«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
Глава II. Организационная самостоятельность избирательных органов
Избирательные органы создаются в качестве обособленных от других органов государственных институтов, способных самостоятельно выполнять возложенные на них правовыми нормами функции. Избирательные органы, как правило, создаются таким образом, чтобы они могли функционировать достаточно независимо от других государственных органов. Конечно, все государственные органы составляют единую систему, в силу чего они находятся в определенной взаимозависимости (об этом подробнее речь пойдет в главе III). Вместе с тем можно говорить об относительной независимости подсистем государственных органов или отдельных государственных органов от других органов государства в рамках единой системы органов. Что же означает такая относительная независимость? Во-первых, для органов устанавливается самостоятельный правовой статус. Во-вторых, органы формируются в установленном порядке и на установленный срок, а распустить, переформировать орган, сместить или перевести на другое место образующих его должностных лиц можно только в строго установленных правовыми нормами случаях. В-третьих, органы самостоятельно решают все дела в рамках определенных для них функций, им не могут отдаваться распоряжения, как разрешить то или иное конкретное дело, хотя их решения могут отменяться другими органами в установленных случаях по законной процедуре или в отношении этих относительно независимых органов другими государственными органами могут приниматься регулирующие их деятельность нормы. В-четвертых, финансирование таких относительно независимых органов должно осуществляться непосредственно из бюджета на основе специально выделенных и закрепленных в бюджете средств, хотя могут быть дополнительно предусмотрены и другие источники финансирования.
Стремление придать наибольшую автономию избирательным органам привело к тому, что в ряде стран созданы специализированные судебные органы, занимающиеся избирательными делами. Например, в Бразилии система специализированных судов состоит из Высшего избирательного суда, региональных избирательных судов (в каждом штате и в федеральном округе действует один такой суд), избирательных судей и избирательных советов15. Высший избирательный суд состоит из избранных тайным голосованием троих членов Верховного федерального суда (этот орган возглавляет всю судебную систему Бразилии, в его функции входит также конституционный контроль), двоих членов Высшего суда (судебный орган общей юрисдикции, занимающий следующее после Верховного федерального суда место), а также назначенных Президентом Республики двоих из числа шести адвокатов, представленных ему Верховным федеральным судом. Высший избирательный суд избирает своего председателя и его заместителя из числа судей, являющихся членами Верховного федерального суда. Каждый региональный избирательный суд состоит из избранных тайным голосованием двоих членов суда общей юрисдикции, двоих судей, кандидатуры которых были подобраны судом общей юрисдикции из числа профессиональных судей, одного судьи из состава федерального регионального суда, а также из судей, назначенных Президентом Республики из числа шести адвокатов, представленных судом общей юрисдикции. На должность избирательного судьи назначается один из профессиональных судей общей юрисдикции, а вместе с избирательным судьей действует состоящий из лиц, не являющихся судьями, избирательный совет. И судьи, и члены избирательных советов избираются и назначаются сроком на два года, но не могут находиться в этой должности более двух двухлетних сроков подряд.
Но если в Бразилии указанные специализированные органы существуют в рамках судебной системы, что прямо следует из норм Конституции и принятого в ее развитие законодательства, то, к примеру, в Перу специализированные судебные органы, занимающиеся вопросами выборов, действуют в рамках системы избирательных органов. Это прямо закреплено в нормах раздела III органического избирательного закона16. Согласно этим нормам, образуются Национальный судебный совет по выборам, Национальное ведомство по избирательным процессам, Национальный регистрирующий орган по актам гражданского состояния и выдаче удостоверений личности, специальные судебные советы по выборам, децентрализованные ведомства по избирательным процессам, участковые избирательные бюро, временные избирательные бюро. Поскольку между этими органами распределены различные функции по организации и проведению выборов и они образуют самостоятельные подсистемы органов, то создается Комитет по координации на выборах, в задачу которого входит обеспечение взаимодействия и скоординированности всех упомянутых органов в ходе выборов. Собственно, глава 8 раздела III рассматриваемого Органического закона так и называется «О координации действий органов избирательной системы в ходе избирательных процессов». По Органическому закону «О Национальном судебном совете по выборам»17, данный совет состоит из пяти членов, избираемых тайным голосованием: один из числа судей Верховного суда, в отставке или действующих (в последнем случае необходимо разрешение), один из числа членов Верховного фискального совета, в отставке или действующих (в последнем случае необходимо разрешение), один из состава коллегии адвокатов Лимы, один из числа деканов и бывших деканов юридических факультетов государственных университетов, один из числа деканов и бывших деканов юридических факультетов частных университетов. Члены совета избираются сроком на четыре года и могут быть переизбраны не более чем на два срока подряд. Закон закрепляет за данным судебным советом весьма обширные функции18, однако их можно сгруппировать следующим образом: отправление правосудия и разрешение споров в сфере выборов, причем Национальный судебный совет является высшей и последней инстанцией. В качестве временных судебных органов создаются специальные судебные советы по выборам. Каждый такой совет, в отличие от Национального, создается только на период конкретных выборов. Специальные судебные советы состоят из трех членов, которые назначаются в следующем порядке: один - судом, которому подведомственна территория, на которой проходят выборы, двое - назначаются Национальным судебным советом на основе отбора по жребию из списка в 25 человек, составленного тремя работниками прокуратуры, специально для этого избранными. Непосредственно организацией выборов занимаются Национальное ведомство по избирательным процессам, децентрализованные ведомства по избирательным процессам и участковые избирательные бюро. Согласно органическому закону «О Национальном ведомстве по избирательным процессам»19, руководитель ведомства назначается сроком на четыре года по результатам публичного конкурса Национальным советом магистратуры (орган, ведающий продвижением по службе и отстранением от должности судей в случае нарушения ими закона; состоит из судей и юристов, не являющихся судьями). При этом нет ограничений (кроме возрастных для всех государственных служащих) для повторного назначения одного и того же лица на эту должность. Он назначает остальных работников ведомства в соответствии с требованиями и условиями, установленными законом. На местах создаются децентрализованные ведомства по избирательным процессам. Каждое участковое избирательное бюро состоит из трех членов. Они отбираются по жребию из списка в 25 избирателей, проживающих на территории соответствующего избирательного участка. Жеребьевка и назначение производятся Национальным ведомством по избирательным процессам, при этом процедура доступна для наблюдателей от политических партий, группировок, альянсов и т.д.
Не только в странах Латинской Америки для повышения независимости и беспристрастности избирательных органов обращаются к участию судебных органов в их формировании и деятельности. Так, в Польше избирательные комиссии на общенациональном и воеводском уровнях формируются исключительно из членов судов соответствующего уровня. Национальная избирательная комиссия включает по три представителя Верховного суда, Конституционного трибунала и Высшего административного суда. Каждый из названных судов избирает из своего состава представителей в Национальную избирательную комиссию, а председатели судов передают списки для утверждения Президенту Республики. Однако утверждение Президентом носит формальный характер, поскольку он не вправе отклонить назначенных лиц, если, конечно, не были нарушены какие-либо процедуры. Национальная избирательная комиссия выбирает из своего состава председателя, которым становится, как правило, представитель Конституционного трибунала. Следует отметить, что суд, избравший представителя в эту комиссию, может в установленных законом случаях отозвать его. Воеводские избирательные комиссии формируются Национальной избирательной комиссией из судей местных административных, воеводских и районных судов общей юрисдикции по представлению министерства юстиции. Кроме того, в состав воеводской избирательной комиссии включается и представитель Национальной избирательной комиссии. Участковые избирательные комиссии образуются советами гмин (низовая административно-территориальная единица в Польше) из избирателей, проживающих на соответствующих территориях. На практике члены участковых избирательных комиссий отбираются по жребию из кандидатур, выдвинутых политическими партиями, участвующими в выборах. Примечательно, что аналогичным образом формируются избирательные комиссии и в Хорватии.
Как отмечает видный специалист в области избирательного права, бывший председатель Центральной избирательной комиссии России А.В. Иванченко, «принцип организации и деятельности комиссий как коллегиальных органов является одним из основополагающих начал их правового статуса в России»20. Он действовал уже при организации деятельности всей системы избирательных комиссий в РФ на основе Положения о выборах депутатов Государственной Думы 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Федерации №1557 от 1 октября 1993 г., а также Положения о Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 1993 г. В этих же источниках содержатся и другие демократические принципы деятельности избирательных комиссий, а именно - открытость, коллегиальность, гласность, свободное обсуждение по различным вопросам. Коллегиальность в работе избирательных комиссий находит свое закрепление и в статьях Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. на основе Указа Президента Российской Федерации №1633 от 15 октября 1993 г.21. Если вспомнить, что указанное законодательство принималось и начало реализовываться на фоне драматических, а затем и трагических событий осени 1993 г., в условиях отсутствия законодательной ветви власти и определенных ограничений судебной власти (была приостановлена деятельность Конституционного Суда РФ), то остается только отдать должное тому, что избирательные комиссии, сформированные на основе упомянутых положений, и в данных условиях действовали вполне демократично и сравнительно независимо.
Принцип коллегиальности был закреплен и развит в законах, принятых позже уже в соответствии с нормальной законодательной процедурой. В частности, ст. 29 Федерального закона 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» прямо говорит о том, что «деятельность избирательных комиссий осуществляется на основе коллегиальности». Правда, в Федеральном законе 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации» такого четкого указания на принцип коллегиальности нет, однако анализ содержания ст. 21 этого Закона показывает, что регулирующие организацию избиркомов положения базируются на принципе коллегиальности. Однако особое место среди правовых актов, посвященных организации деятельности избирательных комиссий, принадлежит рамочному Федеральному закону 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», закрепившему ведущие принципы работы избирательных комиссий на территории Российской Федерации. А еще позже Федеральный закон 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который заменил указанный закон, также установил (ч. 1 ст. 27), что «деятельность избирательных комиссий, комиссий референдума осуществляется коллегиально».
Ныне Центральная избирательная комиссия РФ (включающая с 1995 г. по настоящее время 15 членов вместо 21, как это было в 1993 г.) формируется сроком на 4 года уже не только Президентом РФ, но и на паритетных началах палатами Федерального Собрания России: Государственной Думой и Советом Федерации. Отметим, что срок полномочий ЦИК РФ равен сроку полномочий Президента РФ и Государственной Думы. Сам порядок формирования подчеркивает ту роль, которую играет Центральная избирательная комиссия, возглавляющая всю систему избирательных комиссий в Российской Федерации. В ее формировании принимают участие как Президент России, так и обе палаты Федерального Собрания. В Государственной Думе право выдвижения кандидатур в состав ЦИК принадлежит депутатским объединениям (фракциям и группам) и отдельным депутатам. Однако наибольшие шансы попасть в состав Центризбиркома имеют кандидаты, предложенные фракциями и депутатскими группами. Правда, по Федеральному закону 1997 г. «Об основных гарантиях...» в состав ЦИК не может быть избран более чем один кандидат, выдвинутый одним и тем же депутатским объединением (фракцией или группой). В Совете Федерации в соответствии с установленной процедурой на голосование ставятся кандидатуры, выдвинутые законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Голосование по кандидатам тайное.
Члены ЦИК путем тайного голосования избирают своего Председателя, его заместителя и секретаря Комиссии вместо прежнего принципа (по актам 1993 г.) назначения руководства Комиссии, что укрепило демократические принципы формирования при усилении персональной ответственности членов Комиссии. Эти новации были закреплены в специальном Положении согласно постановлению ЦИК РФ №11 от 21 марта 1995 г. (позже в него вносились поправки), принятом на основании ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...»22. В частности, данное Положение оговаривает, что до избрания Председателя заседание ведет старейший по возрасту член вновь избранной Комиссии, открытым голосованием избирается счетная комиссия из 3 членов. По кандидатам на пост Председателя проводится открытое обсуждение среди членов Комиссии, так же открыто и гласно утверждается текст бюллетеня, проходит голосование и подсчет голосов, после чего данные заносятся в протокол. Избранным признается тот кандидат на должность Председателя Комиссии, который набрал 8 и более голосов членов Комиссии. В случае необходимости проводится на основе принятия специального постановления второй тур голосования либо организуются новые выборы (если ни один из внесенных в список кандидатов не получил требуемое для избрания количество голосов). Тем же путем избираются заместитель Председателя и секретарь Комиссии.
Центризбирком действует в соответствии с принимаемым им самим Регламентом. Правда, впервые на законодательном уровне Регламент ЦИК РФ был упомянут в Федеральном законе 1997 г. «Об основных гарантиях...». Естественно, ЦИК не только принимает свой Регламент (первоначально был принят 28 июня 1995 г.)23, но и вносит в него изменения24. Право принятия собственных регламентов подчеркивает организационную самостоятельность избиркомов.
Принцип коллегиальности находит свое проявление и в организации работы ЦИК РФ и избирательных комиссий других уровней. Согласно процедуре созыва и проведения заседаний Комиссии право созыва принадлежит Председателю Комиссии либо по его поручению его заместителю, а также на основании письменного требования не менее трети всех членов Комиссии с правом решающего голоса или половины членов Комиссии с правом совещательного голоса. При этом заседание Комиссии признается правомочным в случае, когда на нем присутствуют Председатель или заместитель Председателя Комиссии и не менее половины от списочного состава членов Комиссии с правом решающего голоса. Решения должны приниматься открытым голосованием большинством голосов от присутствующих на конкретном заседании, а решения нормативного характера - большинством голосов от общего числа членов Комиссии. Председатель Комиссии, распределяя обязанности между ее членами в целях организации работы по выполнению ее решений, обладает правом давать поручения членам Комиссии, приглашать на заседания представителей власти, общественных организаций и т.д., а также представлять Комиссию в государственных органах, в международных организациях и др., информировать Президента страны, Государственную Думу, иные государственные органы о работе Комиссии. Председатель обладает и другими полномочиями, в том числе распоряжается финансами.
Члены ЦИК РФ, обладающие правом решающего голоса, имеют право вносить предложения по повестке дня заседания, замечания и поправки по обсуждаемым вопросам. В случае несогласия с решением Комиссии члены с решающим голосом обладают правом выразить особое мнение, прилагаемое в письменной форме к протоколу ее заседания. В ходе работы Комиссии члены ЦИК могут создавать специальные рабочие группы для подготовки проектов конкретных решений, а также вести прием граждан и представителей государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и др., знакомиться с документацией ЦИК и нижестоящих комиссий.
Правомочным признается заседание избирательной комиссии, как и любого иного коллегиального органа, в случае, если на нем присутствует большинство из установленного числа членов с решающим голосом. Вместе с тем ч. 6 ст. 27 Федерального закона 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что заседание ЦИК, избирательной комиссии субъекта РФ правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей членов соответствующей комиссии с правом решающего голоса. Следует отметить, что требование присутствия квалифицированного большинства членов ЦИК с правом решающего голоса для правомочности заседания Центризбиркома было введено еще в 1995 г. некоторыми Федеральными законами (в частности, ст. 21 закона «О выборах Президента Российской Федерации» и ст.29 закона «О выборах депутатов Государственной Думы...»). В связи с этим Регламентом Центральной избирательной комиссии РФ, определяющим порядок работы Комиссии, было введено правило, согласно которому ее заседание является правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа членов (ст. 25). Согласно ст. 33 того же Регламента некоторые документы Комиссии подписываются всеми членами, имеющими право решающего голоса. Напомним, что установленное число членов Комиссии с правом решающего голоса - 15, а присутствующих столько, сколько реально участвует в конкретном заседании.
Прижилось и правило, являвшееся новацией в середине 90-х гг., в соответствии с которым федеральное законодательство четко оговаривает, какие именно вопросы требуют принятия решений большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии. Закон устанавливает также два типа процедур по принятию комиссиями решений - общую и специальную. В рамках первой решения принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих членов с правом решающего голоса. Но по таким вопросам, как регистрация кандидатов, отмена регистрации, итоги голосования, результаты выборов, признание выборов несостоявшимися либо недействительными, решения принимаются большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Кроме того, таким же особым порядком принимаются решения по избранию руководства комиссии, по внесению предложений в Верховный Суд об отмене регистрации кандидатов на должность Президента РФ, по вопросам финансового обеспечения выборов, проведения повторного голосования и повторных выборов25.
Важно подчеркнуть также, что в случае равного числа голосов за и против принятия решения голос председателя комиссии является решающим, а несогласные с ним вправе высказать свое особое мнение, отражаемое в протоколе и передаваемое затем для сведения вышестоящей избирательной комиссии в пределах трехдневного срока (а в день выборов или за три дня до них - незамедлительно). Тем не менее далеко не все спорные случаи урегулированы в должной степени федеральным законодательством, что создает определенные практические трудности. В то же время практика показывает, в каком направлении требуется развивать избирательное законодательство, какие пробелы необходимо восполнить. Так, в упоминавшемся рамочном Федеральном законе 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не предусматривались правовые механизмы регулирования спорных моментов, связанных с тем же равным распределением голосов в ходе принятия решения комиссией. А ст. 21 Федерального закона 1995 г. «О выборах Президента РФ» закрепляла за Председателем право решающего голоса в случае равного числа голосов «за» и «против» при принятии какого-то решения. В то же время в Федеральном законе 1995 г. «О выборах депутатов...» (ст. 29) говорилось о том, что в такой ситуации голос Председателя комиссии становится решающим только при принятии решений избирательными комиссиями, имеющими в своем составе четное число членов с правом решающего голоса. Законодатель учел эти недоработки, и уже в Федеральном законе 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ч. 10 ст. 27) закреплено, что «при принятии решений избирательной комиссией, комиссией референдума в случае равного числа голосов «за» и «против» голос Председателя избирательной комиссии, комиссии референдума является решающим».
Вполне очевидно, что принцип коллегиальности как один из основополагающих в деятельности Комиссии (что закреплено в ст. 5 уже упоминавшегося Регламента) будет успешно работать тогда, когда будет четко распределена персональная ответственность между каждым членом Комиссии. В частности, Центральная избирательная комиссия России уже несколько раз распределяла и перераспределяла обязанности между своими членами в зависимости от задач, стоящих перед ней, и повышения или снижения актуальности основных направлений ее работы. Так, формировались группы членов Комиссии по взаимодействию с центральными органами государственной власти, органами субъектов Российской Федерации, а также с избирательными комиссиями на местах по вопросам, касающимся подготовки и проведения выборов в федеральные органы государственной власти; по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав граждан и законности при организации выборов; по организации взаимодействия с избирательными блоками и объединениями; по контролю за расходованием финансовых ресурсов; по взаимодействию со средствами массовой информации и внедрению новой государственной автоматизированной системы в РФ «Выборы».
В Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содержится перечень полномочий руководства и членов Комиссии, порядок организации заседаний, осуществления контроля за избирательными правами граждан страны, более частные вопросы внутриорганизационной деятельности Комиссии (к примеру, порядок освобождения члена Комиссии с правом решающего голоса, перераспределение обязанностей между членами Комиссии и др.). В этом же документе содержатся такие важные положения, как возможность проведения в случае необходимости выездного заседания Комиссии, минимально возможный 15-дневный перерыв между созданием Комиссии и ее первым заседанием (при назначении не менее двух третей членов Комиссии). Там же оговариваются сроки извещения членов Комиссии о дне заседания (не позднее чем за неделю), предоставления им проектов постановлений Комиссии (не позднее чем за день до назначенного заседания, обычно за три дня), регистрация членов Комиссии до начала заседания, возможность проведения закрытого заседания (ст. 27) и т.д.
Некоторые из положений Регламента нашли свое отражение в таком модельном нормативном акте, как Примерное положение об избирательной комиссии Российской Федерации (в частности, по вопросам организации перспективного планирования работы избиркомов и др.). Естественно, рамочными являются такие важнейшие демократические принципы деятельности избирательных комиссий, как принцип коллегиальности, отражающий особое положение независимых неполитических федеральных государственных органов; принцип гласности, подтверждающий реальную возможность граждан и их объединений участвовать в управлении государственными и местными делами, проводить общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий.
Естественно, система избирательных комиссий РФ отнюдь не ограничивается одной ЦИК. Центризбирком стоит во главе такой системы. Наряду с ЦИК, в упомянутую систему входят: избирательные комиссии субъектов РФ; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии, которые в случаях, предусмотренных федеральными (в том числе и конституционными) законами и законами субъектов РФ, действуют в качестве избирательных комиссий муниципальных образований; участковые избирательные комиссии. Следует отметить, что на все избирательные комиссии распространяется принцип коллегиальности, рассмотренный выше на примере ЦИК РФ.
Избирательные комиссии субъектов РФ и все нижестоящие избирательные комиссии формируются и действуют в соответствии с законодательством субъектов РФ, но такое законодательство не может противоречить основополагающим положениям, зафиксированным в федеральных законах. Такой подход к формированию и действию избирательных комиссий отражает федеративную природу российского государства. Положения об избирательных комиссиях в разных субъектах РФ закреплены в различных законах. В одних субъектах РФ нормы об избирательных комиссиях содержатся в законах о выборах тех или иных органов и должностных лиц, в других субъектах РФ - в избирательных кодексах (Воронежская, Белгородская, Свердловская области, Республика Башкортостан, Алтайский край), в некоторых - в специальных законах, посвященных определенным аспектам выборов (например, закон «О гарантиях избирательных прав граждан в Курганской области»), в отдельных субъектах РФ приняты законы об избирательных комиссиях (к примеру, Ленинградская и Костромская области). Комиссии субъектов РФ формируются на паритетных началах органами законодательной и исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации. Что же касается формирования территориальных и участковых комиссий, то здесь имеются различия. В ряде субъектов РФ территориальные и участковые избирательные комиссии назначаются или создаются представительным органом местного самоуправления (например, Коми-Пермяцкий автономный округ, Мурманская, Тверская области) или выборным органом местного самоуправления (к примеру, Нижегородская, Ленинградская, Кировская, Читинская области). Понятие выборного органа шире, чем понятие представительного органа, поскольку выборным органом может быть не только представительный орган местного самоуправления, но и глава администрации. Правда, на сегодня толковать в данном контексте выборный орган можно однозначно только как представительный орган, так как Федеральный закон 1997 г. «Об основных гарантиях...» прямо указывает, что территориальные избирательные комиссии и окружные комиссии по выборам в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления формируются представительными органами местного самоуправления. В Воронежской области, например, территориальные и участковые комиссии формируются соответствующими выборными органами местного самоуправления, при этом территориальная комиссия - по согласованию с областной комиссией26. Практически во всех законах говорится, что избирательные комиссии формируются на основе или с учетом предложений общественных объединений, трудовых коллективов, собраний избирателей по месту жительства, учебы, работы. При этом не менее одной трети состава избирательных комиссий должно быть назначено в соответствии с предложениями общественности. Имеется и определенная специфика в законах разных субъектов РФ в регулировании статуса членов комиссий, функций и порядка работы избирательных комиссий. Вместе с тем все эти различия не препятствуют сохранению единой системы избирательных комиссий с ЦИК РФ во главе. Все вышестоящие комиссии могут отменять решения нижестоящих комиссий, если обнаружится нарушение законодательства, и даже разрешать дело по существу. Все вышестоящие комиссии осуществляют надзор за соблюдением избирательного законодательства нижестоящими комиссиями. В конце 2001 г. были подготовлены поправки к Федеральному закону 1997 г. «Об основных гарантиях...», направленные на повышение роли ЦИК РФ, в том числе и путем предоставления ей некоторых прав в сфере формирования избиркомов субъектов Федерации.
Значимость выборов и референдумов как форм прямой демократии предполагает наличие избирательных органов в любой момент, когда народу потребуется изъявить свою волю. Поэтому ЦИК и избирательные комиссии субъектов РФ действуют на постоянной основе, срок полномочий окружных комиссий равен сроку полномочий выборного органа, для избрания которого они формировались, территориальные комиссии могут действовать на постоянной или непостоянной основе (это устанавливается законом субъекта РФ), однако участковые комиссии всегда формируются только после образования участков и прекращают свое существование через 10 дней после официального опубликования результатов голосования. Срок действий участковой избирательной комиссии может быть продлен, если ее действия были обжалованы или опротестованы или по фактам нарушений ведется судебное расследование. В этом случае полномочия участковой комиссии прекращаются после вынесения окончательного решения по существу жалобы или протеста вышестоящей избирательной комиссией или судом.
Если государственные органы или органы местного самоуправления не назначат в положенные сроки всех или части членов окружной, территориальной, участковой избирательной комиссии либо если на соответствующей территории отсутствует орган государственной власти или орган управления, уполномоченный назначать членов избирательной комиссии, назначение состава или части состава избирательной комиссии, комиссии референдума производится вышестоящей избирательной комиссией, комиссией референдума с соблюдением требований федеральных законов, законов субъекта РФ, уставом муниципального образования. Эти положения создают дополнительные гарантии избирательных прав граждан (а также права на референдум) и препятствуют уклонению государственных органов или органов местного самоуправления от проведения выборов или референдумов на том основании, что они организационно не обеспечены в силу отсутствия соответствующих избирательных комиссий.
Вместе с тем федеральное законодательство подчеркивает самостоятельность избирательных органов. Их нельзя расформировать или переформировать досрочно, за исключением случаев, когда комиссия субъекта РФ, окружная, территориальная, участковая комиссия нарушила федеральное законодательство, да и то по решению суда, при этом Федеральный закон 1997 г. «Об основных гарантиях...» содержит четкий список тех лиц (групп лиц), которые вправе обратиться с заявлением в суд. Федеральный закон устанавливает, что избирательные комиссии, комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и местного самоуправления. В то же время зафиксировано, что избирательные комиссии являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов. При этом ЦИК и избирательные комиссии субъектов РФ являются юридическими лицами. Они самостоятельно распоряжаются финансовыми средствами, выделенными для них бюджетом.
Организационная и финансовая самостоятельность избирательных комиссий позволили видному российскому ученому-специалисту в сфере избирательного права А.Е. Постникову сделать вывод о том, что ЦИК и избирательные комиссии субъектов РФ являются особой разновидностью государственных органов, действующих на коллегиальной основе27. Иными словами, он отметил их особое положение в системе государственных органов.
Не только в России создаются самостоятельные коллегиальные избирательные органы. Так, в Беларуси в соответствии с Избирательным кодексом28 и законом «О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов»29 создаются избирательные комиссии, независимые в пределах своей компетенции от органов государственной власти и не связанные решениями политических партий и других общественных объединений. Согласно указанному Закону, работа Центральной комиссии осуществляется на основе коллегиальности, свободного, открытого обсуждения и решения вопросов, относящихся к ее компетенции. При этом принцип коллегиальности является основным принципом организации работы всех избирательных комиссий Беларуси. Как отмечает белорусский исследователь С.А. Альфер, только принцип коллегиальности обеспечивает «избирательным комиссиям особый статус независимых и надпартийных органов»30.
Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов состоит из 12 членов и формируется сроком на 5 лет. Половина членов Центральной комиссии назначается Президентом Беларуси, а половина избирается Советом Республики (т.е. одной из палат парламента). Кандидатуры в состав Центральной комиссии предлагаются (и Президенту, и Совету Республики) совместными представлениями президиумов областных, Минского городского советов депутатов и их исполнительных комитетов. Председатель Центральной комиссии назначается Президентом Беларуси с согласия Совета Республики из числа членов этой Комиссии. Заместитель Председателя и секретарь Центральной комиссии избираются самой Комиссией из своих членов на своем первом заседании. С предложениями о кандидатах на эти должности выступает Председатель Центральной комиссии, причем кандидатура заместителя Председателя предварительно согласовывается с Президентом Республики.
Наряду с Центральной комиссией, на постоянной основе, в частности, работают и территориальные комиссии (срок их полномочий равен сроку полномочий выборного органа), все остальные комиссии создаются за установленное законом количество дней до дня голосования на выборах, на референдуме или по отзыву депутата и прекращают свою деятельность вскоре после дня голосования. Минская городская и областные комиссии по выборам Президента Республики и по проведению референдума, областные и Минская городская территориальная комиссии по выборам депутатов местных советов, окружные комиссии по выборам депутатов парламента, областных советов (территориальные комиссии, осуществляющие в районах г. Минска полномочия окружных комиссий по выборам в городской совет), а также комиссии по проведению голосования об отзыве депутата Палаты Представителей, депутата областного совета образуются президиумами областных (Минского городского) советов и областными (Минским городским) исполнительными комитетами.
Районные, городские комиссии по выборам Президента Беларуси, районные, городские (в городах областного подчинения) территориальные комиссии по выборам депутатов местных советов, районные, городские комиссии по референдуму формируются соответственно президиумами районных, городских советов депутатов и районными, городскими исполнительными комитетами, а районные комиссии в городах по выборам Президента и по референдуму - президиумами городских советов депутатов и городскими исполнительными комитетами.
В Беларуси городские (в городах районного подчинения), поселковые, сельские территориальные комиссии по выборам депутатов городских, поселковых, сельских советов и по проведению референдума образуются соответственно городскими, поселковыми, сельскими исполнительными комитетами.
Участковые избирательные комиссии в Беларуси образуются районными, городскими исполнительными комитетами, а в городах с районным делением - районными администрациями.
Рассмотренные выше белорусские комиссии по выборам, по проведению референдума и по голосованию об отзыве депутатов формируются из представителей политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, а также представителей избирателей, участников референдума, выдвинутых в состав комиссий путем подачи заявлений (для окружных комиссий по выборам депутатов парламента заявление должно быть подписано не менее чем 100 гражданами, для территориальных, окружных комиссий по выборам в областные советы - не менее чем 30 гражданами, для поселковых, сельских и участковых комиссий - не менее чем 10 гражданами). Избирательный кодекс, к сожалению, не содержит четкой процедуры отбора и включения в состав комиссий выдвинутых представителей политических партий, общественных объединений, трудовых коллективов и групп граждан. В то же время следует иметь в виду, что численный состав любого исполнительного комитета в Республике Беларусь превышает количество членов президиума совета, существующего в той же административно-территориальной единице, что и соответствующий исполком. Поэтому представители исполнительных органов имеют численный перевес; в совместном заседании должны принимать участие не менее двух третей от состава президиума совета и от состава исполнительного комитета.
Есть страны, где в формировании избирательных органов принимают участие не только органы законодательной и исполнительной власти, но и судебные органы на паритетных началах. Например, в Южной Корее Центральная избирательная комиссия состоит из шести членов, из которых двоих назначает Президент Республики, двоих - Национальное собрание, а двоих - Верховный суд. Все члены данного избирательного комитета назначаются сроком на шесть лет.
Во многих странах существуют коллегиальные избирательные органы. В частности, австралийская Избирательная комиссия, учрежденная парламентским актом, детально регламентирующим избирательный процесс, не зависима по своему статусу от правительства и не подконтрольна какому-то органу. Комиссия состоит из трех лиц. Во-первых, это ее Председатель, который обязательно является действующим либо бывшим членом Федерального суда Австралии. Во-вторых, член Комиссии, не являющийся юристом, поскольку на практике это обычно глава статистической службы Австралии. И, наконец, это постоянный член Комиссии.
Аппарат австралийской Избирательной комиссии составляют 730 специалистов по организации и проведению выборов и административно-технические сотрудники. Часть из них работает в столице страны г. Канберре и отвечает за общие направления деятельности Комиссии, взаимодействие с правительством и парламентом по избирательным проблемам. В обязанности Комиссии входят также вопросы связи с общественностью, подготовки специальных образовательных программ для граждан.
С целью организации выборов австралийская Избирательная комиссия определяет все избирательные участки, в случае необходимости привлекает дополнительных сотрудников на период выборов, в том числе осуществляет их подготовку в соответствии с разработанными Комиссией пособиями и учебными материалами. Отметим также, что в каждом избирательном округе имеется небольшое по штату представительство Комиссии в составе трех человек, задачами которых являются постоянный контроль за списками избирателей, уточнение избирательных списков в ходе посещений непосредственно избирателей (для чего приглашаются дополнительные работники), проведение просветительских мероприятий по вопросам избирательной системы и избирательного права в стране, связи с общественностью, а также подготовка и проведение голосования на местах.
В Мексике за организацию и проведение выборов на федеральном уровне отвечает постоянно действующий так называемый Федеральный избирательный институт (ФИИ), который согласно Федеральному кодексу по организации и порядку проведения выборов призван решать задачи по упрочению демократии в стране, развитию политических партий, развитию политической культуры общества. Помимо этих глобальных задач деятельность ФИИ нацелена на организацию проведения регистрации избирателей на федеральных выборах, обеспечение политических и избирательных прав граждан, гарантии проведения честных выборов. Организационная структура ФИИ построена на принципах децентрализации, что соответствует стоящим перед ФИИ задачам. В постоянно действующие центральные органы Института входят Генеральный совет, Генеральный исполнительный орган, Генеральный директорат. Децентрализованные же органы ФИИ создаются исполнительными органами, местными и окружными комиссиями (советами).
На основании положений закона высшим руководящим органом ФИИ выступает уже упомянутый Генеральный совет, который включает в себя министра внутренних дел, директора ФИИ, двух сенаторов и двух депутатов (один от партии правительственного большинства31 и один - от оппозиции), шесть беспартийных гражданских советников. Последние должны быть утверждены двумя третями голосов Палаты депутатов по рекомендациям партийных фракций на срок в 6 лет. Именно Генеральный совет вправе организовывать выборы на всей территории государства, для чего вправе требовать содействия от федеральных и местных органов власти по созданию соответствующих условий для плодотворной работы избирательных комиссий.
Генеральный исполнительный орган также является высшим руководящим органом ФИИ, но занимается административной работой (в отличие от Генерального совета, имеющего политические полномочия). В сфере его деятельности находятся вопросы обеспечения работы в год проведения выборов и на период между выборами. Во главе этого органа находятся генеральный директор, генеральный секретарь, а также 6 исполнительных директоров в соответствии с количеством отделений, а именно: регистрации избирателей; по прерогативам и политическим партиям; организации выборов; по обеспечению профессиональных услуг в ходе выборов; просвещения населения по избирательным правам и гражданским вопросам; административный отдел. Данный орган включает также секретариат, правовой отдел, международный отдел, отдел общественных связей, отдел предварительного подсчета голосов.
Из вышеизложенного следует, что ФИИ в ходе своей деятельности отвечает за создание и обновление избирательных списков, само проведение выборов, за тиражирование и рассылку материалов по выборам, получение от избирательных участков предварительных и окончательных результатов, за выдачу сертификатов, подтверждающих получение большинства голосов и срок полномочий, вообще за гражданское просвещение.
На основании ст. 94 Кодекса Федерального избирательного института исполнительный орган избирательной организации ответствен за формирование и работу местных и окружных исполнительных комиссий. Будучи децентрализованными органами, комиссии на местах создаются в каждом из 32 административных центров, что, собственно, и отражает федеративную систему Мексики. Во всех 300 избирательных округах имеются окружные органы, поскольку это соответствует принятой в стране географии выборов. Указанные органы действуют на постоянной основе.
Исполнительные органы включают в свой состав не более 5 членов: руководителя; секретаря, помогающего первому по административным и финансовым вопросам; председателя избирательной комиссии, отвечающего за решение оперативных задач по выборам, в частности по определению места их проведения; руководителя федерального избирательного реестра, решающего вопросы выдачи избирателям удостоверений и составления именных списков избирателей; руководителя отдела правового просвещения избирателей, ответственного за выполнение рабочих графиков ФИИ по повышению политической культуры граждан, но не за обучение официальных лиц, работающих на избирательных участках.
В избирательной структуре на национальном уровне должно работать не более 1660 человек, на местном - 160 и в окружных органах - 1500 человек, назначаемых, согласно закону, генеральным директором ФИИ.
В Мексике в качестве органов управления выборным процессом исполнительные органы несут серьезную ответственность на местном уровне за надлежащее и своевременное выполнение своих задач окружными комиссиями, за учет предложений, относящихся к лицам, выполняющим роль гражданских советников. Окружные исполнительные органы вправе вносить свои предложения по обустройству избирательных участков и формированию их комиссий, по бюджетному финансированию политических партий на проведение выборов депутатов, избираемых на основе мажоритарной системы относительного большинства. Они могут оказывать помощь местным избирательным комиссиям по аккредитации наблюдателей на выборах.
В США с 1974 г. действует Федеральная избирательная комиссия (ФИК). Ее членов назначает Президент США с утверждением Сенатом. Срок полномочий этой Комиссии 6 лет, но каждые два года она обновляется на треть. Не более трех членов ФИК могут иметь одинаковую партийную принадлежность, поэтому каждые два года назначается по одному представителю от двух крупнейших партий США - Демократической и Республиканской. Комиссия избирает из своего состава Председателя и его заместителя (представляющих разные партии), срок полномочий которых 1 год. Ни один член ФИК не имеет права быть Председателем более одного раза в течение своего срока полномочий. В ФИК также входят 2 члена без права голоса. Ими по должности являются клерк Палаты представителей и секретарь Сената, но на практике в заседаниях Комиссии принимают участие их специальные заместители. Решения на заседаниях принимаются, как правило, большинством голосов. По закону заседания ФИК должны созываться не реже одного раза в месяц, однако на деле Комиссия заседает два раза в неделю.
ФИК следит за соблюдением избирательного законодательства, осуществляет финансирование выборов федеральных органов (Президента, Вице-президента, членов Палаты представителей и сенаторов), готовит исследовательские программы и является национальным информационным центром по вопросам выборов. В аппарате ФИК (всего 276 сотрудников) имеются подразделения, обеспечивающие решение возложенных на нее задач и функционирование самой Комиссии.
В США на федеральном уровне отдельные вопросы, связанные с выборами, решают министерство юстиции, министерство обороны и Бюро переписи населения. Министерство юстиции занимается расследованием нарушений на выборах и осуществляет надзор за соблюдением законодательства, гарантирующего осуществление избирательного права гражданами. Министерство обороны принимает меры по обеспечению голосования военнослужащих, членов их семей, находящихся на их попечении иждивенцев, а также граждан, находящихся за границей. Бюро переписи населения рассылает штатам информацию о численности граждан, что необходимо для создания избирательных округов и участков.
В большинстве штатов организация и проведение выборов находятся в ведении секретаря штата или исполнительного директора совета по выборам. Именно они составляют списки избирателей, утверждают методы и способы голосования, формы бюллетеней для голосования, формы отчетности, проверяют и утверждают результаты выборов и т.п. Местные избирательные советы ведут непосредственную работу по организации выборов (обустройство мест голосования, подготовка и обучение организаторов выборов, печатание и рассылка бюллетеней и пр.). Для проведения голосования для каждых выборов в участковые комиссии набираются временные организаторы выборов, численность которых может достигать миллиона человек. Во многих случаях организаторами выборов выступают добровольцы, работающие бесплатно, хотя часть временных организаторов получает поденную оплату их труда (по меркам США сравнительно небольшую).
Как видим, в США действуют и коллегиальные, и единоличные избирательные органы. В других странах также создаются избирательные органы, действующие на неколлегиальной основе. Однако и такие избирательные органы сохраняют автономию в системе государственных институтов. К примеру, в Канаде для организации и проведения выборов на федеральном уровне формируется Федеральная избирательная администрация (ФИА), история которой берет начало в 1920 г. Главный администратор, возглавляющий Федеральную избирательную администрацию, назначается Палатой общин по согласованию со всеми политическими партиями на неопределенный срок. Сам Главный администратор не имеет права принимать участия в голосовании. Главный администратор может быть уволен только либо по собственному желанию, либо по достижении предельного для государственных служащих возраста, когда они обязаны выходить на пенсию, либо решением генерал-губернатора в случае совместного обращения к нему Сената и Палаты общин. На постоянной основе в центральном аппарате ФИА работает примерно 100 человек и по одному уполномоченному в каждом избирательном округе (их 295). На период избирательной кампании и выборов в центральный аппарат дополнительно набирается порядка 400 сотрудников и около 200 тыс. человек привлекаются к организации избирательного процесса на местах, как на контрактной основе, так и на общественных началах. Регистраторы, организаторы выборов и контролеры назначаются уполномоченными по выборам в избирательных округах из списков, подаваемых двумя политическими партиями, получившими на предыдущих выборах наибольшее количество голосов в соответствующем округе. Заместитель уполномоченного назначается из числа лиц, представленных политической партией, набравшей в данном избирательном округе наибольшее число голосов на предыдущих выборах, а лица, работающие на избирательных участках, назначаются из списка, предложенного политической партией, которая была второй по количеству голосов в данном избирательном округе на предыдущих выборах.
Для проведения выборов в провинциальные и муниципальные органы создаются специальные избирательные органы, не входящие в Федеральную избирательную администрацию. Они формируются и действуют в соответствии с законодательством каждой из провинций. Они занимают особое место среди провинциальных государственных органов. Хотя в каждой провинции можно обнаружить особенности организации и деятельности таких органов, но в целом они воспроизводят на региональном уровне основные черты, характерные для Федеральной избирательной администрации.
В ФРГ также наблюдается сочетание начал коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности избирательных органов. Так, нарезкой избирательных округов ведает специальная постоянно действующая комиссия, члены которой назначаются федеральным Президентом. В состав этой комиссии входят президент (глава) Федерального статистического ведомства, один из судей Федерального административного суда и 5 других членов.
Органами, осуществляющими организацию и проведение выборов, в ФРГ являются Федеральный руководитель выборов, Федеральная избирательная комиссия, земельные руководители выборов, земельные избирательные комиссии, окружные руководители выборов, окружные избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии, возглавляемые руководителями.
Федеральный руководитель выборов и его заместитель назначаются министром внутренних дел на неопределенный срок. Всех остальных членов Федеральной избирательной комиссии назначает Федеральный руководитель. Руководителей всех остальных уровней и их заместителей назначают земельные правительства. Земельными руководителями выборов назначаются в ряде земель начальники отделов государственного права земельных министерств внутренних дел, в некоторых землях - руководители статистических ведомств; могут быть назначены и другие чиновники, занимающие в землях руководящие должности. Окружными руководителями выборов назначаются, как правило, главы администраций соответствующих округов. Участковые избирательные комиссии возглавляются опытными чиновниками. Земельные руководители выборов назначаются на неопределенный срок, окружные руководители выполняют свои обязанности в течение срока полномочий выборного органа, участковые избирательные комиссии образуются лишь на время предвыборной кампании, голосования и подведения итогов выборов. Руководители выборов назначают членов соответствующих избирательных комиссий. При назначении членов избирательных комиссий всех уровней учитываются предложения политических партий; число членов избирательной комиссии от каждой политической партии пропорционально количеству голосов, поданных за эту партию на предыдущих выборах. Члены участковых избирательных комиссий могут привлекаться к работе в комиссиях на общественных началах местными органами. Отказаться от работы в избирательной комиссии граждане могут лишь при наличии серьезных уважительных причин. Все же на некоторых выборах членам участковых комиссий может выдаваться небольшая плата как частичное возмещение потерь, понесенных в результате исполнения гражданского долга, и как некоторое поощрение. Как видим, в ФРГ органы исполнительной власти способны оказать сильное влияние на деятельность избирательных институтов. Это влияние в определенной степени компенсируется тем, что члены избирательных комиссий отбираются из представителей партий, а не из государственных структур. Конечно, надо принять во внимание, что наиболее важные решения принимаются коллегиально и объявляются от имени комиссий (например, признание партий участниками избирательного процесса, подведение окончательных итогов выборов и объявление о результатах выборов Федеральной избирательной комиссией). И все же можно констатировать, что в ФРГ избирательные органы не полностью отделились от исполнительных органов.
Гласность является одним из важнейших принципов работы избирательных органов во многих странах. Отметим, что в Мексике, например, в год проведения выборов на основе многопартийности при Федеральном избирательном институте создаются Национальная комиссия по наблюдению за выборами и Национальный комитет по проверке результатов голосования. Такие же органы формируются на всех избирательных уровнях. Соответственно в каждой из 94 тыс. участковых комиссий имеется по 2 представителя от каждой из партий, участвующих в выборах, что в совокупности с наблюдателями и активистами означает, что в работе избирательных комиссий принимает участие до 2,5 млн. человек. При этом все они обязаны пройти месячные курсы, специально организуемые ФИИ. Это отвечает в целом задаче демократического представительства граждан в избирательных органах. При этом к самим гражданам, пожелавшим принять такое участие, предъявляются определенные требования, связанные с обеспечением гарантии их объективности в ходе выборов. Им задаются следующие вопросы: коренные это жители или лишь временно проживающие в конкретном районе; имеют ли они необходимые знания для выполнения своих функций; не занимали ли они руководящие партийные должности в течение 6 лет до их выдвижения. Все это немаловажно для честных выборов. Кроме того, начиная с 1994 г. политические партии и общественные объединения могут приглашать на выборы иностранных наблюдателей, которые обязаны аккредитоваться при Федеральном избирательном институте.
Принцип гласности известен и в других странах. Например, в США заседания Федеральной избирательной комиссии, как правило, открыты для всех желающих. Основания для проведения закрытых заседаний установлены законом. Закрытые заседания проводятся обычно для обсуждения кадровых и конфиденциальных вопросов, а также некоторых аспектов нарушения законов. Считается, что гласность и открытость обеспечивается присутствием, как правило, в каждой участковой комиссии по одному представителю от двух крупнейших партий (Республиканской и Демократической), они обычно именуются «избирательными судьями», так как конкурирующие партии будут внимательно следить за тем, чтобы для другой стороны не было создано никаких незаконных преимуществ.
Наблюдатели, представляющие кандидатов, присутствуют в помещении, где происходит подсчет голосов, и следят за ходом этого подсчета (например, в Канаде и Великобритании).
В России принцип гласности нашел свое воплощение, например, в ст. 26 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», закрепившей право кандидатов и доверенных лиц, а также представителей средств массовой информации присутствовать на заседаниях избирательной комиссии, а при рассмотрении заявлений и жалоб - представителей заинтересованных сторон. Вполне понятно, что право свободного доступа возможно при соблюдении ряда формальностей, необходимых для обеспечения нормальных условий работы комиссии. Так, могут присутствовать на заседании не любые члены избирательных объединений, а их официальные представители, не любые журналисты, а аккредитованные. Кроме того, принцип гласности проявляется в публикации решений комиссий и официальных сообщений в печати, в других средствах массовой информации, а также в учрежденном Комиссией «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». Проводятся также пресс-конференции, различные встречи с избирателями, представителями средств массовой информации для лучшего ознакомления общественности по вопросам, связанным с избирательными правами. И конечно, немаловажными являются такие аспекты деятельности избирательных комиссий, как порядок публикации итогов выборов и присутствия в день голосования на избирательных участках наблюдателей.
Что касается наблюдателей, то впервые институт международных наблюдателей появился у нас на выборах в Государственную Думу и Совет Федерации в декабре 1993 г. Было принято специальное Положение о международных (иностранных) наблюдателях и прохождении ими процедуры обязательной аккредитации при ЦИК РФ, которая определялась постановлением ЦИК №19 от 1 ноября 1993 г.32 В отношении работы наблюдателей от кандидатов, избирательных блоков и объединений действовал свой порядок. В частности, согласно ст. 15 Положения о выборах депутатов Государственной Думы РФ в 1993 г. избирательные объединения и кандидаты в депутаты получили право в день голосования назначать в избирательную комиссию до 5 наблюдателей от каждого кандидата или объединения, которые в свою очередь могли присутствовать до окончания подсчета голосов. Несколько позже федеральное законодательство, прежде всего посвященное основным гарантиям избирательных прав граждан и выборам депутатов Государственной Думы, развило положения, определяющие статус наблюдателей, хотя и с различной полнотой в отношении российских и международных наблюдателей. Для международных наблюдателей необходимо получение Комиссией предложений на их аккредитацию от международных и национальных неправительственных и правительственных организаций или авторитетных в области прав человека лиц. ЦИК РФ затем выдает иностранному наблюдателю специальное удостоверение на оговоренный в нем срок. Лишение аккредитации возможно в случае нарушения федерального законодательства со стороны наблюдателя.
В отношении полномочий российских наблюдателей существуют требования, согласно которым они должны подтверждаться кандидатом, уполномоченным представителем инициативной группы избирателей, общественным объединением в письменной форме согласно оговоренному порядку. При этом предварительное уведомление о направлении на участок наблюдателя не требуется. Однако в Федеральном законе «О выборах депутатов...», как и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав...», в основном повторяющих прежние положения о статусе наблюдателей от 1993 г., появились некоторые нововведения, а именно: сокращение числа российских наблюдателей за ходом выборов на определенном избирательном участке с 3 до 1, сужение круга участников избирательного процесса, имеющих право назначать наблюдателей, связанное с назначением отечественных и международных наблюдателей только на индивидуальной основе (на участке может находиться лишь наблюдатель, получивший соответствующее по форме направление от того, чьи интересы он представляет). Кроме того, срок полномочий наблюдателей ограничивается с момента начала работы участковой избирательной комиссии до момента подписания протокола об итогах голосования. С целью исключить возможности подтасовок результатов голосования подсчет голосов начинается с момента окончания времени голосования до установления итогов голосования на участке. При этом по требованию наблюдателя комиссия обязана представить ему заверенную копию протокола о результатах выборов. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы...» предусматривает административную и даже уголовную ответственность для лиц, препятствующих законной работе наблюдателей (как российских, так и иностранных). Впрочем, строгие рамки закона предусмотрены и в отношении самих наблюдателей (тот же Федеральный закон «О выборах депутатов...»). Не предусмотрено для них законодательством и право формирования коллективного наблюдения за ходом выборов. Для разъяснения прав наблюдателей за ходом выборов имеется список инструкций, методических пособий, принятых ЦИК РФ. С этой же целью проводятся научно-практические семинары.
В процессе подготовки и проведения новых федеральных выборов были несколько расширены полномочия наблюдателей. В частности, появилось право наблюдателя знакомиться со списками избирателей, находиться в помещении избирательного участка в день голосования, включая воинские части, следственные изоляторы и другие места, где проводятся выборы (однако вход туда существенно ограничен), проверять ход опечатывания и вскрытия ящиков для голосования, подсчета голосов и погашения неиспользованных бюллетеней, знакомиться с протоколом (и получать его копию), а также право обжалования действий участковой избирательной комиссии в территориальную избирательную комиссию, в ЦИК РФ или суд в случаях, когда избирательный участок образован вне пределов страны. Естественно, все действия наблюдателей должны не противоречить действующему российскому законодательству и не мешать работе членов участковой избирательной комиссии.
Представляется немаловажным то обстоятельство, что дальнейшее развитие и совершенствование института наблюдателей служит гарантией для свободной реализации избирательных прав граждан, обеспечивая демократический общественный контроль за ходом выборов, создает условия для признания выборов действительными. Ведь согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...» им гарантируется свободное волеизъявление на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. К этим правовым гарантиям граждан относятся, в частности, организационно-правовые, информационные и иные средства обеспечения реализации избирательных прав, среди которых можно назвать следующие:
- обеспечение гласности в деятельности избирательных комиссий;
- демократические принципы организации деятельности избирательных комиссий;
- обжалование нарушений избирательных прав граждан;
- обеспечение надлежащего контроля над ходом подсчета голосов избирателей участковыми избирательными комиссиями;
- установление результатов выборов;
- ответственность за нарушение избирательных прав граждан.
Стоит отметить также, что Федеральный закон «Об основных гарантиях...» относит к полномочиям ЦИК РФ совместное с избирательными комиссиями субъектов РФ осуществление мер по созданию единообразной системы подведения итогов выборов в Российской Федерации. Все перечисленные положения, формирующие систему гарантий избирательных прав граждан РФ, получили дальнейшее развитие в последующих федеральных избирательных законах, в дополнениях и поправках в Уголовном кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях и др.
Кроме наблюдателей, зарегистрированные кандидаты и избирательные объединения в России направляют в избирательные комиссии по одному своему представителю в качестве члена комиссии с правом совещательного голоса. Эти члены комиссий с правом совещательного голоса имеют практически те же права, что и другие члены избирательных комиссий, кроме права принимать участие в голосовании при принятии комиссиями решений.
В Беларуси в соответствии с Декретом Президента от 11 сентября 2000 г. «О членах Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов с правом совещательного голоса» политические партии получили возможность направлять своих представителей в состав Центральной комиссии. Члены Комиссии с правом совещательного голоса получили право вносить предложения в повестку дня заседаний Комиссии, а также иные предложения по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии; выступать на заседании Центральной комиссии и задавать его участникам вопросы в соответствии с повесткой дня; знакомиться с документами и материалами Центральной комиссии. Члены Комиссии с правом совещательного голоса не вправе участвовать в проводимых Центральной комиссией проверках, а также в голосовании при принятии Комиссией решений.
Принципы открытости и гласности закреплены в ст. 13 Избирательного кодекса Республики Беларусь. Эти принципы обеспечиваются обязательным опубликованием решений комиссий в государственных средствах массовой информации, допуском представителей средств массовой информации в комиссии по выборам, допуском в избирательные комиссии в соответствии с установленными правилами доверенных лиц кандидатов на выборные должности, представителей политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, групп граждан, иностранных (международных) наблюдателей.
Институт иностранных и международных наблюдателей вообще получил широкое развитие в 90-е гг. XX в., в особенности на выборах в странах Восточной Европы, Азии, Латинской Америки.
Формы и методы реализации принципа гласности в деятельности избирательных органов, как видно из приведенного выше материала, во многом довольно специфичны и отличаются от претворения в жизнь принципа гласности другими государственными органами (хотя и есть, конечно, схожие формы, например публикация принятых решений), что является одним из свидетельств организационной самостоятельности избирательных органов и выделенности их в особую систему органов в рамках механизма реализации государственной власти.
Организационная самостоятельность избирательных органов находит свое проявление в порядке их формирования, который хотя и различается, как было показано выше, в разных странах, все же нацелен на обеспечение достаточной независимости избирательных органов от других государственных институтов. Организационная самостоятельность избирательных органов четко просматривается и в их правовом статусе, основу которого составляет их автономия в системе государственных органов. Организационная самостоятельность выражается и в том, что избирательные органы, как это вытекает из проанализированного выше материала, составляют в большинстве современных стран особую подсистему в системе государственных органов.
Организационная самостоятельность вытекает из того, что избирательные органы в каждом государстве, где они имеются, созданы и действуют на основе законодательно закрепленных для них организационных принципов, реализуемых с учетом специфики работы таких органов.
15 См.: Constituicao da Republica Federativa do Brasil. Rio de Janeiro, 1992. Конституция Бразилии на русском языке см.: Конституция Федеративной Республики Бразилия//Право и жизнь. №16. 1998. С. 72-241.
16 Ley Organica de Elecciones. Lima, 1997. (Titulo III) P. 11-16.
17 Diario Oficial El Peruano. 1995. 21 de Junio.
18 Функции были несколько уточнены Законом 26591 - Ley 26591. Precisan funciones del Jurado Nacional de Elecciones y de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. 1996, 18 de Abril.
19 Diario Oficial El Peruano. 1995. 21 de Junio.
20 Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М., 1996. С. 95.
21 Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993. №3. С. 9, 12.
22 Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. №4(30). С. 3.
23 Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. №8(34). С. 12-24.
24 См., в частности: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 21 мая 1999 г. №5/28-II «О внесении изменений и дополнений в Регламент Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»//Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. №5(71). С. 3-7.
25 Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1995. №6(32). С. 12.
26 См.: Избирательный кодекс Воронежской области//Собрание законодательства Воронежской области. 1997. №2. С. 15-20.
27 Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 36-37.
28 Избирательный кодекс Республики Беларусь//Звязда. 2000, 12 лiпеня.
29 Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 1998. №20.
30 Альфер С.А. Избирательные комиссии: система, правовой статус, порядок формирования. Минск. 2001. С. 34.
31 До последнего времени парламентское и правительственное большинство совпадало, поскольку Президент, которому вверяется исполнительная власть, принадлежал к партии, имеющей большинство мест в парламенте. В настоящее время речь идет скорее о парламентском большинстве, так как впервые с 1930 г. Президентом избран человек, не входящий в партию, располагающую большинством мест в парламенте.
32 Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1993. №4; 1994. №7, 10.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
