«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
I. Обзор выборов и политических процессов
A. Избирательное законодательство
1. Конституция Российской Федерации
Общие аспекты государственной избирательной системы, в особенности вопросы, связанные с выборами в Государственную Думу, рассматриваются в Конституции Российской Федерации в незначительной степени. Наиболее важные положения Конституции, регулирующие выборы в Государственную Думу, следующие:
 Конституция определяет роль выборов в общей системе государственной власти в России. Так, например, статья 3 (часть 3), устанавливает, что выборы (включая референдумы) являются высшим выражением власти народа;
Избирательные права граждан - право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления - отражены в статье 32 (часть 2) и в высокой степени юридически защищены Конституцией;
Конституция в пункте «а» статьи 84 определяет, что Президент наделен полномочиями назначать выборы в Государственную Думу; устанавливает срок полномочий членов палат парламента (часть 1 статьи 96), а также сроки проведения внеочередных выборов в Думу в случае роспуска предыдущей. Также важным фактором является то, что частью 2 статьи 96 определяется, что механизм выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом. Это положение устраняет возможность регулирования выборов в Думу посредством указов исполнительных органов власти;
Активное и пассивное избирательное право при выборах в Государственную Думу определяется частями 2 и 3 статьи 32, а также статьей 97.
Эти положения очень важны. Они определяют основу всей системы законодательных актов, регулирующих выборы депутатов Государственной Думы. Конституция Российской Федерации не определяет параметры избирательной системы, используемой при проведении выборов в Государственную Думу, но Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на приведенных выше положениях Конституции, уже дважды (в 1995 и 1998 гг.) рассматривал различные вопросы соответствия механизма, используемого при выборах в Государственную Думу, Российской Конституции.
В то же время, существуют и другие конституционные положения, которые играют важную роль в организации и проведении выборов. В основном они касаются конституционного регулирования политических прав и свобод граждан (свобода слова, право на объединение в организации, и т.д.) и юридического статуса общественных объединений и средств массовой информации. Нормы избирательного законодательства не могут противоречить этим положениям Конституции.
2. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Действующий в настоящее время закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее «Закон об основных гарантиях»), с дополнениями и поправками, внесенными федеральным законом от 30 марта 1999 г., заменил федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», принятый 26 октября 1994 г. Закон регулирует выборы, организуемые в Российской Федерации на всех уровнях, включая выборы депутатов Государственной Думы. Он содержит подробные положения, определяющие и регулирующие все стадии и аспекты избирательного процесса. Фактически, этот закон выступает в роли квазиконституционного федерального закона (закона, обладающего большей юридической силой относительно других федеральных законов). Другие федеральные избирательные законы, в частности федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» (далее «Закон о выборах в Думу»), должны соответствовать Закону об основных гарантиях. При выборах в Государственную Думу в 1995 г. Верховный Суд Российской Федерации признал приоритетность Закона об основных гарантиях, когда некоторые положения двух других законов оказались в противоречии с ним. В настоящее время правозащитные органы располагают абсолютно четкими инструкциями, помогающими им определять приоритетность тех или иных положений избирательных законов: статья 1 Закона об основных гарантиях устанавливает, что в случае противоречия какого-либо положения иных избирательных законов соответствующим положениям Закона об основных гарантиях, применяются последние.
Сравнительный анализ двух законов показывает, что, в общем и целом, Закон о выборах в Думу в достаточной степени соответствует положениям Закона об основных гарантиях и при необходимости использует конкретный язык соответствующих положений Закона об основных гарантиях. В то же время, существуют и некоторые расхождения в трактовках некоторых аспектов избирательной кампании этими двумя законами. Например, наблюдаются различия в перечне организаций, обладающих правом проводить предвыборную агитацию, содержащемся в статье 37.1 Закона об основных гарантиях и статье 8.2 Закона о выборах в Думу.
В виду того, что Закон об основных гарантиях избирательных прав содержит крайне детализированное описание многих избирательных процедур, в некоторых случаях периоды избирательных действий, определяемых двумя федеральными законами, не совпадают. В частности, существует двухдневная разница в сроках, определяемых этими законами для предоставления избирательными комиссиями средствам массовой информации копий документов, содержащих финансовые отчеты о расходовании средств кандидатами, избирательными объединениями и блоками (статья 47.15 Закона об основных гарантиях и статья 66.4 Закона о выборах в Думу). В подобных случаях избирательные комиссии и другие участники избирательного процесса обязаны использовать нормы, установленные в Законе об основных гарантиях.
Таким образом, принимая во внимание существующий дуализм юридического регулирования выборов в Государственную Думу, кандидаты и избирательные комиссии должны быть четко проинструктированы относительно того, какие конкретные нормативные процедуры должны применяться в каждом конкретном случае.
3. Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
Действующий в настоящее время федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (»Закон о выборах в Думу») от 24 июня 1999 г. пришел на смену одноименному закону, принятому 21 июня 1995 г. Новый закон отличается от старого тем, что он в гораздо большем объеме рассматривает практически все элементы избирательного процесса. В то же время необходимо отметить, что многие новые положения Закона о выборах в Думу были предопределены Законом об основных гарантиях от 19 сентября 1997 г., с дополнениями и поправками, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 г.
Ниже приводится перечень наиболее важных изменений, внесенных в механизм регулирования выборов в Государственную Думу по сравнению с порядком, применявшимся в избирательной кампании 1995 г.:
Изменен порядок составления списков избирателей: эта функция теперь возложена на территориальные избирательные комиссии;
Избирательные комиссии, регистрирующие кандидатов и списки кандидатов, получили более широкие полномочия в части наложения санкций на кандидатов, избирательные объединения и блоки, нарушающие избирательное законодательство (злоупотребление служебным положением, нарушение правил предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании, и т.д.). Наиболее значимой из таких санкций является право отказать в регистрации кандидата или списка кандидатов или отменить регистрацию кандидата или списка кандидатов;
В соответствии с новым Законом о выборах в Думу, кандидаты по партийным спискам или одномандатным избирательным округам могут быть зарегистрированными без предоставления в избирательную комиссию необходимого количества подписей - вместо этого они могут внести денежный залог. Залог должен вноситься из средств избирательного фонда при условии указания источников средств, используемых для его внесения. В предстоящей избирательной кампании избирательный залог для одного кандидата установлен в размере 83490 рублей (приблизительно 3500 долларов США). Размер залога от избирательного объединения или блока, выдвигающего федеральный список кандидатов, составляет 2087250 рублей (приблизительно 88000 долларов США);
В новом законе приводится целый ряд «избирательных нарушений», связанных с действиями, определяемыми как непрямая предвыборная агитация за кандидатов или списки кандидатов;
Установлены довольно строгие условия для проведения предвыборной агитации через средства массовой информации и публикацию агитационных материалов. Цель этих положений - обеспечить равенство кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков и предоставить возможность избирательным комиссиям эффективно контролировать эти процессы;
Перечень запрещенных источников финансирования избирательной кампании для кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков был значительно расширен. Закон установил, что формирование избирательных фондов должно происходить до официальной регистрации кандидатов и списков кандидатов; само предназначение избирательных фондов было расширено (финансирование избирательной кампании - теперь, финансирование предвыборной агитации - ранее); кандидаты, избирательные объединения и избирательные блоки теперь обязаны сдавать финансовые отчеты о расходование средств избирательных фондов трижды в течение избирательной кампании (первый, второй и итоговый финансовые отчеты); избирательные комиссии получили дополнительные полномочия, дающие им право контролировать финансирование избирательных кампаний;
Досрочное голосование было заменено предоставлением всем избирателям возможности получать открепительные удостоверения, которые могут выдаваться всем избирателям, планирующим отсутствовать в день голосования по своему месту жительства;
Количество кандидатов, баллотирующихся по партийному списку, было увеличено в федеральной части списка с 12 до 18; в случае выбытия кандидата, занимающего одно из первых трех мест в партийном списке, регистрация всего списка аннулируется. Та же санкция налагается на партийный список в случае выбытия более 25% кандидатов, состоящих в списке.
В то же время, описание избирательных процедур, предлагаемое новым Законом о выборах в Думу, оставляет открытыми многие вопросы, связанные с подготовкой и организацией выборов. В этой связи ЦИК РФ вынужден издавать объемные инструкции и пояснения по применению положений закона.
4. Выборы в Думу
Выборы в 450-местную Государственную Думу в Российской Федерации регулируются Законом об основных гарантиях и Законом о выборах в Думу. Конституция Российской Федерации также определяет основные избирательные права.
Выборы в Российский парламент проводятся тогда, когда истекает срок полномочий Государственной Думы текущего созыва. По закону, Государственная Дума избирается на четырехлетний срок, который, однако, может быть сокращен указом Президента или самой Думы при определенных чрезвычайных обстоятельствах. Последние выборы в Думу проводились 17 декабря 1995 г. 19 декабря 1999 г. будут выбраны 450 депутатов Государственной Думы третьего созыва. Из них 225 депутатов будут избираться по одномандатным избирательным округам по мажоритарному принципу (избранным считается кандидат, получивший большинство голосов), а другие 225 членов парламента будут избираться по партийным спискам на основе пропорционального представительства (избиратели голосуют за списки кандидатов от политических партий). Закон устанавливает, что избирательное объединение (блок) должно получить не менее 5% от поданных за него голосов для того, чтобы кандидаты, баллотировавшиеся по списку этого объединения, получили мандат депутата Государственной Думы, причем количество кандидатов в списке, получающих представительство в Думе, пропорционально количеству голосов, поданных за этот список. Граждане Российской Федерации, достигшие 21 года, могут быть избраны депутатом Государственной Думы. Избирательное законодательство определяет ряд правил, регулирующих финансирование избирательных кампаний и роль средств массовой информации на выборах в Государственную Думу (статьи 37-43 Закона об основных гарантиях и статьи 52-60 закона о выборах в Думу).
5. Финансирование политических партий
Финансирование избирательных кампаний - одна из немногих областей, не рассмотренных в Законе об основных гарантиях. Впервые кандидаты и политические партии должны будут предоставить финансовые отчеты о расходовании средств избирательных фондов до выборов. Первый отчет предоставляется во время регистрации кандидата (Закон о выборах в Думу, Статья 66.2a). Второй отчет предоставляется не позже, чем за 10 дней до дня голосования (Закон о выборах в Думу, Статья 62.2б). Итоговый отчет сдается не позднее чем через тридцать дней после официального опубликования результатов выборов (Закон о выборах в Думу, статья 66.2в). Данные, указанные в финансовых отчетах, скорее всего, будут правильными, так как Сберегательный Банк Российской Федерации будут обязан также предоставить ЦИК РФ дискету, содержащую информацию об источниках средств избирательных фондов кандидатов. По закону, кандидат не может израсходовать на проведение избирательной кампании более 1669800 рублей ($65000). Избирательное объединение или блок не могут израсходовать более 41745000 рублей ($1700000). Если израсходовано больше, регистрация кандидата отменяется, а его имя вычеркивается из избирательного бюллетеня. Предвыборная агитация начинается с того момента, когда кандидат получает официальную регистрацию в соответствии со статьей 53 Закона о выборах в Думу. ЦИК РФ предоставляет финансовые отчеты кандидатов средствам массовой информации в течение пяти дней с момента их получения.
Избирательные объединения формируются в соответствии с федеральным законом «Об общественных объединениях». В соответствии со статьей 31 этого закона имущество и доходы объединения могут происходить от пожертвований, доходов от лекций, выставок, лотерей, аукционов, спортивных и других мероприятий, организованных в соответствии с уставом объединения, а также от доходов от предпринимательской деятельности, гражданских сделок, и международной коммерческой деятельности объединения. Также допускаются и другие не запрещенные законом источники доходов. Федеральный закон также определяет, что политические партии, движения и общественные объединения, чьи уставы предусматривают участие в выборах, не имеют права получать финансовую и другую поддержку от иностранных государств, организаций и граждан, если она предназначена для подготовки к выборам. Кроме того, в соответствии со статьей 11 Закона об основных гарантиях иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не имеют права заниматься деятельностью, способствующей или препятствующей выдвижению, регистрации или избранию кандидатов.
Проблема финансирования политических партий имеет такое же огромное значение для избирательного процесса и успешного проведения выборов, как деньги, отложенные «на черный день». Вопрос финансирования избирательных кампаний стоит в России также остро, как и в любой другой демократической стране, которая пытается соблюсти баланс между принципами свободы слова и права граждан на объединение, необходимостью обеспечения прозрачности выборов и ограничения чрезмерного влияния со стороны немногочисленных крупных жертвователей. Российские законодатели добились значительных изменений в области финансовой отчетности, отражающей расходование средств на проведение избирательных кампаний, но в то же время сохранили крайне низкие пределы в отношении выделения средств из бюджета и строго уравнительские правила их распределения и использования. Низкие пределы в известной степени компенсируются предоставлением всем кандидатам равного доступа к бесплатным печатным и электронным средствам массовой информации.
Степень бюджетного финансирования партий и кандидатов минимальна. Кандидат, баллотирующийся по одномандатному избирательному округу, может рассчитывать на получение от государства не более 1000 рублей (менее 40 долларов США) на проведение избирательной кампании. Политические объединения/блоки могут получить от 200000 до 300000 рублей ($8,000-$12,000) для поддержки кандидатов из своих партийных списков. В то же время, ЦИК РФ имеет право получить назад бюджетные средства, предоставленные любому избирательному объединению/блоку, которое получило менее 2 процентов голосов на прошедших выборах, и имеет финансовую задолженность перед организациями телевидения и радиовещания, а также другими средствами массовой информации.
B. Административная политика
Закон об основных гарантиях учреждает институт постоянно действующей Центральной избирательной комиссии, в обязанности которой входит общее руководство выборами на всей территории Российской Федерации. Для выборов в Государственную Думу были установлены четыре подуровня избирательных комиссий, подотчетных ЦИК: избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии, территориальные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии. В каждой из этих комиссий избирается председатель и секретарь. Все избирательные комиссии обязаны разрешать представителям избирательных объединений, блоков, кандидатов, и средств массовой информации присутствовать на всех своих заседаниях или при осуществлении конкретных шагов, связанных с подготовкой, организацией и проведением выборов, как то: составление списков избирателей, действия по подготовке и распределению избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений, подсчет голосов и т.п. Избирательная комиссия любого уровня имеет право принимать жалобы и заявления, рассматривать их и выносить решения. Избирательные комиссии обязаны информировать избирателей о своей деятельности, а также предоставлять информацию о кандидатах, включая их биографические, регистрационные и другие данные (статьи 21 - 24 Закона об основных гарантиях и статьи 18 - 29, 31 Закона о выборах в Думу).
1. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации - это постоянно действующий орган, в компетенцию которого входит подготовка, организация и проведение выборов на территории Российской Федерации, руководство деятельностью избирательных комиссий более низких уровней, разработка административной политики и надзор за единообразным применением положений законодательства о выборах. Все 15 членов ЦИК, обладающие правом решающего голоса (пятеро назначаются Президентом, пятеро - Государственной Думой и еще пятеро - Советом Федерации) должны иметь высшее юридическое образование. Политические объединения (партии) имеют право назначать своих представителей в ЦИК, с правом совещательного голоса, для защиты своих интересов. ЦИК РФ уполномочена принимать решения, обязательные к исполнению избирательными комиссиями более низких уровней, органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, государственными предприятиями, учреждениями и иными организациями на федеральном уровне. Совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации ЦИК РФ организует государственную систему регистрации избирателей. ЦИК РФ отвечает за выполнение важных административных функций, включая распределение и контроль за использованием средств, выделяемых из федерального бюджета на проведение выборов и обеспечение комиссий более низких уровней необходимыми материально-техническими средствами, как то: транспортом, средствами связи и т.п. ЦИК РФ также распределяет среди зарегистрированных кандидатов средства, предназначенные для использования в ходе избирательной кампании, и издает инструкции, регламентирующие порядок предоставления средствами массовой информации как платного, так и бесплатного эфирного времени кандидатам. По закону, ЦИК РФ имеет право рассматривать и выносить решения по жалобам и заявлениям, оспаривающим решения или действия избирательных комиссий низших уровней. Кроме того, ЦИК РФ обладает полномочиями отменять решения, принятые избирательными комиссиями низших уровней. Член ЦИК может быть исключен из состава комиссии только при определенных обстоятельствах, которые включают:
1) подачу членом избирательной комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий;
2) утрату российского гражданства;
3) осуждение члена ЦИК РФ в суде;
4) признание судом его дееспособности;
5) смерть члена ЦИК (статьи 12, 13, 22 Закона об основных гарантиях; статьи 19, 24 Закона о выборах в Думу).
2. Избирательные комиссии низших уровней
a. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (ИКС)
В каждом из 89 субъектов Российской Федерации существуют постоянно действующие избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (ИКС), ответственные за проведение выборов на своих территориях. От 10 до 14 членов ИКС назначаются органами представительной и исполнительной власти субъектов на основе предложений общественных организаций, выборных органов местного самоуправления, и групп избирателей. Не менее 50% членов ИКС должны назначаться представительным органом власти субъекта Российской Федерации. ИКС обеспечивает взаимодействие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также с избирательными комиссиями низших уровней, находящихся в ее юрисдикции. ИКС рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) иных избирательных комиссий в данном субъекте Российской Федерации и их должностных лиц, принимает по жалобам (заявлениям) мотивированные решения, и имеют право отменить их решения в случаях, предусмотренных законом. ИКС несут ответственность за формирование избирательных участков на территории субъекта Федерации, а также за изготовление и распределение избирательных бюллетеней в пределах своей территории. Кроме того, ИКС несут ответственность за определение результатов выборов на всей территории субъекта. Полномочия ИКС ограничиваются четырехгодичным сроком. Председатель, заместитель председателя и секретарь ИКС должны иметь высшее юридическое образование. В настоящий момент действуют 88 ИКС. ИКС Чеченской республики не действует.
b. Окружные избирательные комиссии (ОИК)
В каждом из 225 одномандатных округов Российской Федерации будут созданы окружные избирательные комиссии не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Согласно Закону об основных гарантиях, окружные избирательные комиссии формируются исключительно для проведения выборов в Государственную Думу. ОИК состоит из 8 - 14 членов, половина из которых назначается законодательным органом, а другая половина - исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации, частично на основе предложений избирательных объединений/блоков и общественности. Кандидат или избирательное объединение, чей кандидат зарегистрирован в данном округе, имеет право назначить своего члена окружной избирательной комиссии с правом совещательного голоса, для защиты своих интересов. ОИК несут ответственность за координацию деятельности территориальных (ТИК) и участковых избирательных комиссий (УИК) при организации и проведении выборов в Государственную Думу. ОИК также регистрируют кандидатов на выборах в Государственную Думу в каждом конкретном округе. ОИК обладают полномочиями рассматривать заявления и жалобы на действия и решения, принятые ТИК и УИК, и могут аннулировать их в случаях, предусмотренных законом. ОИК определяют результаты выборов, представляемые ТИК и УИК в пределах своей территории. Срок полномочий ОИК истекает в момент официального опубликования результатов выборов в Государственную Думу.
c. Территориальные избирательные комиссии (ТИК)
Территориальные избирательные комиссии (ТИК) назначаются в каждом территориальном образовании субъекта Федерации (в пределах одной административно-территориальной единицы с большим количеством избирателей могут формироваться две и более территориальные избирательные комиссии) не позднее, чем за 60 дней до дня голосования. В состав ТИК входят от пяти до девяти членов, назначаемых представительными органами власти, органами местного самоуправления города, района, или других единиц, составляющих данную территорию, частично на основе предложений избирательных объединений/блоков и общественности. ТИК следят за своевременным распределением избирательных бюллетеней и информационных материалов среди участковых избирательных комиссий (УИК), находящихся на их территории, и координируют их деятельность. ТИК имеют право рассматривать заявления и жалобы на действия и решения, принятые УИК, и могут отменять их в случаях, предусмотренных законом. ТИК определяют итоги голосования, основываясь на данных, предоставленных УИК, находящихся на их территории. ТИК являются комиссиями первичного уровня, которые передают итоги голосования в вышестоящие комиссии при помощи Государственной автоматизированной системы (ГАС) «Выборы». ГАС «Выборы» является компьютерной системой, позволяющей обрабатывать результаты, полученные ТИК, электронным способом. Затем, полученные результаты передаются через модемы в вышестоящие избирательные комиссии (эта же система используется для электронной регистрации избирателей). Все протоколы собираются и данные, содержащиеся в них, вручную вводятся в систему на уровне ТИК. Сроки полномочий ТИК истекают в момент официального опубликования результатов выборов в Государственную Думу.
d. Участковые избирательные комиссии (УИК)
В состав участковых избирательных комиссий (УИК) могут входить от трех до пятнадцати членов (в зависимости от количества избирателей), назначаемых представительными органами власти, органами местного самоуправления в течение трех дней с момента формирования избирательного участка на основе предложений избирательных объединений/блоков, общественных объединений и избирателей. В отдаленных и труднодоступных районах, как, например, полярные станции, суда в плавании, или воинские части, расположенные в удаленных районах, члены УИК назначаются решением собраний избирателей. На избирательных участках, число избирателей на которых более 1000, в состав УИК входят 3 - 7 членов, на избирательных участках с количеством избирателей 1001 - 20000 УИК состоят из 5 - 11 членов, на избирательных участках с количеством избирателей, превышающим 2000, УИК состоят из 5 - 15 членов. На территории одной УИК не может быть более 3000 избирателей. Именно УИК непосредственно отвечают за своевременное оповещение избирателей о дне и времени голосования и местоположении избирательного участка. Они составляют окончательные списки избирателей, приписанных к конкретным участкам, и предоставляют эти списки для публичного ознакомления для устранения ошибок или неточностей. В день голосования УИК несут ответственность за организацию работы избирательных участков, обслуживание избирателей, и подсчет итогов голосования после закрытия избирательных участков. Срок полномочий УИК истекает после официального опубликования результатов выборов в Государственную Думу.
3. Роль судов в выборах в Государственную Думу
Роль судов в избирательном процессе в России важна, так как решения ЦИК РФ могут быть обжалованы непосредственно в Верховном Суде. Более того, решения и действия избирательных комиссий могут быть обжалованы либо в вышестоящей избирательной комиссии, либо в суде (статья 63 Закона об основных гарантиях, статья 90 Закона о выборах в Думу). Решения суда обязательны к исполнению для всех организаций и участников избирательного процесса. Решения и действия ЦИК РФ и всех нижестоящих избирательных комиссий могут быть обжалованы в суде любым участником избирательного процесса (начиная с избирателя), чьи права были нарушены. Когда предоставлены столь широкие возможности для обжалования каких-либо решений, неудивительно, что количество заявлений, поступающих на рассмотрение судов, постоянно увеличивается. Настоящий раздел исследует взаимодействие судов с ЦИК РФ в ходе избирательного процесса.1
В соответствии с Законом об основных гарантиях, в компетенцию ЦИК РФ входит рассмотрение и принятие решений по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании. ЦИК РФ также может передавать дела в Верховный суд и ходатайствовать о вынесении обязательных к исполнению судебных решений. Подобные полномочия используются в случаях, предусмотренных административным правом, в частности, избирательные комиссии обязаны действовать в пределах своей территории согласно правилам, установленным соответствующим законодательством. Вопросы, которые обычно являются причиной многочисленных жалоб, относятся к нижеследующим аспектам избирательного процесса и, как правило, возникают на региональном уровне: назначение выборов, формирование избирательных округов, составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, проведение предвыборной агитации (включая участие СМИ и финансирование избирательных кампаний), определение результатов выборов и объявление победителя. Этот перечень демонстрирует технический характер избирательного процесса и подчеркивает необходимость соответствующего обучения и подготовки специалистов в области рассмотрения жалоб и заявлений. Основной поток жалоб поступает по поводу различных вопросов, связанных с выдвижением кандидатов, ведения предвыборной агитации и определения результатов выборов.2
Отличительная черта выборов в России - характер санкций за нарушение правил ведения избирательной борьбы. Избирательное законодательство не предусматривает дифференцированной шкалы наказаний, как, например, это принято в Германии. Вместо этого, используется подход «всБ или ничего». Кандидат либо включается в избирательный бюллетень, либо нет. Кандидата либо избирают, либо выборы признаются несостоявшимися. Подобный стиль наложения взысканий, применяемый на практике, стимулирует активную деятельность в сфере рассмотрения жалоб.
Процесс рассмотрения жалоб в России достаточно гибок и предоставляет истцу целый ряд вариантов на каждом этапе рассмотрения жалобы. Например, лицо, получившее от избирательной комиссии отказ в регистрации в качестве кандидата, может обжаловать такое решение в вышестоящей избирательной комиссии, либо в суде соответствующей юрисдикции. В случае с ЦИК, решения, принятые этой комиссией могут быть рассмотрены только в Верховном Суде, включая решения, принятые в отношении выдвижения кандидатов. Важно отметить, что Закон об основных гарантиях избирательных прав определяет, что для того, чтобы жалоба была должным образом рассмотрена, необязательно обращаться в вышестоящую избирательную комиссию, а можно обратиться непосредственно в суд. Такой гибкий подход противоречит принципам административного права и предоставляет особые полномочия юридического характера административным органам. Такой подход обеспечивает быстрое, целенаправленное и окончательное разрешение подобных споров. Обычно, суды имеют право пересмотреть решение какого-либо административного органа только в том случае, если последний превысил свои полномочия.
Другая сложная коллизия возникает тогда, когда партия использует эту самую спорную ситуацию для одновременной подачи аналогичной, или, что еще хуже, подобной жалобы в избирательную комиссию или суд. Закон о выборах в Думу признает подобную ситуацию. Закон предусматривает, что в том случае, если жалоба подается одновременно в суд и избирательную комиссию, то избирательная комиссия должна приостановить ее рассмотрение до тех пор, пока ее рассмотрение не завершится в суде. Это одна из положительных черт российской избирательной системы. На Украине, например, подобного положения не существует, что зачастую приводит к принятию противоречащих друг другу решений.
Этот вопрос также может быть проиллюстрирован тем, что суды иногда превышают свои полномочия и занимаются определением результатов выборов или осуществляют действия, связанные с выдвижением кандидатов, вместо того, чтобы следить за соблюдением процессуальных норм, предусмотренных законодательством. Важно соблюдать волю избирателя и уважать права комиссии по руководству избирательным процессом. В недавнем исследовании споров, связанных с выборам, проведенное известными экспертами в области избирательного законодательства Постниковым, Окуньковым и Крыловым в 1995 - 1997 гг. сделано заключение, что «рассматривая споры, связанные с выборами, суды должны воздерживаться от выполнения функций по определению итогов голосования и результатов выборов. Задачей судов является обеспечение соблюдения законности в деятельности избирательных комиссий».3
4. Роль государственных органов в организации и проведении выборов депутатов Государственной Думы
Постоянно действующие избирательные комиссии (такие, как ЦИК и ИКС) представляют собой особый вид государственных органов. Нижестоящие избирательные комиссии, такие, как: ОИК и ТИК, создаются на время проведения выборов и не могут рассматриваться в качестве государственных органов. Согласно статье 7.2 Закона о выборах в Думу, в пределах полномочий, определенных законодательством, избирательные комиссии не зависят от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Последние не имеют права вмешиваться в деятельность избирательных комиссий. Напротив, согласно Статье 18.7 Закона о выборах в Думу, государственные органы и учреждения, а также должностные лица обязаны содействовать избирательным комиссиям в осуществлении их деятельности.
Во многих случаях федеральный закон определяет конкретные методы взаимодействия избирательных комиссий с органами государственной власти.
1. Суды. Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, а также действия (бездействие) органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суде (статья 63.1, Закон об основных гарантиях), в случае если эти органы и их должностные лица нарушают избирательные права граждан.
2. Министерство юстиции Российской Федерации составляет список общественных политических объединений, являющихся избирательными объединениями (статья 32.2 Закона о выборах в Думу).
3. Министерство Российской Федерации по делам печати, телевидения, радиовещания и средств массовой информации (статья 55.2 Закона о выборах в Думу) предоставляет ЦИК РФ список организаций телевидения и радиовещания, зона уверенного приема передач которых находится в пределах половины или более чем половины субъектов Российской Федерации, а также периодических печатных изданий, распространяемых на территориях половины или более чем половины субъектов Российской Федерации, учредителями которых являются государственные органы, организации, учреждения (или финансирование которых происходит из государственных источников). Этот список служит для определения организаций СМИ, которые обязаны согласно Закону о выборах в Думу предоставлять избирательным комиссиям бесплатное эфирное время и место на полосе.
Аналогичные данные об организациях теле и радиовещания, а также и периодических изданиях местного уровня предоставляются региональными органами Министерства и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 55.3 Закона о выборах в Думу).
В случае нарушения правил ведения избирательной кампании организацией теле и радиовещания или периодическим печатным изданием, избирательная комиссия соответствующего уровня имеет право обратиться в Министерство по делам печати, телерадиовещания и средств массовой информации или его региональные органы с тем, чтобы остановить незаконную деятельность в рамках избирательной кампании и привлечь нарушителей - организацию и ее сотрудников - к ответственности.
4. Порядок открытия и ведения специальных избирательных счетов, ведение финансовой отчетности, а также предоставление финансовых отчетов кандидатами, зарегистрированными кандидатами и избирательными объединениями/блоками о расходование средств избирательных фондов и пожертвований определяется ЦИК РФ и согласуется с Центральным Банком Российской Федерации (статья 66.1 Закона о выборах в Думу).
5. Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям/блокам и группам избирателей в обеспечении общественного порядка при проведении конференций, встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и маршей (статья 58.1 Закона о выборах в Думу).
6. Правоохранительные органы (Министерство внутренних дел и его территориальные подразделения) обязаны принимать меры для пресечения незаконной деятельности при ведении избирательной кампании и информировать избирательные комиссии об установленных фактах нарушения и предпринятых мерах (статья 59.9 и 60.6 Закона о выборах в Думу).
7. Избирательная комиссия может создавать рабочие группы, состоящие из членов комиссии, ее сотрудников и привлеченных для работы специалистов для проведения экспертиз на предмет подлинности подписей и соответствующих данных, содержащихся в подписных листах. Подобные экспертизы могут проводиться с привлечением специалистов из правоохранительных органов (Министерства внутренних дел России), органов юстиции (Министерства юстиции России), военных комиссариатов (Министерства обороны России) и специализированных учреждений и организаций, осуществляющих учет населения Российской Федерации (статья. 46.4 Закона о выборах в Думу).
8. Обеспечение осуществления избирательного права военнослужащих возлагается на командный состав воинских частей (Министерство обороны России, Министерство внутренних дел России).
Избирательные участки в воинских частях могут создаваться командирами по решению соответствующих окружных избирательных комиссий (статья 14.5 Закона о выборах в Думу). Встречи зарегистрированных кандидатов, уполномоченных представителей избирательных объединений, избирательных блоков, их доверенных лиц с избирателями из числа военнослужащих за пределами расположения воинской части обеспечивает командир воинской части совместно с окружной избирательной комиссией (статья 58.6 Закона о выборах в Думу).
9. Обеспечение осуществления избирательных прав граждан РФ, находящихся в день голосования за рубежом, возлагается на глав дипломатических и консульских представительств (Министерство иностранных дел), которые формируют избирательные участки (статья 14.6 Закона о выборах в Думу). Главы дипломатических и консульских представительств также составляют списки избирателей, в которые включаются граждане, проживающие за пределами Российской Федерации. Такие списки используются для голосования (статья 16.4 и 15.6 Закона о выборах в Думу).
10. Контрольно-ревизионную деятельность внутри избирательных комиссий обеспечивают специалисты государственных органов (правоохранительных, финансовых и других), организации и учреждения, включая Центральный Банк Российской Федерации и Сберегательный Банк Российской Федерации (статья 69.2 Закона о выборах в Думу).
11. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также другие организации, уполномоченные осуществлять регистрацию юридических лиц, предоставляют в избирательные комиссии информацию об учредителях юридического лица, о доле иностранного, государственного, муниципального участия (в процентном выражении) либо об отсутствии такой доли в уставном (складочном) капитале юридических лиц, а также о полном наименовании и дате регистрации юридических лиц (статья 66.7 Закона о выборах в Думу). Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации регистрация юридических лиц является обязанностью органов юстиции.
С. Политические партии и кандидаты
1. Выдвижение независимых кандидатов и кандидатов от политических партий
Закон об основных гарантиях и Закон о выборах в Думу подробно описывают механизмы выдвижения кандидатов, претендующих на места в Государственной Думе, и формирования политических объединений. Кандидат в депутаты Государственной Думе, должен быть не моложе 21 года и обладать гражданством Российской Федерации. Кандидат в Думу может быть: 1) выдвинут политической партией и внесен в ее избирательный список для получения одного из 225 мандатов, распределяемых по принципу пропорционального распределения; или 2) выдвинут политической партией. Кандидат также может быть выдвинут избирателями или выдвинуть свою кандидатуру для получение одного из 225 мест, распределяемых по одномандатным избирательным округам. В любом случае, кандидат может быть внесен в избирательный бюллетень, собрав необходимое количество подписей или внеся избирательный залог (статья 2, 28-32 и 34-36 Закона об основных гарантиях; статья 6 и 32-51 Закона о выборах в Думу).
2. Выдвижение и регистрация кандидата
Гражданин Российской Федерации, желающий быть зарегистрированным в качестве кандидата, баллотирующийся в Государственную Думу по одномандатному избирательному округу, может: 1) быть выдвинут политическим объединением/блоком; 2) выдвинуть свою кандидатуру и 3) быть выдвинут группой лиц, не относящих себя ни к одной из политических партий. Необходимо отметить, что независимые кандидаты могут баллотироваться в Думу только по одномандатным избирательным округам. Кандидат должен выразить свое согласие на выдвижение или внесение в партийный список. Для того чтобы имя кандидата было внесено в избирательный бюллетень или партийный список, кандидат должен собрать необходимое минимальное количество подписей или внести установленный избирательный залог. Одно и то же лицо может быть зарегистрировано в качестве кандидата одновременно по одномандатному избирательному округу и по партийному списку. Однако в случае, если кандидат одновременно избирается и по одномандатному избирательному округу, и по партийному списку, он обязан сделать выбор лишь на одном мандате, в соответствии с которым он будет выполнять свои обязанности депутата. В официальных документах, заполняемых кандидатом в момент выдвижения, должно быть указано наличие судимости, если таковые имеются. Кандидаты могут быть внесены в избирательный бюллетень под псевдонимом с согласия ЦИК РФ. Необходимо отметить, что выдвижение кандидата в депутаты Государственной Думы считается состоявшимся только тогда, когда он официально зарегистрирован в таком качестве соответствующего избирательной комиссией. Кандидаты, состоящие в политической партии и одновременно выдвигающие свои кандидатуры в одномандатных округах, обязаны указать свою партийную принадлежность.
3. Политические объединения и блоки
Избирательное объединение - это политическая партия, политическая организация или движение, сформированное на законных основаниях и зарегистрированное Министерством юстиции не менее чем за один год до выборов. Объединение обязаны разработать устав, прежде чем оно будет зарегистрировано и получит официальный статус. Кроме того, объединение должно назначить уполномоченных представителей для представления своих интересов в ходе избирательной кампании. Избирательное объединение может выдвигать своих кандидатов для участия в выборах в Государственную Думу как по партийному списку, так и по одномандатным избирательным округам. Избирательные объединения могут добровольно объединяться с другими объединениями и образовывать избирательные блоки для выдвижения своих кандидатов в депутаты Государственной Думы. Такие блоки рассматриваются как объединения. Избирательные объединения/блоки не обязаны выдвигать своих кандидатов по всем 225 одномандатным округам, равно как и выдвигать отдельный список кандидатов на каждое из 225 мест Думы, распределяемых по пропорциональному принципу. Однако, политическое объединение/блок не может иметь более 270 кандидатов, баллотирующихся по общефедеральному избирательному округу (несмотря на то, что это больше, чем число имеющихся мест, довольно часто многие имена, включенные в такие списки, служат лишь для привлечения избирателей). В настоящий момент зарегистрировано 139 избирательных объединений/блоков, выдвинувших своих кандидатов в депутаты Государственной Думы. Количество объединений и блоков значительно возросло с 1993 г. На парламентских выборах 1995 г. избиратели имели возможность подать свои голоса за списки 43 избирательных объединений/блоков, выдвинувших своих кандидатов в депутаты Государственной Думы.
4. Выдвижение кандидатов избирательными объединениями и блоками по общефедеральным спискам
Объединения и блоки, должным образом зарегистрированные в Министерстве юстиции не мене чем за один год до выборов, могут выдвигать своих кандидатов в депутаты Государственной Думы как по федеральным спискам так и по одномандатным избирательным округам. Объединения/блоки обязаны выдвигать кандидатов на партийном собрании (конференции) путем тайного голосования. Списки кандидатов, баллотирующихся по одномандатным округам, должны быть представлены не позднее чем за 65 дней до дня голосования. Политические объединения/блоки имеют право либо представить в ЦИК РФ 200000 подписей, из которых не более 14000 могут быть собраны в одном субъекте Федерации, либо внести избирательный залог. Партия должна получить не менее 3% голосов на выборах для того, чтобы ей был возвращен залог. Подписи должны быть поданы не позднее, чем за 55 дней до выборов. Должностные лица, ответственные за организацию и проведение выборов, заверяют факт представления подписей или внесения залога и объявляют кандидата зарегистрированным только тогда, когда будет установлено, что он соответствует всем требованиям.
Кандидаты могут быть одновременно зарегистрированы по одномандатным округам и по единому федеральному округу (партийным спискам). Федеральный список должен быть разбит на региональные группы на основе территориально-административного деления субъекта Федерации. В случае выбытия одного из кандидатов, занимающего одно из первых трех мест в федеральном списке, избирательное объединение/блок теряет право на участие в выборах. В то же время, кандидаты, занимающие остальные места, могут исключаться из них вплоть до того момента, когда до выборов остается три дня. Однако в случае, если в процессе из списка выбывает более 25% кандидатов, объединение или блок теряют право на участие в выборах.
5. Выдвижение кандидатов по одномандатным избирательным округам
В одномандатных избирательных округах кандидат может выдвинуть свою кандидатуру независимо от принадлежности к политической партии, подав в избирательную комиссию подписные листы с подписями избирателей, собранными им в свою поддержку, или внеся денежный залог из средств своего избирательного фонда. Политические партии тоже могут выдвигать своих кандидатов по одномандатным избирательным округам. Такой кандидат должен собрать как минимум 1% подписей избирателей в данном округе для того, чтобы его имя было включено в избирательный бюллетень. Подписи должны быть поданы в избирательную комиссию не позднее, чем за 55 дней да дня выборов. Количество поданных подписей не должно превышать установленное количество более чем на 15%. Как минимум 20% из всех поданных подписей должны быть подвергнуты проверке на предмет их подлинности методом случайной выборки. Кандидат может вместо сбора подписей внести в ЦИК РФ денежный избирательный залог. Средства, используемые для внесения залога, могут происходить только из избирательного фонда кандидата. В случае если кандидат на выборах получает менее 5% голосов, его залог не возвращается. В случае если кандидат отвечает всем требованиям регистрации, а факт подачи списка подписей или внесения залога удостоверен должностными лицами, ответственными за организацию и проведение выборов, кандидат объявляется зарегистрированным.
1 Заметьте, что конституционность избирательных законов устанавливается Конституционным судом, как, например, в случае, относящемся к вопросу о системе пропорционального представительства при распределении голосов, поданных на выборах в Думу. Роль Конституционного суда не рассматривается в настоящем отчете.
2 В частности, в России расхождения, имеющиеся в интерпретациях некоторых разделов Закона об основных гарантиях и других избирательных законов, являются предметом растущего количества споров.
3 Обзор судебной практики в области разрешения избирательных споров в субъектах Российской Федерации в 1995-1997 гг.; издан в ноябре 1998 г. (имеется в собрании материалов МФИС/России).
«« Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. »»
|
