«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
И. Еремин. Условия проведения предвыборной агитации через периодические печатные издания
Правовое содержание этих условий раскрывается прежде всего в ст. 41 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и применительно уже к парламентским выборам в ст. 57 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Что касается первого из них, то следует отметить, что в отличие от прежней редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (N 56-ФЗ от 6 декабря 1994 г.) доработанный Закон (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным Законом от 30 марта 1999 г., N 55-ФЗ) выделяет условия проведения предвыборной агитации через печатные средства массовой информации в отдельную статью.
Данное обстоятельство иллюстрирует очевидную тенденцию последних лет ко все более тщательному, все более подробному правовому регулированию условий и порядка проведения предвыборной агитации с использованием средств массовой информации.
Поскольку процедуры реализации права на предвыборную агитацию через электронные и печатные СМИ достаточно существенно разнятся, постольку такое разделение представляется вполне оправданным.
Как показывает опыт прошедших избирательных кампаний, заметно различается и содержание агитации через электронную и печатную прессу, ее восприятие. Если в телерадиоэфире преобладают эмоции и потенциальный избиратель оценивает прежде всего личные качества политика, его энергетику, умение быть убедительным, то применительно к газетным материалам ситуация несколько иная. Здесь разум превалирует над чувствами, и избиратель может оценить суть предвыборной программы, что называется, в сухом остатке. Таким образом, предвыборная агитация через печатные СМИ может существенным образом повлиять на объективное формирование электоральных предпочтений.
Поскольку Закон «Об основных гарантиях...» является базовым актом, законодательным каркасом российской избирательной системы, постольку и нормы, устанавливающие условия предвыборной агитации через печатные СМИ, имеют бланкетный характер, относя детальное регулирование процедур предоставления газетных полос для материалов предвыборной агитации к сфере действия специальных законов - о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, о референдуме в Российской Федерации, а также соответствующих актов законодательства субъектов Российской Федерации.
Кстати, данное обстоятельство представляется весьма существенной новеллой комментируемого Закона. Закон «Об основных гарантиях...» образца 1994 года вообще не содержал ссылок на какие-либо законодательные акты, регламентирующие деятельность печатных СМИ во время избирательных кампаний.
Фактическое регулирование порядка и условий предвыборной агитации в печатных СМИ на протяжении пяти прошедших лет (а за это время дважды избирались депутаты парламента и один раз Президент России) осуществлялось на основании подзаконных актов - инструкций Центральной избирательной комиссии РФ.
И хотя качество этих документов было достаточно высоким (а неоднократные попытки оспорить в суде положения инструкций ЦИК по предвыборной агитации ни разу не увенчались успехом), социальное и политическое значение правового регулирования предвыборной агитации столь высоко, что, безусловно, заслуживает именно законодательного определения в качестве норм прямого действия.
Кроме того, существовавшая трехступенчатая правовая конструкция (базовый закон - специальный закон - подзаконный акт) значительно осложняла правоприменительную практику.
Регламентация, предусмотренная Законом «Об основных гарантиях...»
Как уже отмечалось, ст. 41 Федерального закона «Об основных гарантиях...» имеет бланкетный характер, адресуя правоприменителя к соответствующим нормам иных законов о выборах.
Вместе с тем она содержит ряд принципиальных положений, раскрывающих правовое содержание государственных гарантий реализации права участников избирательного процесса на проведение предвыборной агитации через печатные средства массовой информации.
Прежде всего следует вычленить те группы изданий, на которые законодатель разбил весь массив отечественных печатных СМИ по характеру их участия в опубликовании материалов предвыборной агитации.
Первая группа. К ней относятся периодические печатные издания, подпадающие под действие п. 1 ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантиях...», устанавливающего, что редакции периодических печатных изданий (периодические печатные издания), учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей редакции периодического печатного издания за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные условия проведения предвыборной агитации.
Именно на эти печатные СМИ ложится основная нагрузка по опубликованию материалов предвыборной агитации. Они вправе и обязаны выделять печатные площади для материалов, предоставляемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативными группами по проведению референдума как на бесплатной, так и на платной основе.
И что еще существеннее, именно и только эти издания обременяются обязанностью бесплатной публикации материалов предвыборной агитации.
Попутно заметим, что в российском избирательном законодательстве норма о возможности бесплатной публикации агитационных материалов в печатных изданиях появляется впервые. Прежний Закон «Об основных гарантиях...» возлагал эту обязанность только на государственные телерадиокомпании.
Подобную новеллу можно лишь приветствовать. Увеличение числа субъектов бесплатной (для кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков) предвыборной агитации значительно расширяет возможности избирателей познакомиться с позицией соискателей политических мандатов и усиливает государственные гарантии равных условий доступа к СМИ для всех участников избирательного процесса.
В связи с этим исключительно важно очертить круг этих изданий в точном соответствии с законодательным определением.
Итак, каким условиям должен отвечать правовой статус периодического печатного издания, наделенного обязанностью по бесплатному предоставлению своих площадей для целей предвыборной агитации?
Прежде всего необходимо обратить внимание на весьма существенное отличие гипотезы п. 1 ст. 39 в нынешней редакции от гипотезы этой нормы, действовавшей до принятия Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Это отличие состоит в том, что теперь для отнесения того или иного издания к категории СМИ, которым вменено в обязанность бесплатно предоставлять свои площади для предвыборной агитации, существенным условием является не только состав учредителей этого издания как средства массовой информации, но и состав учредителей редакции такого издания как юридического лица.
Таким образом, число изданий, подпадающих под действие п. 1 ст. 39 (а следовательно, и п. 1 ст. 41) настоящего Закона, может увеличиться.
Допустим, учредителем газеты как средства массовой информации является ее журналистский коллектив. Очевидно, что такая форма объединения граждан не имеет никакого отношения к указанным в Законе государственным или муниципальным органам, организациям, учреждениям. Между тем сама редакция этой газеты может быть образована в организационно-правовой форме государственного либо муниципального учреждения. В этом случае по прежнему положению такая газета не подпадала под действие указанной нормы (что, в общем, нелогично, учитывая фактическое государственное (муниципальное) участие в издании этой газеты).
Теперь это противоречие устранено, и правоприменитель, решая вопрос о привлечении того или иного издания к размещению материалов предвыборной агитации, должен обращаться не только к свидетельству о регистрации данного издания как средства массовой информации, но и к соответствующему документу, устанавливающему факт государственной регистрации редакции этого издания в качестве юридического лица.
Второе существенное условие - источники финансирования. Как следует из нормы Закона, даже не являясь государственным или муниципальным по составу учредителей, издание обязано бесплатно публиковать материалы предвыборной агитации, если в течение года, предшествовавшего дню официального опубликования решения о назначении выборов, редакция этого издания финансировалась не менее чем на 15 процентов за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Закон не оговаривает формы такого финансирования, но, очевидно, к ним следует относить любые дотации, субвенции и т.п., произведенные за счет федерального, областного (краевого, республиканского, окружного) или местного бюджетов либо соответствующих внебюджетных фондов.
В то же время (хотя Закон и не оговаривает это специально) нельзя отнести к государственному финансированию налоговые и иные льготы, предоставленные печатным СМИ Федеральным законом «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации». Ибо в противном случае под действие п. 1 ст. 39 Закона подпадали бы все издающиеся в России газеты и журналы за исключением рекламных и эротических.
Вторая группа. Это издания, также подпадающие под действие п. 1 ст. 39 настоящего Федерального закона, т.е. учрежденные органами государственной власти и местного самоуправления, но исключительно для публикации официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. Здесь имеются в виду разного рода периодические сборники документов, собрания законодательства, вестники, бюллетени и т.п. Такие издания не обязаны и не вправе публиковать материалы предвыборной агитации.
Третья группа. Это т.н. специализированные издания (детские, технические, научные и другие), которые вправе публиковать агитационные материалы, соблюдая принцип равных условий доступа всех участников избирательного процесса, но не обязаны это делать при условии полного неучастия в избирательной кампании.
Здесь следует обратить внимание на два обстоятельства.
Во-первых, правовое содержание понятие «специализированное СМИ», используемое в целях настоящего Закона не совпадает с правовым содержанием этого термина, применяемого в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации». Там под специализированными понимаются СМИ только рекламного и эротического характера. Можно предположить, что поскольку перечень специализированных СМИ в комментируемой статье не является закрытым, то рекламные и эротические издания также входят в данную категорию.
Во-вторых, представляется не вполне удачной сама формулировка условия отказа изданий этой группы от публикации агитационных материалов, а именно «полное неучастие в избирательной кампании, в подготовке и проведении референдума в какой бы то ни было форме». Подобное жесткое ограничение, на наш взгляд, не вполне оправданно, ведь кроме собственно агитационных материалов речь может идти о публикации каких-то важных решений избирательных комиссий, разъяснений порядка голосования и т.п. Формула же «в какой бы то ни было форме» исключает такого рода публикации, что вряд ли целесообразно.
Четвертая группа. Это периодические печатные издания, чьи редакции учреждены зарегистрированным кандидатом (кандидатами), избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума, а также входящим (входящими) в избирательный блок избирательным объединением (избирательными объединением).
Как следует из конструкции статьи, на эти издания не распространяются положения, установленные в п. 1 ст. 39, из чего можно сделать вывод, что данные издания как вправе публиковать агитационные материалы, так и вправе этого не делать. При этом, что существенно, на данные СМИ не распространяется обязанность обеспечивать равные условия для всех участников избирательного процесса, что вполне логично. Какой смысл учреждать свою газету, если в ней будут выступать оппоненты по выборам?
Следует обратить внимание на жесткую обусловленность правового режима участия в предвыборной агитации таких изданий составом их учредителей, а также составом учредителей их редакций. Не следует путать издания, специально учрежденные кандидатами, избирательными объединениями и т.п., с изданиями, хотя традиционно разделяющими их политическую позицию, но организационно обособленными. Скажем, несмотря на то, что газета «Правда» традиционно придерживается позиций компартии, она не относится к данной группе изданий, т.к. ее учредителем выступает журналистский коллектив, а не избирательное объединение «Коммунистическая партия Российской Федерации».
Также не относятся к данной категории издания (редакции), хотя и финансируемые каким-либо кандидатом или избирательным объединением, но не учрежденные ими.
Пятая группа. Она включает все остальные, т. е. «независимые издания» (термин, понятно, достаточно условный).
Однако на правовой режим участия в избирательных кампаниях этих изданий указание содержится в п. 2 ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантиях...». Суть его в том, что издания данной группы вправе предоставить печатную площадь всем участникам избирательного процесса на договорной основе. При этом ставится единственное, но определяющее условие: оплата кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками печатной продукции должна осуществляться на равных условиях.
А поскольку ч. 3 ст. 37 настоящего Закона гарантирует зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и избирательным блокам равные условия доступа к СМИ, то следует предположить, что и прочие, помимо финансовых, условия публикации агитационных материалов (место на полосе, объем материала, шрифт и т.п.) должны быть равными.
Таким образом, независимые издания не обременены обязанностью участия в предвыборной агитации, но, поместив агитационный материал кого-либо из кандидатов, они не вправе отказать в этом всем остальным.
К числу важных новелл новой редакции закона относится п. 3 ст. 41 Федерального закона «Об основных гарантиях...».
Реализацией данной нормы достигается финансовая «прозрачность» избирательной кампании в части осуществления предвыборной агитации.
«Привязка» публикаций к конкретным кандидатам, избирательным объединениям позволяет правоприменителям четко отграничить материалы предвыборной агитации от прочих сообщений.
Да и у читателей появляется возможность с полной определенностью идентифицировать такие материалы именно как агитационные. Известно, что зачастую материалы предвыборной агитации имеют весьма опосредованный, завуалированный характер, и фамилия кандидата или название избирательного объединения в таких материалах может вообще не указываться.
Особенно важно знать, что это именно агитационный материал, опубликованный в интересах и за счет того или иного кандидата или избирательного объединения, когда этот материал содержит агитацию против других участников избирательного процесса.
Как уже отмечалось, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает лишь основные параметры использования СМИ в целях предвыборной агитации.
Регламентация, предусмотренная Законом «О выборах депутатов...»
Детальная же правовая регламентация порядка и условий проведения агитации через печатные СМИ является предметом законов о референдуме, о выборах депутатов Госдумы, Президента России и соответствующих им законов субъектов Федерации.
Так, принятый в 1999 году Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 52, 53, 55, 57) содержит подробное описание правил и процедур использования периодических печатных изданий в целях предвыборной агитации.
Поскольку эти правила и процедуры (жеребьевка, порядок оплаты агитационного материала и т.п.) изложены в Законе достаточно пространно и «технологично», какого-либо специального их разъяснения, на наш взгляд, не требуется.
В то же время следует обратить внимание на некоторые, введенные указанным Законом дополнения и изменения в правовой регламентации предвыборной агитации через печатные СМИ по сравнению с нормативной базой предыдущих парламентских выборов.
Первое. Круг печатных изданий, обремененных обязанностью бесплатной публикации агитационных материалов, ограничен изданиями, выходящими не реже чем один раз в неделю. Следовательно, разного рода журналы, альманахи, бюллетени и т.п., издающиеся с государственным участием, в этот перечень не попадают.
Второе. Регламентирован объем печатной площади изданий, предоставляемой кандидатам, избирательным объединениям и избирательным блокам на платной основе. Этот объем не может превышать объема бесплатной печатной площади более чем в два раза. Это разумное ограничение. Выборы не должны превращаться в соревнование тугих кошельков.
Третье. Ужесточены требования к участию в публикации агитационных материалов т.н. независимыми изданиями. Как следует из ст. 55 и 57 Закона, если редакции этих изданий не опубликуют до истечения двадцати дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов сведения об установленном ими размере оплаты за предоставление своих площадей для предвыборной агитации и не уведомят об этом Центральную избирательную комиссию, они вообще не вправе участвовать в опубликовании материалов предвыборной агитации.
Четвертое. Муниципальные издания (т.е. газеты, либо учрежденные, либо финансируемые не менее чем на 15 процентов органами местного самоуправления) обязаны или предоставить всем кандидатам, избирательным объединениям и избирательным блокам равные возможности для проведения предвыборной агитации, или вообще отказаться от какого бы то ни было участия в агитационной деятельности.
Пятое. Следует обратить внимание на п. 17 ст. 57 Федерального закона «О выборах депутатов...», содержащий требования о недопустимости каких-либо редакционных комментариев, сопровождающих агитационные материалы, а также не согласованных с кандидатами, избирательными объединениями и избирательным блоками заголовков и иллюстраций. Причем, как следует из контекста данной статьи, это правило распространяется на все издания, в т.ч. и независимые.
В то же время, как нам представляется, сказанное не исключает права редакции высказать свое отношение к тем или иным агитационным материалам, допустим, в очередном номере газеты, поскольку указанная норма говорит о редакционных комментариях, которые сопровождают публикацию агитационного материала, т.е. совпадают с ним по времени и месту.
И. Еремин,
заместитель Председателя Судебной палаты
по информационным спорам при Президенте РФ
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
| 
