«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
II. Вопросы избирательного процесса
A. Административные вопросы
1. Подготовка членов избирательных комиссий
Правильное понимание и применение положений избирательного законодательства - важный элемент избирательного процесса. Корректное использование должностными лицами, ответственными за организацию и проведение выборов, законов, инструкций и процедур имеет особенно большое значение тогда, когда приходится определять, насколько свободными и честными были состоявшиеся выборы и насколько профессионально они были организованы. Качество процедур, разработанных для обучения членов избирательных комиссий в Российской Федерации, значительно повысилось за последние годы. Учреждение постоянно действующей Центральной избирательной комиссии в 1993 г. явилось решающим моментом в развитии и совершенствовании методик, которые позволили кардинально улучшить качество организации выборов. Члены ЦИК РФ и сотрудники комиссии участвовали в конференциях по повышению профессиональной подготовки должностных лиц, ответственных за организацию и проведение выборов, а также имели возможность наблюдать за организацией и проведением выборов в других странах.
Учебно-методическая подготовка в Российской Федерации построена по принципу «сверху вниз», т.е., ЦИК РФ организует обучающие программы и конференции для членов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, начиная приблизительно за три месяца до выборов. Те, в свою очередь, организуют обучение членов комиссий, находящихся на их территории, работают с представителями окружных и территориальных комиссий. Обучение представителей участковых избирательных комиссий проводится в основном членами территориальных избирательных комиссий.
По отзывам лиц, приявших участие в опросе, проведенном авторами настоящего отчета, учебно-методическая подготовка членов и сотрудников нижестоящих избирательных комиссий более не отличается последовательностью и требует большей согласованности. Несмотря на то, что некоторые ИКС используют в своих учебно-методических программах передовые методы обучения, такие как, например, демонстрация видеоматериалов, подобная практика является скорее исключением из правил. Критика представителями некоторых участковых избирательных комиссий касается, в частности, следующих аспектов: 1) в ходе обучения не используются специализированные учебно-методические пособия, 2) многие члены комиссии не обладают достаточными знаниями в области избирательного законодательства, 3) зачастую лишь председатель участковой комиссии обладает необходимыми знаниями в области законов о выборах и существующих процедур.
Рекомендации:
 Учебные видеоматериалы. Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации рекомендуется рассмотреть возможность разработки профессионально разработанных видеоматериалов для демонстрации при проведении учебно-методических мероприятий для членов и сотрудников участковых избирательных комиссий. Такие видеоматериалы позволили бы сделать обучение более универсальным и предоставить работникам всех 750000 избирательных участков единообразную информацию.
Повышение качества учебно-методических пособий. Несмотря на то, что ЦИК РФ обязалась предоставить учебно-методические пособия избирательным комиссиям всех уровней для их подготовки к проведению выборов 19 декабря 1999 г., рекомендуется, чтобы ЦИК рассмотрела возможность внесения изменений в это пособие, чтобы сделать его более информативным, доступным для понимания и иллюстративными. На момент составления настоящего отчета это пособие находилось в стадии разработки, поэтому авторы отчета не имели возможности ознакомиться с ним. Рекомендуется, например, рассмотреть возможность включения в это пособие таких разделов как: наиболее часто задаваемые вопросы, стандартные способы обустройства и работы избирательных участков, практические методы подсчета голосов, образцы действительных и недействительных бюллетеней, а также места и порядок хранения избирательных бюллетеней в день голосования.
2. Период избирательной кампании
Похвально, что Закон о выборах в Думу определяет различие между правами и обязанностями кандидатов в момент их выдвижения и регистрации. Кандидат выдвигается партией или группой избирателей для участия в избирательном процессе. После выдвижения кандидат может быть зарегистрирован ЦИК РФ при условии, что он соответствует всем основным требованиям, включая высокий уровень поддержки избирателей, выражающийся в количестве собранных им подписей, или демонстрацию серьезности намерений путем внесения им избирательного залога (статья 45 - 47 Закона о выборах в Думу).
Вопрос о ведении предвыборной агитации в период между выдвижением и регистрацией кандидата является сложным и вызывает много споров. Согласно статье 42.1 Закона о выборах в Думу, кандидат, выдвигаемый группой избирателей в одномандатном избирательном округе, имеет право начать сбор подписей с момента уведомления избирательной комиссии соответствующего уровня о намерении баллотироваться в Думу. В соответствии со статьей 43.3 Закона о выборах в Думу, кандидаты, выдвигаемые избирательным объединением или блоком, могут начинать сбор подписей сразу после того, как ЦИК РФ заверит соответствующий список. Закон о выборах в Думу недостаточно ясно рассматривает вопрос о финансировании расходов, связанных с выдвижением и регистрацией кандидата, а также расходов, связанных с агитацией в пользу того или иного кандидата, выдвинутого партией или объединением/блоком, проводимой в период, предшествующий официальной регистрации партийного списка. На данный момент не существует какой-либо официальной интерпретации закона на этот счет.
Согласно статье 53 Закона о выборах в Думу, избирательная кампания официально начинается с момента регистрации кандидата. В связи с этим возникает следующий вопрос: противоречит ли закону деятельность выдвинутого кандидата, направленная на распространение информации о себе в период сбора подписей в свою поддержку? Судам предстоит решить эту проблему. В Соединенных Штатах суды признали, что распространение информации о себе не может быть запрещено. Однако если подобная деятельность сопровождается призывами «Голосуйте за ...», она должна рассматриваться как предвыборная агитация и часть избирательной кампании.
Например, в штате Кентукки выборы на посты губернатора и его заместителя проводятся одновременно и кандидаты выступают в качестве единой команды. Расходы на предвыборную кампанию не могут превышать 1,8 миллиона долларов США. В течение всего времени, когда кандидат в губернаторы занимается подбором партнера и членов группы поддержки, ему разрешается расходовать деньги на оплату пользования телефоном, поездок, и других расходов, необходимых для принятия им окончательного решения. Как только регистрация кандидата состоялась, расходы на ведение им предвыборной борьбы ограничиваются суммой в 1,8 миллиона долларов.
3. Роль СМИ4
Во время избирательной кампании в Государственную Думу средства массовой информации осуществляют свою деятельность в соответствии с требованиями, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральным законом «О средствах массовой информации», и некоторыми другими нормативно-правовыми актами, с учетом ряда особых требований, установленных Законом о выборах в Думу и Законом об основных гарантиях. Эти законы содержат подробные положения, регулирующие участие СМИ в избирательных кампаниях. Эти нормы должны соблюдаться как руководством организаций СМИ, так и рядовыми журналистами, освещающими в своих материалах ход избирательной кампании, а также всеми непосредственными участниками избирательного процесса (кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками).
Важным фактором, отличающим действующие нормы, регулирующие участие СМИ в избирательных кампаниях, является то, что закон не предписывает Центральной избирательной комиссии разработку и принятие каких-либо инструкций, регулирующих деятельность СМИ в период избирательной кампании. Действующее законодательства также не предоставляет четких определений целому ряду понятий, важных для регулирования деятельности СМИ при освещении избирательной кампании. Так, например, закон не расшифровывает, что такое «политическая реклама». Различные положения Закона о выборах в Думу могут быть прояснены только посредством специальных инструкций, принятых ЦИК РФ, хотя подобные разъяснения и не могут вводить новые юридические нормы.
Повышенные обязательства в период избирательных кампаний налагаются на организации телерадиовещания и периодические печатные издания, которые соответствуют, по крайней мере, одному из приведенных ниже критериев:
Учредителями (соучредителями) данной организации (издания) являются государственные или муниципальные органы, организации или учреждения;
В году, предшествующем назначению выборов, бюджет данной организации (издания) как минимум на 15% состоял из бюджетных средств.
Наравне с обязательствами, общими для всех СМИ (воздерживаться от злоупотребления свободы массовой информации, соблюдать сроки, установленные для проведения избирательной кампании, соблюдать требования, установленные для публикации результатов опросов общественного мнения, и т.д.), эти организации обязаны гарантировать зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям/блокам равные условия участия в избирательной кампании. Они также обязаны предоставлять кандидатам и объединениям бесплатное эфирное время и места на полосе и публиковать решения избирательных комиссий, а также обнародовать информацию финансового характера посредством опубликования данных о специальных счетах избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений/блоков. По закону, все эти обязанности должны выполняться за счет собственных средств организаций.
B. Регистрация и списки избирателей
По закону, граждане России, имеющие право голосовать, должны быть внесены в список избирателей. Согласно тому же закону, избиратели, имена которых не были внесены в список избирателей, имеют право внести свои имена в этот список непосредственно в день голосования. За последние десять лет составление списков избирателей значительно улучшилось. В основном удалось избавиться от написанных от руки списков избирателей, которые еще в начале десятилетия повсеместно присутствовали на избирательных участках. В настоящий момент почти во всех субъектах Российской Федерации компьютеризированные списки избирателей являются нормой. Такие списки позволяют более эффективно обслуживать избирателей в день голосования. Кроме того, компьютеризированные списки избирателей позволяют органам, ответственным за организацию и проведение выборов, продвигаться на пути к созданию универсального федерального списка избирателей, который, в свою очередь, позволяет сократить дублирование и значительно снизить масштабы фальсификации при проведении выборов. Тем не менее, государственным структурам, занимающимся сбором и обработкой информации о российских гражданах, не имеющей отношения к выборам (жилищные условия, трудоустройство, пенсионное обеспечение), было рекомендовано воздерживаться от чрезмерно тесного сотрудничества с организациями, занимающимися периодическим обновлением списков избирателей на регулярной основе.
1. Право на регистрацию для участия в голосовании
Статья 32.2 Российской Конституции предоставляет гражданам Российской Федерации, достигшим 18-летнего возраста, основное право избирать своих лидеров и принимать участие в референдумах. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» более подробно определяет это право в статье 3.1указывая, что гражданин Российской Федерации принимает участие в выборах, проводимых на основе всеобщего, равного и прямого избирательно права при тайном голосовании. Закон далее поясняет, что участие в выборах должно быть «свободным и добровольным» и никто не может быть «насильственно привлечен к участию в голосовании». Только Конституция вправе устанавливать ограничения избирательного права в части, касающейся прописки (места, где избиратель может быть зарегистрирован) и места проживания (места, где избиратель проживает большую часть времени).
2. Список избирателей
Гражданин должен быть «зарегистрирован», то есть, внесен в список избирателей, для того, чтобы иметь право опустить свой избирательный бюллетень в ящик для голосования (статья 17 Закона об основных гарантиях). Такая регистрация должна происходить на муниципальном или местном административном уровне дважды в год, 1 января и 1 июля. В обязанности органов власти входит найти и внести избирателей в списки. Регистрация избирателей осуществляется электронным способом, с использованием ГАС «Выборы». Эта система создает базу данных избирателей, которая позволяет проводить электронный анализ и сортировку данных. Списки избирателей составляются на основе давно разработанных принципов и методов. Федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Федерации обязаны оказывать содействие местным органам и избирательным комиссиям при регистрации избирателей. Кроме этого, паспортные службы, отделы регистрации гражданских актов и другие федеральные учреждения также принимают участие в составлении и корректировки списков избирателей. Списки обновляются уполномоченным на то органом, обычно представителем органа местного самоуправления. Списки избирателей в машинописном виде передаются участковым избирательным комиссиям в двух экземплярах для использования в день голосования. Избиратели в списке указываются либо в алфавитном порядке, либо в ином порядке (по улицам и т.п.). Список должен содержать фамилию, имя, отчество и дату рождения избирателя. Списки заверяются и подписываются председателем и секретарем территориальной или участковой избирательной комиссии. Военнослужащие срочной службы также имеют право быть внесенными в списки избирателей, которые могут составляться командиром воинской части. Гражданин может быть включен в список избирателей только в одном избирательном участке (статья 18 Закона об основных гарантиях).
Несмотря на то, что существуют базы данных по избирателям в каждом избирательном округе, до сих пор не было создано общегосударственной базы данных, включающей в себя все имеющиеся на данный момент списки избирателей. Существующие на данный момент 225 одномандатных избирательных округов были сформированы на основе избирательных списков по состоянию на 1 января 1999 г. В настоящее время имеется 107 миллионов избирателей, зарегистрированных в 88 субъектах Российской Федерации (за исключением Республики Чечня). Во время выборов в Государственную Думу 1995 г. было зарегистрировано 104 миллиона избирателей. Поскольку действующая Дума не успела принять новую схему деления на избирательные округа до 9 сентября 1999 г. (крайний срок, установленный для этой цели), ЦИК РФ будет использовать старую схему, использовавшуюся на выборах 1995 г.
3. Жалобы по вопросам списков избирателей
Списки избирателей передаются территориальными избирательными комиссиями окружным избирательным комиссиям и далее участковым комиссиям не менее чем за 25 дней до выборов. УИК уточняет списки и вывешивает их для ознакомления их не менее чем за 20дней до дня голосования. Согласно статье 18.14 Закона об основных гарантиях, в день голосования в любое время до закрытия избирательных участков гражданин, не обнаруживший свое имя в избирательном списке, имеет право подать жалобу в участковую избирательную комиссию. Жалобу также можно подать и до дня голосования. В этом случае участковая избирательная комиссия обязана рассмотреть жалобу в течение 24 часов и вынести по ней мотивированное решение или предпринять необходимые действия. Если же жалоба поступила в день голосования, у участковой комиссии имеется не более двух часов, чтобы вынести по ней решение. Отказ внести имя избирателя в избирательный список может быть дан исключительно по веской причине и должен быть подкреплен соответствующими документами. Такой отказ должен быть удостоверен подписью председателя УИК. Избиратель может подать жалобу в вышестоящую избирательную комиссию. Последняя обязана рассмотреть такую жалобу в течение трех дней или немедленно, если заявление поступило в день голосования.
Рекомендация:
Общегосударственный реестр избирателей. По закону, избирательные комиссии обязаны составлять списки избирателей, используя для этой цели ГАС «Выборы». Создание общегосударственного реестра избирателей позволило бы избавиться от такого явления, как повторная регистрация одних и тех же избирателей, а также воспрепятствовать всевозможным видам фальсификации, связанной с подтасовкой имен избирателей. Объединенный реестр избирателей обычно составляется из списков избирателей, зарегистрированных органами местного самоуправления и органами, ответственными за организацию и проведение выборов на местах. Обычно, такие списки составляются в электронном виде и заносятся в компьютерную базу данных. База данных обслуживается центральным государственным органом, ответственным за организацию и проведение выборов, который и регламентирует доступ к ней. Такую базу данных можно сравнить с базами данных фонда занятости или пенсионного фонда.
Реестр можно регулярно уточнять и поддерживать его в соответствующем состоянии вплоть до дня голосования. Сравнение списков избирателей можно осуществлять заранее с тем, чтобы вовремя устранить дублирующие друг друга записи и предоставить избирателям, по которым имеются несколько регистрационных записей, возможность вовремя указать какой из их адресов является на данный момент действительным.
Самым значительным преимуществом создания общегосударственного реестра избирателей является то, что такой реестр препятствует различного рода фальсификации и мошенничества с регистрационными записями, предоставляя возможность вовремя удалить из списков дублирующие регистрационные записи, т.е., граждан, внесенных в список избирателей более чем один раз. Реестр избирателей может также служить государственным реестром населения и предоставлять органам власти важную информацию о существующих тенденциях в изменении состава населения и миграции избирателей. Другим преимуществом общегосударственного реестра избирателей является то, что он дает возможность центральному органу, ответственному за организацию и проведение выборов, разработать компьютеризированную карту, позволяющую в нужный момент изменить границы избирательных округов с тем, чтобы они включали в себя равное количество избирателей.
C. Голосование
1. Избирательный бюллетень и его защита
ЦИК РФ несет ответственность за учет и обеспечение охраны избирательных бюллетеней, используемых при выборах в Государственную Думу. Большинство бюллетеней, как для голосования по одномандатным округам, так и для голосования по федеральному округу, изготавливается на уровне субъектов Федерации. После того, как избирательные бюллетени изготовлены и распределены среди территориальных избирательных комиссий, выбракованные избирательные бюллетени, а также излишки избирательных бюллетеней уничтожаются. Типография, напечатавшая бюллетени, составляет акт, подтверждающий, что все излишки бюллетеней уничтожены. Акт подписывается всеми присутствующими при уничтожении членами избирательной комиссии. Акт о передаче бюллетеней составляется избирательными комиссиями субъектов и территориальными комиссиями в присутствии членов окружных избирательных комиссий, в котором указывается количество передаваемых бюллетеней и время передачи. Избирательные бюллетени передаются участковым избирательным комиссиям не позднее, чем за четыре дня до дня голосования. Для того чтобы бюллетень считался действительным, он должен быть заверен подписями двух членов участковой избирательной комиссии и официальной печатью участковой избирательной комиссии, которая ставится в верхнем правом углу бюллетеня.
Рекомендации:
Бумага, на которой печатаются избирательные бюллетени, допускает возможность их несанкционированного изготовления, поскольку в законе не установлено каких-либо требований в отношении качества бумаги. В статье 71 закона о выборах депутатов ГД РФ содержатся подробные положения, указывающие, что нумерация бюллетеней не допускается и что они должны изготавливаться в одноцветном исполнении. Этим ограничиваются меры по обеспечению защиты избирательных бюллетеней от несанкционированного изготовления. Бумага с защитными водными знаками уменьшит риск подделки, в то же время, такая бумага дорого стоит. Микро-печать - это то, что может быть применено вместо водных знаков. Учитывая тот факт, что изготовление избирательных бюллетеней проводится на всей территории Российской Федерации, ЦИК РФ может рекомендовать всем избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации использовать технологию микро-печати там, где она имеется в наличии. Такие меры не могут быть приняты на всей территории РФ, однако эта технология может быть использована в крупных населенных пунктах, что позволит охватить большую часть электората. Кроме того, учитывая необходимость обеспечения однообразия избирательных бюллетеней, отсутствие знаков микро-пичати на бюллетенях в сельских районах, по всей вероятности, не будет замечено избирателями в день голосования. Микро печать обычно не видна невооруженным глазом.
Специальная упаковка избирательных бюллетеней или брошюровка их с помощью резинового клея обеспечит лучшую возможность осуществления контроля со стороны организаторов выборов. Специальная упаковка по сто или пятьсот избирательных бюллетеней позволит более точно и быстро производить подсчет избирательных бюллетеней при проверке их количества во время передачи. Также в день выборов члены участковой избирательной комиссии будут иметь лучшую возможность осуществления контроля за количеством незаверенных избирательных бюллетеней.
Акт приемки на каждой инстанции передачи избирательных бюллетеней из полиграфической организации в территориальную избирательную комиссию и в нижестоящие инстанции вплоть до участковой избирательной комиссии, должен быть заверен двумя подписями лиц, ответственных за получение избирательных бюллетеней, с указанием точного количества и факта проверки полученных избирательных бюллетеней, а также времени такой передачи. Закон не указывает, что акт передачи должен быть заверен подписями. В то же время ЦИК требует наличие трех подписей во всех актах передачи. Для осуществления передачи и хранения избирательных бюллетеней должен быть задействован соответствующий персонал службы безопасности.
Заверение бюллетеней на избирательных участках в день выборов предполагает скрепление бюллетеней подписями двух членов избирательной комиссии с правом решающего голоса, а также печатью избирательной комиссии в правом верхнем углу бюллетеня. В прошлом на выборах в целях экономии времени и обеспечения скорости прохождения избирателей обе эти операции проводились заранее. Предлагается, чтобы печать проставлялась на избирательном бюллетене непосредственно перед его выдачей избирателю. Это не должно вызвать существенных задержек при обслуживании избирателей, но послужит дополнительным фактором, предотвращающим фальсификацию в избирательном процессе.
Эта проблема снова проявилась на дополнительных выборах в Ленинградской области, где практически не были приняты меры по обеспечению защиты от поделок и сохранности бюллетеней. Несмотря на то, что каких-либо фальсификаций со стороны политических партий или кандидатов ходе избирательного процесса зарегистрировано не было, этот последний шаг критически важен ля того, чтобы избирательные бюллетени, перед тем, как они будут опущены в ящики для голосования, могли быть тщательно проверены, а их происхождение удостоверено. Это очень важный момент, на который необходимо обратить особое внимание в учебных материалах.
2. Передвижные ящики для голосования
Закон об основных гарантиях и Закон о выборах в Думу предусматривают предоставление отдельным категориям избирателей передвижных ящиков для голосования в день голосования (статья 54 Закон об основных гарантиях; статья 75 Закон о выборах в Думу). Законы устанавливают, что избиратели, которые не имеют возможности самостоятельно прибыть на избирательные участки в день голосования, могут голосовать у себя дома с использованием передвижных ящиков для голосования, предоставляемых им участковыми избирательными комиссиями. Избиратель может подать письменное заявление или сделать устное обращение в УИК с просьбой прислать к нему по месту жительства (или любому другому месту, например, в госпиталь) представителей УИК (как минимум два ее члена). Такое обращение (заявление) должно быть получено УИК не позднее 18:00 в день голосования. Обращение (заявление) должно быть подписано избирателем. Граждане, голосующие вне помещения для голосования, должны делать это точно в таком же порядке, как если бы они голосовали на обычном избирательном участке. Они должны опустить свои бюллетени в опечатанный передвижной ящик для голосования, а избирательные бюллетени, извлеченные из него подсчитываются точно также, как и бюллетени из стационарного ящика для голосования. Наблюдатели имеют право сопровождать членов комиссии, проводящих голосование вне помещения для голосования. В списке избирателей делается особая отметка напротив фамилий тех избирателей, которые проголосовали с помощью передвижных ящиков для голосования. Передвижные ящики для голосования вскрываются в первую очередь, а избирательные бюллетени, извлеченные из них, подсчитываются и регистрируются в протоколах отдельной строкой.
3. Подсчет голосов и определение итогов голосования
Закон предусматривает разумный механизм подсчета голосов и определения итогов голосования и распределения депутатских мандатов (статьи 77 - 82 Закона о выборах в Думу). Протокол, заполняемый и подписываемый всеми членами участковой избирательной комиссии, является весьма детализированным документом. Подсчет голосов осуществляется «открыто и публично», все цифры оглашаются и заносятся в увеличенную форму протокола, выставляемую для визуального контроля всем присутствующим. Уполномоченные представители кандидатов и наблюдатели имеют право проверять бюллетени и другие материалы под контролем членов комиссии с правом решающего голоса. Все бюллетени, переданные на избирательный участок, подлежат учету. Количество использованных бюллетеней (включая бюллетени, использованные при досрочном голосовании и голосовании с использованием передвижных ящиков для голосования) должно соответствовать количеству избирателей, проголосовавших на данном избирательном участке. Неиспользованные бюллетени подсчитываются в первую очередь. Они погашаются, для чего у них отрезается левый нижний угол. Затем в протокол заносится количество испорченных бюллетеней. В протокол заносится количество избирателей, поставивших свои подписи в списке избирателей, а также тех, кто получил открепительные удостоверения, при этом указывается различие между избирателями, получившими открепительные удостоверения, которые голосовали по одномандатному избирательному округу, и теми, кто голосовал по федеральному списку. Также указывается количество избирателей, проголосовавших досрочно. После того, как подсчет завершен, вскрываются ящики для голосования с бюллетенями. Передвижные ящики для голосования вскрываются в первую очередь, при этом проверяется неповрежденность печатей. Бюллетени сортируются в зависимости от поданных голосов, и укладываются в отдельные стопки, включая бюллетени, в частности, такие, в которых знак (знаки) проставлен (проставлены) более чем в одном квадрате либо не проставлен ни в одном из них. Не менее двух членов комиссии подсчитывают количество бюллетеней в каждой из стопок. Все бюллетени должны быть учтены, включая недействительные. Если возникают сомнения по поводу волеизъявления того или иного избирателя, УИК решает такой вопрос голосованием, и о ее решение на обратной стороне бюллетеня делается запись, которая заверяется подписями не мене трех членов комиссии. По завершении работы УИК бюллетени и другие избирательные документы и материалы помещаются в коробки, которые, в свою очередь, опечатываются и передаются в ТИК. Коробки с этими материалами могут быть вскрыты только по решению вышестоящей избирательной комиссии или суда.
Протоколы УИК передаются в ТИК и ОИК, где они проверяются и суммируются. Эти комиссии затем составляют свои протоколы, которые представляются в вышестоящие комиссии. Документы должны содержать акты о получении протоколов и бюллетеней, и сводные таблицы об итогах голосования, предоставленные участковыми избирательными комиссиями на соответствующих территориях. ОИК не позднее чем через четыре дня после дня голосования должна определить результаты голосования в одномандатных округах. ЦИК РФ получает копии всех протоколов от нижестоящих избирательных комиссий и не менее чем через 14 дней после выборов должна официально опубликовать итоги голосования по федеральному округу (включая данные о том, какие из партий, участвовавших в выборах, преодолели 5% барьер и получили представительство в парламенте). Благодаря ГАС «Выборы» предварительные результаты выборов становятся известны через несколько часов после завершения голосования.
Применение положений и норм закона в процессе подсчета голосов представляется одной из наиболее серьезных проблем избирательного процесса. При проведении недавних местных и федеральных выборов наблюдатели отмечали тот факт, что хотя процедура подсчета голосов четко обозначена в законе и инструкциях по его применению, участковые избирательные комиссии предпочитают все делать по-своему. Например, несмотря на то, что закон предписывает иметь в наличии увеличенную форму протокола и вносить в нее результаты подсчета голосов, делается это далеко не всегда. Другой пример, приводимый наблюдателями - бюллетени из передвижных ящиков для голосования не подсчитываются в первую очередь, как того требует закон. Некоторые УИК тщательно проверяют и перепроверяют результаты подсчета. Другие позволяют незначительное «варьирование» результатов. Существует мнение, что подобные технические нарушения являются несущественными, однако эти «несущественные» нарушения, несомненно, могут привести к более значительным нарушениям и увеличивают возможность фальсификации итогов голосования.
Рекомендация:
Давать более четкие установки в ходе учебно-методической подготовки. Абсолютно необходимо сделать так, чтобы во всех учебно-методических пособиях для членов избирательных комиссий четко и ясно говорилось о том, что ИКС, ОИК и УИК обязаны соблюдать букву законов и инструкций. Все члены комиссий должны быть проинструктированы на предмет существующих правил подсчета голосов и подвергать сомнению решения любого председателя комиссии, который не соблюдает установленные процедуры и нормы, прописанные в законе. Нарушители закона не только не должны впоследствии допускаться к деятельности в данной сфере, но должны привлекаться к ответственности.
4. Досрочное голосование
Возможность досрочного голосования на выборах в Думу узко ограничивается законодательством. Досрочное голосование разрешается для избирателей, находящихся на полярных станциях, судах в плавании, в труднодоступных районах. Досрочное голосование не может проводиться раньше, чем за 15 дней до дня голосования. Оно должно быть разрешено соответствующей окружной избирательной комиссией и проходить в присутствии не менее двух членов участковой комиссии с правом решающего голоса. Несмотря на то, что досрочное голосование проходит в специально установленном месте, , члены избирательной комиссий также могут выезжать к избирателям для проведения голосования вне помещения для голосования, имея при себе передвижной ящик для голосования. Процедура голосования при этом ничем не отличается от той, что используется в день общего голосования, при этом заполняется специальный протокол, отражающий результаты досрочного голосования. Следует отметить, что на выборах в Думу возможность досрочного голосования ограничивается больше, чем на других выборах, включая местные выборы.
D. Контроль над проведением выборов и проблема гласности
Закон об основных гарантиях установил основные механизмы для обеспечения гласности и открытости выборов. Закон о выборах в Думу и резолюции, изданные ЦИК РФ, расширили положения Закона об основных гарантиях, относящиеся к вопросу гласности выборов (статья 26, 29, 30 и другие Закона о выборах в Думу). Несомненно, с 1993 г. в этой области произошли качественные улучшения.
Избирательные законы определяют разумную степень прозрачности выборов. Политические партии, неправительственные организации и международные наблюдатели обладают определенным правом наблюдать за организацией избирательного процесса на многих его стадиях, в особенности на стадии подсчета голосов (статья 31 - 33 Закон об основных гарантиях; статья 77 - 81 Закон о выборах в Думу). В прошлом, такое наблюдение неоднократно позволяло предотвратить фальсификацию, а рекомендации, данные на его основе, позволили значительно повысить эффективность всего избирательного процесса. Россия достойна похвал за все усилия, предпринятые ею для того, чтобы сделать эту часть избирательного процесса открытой для широкой общественности. Однако существует ряд недочетов в этой области, в основном имеющих отношение к недостатку информации о расходовании средств избирательных фондов партиями, кандидатами, избирательными объединениями и блоками. В дополнение, избирательные комиссии местного уровня подчас неуместно полагаются на ЦИК РФ при рассмотрении вопросов о том, могут ли те или иные наблюдатели быть допущены на избирательный участок (даже, несмотря на то, что технически ЦИК РФ не контролирует местные выборы), зачастую используя это в качестве предлога для отказа в аккредитации группам наблюдателей, действующим на вполне законных основаниях. Другой проблемой является то, что хотя в соответствии в Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» заседания ЦИК РФ являются открытыми для широкой публики, в действительности приходится заранее подавать заявку для того, чтобы пройти в здание, в котором находится ЦИК РФ (что продиктовано соответствующими мерами безопасности). Пожалуй, можно было бы найти такой механизм, как, например, видеотрансляция заседаний ЦИК РФ, с тем, чтобы предоставить заинтересованным лицам непосредственный доступ к информации, рассматриваемой и обсуждаемой на этих заседаниях.
1. Местные наблюдатели
Кандидаты в депутаты Думы, политические партии и блоки, чьи кандидаты внесены в избирательный бюллетень, члены избирательных комиссий и СМИ имеют право «свободно» посещать любое заседание избирательных комиссий в ходе подготовки и проведения выборов (статья 29 Закона о выборах в Думу). Комиссии обязаны информировать заинтересованных лиц о времени очередного заседания. Следует отметить, что члены комиссий могут представлять интересы политических партий, так как многие из них были назначены по предложению той или иной партии или блока.
Наблюдатели имеют право заблаговременно знакомиться со списками избирателей. В день голосования они могут присутствовать на избирательных участках или заседаниях избирательных комиссий более высокого уровня. Партийным объединениям/блокам разрешается иметь не более одного своего наблюдателя/уполномоченного представителя на участке. Наблюдатель обязан предоставить удостоверяющий его полномочия документ, выданный партией/блоком, чьи интересы он представляет, а также документ, удостоверяющий личность. Для того, чтобы послать наблюдателя на участок, не требуется уведомлять избирательную комиссию заранее. Наблюдатели могут делать обращаться с предложениям, замечаниями к членам комиссии и обжаловать их решения или действия в вышестоящих комиссиях или судах. Наблюдатели имеют право получить копию любого протокола или другого документа, составленного избирательной комиссией, и заверить ее у председателя или секретаря комиссии. Местные наблюдатели никоим образом не могут вмешиваться в избирательный процесс, равно как и заниматься агитационной деятельностью в помещении избирательного участка. Наблюдатели могут носить идентификационные значки, которые, однако, не должны иметь признаков агитации.
2. Иностранные (международные) наблюдатели
Статья 26 Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статья 30 Закона о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в основном регулируют деятельность иностранных (международных) наблюдателей. Статья 2 Закона об основных гарантиях определяет иностранного (международного) наблюдателя как лицо, представляющее иностранную или международную организацию, имеющую право наблюдать за подготовкой и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации, в порядке, предусмотренном данным Законом.
Международные наблюдатели должны иметь соответствующие приглашения для наблюдения за ходом проведения выборов в Российской Федерации и аккредитованы ЦИК РФ. Аккредитованные наблюдатели получают от ЦИК РФ удостоверения установленного образца, которые у них могут потребовать и которые дают право иностранному (международному) наблюдателю осуществлять свою деятельность в период подготовки и проведения выборов. Срок полномочий иностранного (международного) наблюдателя начинается с момента его аккредитации в ЦИК РФ и заканчивается в день официального объявления общих результаты выборов. Международные наблюдатели имеют право действовать независимо и обладают практически теми же полномочиями, что и местные наблюдатели.
10 сентября 1999 г. ЦИК РФ издал резолюцию по международным наблюдателям на выборах в Государственную Думу 19 декабря. Документ приводит положения законов, регулирующих деятельность международных наблюдателей, и содержит образец удостоверения, которое будет выдаваться каждому из них. Копия этой резолюции приведена в приложении к настоящему отчету.
E. Роль судов и рассмотрение жалоб - некоторые вопросы
Несмотря на то, что эта область находится за пределами непосредственной юрисдикции ЦИК РФ, деятельность по рассмотрению жалоб, касающихся избирательного процесса - когда участник подает жалобу на некое решение или действие - требует дальнейшего совершенствования. Куда можно подать жалобу? Когда можно ждать принятия решения по ней? Выборы проводятся в строго установленные сроки и характеризуются особыми административными реалиями, то время как граждане обладают гарантированным избирательным правом участвовать в избирательном процессе. Сразу необходимо отметить, что рассмотрение жалоб, связанных с выборами, наряду с проблемами обеспечения соблюдением избирательного законодательства продолжает быть одним из слабых мест в западных демократиях. В США, например, средний срок рассмотрения жалобы по поводу финансирования кампании исчисляется годами. В Канаде, в течение всего избирательного процесса, на рассмотрение судов выносятся чуть менее пятидесяти жалоб.
Существует несколько приемов для разрешения этой проблемы, некоторые из которых уже применяются на практике. Решения бывают системными или органичными. Системное решение заключается в предоставлении ЦИК исключительного права рассмотрения всех аспектов избирательных споров. Этот подход используется в большинстве латиноамериканских стран, где избирательные комиссии выступают в роли судов и административных органов одновременно. В некоторых экстремальных случаях, например, в Колумбии, Мексике и Перу, рассмотрением избирательных споров занимаются специально созданные структуры. В юридической доктрине Латинской Америки такое решение в действительности создает «четвертую власть» в дополнение к судебной, исполнительной, и законодательной. Этот подход к решению избирательных споров скорее всего неприемлем для России, где, несмотря на то, что доверие к электоральным институтам велико, но традиция требует, чтобы право на рассмотрение жалоб предоставлялось судам.
Другое системное решение - ограничить право на обжалование действий и решений внутри самого избирательного аппарата и требовать, чтобы жалобы проходили все существующие инстанции избирательной системы, прежде чем попасть в суд. Это очень важное решение проблемы, так как оно может ограничить возможность предоставления избирательных споров одновременно в избирательные комиссии и суды. Подобный двойной подход, используемый довольно часто, вносит больше путаницы и ведет к еще более многочисленным тяжбам, нежели чем защищает права. Более того, в общепринятые принципы административного права входит укрепление основной компетенции административных судов; часто они лучше разбираются в лабиринтах права и знают наиболее действенные способы его применения - для чего они, собственно, и были созданы.
Органичное решения относятся к развитию самих институтов и их взаимодействию в части применения закона. Примером тому могут являться недавние позитивные изменения в Закон об основных гарантиях, принятые в марте этого года, которые наделяют ЦИК РФ полномочиями «прекратить дело» и быстро принять решение по важному вопросу. Поправки к Закону об основных гарантиях позволяют ЦИК РФ непосредственно выносить жалобу на рассмотрение по существу Верховным Судом, если нарушения, указанные в заявлении, касаются значительного количества граждан, либо, если в связи с определенными обстоятельствами, нарушение приобрело особое общественное значение. В таких случаях Верховный Суд Российской Федерации обязан рассмотреть жалобу по существу (статья 63 Закона об основных гарантиях). Этот способ, разрешающий ЦИК РФ обращаться в Верховный Суд, позволяет быстро решать важные вопросы, к тому же с высокой вероятностью того, что принимаемые решения будут окончательными. Это особенно важно, когда решения существенно влияют на итоги общегосударственных выборов или судьбу известных кандидатов - томительное ожидание может вызвать большую дестабилизацию остановки в стране, чем соблюдение буквы закона. Эти же поправки также ясно определяют юрисдикцию и внутреннюю иерархию избирательной системы, приближая тем самым избирательный аппарат еще на один шаг к статусу целостного избирательного органа. МФИС приветствовал это как позитивный сдвиг, позволяющий сохранять вопросы избирательного характера внутри избирательной системы.
Рекомендация:
Еще одно органичное решение имеет отношение к обучению, координации, и обмену информацией между судами и избирательными комиссиями. Авторы находят, что это решение уже применяется на практике в России на самом высоком уровне. Например, ЦИК РФ и Конституционный Суд провели в прошлом году координационный семинар в Москве. Такие мероприятия способствуют повышению уровня организационного самосознания. Авторы рекомендуют проводить подобные семинары на более низких уровнях между представителями судов и избирательных комиссий для улучшения взаимодействия и повышения чувства ответственности Закону об основных гарантиях в рамках избирательного процесса.
4 Дополнительная информация о роли СМИ в избирательном процессе имеется в «СМИ и парламентские выборы 1999 г. в России» - совместной публикации МФИС, ЦИК РФ и Национального института прессы. Также имеется в Интернет по адресу: www.democracy.ru.
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
