Библиотека > Комментарии

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»

М. Кудрявцев. Особенности нового закона о выборах депутатов Госдумы и агитация в СМИ

Иерархия источников избирательного права

Грядущая кампания по выборам в Государственную Думу обусловливает повышенный интерес к законодательству о выборах, в особенности к последним изменениям и дополнениям, вносимым в избирательное законодательство. В свете этого особую актуальность приобретает закон, непосредственно регулирующий проведение данной избирательной кампании, а именно - Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»¹ (далее ФЗ «О выборах депутатов...»).

Названный закон представляет собой результат продолжительного развития избирательного законодательства Российской Федерации. В нем нашли отражение опыт проведения двух федеральных избирательных кампаний (выборов депутатов Государственной Думы в 1995 г. и Президента РФ в 1996 г.), а также выработанные в ходе практического применения норм избирательного законодательства правила, закрепленные в правовых актах Центральной избирательной комиссии.

Помимо этого, в процессе проведения многочисленных региональных и местных выборов нередко выявлялись недостатки действовавшего избирательного законодательства, что в свою очередь стимулировало его совершенствование.

Особое значение имело появление в системе избирательного законодательства такого основополагающего закона, как Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»² (далее ФЗ «Об основных гарантиях...»). Указанный закон имеет высшую юридическую силу не только по отношению к федеральному законодательству о выборах, но и ко всему российскому законодательству в целом. Указанное обстоятельство позволило, не дожидаясь федеральных выборов, «обкатать» положения данного закона в процессе проведения региональных и муниципальных выборов. Практика применения этого закона привела к необходимости модификации ряда его положений, что и было сделано Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»³. В конечном счете, именно изменения, внесенные в ФЗ «Об основных гарантиях...», и предопределили принятие нового закона «О выборах депутатов...», который призван адаптировать положения новой редакции ФЗ «Об основных гарантиях...» к парламентским выборам.

Регламентация деятельности СМИ во время избирательной кампании является одной из так называемых «проблемных сфер» современного российского избирательного законодательства. Следует отметить, что до недавнего времени роль СМИ в проведении избирательной кампании постоянно недооценивалась, что приводило к практически полному отсутствию в избирательном законодательстве норм, регламентирующих их деятельность.

Однако практика проведения избирательных кампаний показала то огромное и все возрастающее значение, которое приобретают СМИ в ходе избирательного процесса. Они являются, с одной стороны, мощным средством воздействия на формирование воли избирателей, а с другой - необходимым средством информационного обеспечения избирательной кампании. Все это обусловило постепенное расширение круга норм, регламентирующих деятельность СМИ в период выборов, что привело к конкретизации и детализации соответствующих положений избирательного законодательства.

Свобода выбора форм проведения агитации

Фундаментальным принципом избирательного права является свобода выбора формы и методов проведения агитации. При этом предвыборная агитация может проводиться не только через СМИ, но и путем проведения массовых мероприятий, путем выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других материалов, а также в иных не запрещенных законом формах. Предвыборная агитация через средства массовой информации проводится в виде публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений, политической рекламы, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате, об избирательном объединении, избирательном блоке и в иных не запрещенных законом формах. При этом на практике для толкования указанных форм предвыборной агитации через СМИ применяются определения, содержащиеся в некоторых инструкциях Центризбиркома (см. таблицу). Несмотря на то, что указанные инструкции фактически утратили силу, содержащиеся в них определения прочно вошли в лексикон юридической доктрины и продолжают применяться на практике.

ФЗ «О выборах депутатов...» в полном соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях...» устанавливает для отдельных категорий физических лиц, а также для отдельных категорий организаций запрет на участие в предвыборной агитации и запрет на участие в освещении избирательной кампании через СМИ.

«Публичные» и «частные» СМИ

В соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях...» ФЗ «О выборах депутатов...» делит вещательные организации и печатные СМИ на две группы, которые можно назвать «публичными» (то же, что и «регулируемые СМИ» в статье А. Постникова - Прим. ред.) и «частными». При определении круга «публичных» вещательных организаций и СМИ, на которые возлагаются обязанности по информационному обеспечению избирательной кампании, применяется критерий состава учредителей (в случае если учредителями (соучредителями) этих организаций, периодических печатных изданий либо их редакций являются государственные органы, организации, учреждения) и критерий финансирования (в случае если эти организации, редакции периодических печатных изданий финансировались не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов). Наличие хотя бы одного из указанных критериев служит основанием для того, чтобы считаться «публичным» СМИ или «публичной» вещательной организацией.

Закон «О выборах депутатов...» устанавливает особый статус «публичных» муниципальных СМИ и вещательных организаций, то есть таких СМИ и вещательных организаций, учредителями (соучредителями) которых являются органы местного самоуправления, либо если указанные организации, редакции периодических печатных изданий финансировались не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов. Указанные СМИ и вещательные организации имеют право на отказ от публикации каких бы то ни было предвыборных агитационных материалов при условии их полного неучастия в агитационной деятельности в какой бы то ни было форме. Аналогичное правило предусмотрено законом для специализированных организаций телерадиовещания и специализированных средств массовой информации (культурно-просветительских, детских, технических, научных и других) при условии полного их неучастия в освещении избирательной кампании в какой бы то ни было форме. Редакции периодических печатных изданий, учрежденных органами законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, а также органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных материалов и сообщений, нормативных и иных актов, не вправе публиковать предвыборные агитационные материалы, а также редакционные материалы, освещающие избирательную кампанию.

Важнейшей функцией «публичных» вещательных организаций и СМИ является предоставление бесплатных (для участников предвыборной агитации) эфирного времени, печатной площади (оплата которых производится за счет текущего бюджетного финансирования соответствующих организаций и СМИ). ФЗ «О выборах депутатов...» устанавливает жесткие требования к объему эфирного времени (печатной площади).

Предвыборная агитация через «публичные» вещательные организации начинается за 30 дней до дня голосования, а через «публичные» печатные СМИ - за 40 дней до дня голосования. И в том, и в другом случае срок, отведенный для осуществления предвыборной агитации, истекает в ноль часов дня, предшествующего дню голосования.

В отличие от агитации через «публичные» вещательные организации и печатные СМИ агитация через «частные» вещательные организации и печатные СМИ может осуществляться уже с момента регистрации кандидата или списка кандидатов (не дожидаясь окончания указанной регистрации) за плату исключительно на основе договора. При этом необходимо соблюдение установленных законом «О выборах депутатов....» требований к договорам о предоставлении эфирного времени и печатной площади за плату: обязательное включение в текст договора ряда предписываемых законом условий, оформление названных в законе документов после выполнения условий договора, соблюдение установленного законом порядка оплаты эфирного времени и печатной площади и т.д. При этом «частные» вещательные организации и печатные СМИ должны опубликовать сведения о тарифах на оплату не позднее, чем на двадцатый день после официального опубликования решения о назначении выборов и представить указанные сведения в соответствующую избирательную комиссию с уведомлением о готовности предоставить эфирное время, печатную площадь участникам предвыборной агитации. Размер и условия оплаты должны быть едиными для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Несоблюдение указанных требований делает невозможным последующее предоставление эфирного времени, печатной площади для ведения предвыборной агитации.

ФЗ «О выборах депутатов...» допускает, наряду с предоставлением «публичными» вещательными организациями и печатными СМИ участникам предвыборной агитации бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, предоставление указанными организациями и СМИ эфирного времени и печатной площади для осуществления предвыборной агитации на основе договора. Для этого указанные организации и СМИ обязаны резервировать дополнительное эфирное время и дополнительную печатную площадь в объемах, установленных ФЗ «О выборах депутатов...». В этом случае также применяется правило об обязательном опубликовании размера оплаты эфирного времени или печатной площади. При этом каждый участник предвыборной агитации имеет право лишь на свою долю дополнительного эфирного времени или дополнительной печатной площади, предоставляемых за плату.

Особенности агитации за федеральные списки

ФЗ «О выборах депутатов...» отделяет предвыборную агитацию избирательных объединений (блоков), зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, от предвыборной агитации региональных групп и кандидатов по одномандатным избирательным округам. Предвыборная агитация на федеральном уровне осуществляется через общероссийские вещательные организации и периодические печатные издания, а на региональном уровне - через соответствующие подразделения общероссийских вещательных организаций, а также через региональные вещательные организации и печатные СМИ. Списки названных вещательных организаций и печатных СМИ составляются и публикуются соответствующими избирательными комиссиями по представлению соответствующих федеральных и территориальных органов исполнительной власти, вырабатывающих и осуществляющих государственную политику в области средств массовой информации, не позднее, чем на десятый день после дня официального решения о назначении выборов. Размывание грани между различными уровнями предвыборной агитации не допускается.

Ограничения при проведении агитации

ФЗ «О выборах депутатов...» устанавливает, что 1/3 бесплатного эфирного времени предоставляется участникам предвыборной агитации для проведения коллективных мероприятий. Отказ участника предвыборной агитации от участия в таком мероприятии не влечет увеличения общей продолжительности предоставляемого ему бесплатного эфирного времени.

ФЗ «О выборах депутатов...» устанавливает следующие ограничения:

- запрещается прерывать передачу предвыборных агитационных материалов;

- запрещается перекрывать передачу предвыборных агитационных материалов на каналах общероссийских вещательных организаций;

- в информационных теле- и радиопрограммах сообщения о проведении предвыборных мероприятий должны даваться исключительно отдельным блоком, в начале указанных программ, без комментариев, без оказания предпочтения какому бы то ни было участнику предвыборной агитации; такие информационные блоки не оплачиваются участниками предвыборной агитации;

- публикация предвыборных агитационных материалов не должна сопровождаться редакционными комментариями, а также заголовками и иллюстрациями.

Помимо этого установлены особые требования к проведению опросов общественного мнения. Наряду с запретом опубликования результатов опросов общественного мнения и прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами, в течение трех дней до дня голосования и в день голосования, а также с установлением обязательных реквизитов, которые надлежит указывать при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, ФЗ «О выборах депутатов...» впервые установил обязанность организаций, проводящих связанные с выборами опросы общественного мнения в целях опубликования их результатов в СМИ, а также организаций, публикующих результаты таких опросов и прогнозы результатов выборов, направлять копии этих публикаций в соответствующую избирательную комиссию для формирования информационного банка данных, которые должны предоставляться кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, иным лицам, указанным в законе, в том числе и представителям СМИ. Данная норма позволяет, сопоставляя результаты различных социологических опросов и исследований, составить более объективное представление об общественном мнении и одновременно позволяет оценить профессиональные качества исследователей и применяемые ими технологии.

В заключение следует отметить, что новый ФЗ «О выборах депутатов...», значительно ужесточивший требования к предвыборной агитации, осуществляемой в ходе избирательной кампании через СМИ и вещательные организации, с одной стороны, уравнивая возможности кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков на ведение агитации через «публичные» СМИ и вещательные организации, обеспечивает минимальные гарантии обоюдного формирования воли избирателя на основе объективной информации и в то же время, ограничивая «свободу маневра» «частных» СМИ и вещательных организаций, существенно сужает поле для возможных злоупотреблений. Хочется надеяться, что новые правила ведения предвыборной агитации через вещательные организации и СМИ внесут свою лепту в обеспечение честных, подлинно демократических выборов и послужат серьезным препятствием на пути «грязных» избирательных технологий.

Сделать же окончательный вывод об эффективности тех иди иных норм нового Федерального закона можно будет лишь после того, как они будут «проверены на прочность» в ходе идущей избирательный кампании, поскольку лишь практическое применение указанных норм позволит обнаружить все их достоинства и недостатки и на основе этого сделать окончательный вывод об их эффективности.

М. Кудрявцев,
МГУ им. М.В. Ломоносова

Таблица N1: СМИ и вещательные организации, через которые осуществляется предвыборная агитация

Увеличить

Таблица N 2: Законодательное регулирование договоров о предоставлении эфирного времени и печатной площади на платной основе

Увеличить

Таблица N3. Практические определения некоторых форм предвыборной агитации в СМИ

Наименование формы предвыборной агитации	Практическое определение
Выступление	личное обращение (монолог) кандидата, представителя избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы избирателей к избирателям с изложением предвыборной программы, если оно происходит вне рамок других видов предвыборной агитации
Интервью	ответы кандидатов, представителей избирательных объединений, других субъектов агитационной деятельности на вопросы, заданные им журналистами в ходе личной встречи
Пресс-конференция	изложение кандидатом, представителем избирательного объединения, избирательного блока, инициативной группы избирателей своей предвыборной программы перед представителями СМИ, включая ответы на вопросы журналистов
Предвыборные дебаты	публичный обмен мнениями двух и более кандидатов, представителей избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп избирателей по широкому кругу общественно значимых проблем, решение которых предлагается в соответствующих предвыборных программах
«Горячая линия»	ответы кандидатов, представителей избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп избирателей на вопросы телезрителей, радиослушателей, задаваемые ими в прямом эфире
«Круглый стол»	обмен мнениями, вопросами, ответами между кандидатами, представителями избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп избирателей и представителями СМИ, телезрителями, радиослушателями, читателями в рамках проводимых агитационных мероприятий
«Политическая реклама»	распространяемая участниками избирательного процесса через СМИ информация о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, повторяемость), с целью формирования общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов избирательных объединений, избирательных блоков

Таблица N 4. Сроки проведения предвыборной агитации на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации

1 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июля 1999 г., N121-ФЗ.

2 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., N 124-ФЗ.

3 Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 30 марта 1999 г., N 55-ФЗ.

«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»