельством недостаточной прочности демократических принципов, которым руководствуются провинциальные социально-политические, юридические и информационные структуры и организации, и эффективность которых на сегодняшний день недостаточна для того, чтобы дух избирательного законодательства окончательно утвердился и завоевал умы участников выборов.

Проблемы, связанные с нарушениями правил предвыборной агитации, некоторым образом перекликаются с более широкими проблемами становления и развития новых социальных отношений, когда пережитки советской эпохи все еще дают о себе знать. Недостатки предвыборной агитации проявились в нескольких формах.

Неравный доступ к средствам массовой информации

Самыми распространенными недостатками предвыборной кампании на прошедших президентских выборах были неравноправный доступ к средствам массовой информации и те очевидные преимущества, которыми воспользовались действующие президентские структуры, весьма вольно применявшие положения избирательного законодательства, которые призваны обеспечить равные условия предвыборной агитации всем кандидатам и избирательным объединениям. Эти вопиющие моменты отмечались всеми международными наблюдателями, присутствовавшими на первом и втором раундах президентских выборов. Нельзя не отметить и единодушный хор жалоб от оппозиции и их кандидатов в течение всего периода предвыборной агитации, не говоря уже о такого же рода замечаниях со стороны местных наблюдателей и аналитиков.

Нарушения принимали самые разнообразные формы. Некоторые из них были тщательно зафиксированы и подсчитаны в отчете, выпущенном Европейским институтом средств массовой информации. Частные отчеты, представленные группами, в состав которых входили профессор Бернд-Питер Ланге из Германии, Ричард Шоонховен из Нидерландов, Джонатан Стил из Великобритании и Бенедикт Бернер из Швеции, позволили сделать общее заключение, сводившееся к тому, что российские средства массовой информации настолько сильно поработали в пользу действующего Президента, что «подвергли сомнению справедливость выборов». Согласно оценкам Европейского института, 53% эфирного времени в рамках предвыборной агитации перед первым туром голосования были посвящены Ельцину. В течение того же периода 18% эфирного времени получил Зюганов. А все остальные кандидаты получили менее 7%. Перед повторным голосованием Европейский институт применил систему зачетных баллов для отражения частотности и характера упоминания каждого кандидата в радио- и телеэфире. По этой формуле Ельцин набрал ПЛЮС 247 баллов, в то время как Зюганов заработал МИНУС 240 баллов.

Очевидное пристрастие в пользу действующего Президента нашло свое отражение не только в превышении всех норм эфирного времени в течение предвыборного периода. Перед повторным голосованием агитационные материалы, транслируемые по радио и телевидению, были главным образом нацелены на то, чтобы показать Ельцина в благоприятном свете, а Зюганова в сугубо отрицательном. Даже прямые репортажи и интервью с участием Зюганова зачастую сопровождались полными сарказма комментариями и репликами корреспондентов и телеведущих. Даже неподготовленный телезритель не мог не обратить внимания на позицию, занятую главными теле- и радиоканалами. Повсеместный характер предвзятости материалов, распространяемых средствами массовой информации, был основательно задокументирован Научно-исследовательским институтом открытых средств массовой информации (OMRI) в еженедельных аналитических бюллетенях, в которых давался подробный анализ печатных, радио- и телематериалов в предвыборный период. В последнем итоговом обзоре российских президентских выборов, выпущенном институтом OMRI прослеживается общий характер освещения выборов в средствах массовой информации, а также предвыборные агитационные действия отдельных кандидатов.

Институт OMRI отмечает, что даже крупнейший российский независимый телеканал НТВ, который дважды подвергался проверке в 1995 году за критическое освещение деятельности правительства, и который, в отличие от государственных телекомпаний, воздерживался от излишне хвалебного освещения проправительственного избирательного блока «Наш дом -Россия» во время подготовки прошлогодних декабрьских выборов в Государственную Думу, похоже, круто изменил своим принципам объективности на президентских выборах. Согласно наблюдениям института OMRI, в программе «Итоги» 9 июня 1996 года, ровно за неделю до дня выборов, телеканал НТВ весьма благоприятно осветил визит Президента Ельцина в Татарстан и Новосибирск. В программе было показано длинное интервью с Ельциным, а также итоги опроса общественного мнения, которые свидетельствовали о росте популярности действующего Президента. Второй час этой же программы был разительным контрастом по отношению к первому часу, так как основная часть материалов содержала негативные отклики и комментарии в отношении Зюганова. Ведущий программы «Итоги» охарактеризовал предвыборные выступления Зюганова как «туманные и отвлеченные». В этой же программе был показан репортаж с места проведения антикоммунистического пикета, который подвергся, по утверждению комментатора, нападению сторонников Зюганова. В программе ни слова не было сказано о прозюгановском митинге, проведенном в Москве накануне. Вместо этого был предложен необоснованный комментарий о том, что вооруженные отряды КПРФ находятся в готовности выйти на улицы в случае поражения Зюганова на выборах.

В середине мая все ведущие телеканалы, включая ОРТ, РТР и НТВ, открыто критиковали Зюганова и коммунистический блок за проволочки с опубликованием своей предвыборной платформы. Во время репортажа на эту тему в рамках новостей на канале ОРТ 12 мая 1996 года ведущая сделала предположение, что зюгановская коалиция включает силы широкого политического спектра «от большевиков до социал-демократов», а также заявила, что чем позже будет обнародована их программа, тем меньше времени останется у их политических оппонентов для того, чтобы «разорвать ее на клочки»¹. Ведущие новостных программ на каналах РТР и НТВ также осветили эту тему в тот же самый день. Никто из них ни на одном канале не упомянул о том, что объявление программы Ельцина уже дважды откладывалось, и что на тот период она также не была опубликована.

В другом случае от предложения Зюганова в начале июня создать коалиционное правительство и сформировать Совет национального согласия для выработки государственной политики отмахнулись, как от предвыборной уловки, а Указ Ельцина от 26 июня 1996 года создать Политический консультативный совет для выработки государственной политики был превознесен, как «шаг на пути создания согласия в обществе». Ведущий новостей на телеканале ОРТ сказал, что «в то время, как коммунисты строят коалицию для себя, действующий Президент предлагает коалицию для всех»².

Критики также отмечают, что режим полного молчания по поводу внезапного и необъясненного исчезновения Президента с арены предвыборной борьбы между первым и вторым раундами голосования определенно свидетельствует о проельцинской позиции средств массовой информации. Вопросы и опасения Зюганова по этому поводу никоим образом не изменили позицию, занятую российскими средствами массовой информации.

Важный элемент предвыборной кампании действующего Президента содержался в агитационных материалах, построенных на антикоммунистических мотивах. В частности, эти материалы последовательно проводили мысль о катастрофических последствиях для страны в случае победы коммунистов на президентских выборах. Для достижения поставленных целей использовались агитационные, рекламные и документальные фильмы, акцентировавшие внимание на страданиях народа при коммунистах. На экранах телевизоров периодически появлялись лица голодающих детей в России начала 1920-х годов, люди, сжигающие иконы и разрушающие храмы, экологические катастрофы, последствия аварии на Чернобыльской атомной станции, гибель Аральского моря, гибнущие солдаты и казненные враги. Нельзя отнести на счет совпадения и то, что развлекательные телепрограммы на ведущих телеканалах вторили заданным политическим темам в дни, предшествующие дням голосования. Например, по каналу ОРТ шел фильм о казни царской семьи, по НТВ был показан двухчастный документальный фильм о действиях тайной полиции в период с 1917 по 1953 год. Начиная с 3 июля по каналу РТР шел документальный минисериал под названием «Время великой лжи», посвященный первым годам Советской власти. Вечером, перед первым днем голосования по ОРТ был показан получивший международную премию художественный фильм «Утомленные солнцем», повествующий о сталинских чистках в разгар террора. Никита Михалков, снявший этот фильм и сыгравший в нем главную роль, открыто призывал голосовать за Ельцина.

Утверждения, что предвзятость средств массовой информации явилась результатом прямого давления властей или руководства телерадиокомпаний, не могут быть приняты как полноценные аргументы. Аналитики, пожалуй, согласятся, что в большинстве случаев субъективность материалов была результатом самоцензуры. Необъективная позиция средств массовой информации, скорее всего, явилась отражением страхов работников средств массовой информации относительно того, что в случае победы Зюганова их независимый статус будет ликвидирован. Отвечая на вопрос о роли средств массовой информации, Георгий Сатаров, помощник Президента Российской Федерации, в частности, признал, что российские средства массовой информации освещали выборы необъективно. Однако, к их очевидной поддержке Президента на выборах, он отнесся с пониманием. Он заявил, что в отличие от развитых западных демократий, где выборы «не угрожают разрушить устои политической системы», на данных выборах в России средства массовой информации должны были «включиться в агитационную работу этой весной» для того, чтобы отстоять свою независимость в долгосрочном плане и сохранить право освещать события в будущем³.

Влияние государственных органов

Вызывает озабоченность и то обстоятельство, что неоправданное и грубое вмешательство отдельных органов федеральной власти и местного самоуправления в деятельность средств массовой информации нарушает свободу прессы и, в конечном счете, подрывает веру в справедливые выборы. Все еще находясь под влиянием отживших ценностей, когда власти, по сути, имели неограниченный контроль над государственными, региональными и муниципальными средствами массовой информации, некоторые должностные лица по-прежнему полагают, что основная роль прессы состоит в том, чтобы быть рупором правительства и распространять только санкционированные материалы, благоприятно освещающие деятельность государственных органов. На сегодня сделаны гигантские шаги в создании более открытой и независимой прессы. Однако следует признать, что на пути были и препятствия. Работа по строительству новых средств массовой информации продолжается.

Несмотря на конституционные гарантии свободы средств массовой информации, свободы информации и свободы цензуры, значительная часть средств массовой информации в Российской Федерации продолжает в своей повседневной деятельности оставаться под контролем государственных органов. Реальность сегодняшней «свободной» прессы в России состоит в том, что большинство телерадиокомпаний и печатных периодических изданий все еще финансируются, софинансируются или спонсируются государственными органами, организациями и предприятиями. Они по-прежнему сильно субсидируются за счет средств государственного бюджета и все еще в материально-техническом отношении зависят от правительственных чиновников, которые выделяют необходимые материалы и технику. Вопросы получения газетной бумаги и типографской техники, равно как и вопросы аренды соответствующих помещений и зданий, телерадиокомпании и издательства вынуждены решать с учетом хорошего отношения к ним со стороны государственных органов, в руках которых по-прежнему находятся основные фонды средств массовой информации, и от которых они продолжают зависеть.

Государственные органы используют полный набор инструментов влияния или воздействия на средства массовой информации. Политические и экономические карательные меры предпринимаются немедленно вслед за новостными материалами, идущими вразрез с официальной позицией или открыто критикующими деятельность правительства, особенно некоторых инстанций. Представители средств массовой информации зачастую возмущаются нежеланием некоторых властей предоставлять доступ к общественно значимой информации, собраниям, встречам или событиям, несмотря на законы, провозглашающие свободу информации⁴. Некоторые телерадиокомпании были вынуждены выполнять внеправовые требования для того, чтобы быть зарегистрированными. Некоторые издания вообще были закрыты, а работа других была приостановлена местными властями, которые действовали в нарушение закона. В начале 1995 года, например, местное начальство распорядилось обесточить радиостанцию Клинского района Московской области, что привело к прекращению радиопередач. Что же касается особенно деликатных вопросов влияния, то следует признать, что пресса по-прежнему испытывает давление со стороны властных структур, которые стремятся обеспечить желаемую направленность освещения своей деятельности⁵.

Со времени своего создания в 1993 году, Судебная палата по информационным спорам рассмотрела десятки таких и подобных дел, касающихся злоупотреблений властью. Жалобы и заявления, подаваемые в Судебную палату, также отражали такие незаконные деяния властных структур, как замораживание банковских счетов, отказ в выделении газетной бумаги и других предметов снабжения⁶, односторонние назначения, перемещения и увольнения главных редакторов газет, журналов, радио- и телеканалов⁷, а также введение чрезмерных наценок на пересылку и доставку периодических печатных изданий⁸. Дело доходило до того, что журналисты подвергались преследованию, цензурированию, высылке и насилию, что заставило Судебную палату по информационным спорам в одном из своих решений заявить, что «к сожалению, журналистика становится опасной профессией»⁹.

Эти примеры ярко свидетельствуют о том, насколько провозглашенные в российской Конституции свободы средств массовой информации неустойчивы, и в какой мере они зависимы от живучего старого советского мышления. Если не положить конец такого рода правонарушениям, они способны нанести огромный ущерб свободе и справедливости избирательного процесса в России. При проведении федеральных выборов воздействие местных властей на средства массовой информации не так бросается в глаза по причине богатства политического спектра, который, к тому же, меняет свою интенсивность от региона к региону. Однако вмешательство властных структур в деятельность средств массовой информации может быть особенно разрушительно при проведении местных выборов, когда местное начальство лично заинтересовано в обеспечении желаемых результатов народного волеизъявления.

В более широком плане либерализация прессы и предоставленные ей новые свободы, по-видимому, вызвали неприятие таких перемен со стороны ряда должностных лиц в правительстве. Неудивительно, что власти, похоже, воспринимают средства массовой информации как новую угрозу. Как бы там ни было, но очевидно уже то, что обе стороны только начинают осваиваться с правилами, определяющими их взаимоотношения в новой демократической среде. Несмотря на очевидные завоевания в сфере прав и возможностей средств массовой информации, политическая и гражданская культура в обществе должна быть поднята на более высокий уровень для того, чтобы действительно обеспечить реализацию записанных в новой Конституции свобод и гарантий.

Нарушения со стороны средств массовой информации

Критики неоднократно заявляли, что представители средств массовой информации способствовали дискредитации избирательной системы уже тем, что зачастую освещали предвыборные действия кандидатов предвзято, непрофессионально и безответственно. В ряде случаев средства массовой информации открыто пошли на нарушения избирательного законодательства и инструкций Центральной избирательной комиссии, касающихся предоставления кандидатам законного бесплатного эфирного времени на каналах телерадиокомпаний и площадей на страницах периодических печатных изданий на равных условиях. В марте 1994 года Судебная палата вынесла постановление в пользу оренбургской организации партии «Демократическая Россия» по ее жалобе, согласно которой газета «Южный Урал», действуя в нарушение закона, отказалась опубликовать предвыборную платформу партии. Судебной палате также стало известно, что оренбургская телерадиокомпания, опять же действуя противозаконно, отказала представителю партии «Демократическая Россия» в участии в еженедельной программе «Форум», в которой представители других политических партий, тем не менее, участвовали. Подобные правонарушения имели место и на выборах в Государственную Думу в декабре 1995 года. Телерадиокомпания «Москва», к примеру, обвинялась в нарушении избирательного законодательства после того, как руководство этой компании категорически отказало кандидатам в депутаты Государственной Думы в предоставлении им бесплатного эфирного времени, несмотря на то, что государственные телерадиокомпании обязаны предоставлять такую возможность¹⁰.

Не обошлось без подобного рода правонарушений и на президентских выборах 1996 года. Одним из характерных нарушений является инцидент, имевший место в Татарстане, где региональная телерадиокомпания нарушила требования Центральной избирательной комиссии, предписывающей выделять 20 минут бесплатного эфирного времени каждому кандидату. В Татарстане было решено каждому кандидату дать только 10 минут. От имени своего кандидата Явлинского избирательное объединение «Яблоко» обратилось в Центральную избирательную комиссию с жалобой по этому нарушению. Рабочая группа Центральной избирательной комиссии по информационным спорам, возглавляемая Р.Т.Бектагировым, вынесла решение в пользу избирательного объединения «Яблоко», и Явлинский вскоре получил недоданное ему эфирное время.

В другом случае Зюганов обжаловал незаконное решение руководства телеканала ОРТ заменить по своему усмотрению его свежий 10-минутный предвыборный агитационный сюжет 5-минутным монологом, который уже был показан в эфире. Возможности адекватно компенсировать нарушение в данном случае практически не было, поскольку Зюганов спланировал свой бесплатный эфир перед повторным голосованием на последний вечер, разрешенный для проведения предвыборной агитации. Зюганов заявил, что руководство телеканала ОРТ подменило сюжет после просмотра нового материала, который был подвергнут незаконной «цензуре». (Согласно статье 23 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, «кандидаты и избирательные объединения самостоятельно определяют форму и содержание предвыборной агитации в средствах массовой информации».) Как заявили представители Коммунистической партии, руководители ОРТ пришли к выводу, что новый видеосюжет Зюганова способен более результативно воздействовать на избирателей, чем его старое выступление по телевидению¹¹.

Как заявил И.И.Мельников, один из пяти секретарей Коммунистической партии Российской Федерации, руководство ОРТ отказалось принять платную предвыборную агитационную рекламу 1 июля 1996 года. Он также сказал, что телерадиокомпания ОРТ отказала представителям КПРФ в прямом эфире, а потребовало видеозапись для того, чтобы показать ее в платное время. Помимо этого, руководители ОРТ отказались предоставлять бесплатное эфирное время любому другому представителю КПРФ кроме Зюганова.

Согласно сообщению ИТАР-ТАСС от 17 мая 1996 года, во время своего выступления в Государственной Думе председатель Центральной избирательной комиссии Николай Рябов заявил, что, действуя в нарушение закона, издающаяся на глянцевой бумаге газета «Не Дай Бог» отказывается делать ссылку на своего учредителя. Номера этой газеты избиратели находили в своих почтовых ящиках по всей России.

Обратился с жалобой в Центральную избирательную комиссию и представитель Александра Лебедя, утверждавший, что кандидату в Президенты Лебедю было отказано в получении бесплатного эфирного времени на каналах местной телерадиокомпании в Калмыкии на основании того, что доверенное лицо Лебедя отсутствовал при распределении телевизионного времени между кандидатами, проводимого путем жеребьевки. Центральная избирательная комиссия обратилась к руководству телерадиокомпании с просьбой предоставить Александру Лебедю положенное ему эфирное время.

В нашумевшем деле, дошедшем до Верховного Суда Российской Федерации, телерадиокомпания ОРТ и Центральная избирательная комиссия были обвинены в нарушении прав Мартина Л.Шаккума. ОРТ спланировало показать открытые дебаты кандидатов в Президенты 13 июня 1996 года. Однако руководство телерадиокомпании вскоре приняло решение об отмене ранее намеченных теледебатов. Шаккум обратился в Центральную избирательную комиссию с жалобой по факту нарушения его избирательных прав. По этому делу он затем обратился в Верховный Суд Российской Федерации, Суд вынес постановление в пользу кандидата, обжаловавшего действия руководства ОРТ. Суд также постановил, что Центральная избирательная комиссия нарушила права кандидата тем, что не рассмотрела его жалобу в определенные законом сроки.

Также имели место случаи, когда новостные телерадиопрограммы содержали непроверенные сообщения о кандидатах и их деятельности. Коммунистическая партия Российской Федерации объявила, что собирается подать в суд на Независимую газету за публикацию в номере от 8 июня 1996 года сообщения о том, что коммунисты планируют «взять власть силой», а также что они поддерживают «контакты с чеченскими сепаратистами». Первое сообщение на эту тему в Независимой газете было анонимным, второе сообщение по этому вопросу было сделано 10 июня в программе новостей на канале НТВ. Телерадиокомпания RFE/RL- подхватила эту тему и сообщила, что Генеральная прокуратура уже ведет следствие по этому делу. Руководители Независимой газеты, в конце концов, вынуждены были признаться, что «в документе было трудно отделить правду от вымысла»¹².

Для того чтобы обеспечить проведение партийной линии или привлечь подписчиков, некоторые средства массовой информации прибегают к публикации сенсационных и зачастую непроверенных сообщений, что, разумеется, свидетельствует о незрелости данных средств массовой информации. Следует также отметить, что средствам массовой информации не удалось избежать финансовых трудностей, которые в настоящее время переживает все общество. Получить субсидии не всегда просто в условиях, когда переход на рыночную экономику взвинтил цены на товары и услуги и породил жесткую конкурентную борьбу за подписчика. На «круглом столе», проведенном МФИС за два месяца до выборов по вопросам рассмотрения информационных споров, участники обсудили тему «Заказная журналистика». Как журналисты, так и представители избирательных объединений, присутствовавшие на мероприятии, единодушно и с готовностью признали, что редакторы и корреспонденты действительно получают дополнительные денежные выплаты за написание и публикацию материалов, имеющих заказную направленность. Респондентам анонимного опроса было предложено ответить на вопрос: какова вероятность того, что такая порочная практика будет продолжаться? Из нежурналистов 25% респондентов ответили, что такого рода практика «весьма вероятна» в будущем, в то время как почти 40% респондентов-журналистов ответили, что заказные рекламные репортажи о кандидатах «весьма вероятны» и в дальнейшем.

Сомнительная деятельность избирательных организаций

Факты вопиют о том, что некоторые избирательные организации, по всей вероятности, занимались сомнительного рода действиями для того, чтобы воспользоваться лазейками в законах о выборах и обойти нормы и правила, предписанные для проведения предвыборной агитации. Поступали множественные заявления в связи с распространением анонимных агитационных материалов. Вячеслав Волков, представитель Ельцина в Центральной избирательной комиссии с правом совещательного голоса, и депутат Госдумы Владимир Рыжков обвинили коммунистов в использовании помещений, телефонной связи и других материальных средств Государственной Думы в целях обеспечения предвыборной агитационной кампании Зюганова. Подобного рода обвинения в адрес исполнительной власти были сделаны председателем комитета Государственной Думы по обороне и государственной безопасности, Виктором Илюхиным, который, как сообщалось в прессе, обратился в Генеральную прокуратуру с просьбой провести расследование по этому делу.

Много вопросов возникало и в связи широко распространены по всей Москве плакатами и рекламными щитами с изображением Президента Ельцина и мэра Москвы, Лужкова, обменивающихся рукопожатием. Учитывая, что в данном случае источник финансирования не был назван, стали поступать заявления, в которых утверждалось, что если только данные кандидаты не поделили поровну расходы на изготовление и установку этой рекламы, то, по крайней мере, один из них скорее всего нарушил правила финансового обеспечения предвыборной кампании.

Поступали сообщения и о разрозненных случаях предвыборной агитации, проводившейся в день выборов. В Ростове, например, областной прокурор сообщил, что бланки бюллетеней с отметкой за Зюганова находили в почтовых ящиках избирателей одного из районов города. По сообщениям из Республики Коми и Башкортастана, местные сторонники Зюганова распространяли листовки в его поддержку. На одном из избирательном участков представитель от Коммунистической партии робко вручил одному из наблюдателей МФИС календарик с призывом проголосовать за Зюганова.

Во время предвыборного агитационного периода была издана яркая и хорошо иллюстрированная книга с десятками фотографий, отражающих жизнь и работу Президента Ельцина. Эту книжку активно распространяли представители Ельцина на местах, хотя на ней не было указано имя издателя или спонсора. Не было никакого опровержения по приуроченности данного издания к выборам. Учитывая, что книга не содержала никаких упоминаний о Ельцина, как о кандидате, и не призывала голосовать за него на выборах, сотрудники его предвыборного штаба, ответственные за распространение этой книги, отвечали, что она не является агитационным материалом, а следовательно, и не нарушает требований закона объявлять имя спонсора.

Высказывались опасения относительно регистрации «теневых» общественных объединений, являвшихся, по утверждениям критиков, филиалами избирательных объединений, которые собирали и расходовали средства от имени кандидата на выборах и, фактически, нарушали требования закона по финансовому обеспечению предвыборной кампании и объявлению источников финансирования. Одно из таких объединений, «Дом для народа», занималось тем, что собирало средства для обеспечения целого набора мероприятий, включая выпуск «печатных и рекламных материалов для проведения выборов в органы государственной власти».

Противоречия между федеральными и местными правилами проведения предвыборных агитационных мероприятий

Следует отметить и определенные проблемы, возникавшие в связи с существующими противоречиями между федеральными законоположениями и местными правилами проведения предвыборной агитации. Ярким примером этого может служить снятие уличных транспарантов Явлинского, развешанных в Москве в апреле 1996 года. Такое запретительное решение было принято избирательной комиссией города Москвы в мае 1996 года. Очевидно, Департамент информации и печати Правительства города Москвы рекомендовал московской избирательной комиссии не развешивать агитационные уличные транспаранты в городе Москве. Эта рекомендация исходила из понимания, что «применение уличных транспарантов (довольно дорогая форма агитационной рекламы) не может обеспечить равные права всем кандидатам». На основе этой рекомендации московская избирательная комиссия распорядилась снять уличные призывы Явлинского. От имени своего кандидата избирательное объединение «Яблоко» подало жалобу в Центральную избирательную комиссию с просьбой повесить на место транспаранты и заставить городские власти возместить ущерб. Центральная избирательная комиссия вынесла решение, в котором указала, что московская избирательная организация превысила свои полномочия, внося в процесс предвыборной агитации ограничения, не предусмотренные федеральными избирательными законами. Хотя Центральная избирательная комиссия приняла решение в пользу Явлинского, процесс рассмотрения жалобы занял слишком много времени, и не дал ничего кандидату в практическом плане. Жалоба, поданная 30 мая, была рассмотрена лишь 13 июня 1996 года. По закону предвыборная агитация заканчивалась в 00:00 часов 14 июня. Представители избирательного блока «Яблоко» решили, что не имеет смысла вывешивать свои агитационные призывы на один день.

Анализ множества проблем, обстоятельств и нарушений, возникших на последних выборах, свидетельствует о необходимости вести постоянную разъяснительную и образовательную работу с целью создания надлежащих условий для проведения честных, справедливых и содержательных предвыборных агитационных мероприятий.

Рассмотрение информационных споров в Судебной палате

В декабре 1993 года Президент Ельцин издал указ о создании Судебной палаты по информационным спорам с целью содействия усилиям по приведению освобожденных и либерализованных средств массовой информации в конституционные рамки в гражданской структуре демократического общества. Судебная палата была создана также для того, чтобы играть роль посредника при рассмотрении жалоб и споров по широкому кругу вопросов, касающихся средств массовой информации и далеко выходящему за рамки выборов и предвыборной агитации. В соответствии с президентским указом, Судебная палата уполномочена разрешать «информационные споры и другие вопросы», относящиеся к соблюдению «норм, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, президентскими указами, а также «общепризнанных правил и положений международного права».

Согласно положениям устава Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, опубликованного в Российской газете 3 февраля 1994 года, она призвана «гарантировать объективность, точность, равенство и плюрализм в средствах массовой информации, защищать нравственные интересы детей и подростков, разрешать споры по поводу выделения и распределения эфирного времени, исправлять фактологические ошибки в сообщениях средств массовой информации, а также разрабатывать и представлять законопроекты по средствам массовой информации и действовать в качестве эксперта по вопросам постановлений и решений, издаваемых во исполнение президентских указов». Полномочия Судебной палаты настолько широки, что они даже включают обязанность рассматривать вопросы «журналистской этики» и «общепринятых этических норм». Фактически, в сферу полномочий Судебной палаты не попадают только две группы вопросов общего характера: Судебная палата не вправе рассматривать споры, «которые по закону решаются в судах», а также те дела, которые связаны с сохранением государственной или коммерческой тайны.

Формально Судебная палата призвана играть роль беспристрастного и независимого органа, хотя в организационном отношении она входит в состав Администрации Президента и финансируется из бюджета Администрации. Членов Судебной палаты назначает непосредственно Президент. Со дня ее создания Судебную палату по информационным спорам возглавляет профессор права Анатолий Венгеров. Все другие члены Судебной палаты ранее работали в правоохранительных органах или высшей школе, причем у некоторых из них есть опыт работы в средствах массовой информации.

С самого начала Судебная палата была подвергнута критике как неконституционная структура, неспособная эффективно разрешать информационные споры. Высказывались опасения, что Судебная палата может превратиться в цензорский орган, который будет контролировать средства массовой информации. Однако вот уже прошло почти 3 года со времени ее создания, и по общему признанию Судебная палата весьма успешно отстаивает интересы заявителей, представляющих как издателей и электронные средства массовой информации, на которых оказывают давление властные структуры, так и кандидатов, и рядовых граждан, которые полагают, что средства массовой информации нарушили их права.

Разнообразие задач Судебной палаты

Исключительно широкий спектр задач, решаемых Судебной палатой, предполагает разнообразие форм работы по реализации декретированных полномочий. Согласно председателю Палаты, Венгерову, хотя Палата и не настоящий суд, она в общих чертах действует как таковой. Она строго следует принципам и процедурам судебного разбирательства. Во время своих заседаний члены Палаты заслуживают показания, рассматривают доказательства, взвешивают факты и решают правовые вопросы. При вынесении решений Судебная палата опирается на соответствующее законодательство, как любая судебная инстанция. Например, при рассмотрении дел по жалобам с потенциально пристрастным или необъективным исходом, особенно при решении вопросов, связанных с оскорблениями чести, достоинства или профессиональной репутации гражданина, Палата строит свои выводы, исходя из требований законоположений по оскорблениям и клевете. Однако Судебная палата решает и массу других задач. Помимо того, что она выступает в качестве арбитра при рассмотрении конкретных дел, Судебная палата также играет роль прокуратуры, исследовательского центра, предписывающей инстанции, а также комиссии по вопросам этики в средствах массовой информации.

Как свидетельствуют все ее решения и рекомендации, Судебная палата также рассматривает себя в качестве воспитательного органа и нравственного барометра. Решения Палаты нередко отражают философские и нравственные принципы, которые она исповедует, защищая права средств массовой информации и разъясняя их обязанности в демократическом обществе. Как показывают решения Палаты по делам, относящимся к информационным спорам с участием средств массовой информации, почти все нарушения касались несоблюдения закона и «общепринятых этических норм».

Судебная палата также издает аналитические обзоры и доклады, в которых она отмечает упущения, недоработки и противоречия в действующем законодательстве по средствам массовой информации. Например, судебная палата выявила, что действующие законы не содержат положений, необходимых для того чтобы:

- зафиксировать правовой статус различных организационных структур, при которых может быть создано средство массовой информации, включая акционерные общества, компании с ограниченной ответственностью, творческие предприятия, объединения и т.д.;
- определить права и обязанности учредителей и спонсоров средств массовой информации, издателей и издательств;
- адекватно определить термин «государственные средства массовой информации» и круг их обязанностей, например, обязанность публиковать официальные документы, распоряжения или решения государственных ведомств и структур;
- четко предписать меры ответственности за «злоупотребления свободой массовой информации», как это зафиксировано в статье 4 Закона «О средствах массовой информации»;
- разграничить уголовную и гражданскую ответственность по такого рода злоупотреблениям;
- определить механизмы реализации решений по делам, связанным с нарушениями правил регистрации средств массовой информации.

Судебная палата также предприняла анализ моментов, препятствующих эффективному исполнению действующего законодательства. В своих докладах и рекомендациях Палата, в частности, обратила внимание на следующие препятствия:

- неспособность некоторых ведомств адекватно отслеживать случаи дезинформации, которые находятся в их юрисдикции (например, Министерство здравоохранения не обеспечивает жесткий контроль за рекламой безлицензионных медицинских препаратов);
- нежелание некоторых государственных органов рассматривать жалобы и заявления по информационным делам;
- медлительность прокурорских инстанций при рассмотрении дел, связанных с информационными спорами или средствами массовой информации;
- перегруженность судов, что препятствует быстрому рассмотрению информационных споров;
- всеобщая апатия и безразличие государственных органов и средств массовой информации в отношении спорных административных и судебных решений, постановлений и предостережений, что поощряет безнаказанность нарушителей закона.

Хотя доклады и рекомендации Судебной палаты касались всего спектра вопросов в пределах ее юрисдикции, они имели большое значение для упорядочения информационных отношений в короткий и такой напряженный предвыборный период.

Что же касается рассмотрения жалоб и нарушений в сфере средств массовой информации в предвыборный период, Судебная палата работала в тесном контакте с Центральной избирательной комиссией. Согласно закону, широкий круг жалоб и обращений может направляться в Центральную избирательную комиссию. Разумеется, жалобы могут подаваться непосредственно в судебную инстанцию. Из тех информационных дел по выборам, которые рассматривались в Судебной палате, многие поступили туда прямым порядком. Однако в большинстве своем эти дела пересылались в Палату из Центральной избирательной комиссии. Остается, однако, неясным, то ли эти инстанции работали совместно с самого начала, то ли их контакты есть результат специального указания. Как бы там ни было, эти отношения сложились и продолжают развиваться.

Независимое вмешательство со стороны Судебной палаты

Судебная палата также выступает в роли прокурорской инстанции. В соответствии со своим уставом, Палата вправе инициировать рассмотрение дела по своему усмотрению. Устав не требует наличия жалобы или заявления в качестве основания для возбуждения дела. В этом отношении Судебная палата ничем не отличается от Центральной избирательной комиссии. На обеих структурах лежит предполагаемая обязанность контролировать ситуацию в средствах массовой информации и возбуждать дела по фактам нарушений действующего законодательства. Фактически, за короткий срок своей работы Судебная палата рассмотрела ряд дел по своей инициативе.

Что касается выборов и предвыборной агитации, то возникает законный вопрос относительно того, вправе ли Центральная избирательная комиссия и судебная палата возбуждать рассмотрение такого рода дел при отсутствии жалобы со стороны кандидата или участника предвыборной кампании. Стоит задуматься над тем, не содержит ли такой подход какой-либо скрытой опасности. Фундаментальный принцип свободной и справедливой предвыборной борьбы предполагает создание равноправных условий для всех кандидатов. К сожалению, совершенно невозможно обеспечить равноправное и единое рассмотрение всех возможных нарушений в условиях быстротечной и полной накала предвыборной борьбы. Это особенно касается жалоб и заявлений по нарушениям норм и правил, которые не имеют четкой формулировки и могут быть субъективно истолкованы. К этой категории, безусловно, следует отнести положение о ненанесении оскорблений чести, достоинства и профессиональной репутации гражданина, а также о заявлениях или действиях, возбуждающих насилие, социальную, расовую, религиозную, этническую нетерпимость или вражду. Помимо того, что такие факты могут быть субъективно интерпретированы, их, к тому же, всегда слишком много, чтобы за всеми уследить и по каждому возбудить дело, не говоря уже о возможности вынести по ним справедливое решение на основе единого подхода. Такие нарушения особенно трудно оформлять, когда они представляют собой некорректные замечания в спонтанной речи или дебатах.

В результате возбуждения Центральной избирательной комиссией или Судебной палатой такого рода дел, решения в пользу того или иного кандидата или участника предвыборной кампании все равно не будут взвешенными и справедливыми. При проведении выборов отдельные обращения в административные или судебные инстанции по такого рода труднофиксируемым нарушениям могут привести лишь к внесению разлада в ту атмосферу, в которой соревнуются кандидаты. Как только Центральная избирательная комиссия или Судебная палата принимает решение взять на контроль то или иное нарушение из этой категории, они обе берут на себя, тем самым, обязательства отслеживать все нарушения, имеющие аналогичные признаки с тем, чтобы действительно отстаивать права каждого кандидата на основе единого подхода.

Президентская кампания преподнесла целый ряд примеров, свидетельствующих о том, насколько трудно было классифицировать такие нарушения и возбуждать по ним дела. 22 июня 1996 года в газете Правда Зюганов опубликовал свое заявление, в котором предупреждает, что страна накануне «гражданской войны». В том же заявлении он говорит о внутренней грызне вокруг «дряхлеющего» Ельцина¹³. Представители предвыборного штаба Ельцина ответили распространением рекламного плаката со словами: «Коммунисты не изменили своего имени. Они не изменят и свои методы. Еще не поздно предотвратить гражданскую войну и голод».

Предвыборная агитация Жириновского отличалась рядом высказываний, которые нетрудно классифицировать как возбуждение этнической нетерпимости. В своем пятиминутном выступлении по телеканалу ОРТ 5 июня 1996 года он утверждал, что такие определяемые «по этническому признаку» регионы Российской Федерации, как Татарстан, Якутия и Северный Кавказ, платят в государственную казну меньше налогов, а получают больше, чем другие регионы. Приводя массу примеров, он то и дело заявлял, что русские «живут хуже..., что они беднее..., что умирают раньше..., и что у них меньше прав». Он охарактеризовал сложившуюся ситуацию как «войну против русского народа»¹⁴. В обращении читателям-мусульманам через газету «Советская Россия» 13 июня 1996 года Зюганов подверг жесткой критике, как он выразился, продолжающееся «вторжение иноземных религиозных групп»¹⁵.

Рассмотрение любых дел подобного характера ЦИК или Судебной палатой вносило бы определенную предвзятость в предвыборную борьбу, независимо от того, какими бы благими целями они не руководствовались, если только по всем таким делам не было бы вынесено одинаковое решение.

Низкий уровень внедрения правовых норм

Беглый анализ итоговых материалов Судебной палаты свидетельствует о том, что в ряде случаев справедливые и хорошо обоснованные решения принимались в пользу потерпевшей стороны. В данной ситуации возникает вопрос: насколько постановления Палаты обязательны для исполнения? Судебная палата, по-видимому, воспринимается как посреднический орган, чьи решения сводятся к рекомендациям Центральной избирательной комиссии или правоохранительным органам принять соответствующие меры. Зачастую Судебная палата направляла дела в местные инстанции с требованием доложить о выполнении рекомендаций и принятых мер, а также проинформировать об этом соответствующие средства массовой информации или потерпевшую сторону. По многим делам, рассматривавшимся в Судебной палате, стороны принимали рекомендации Палаты, не желая доводить дело до суда. Это особенно характерно для местных и независимых средств массовой информации, которые продолжают ощущать давление со стороны властных структур. Однако вызывает обеспокоенность и то, что добровольное согласие с решениями Палаты остается вне последующего контроля. Это, в первую очередь, касается местных властей, которые обладают весьма значительным влиянием в своих регионах.

В этом отношении Судебная палата и Центральная избирательная комиссия страдают одними и теми же недостатками: когда подконтрольные стороны не выполняют постановления данных инстанций, дела незамедлительно должны передаваться в прокуратуру или суды с целью добиться исполнения решений Судебной палаты или Центральной избирательной комиссии. В тех случаях, когда кандидаты допускают нарушения избирательного законодательства, единственный вариант, доступный обеим инстанциям, состоит в том, чтобы отменить решение о регистрации таких кандидатов. В большинстве развитых демократических обществ регистрация кандидатов проводится на основе четко сформулированных правил, ни одно из которых не предполагает ответственности за нарушение правил проведения предвыборной агитации.

Действующее избирательное законодательство пока не включает перечень мер ответственности за нарушения норм и правил предвыборной агитации с учетом тяжести правонарушения. Опрос, проведенный нашим институтом во время недавнего «Круглого стола» по вопросам предвыборной агитации и рассмотрения информационных споров, показал, что возможны альтернативные меры воздействия на кандидатов-нарушителей без снятия кандидата с регистрации.

- 47% респондентов посчитали, что на первый раз достаточно объявить предупреждение;
- 68% респондентов высказались за опубликование материалов о нарушении, допущенных кандидатом;
- 26% респондентов высказались за сокращение бесплатного эфирного времени или лишение кандидата этой льготы вообще в случае повторных нарушений правил предвыборной агитации;
- 16% респондентов высказались за наложение штрафов, которые должны быть выплачены за счет предвыборных фондов кандидатов.

Предложения

8.9 Закон должен более четко, ясно и однозначно определить порядок подачи кандидатами и участниками предвыборной кампании жалоб по информационным и агитационным спорам. Желательно, чтобы закон предусматривал возможность направления такого рода жалоб и заявлений в Судебную палату по информационным спорам или в судебные инстанции. В данном случае, учитывая ее специализацию, Судебная палата действовала бы в качестве органа, выносящего административные предписания вместо Центральной избирательной комиссии, а суды исполняли бы свои традиционные обязанности. Это не помешало бы Центральной избирательной комиссии действовать в качестве консультанта Судебной палаты. Во-первых, такое перераспределение полномочий сняло бы с Центральной избирательной комиссии обязанность принимать решения по вопросам, которые чреваты обвинениями Центральной избирательной комиссии в поддержке той или иной стороны, того или иного кандидата. Во-вторых, необходимо учитывать и то, что Центральная избирательная комиссия, как и любая другая избирательная комиссия, может стать обвиняемой стороной, как это и было в деле Шаккума. Избирательные комиссии уязвимы ввиду той роли, которую они якобы играют при распределении бесплатного эфира и обеспечении доступа к средствам массовой информации, распределения избирательных фондов для проведения предвыборной агитации, создания равных условий для проведения собраний и встреч с избирателями, а также публикации материалов о кандидатах. (Этот вопрос более подробно рассматривается в главе 13 «Рассмотрение жалоб».)

8.10 Необходимо внимательно рассмотреть вопрос о преимуществах и недостатках независимого рассмотрения дел Центральной избирательной комиссией и Судебной палатой при отсутствии соответствующих жалоб и заявлений со стороны кандидатов или участников предвыборной борьбы. Особое внимание следует обратить на принципиальную возможность независимого рассмотрения нарушения правил и норм предвыборной агитации на основе общепринятого и единого подхода. Следует продумать и альтернативный набор правил, обеспечивающих непредвзятость и объективность рассмотрения дел по информационным спорам.

8.11 Желательно разработать перечень альтернативных мер воздействия на нарушителей правил проведения предвыборных агитаций вместо угрозы отмена решения о регистрации кандидата.

8.12 Необходимо рассмотреть и проанализировать дела, разбираемые Судебной палатой по информационным спорам, и принятые ею решения, что поможет законодателям и исполнительным органам в принятии решений о правовой реформе в данной области. Хотя правовая система в Российской Федерации не основывается на прецедентной практике, та огромная работа, которая проделана Судебной палатой несомненно поможет вскрыть тенденции, которые лягут в основу пересмотра государственной политики и определения направлений требуемых правовых и процессуальных реформ.

1 «Телеканалы смотрят на Зюганова со скептицизмом». Материалы института OMRI о президентских выборах в России, ф3, 16 мая 1996 г.

2 «Письма читателей газет и журналов. Недоверие Зюганову. Поддержка Ельцина». Материалы института OMRI о президентских выборах в России, ф12, 2 июля 1996 года.

3 «Советники по-разному оценивают роль средств массовой информации». Лора Белин. Материалы института OMRI о президентских выборах в России, ф13, 4 июля 1996 года.

4 Судебная палата по информационным спорам. Постановление ф29 (О конфликте между администрацией Приморского края и редакцией газеты «Красное Знамя»); Постановление ф2 (Об обращении гильдии парламентских журналистов); Постановление ф8 (45) (Об отказе администрации Красноярского края допустить журналистов телекомпании Афонтово к месту катастрофы); Постановление ф2 (39) (О нарушении профессиональных прав журналистки ИТАР ТАСС Т.Н.Замятиной получить и распространять информацию).

5 Судебная палата по информационным спорам. Заявление ф11 (О защите свободы массовой информации в связи с событиями в Чечне).

6 Судебная палата по информационным спорам. Постановление ф35 (О состоянии свободы массовой информации в Приморском крае).

7 Судебная палата по информационным спорам. Постановление ф25 (О незаконном увольнении главного редактора газеты «Советская Калмыкия»); Постановление ф34 (Об обращении в Судебную палату председателя политического совета Амурской областной организации блока «Демократический выбор России» в связи с увольнением председателя телерадиокомпании ГТРК «Амур» В.С.Мартынова).

8 Судебная палата по информационным спорам. Постановление ф3 (Об уровне тарифов на почтовые услуги по доставки периодических печатных изданий).

9 Судебная палата по информационным спорам. Постановление ф35 (О состоянии свободы массовой информации в Приморском крае).

10 Судебная палата по информационным спорам. Заявление ф3 (14) (О ряде случаев нарушения правил предвыборной агитации); Российская газета, 14 декабря 1995 года.

11 Зюгановский клип, не показанный по 1 телеканалу. Материалы института OMRI по президентским выборам в России, ф16, 10 июля 1996 года.

12 Коммунисты подают в суд на «Независимую газету». Материалы института OMRI по президентским выборам в России, ф7, 7 июня 1996 года.

13 Зюганов: Отечество в опасности! Материалы института OMRI по президентским выборам в России, ф11, 27 июня 1996 года.

14 Жириновский обращается с призывом к этническим русским. Материалы института OMRI по президентским выборам в России, ф7, 7 июня 1996 года.

15 Зюганов обращается к мусульманам. Материалы института OMRI по президентским выборам в России, ф9, 14 июня 1996 года.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»